Forenede sager T-174/12 og T-80/13
Syrian Lebanese Commercial Bank SAL
mod
Rådet for Den Europæiske Union
»Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger over for Syrien – indefrysning af pengemidler – tilpasning af påstandene – frist – åbenbart urigtigt skøn – begrundelsespligt – ret til en effektiv retsbeskyttelse – ret til forsvar«
Sammendrag – Rettens dom (Sjette Afdeling) af 4. februar 2014
1. Retslig procedure – afgørelse eller forordning, der under en sag erstatter den anfægtede retsakt – ny omstændighed – antagelse til realitetsbehandling af nye påstande
(Rettens procesreglement, art. 48, stk. 2; Rådets afgørelse 2013/109/FUSP)
2. Annullationssøgsmål – frister – begyndelsestidspunkt – retsakt, der medfører restriktive foranstaltninger over for en person eller en enhed – meddelelse til den berørte part ved hjælp af en offentliggørelse i Den Europæiske Unions Tidende – kendskab til retsakten på datoen for dens offentliggørelse – begæring om tilpasning af påstandene under hensyn til denne offentliggørelse som begyndelsestidspunktet for fristen for indgivelse – formaliteten
(Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art 47; Rettens procesreglement, art. 102, stk. 1)
3. Institutionernes retsakter – begrundelse – forpligtelse – rækkevidde – indefrysning af midler over for personer, enheder eller organer ansvarlige for den voldelige undertrykkelse af civilbefolkningen i Syrien – pligt til at meddele begrundelsen til den berørte på samme tid som vedtagelsen af den bebyrdende retsakt eller snarest derefter – afhjælpning af begrundelsesmangel under retssagen – ikke tilladt
(Art. 296, stk. 2, TEUF; Rådets afgørelse 2011/782/FUSP og 2012/739/FUSP; Rådets forordning nr. 36/2012, nr. 55/2012 og nr. 1117/2012)
4. Institutionernes retsakter – begrundelse – forpligtelse – rækkevidde – indefrysning af midler over for personer, enheder eller organer ansvarlige for den voldelige undertrykkelse af civilbefolkningen i Syrien – pligt til at meddele begrundelsen til den berørte på samme tid som vedtagelsen af den bebyrdende retsakt eller snarest derefter – grænser – Unionen og dennes medlemsstaters sikkerhed eller opfyldelsen af deres internationale forpligtelser – afgørelse truffet under omstændigheder, som er den berørte bekendt, og som gør det muligt for vedkommende at forstå konsekvenserne af den over for ham trufne foranstaltning – kortfattet begrundelse tilladt
(Art. 296, stk. 2, TEUF; Rådets afgørelse 2011/782/FUSP og 2012/739/FUSP; Rådets forordning nr. 36/2012, nr. 55/2012 og nr. 1117/2012)
5. Annullationssøgsmål – anbringender – overtrædelse af væsentlige formforskrifter – begrundelsespligt – anbringende forskelligt fra anbringendet vedrørende retsaktens materielle lovlighed
(Art. 263, stk. 2, TEUF)
6. Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger over for Syrien – indefrysning af midler over for personer, enheder eller organer ansvarlige for den voldelige undertrykkelse af civilbefolkningen – enhed, der ejes eller kontrolleres af en sådan enhed – datterselskab, der ejes af et af sådanne foranstaltninger omfattet moderselskab på et sådant niveau, at moderselskabet kan kontrollere datterselskabets generalforsamling – tilstrækkelig stærk kapitalforbindelse
(Rådets forordning nr. 36/2012, art. 15, stk. 1)
7. Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger over for Syrien – indefrysning af midler over for personer, enheder eller organer ansvarlige for den voldelige undertrykkelse af civilbefolkningen – enhed, der ejes eller kontrolleres af en sådan enhed – kapitalforbindelsen mellem et moderselskab og dets datterselskab – datterselskabets aktiviteter kontrolleret af centralbanken i et tredjeland – ingen betydning
(Rådets forordning nr. 36/2012, art. 15, stk. 1)
8. EU-retten – principper – ret til forsvar – ret til en effektiv domstolsbeskyttelse – indefrysning af midler over for personer, enheder eller organer ansvarlige for den voldelige undertrykkelse af civilbefolkningen i Syrien – retten til at blive hørt forud for vedtagelsen af sådanne foranstaltninger – foreligger ikke – rettigheder sikret ved en retlig prøvelse foretaget af Unionens retsinstanser og ved muligheden for en høring efter gennemførelsen af disse foranstaltninger – pligt til at oplyse om de forhold, som lægges den pågældende til last – rækkevidde
[Art. 6, stk. 1, TEU; Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 41, stk. 2, litra a), og art 47; Rådets afgørelse 2011/782/FUSP, art. 21, stk. 2 og 3, 2012/739/FUSP, art. 27, stk. 2 og 3, og 2013/255/FUSP, art. 30, stk. 2 og 3; Rådets forordning nr. 36/2012, art. 32, stk. 2 og 3]
9. Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger over for Syrien – indefrysning af midler over for personer, enheder eller organer ansvarlige for den voldelige undertrykkelse af civilbefolkningen – ret til forsvar – meddelelse om de forhold, som lægges den pågældende til last – efterfølgende afgørelse om at bibeholde en persons navn på listen over personer, der er omfattet af disse foranstaltninger – tilsidesættelse af retten til at blive hørt – foreligger ikke
(Rådets afgørelse 2012/739/FUSP, 2013/109/FUSP og 2013/255/FUSP; Rådets forordning nr. 1117/12 og nr. 363/13)
10. Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger over for Syrien – indefrysning af midler og økonomiske ressourcer – procedure for opførelse på listen over omfattede personer – procedure, der sikrer overholdelsen af de grundlæggende rettigheder – valg af hjemmel – artikel 215 TEUF og ikke artikel 75 TEUF – lovlig
(Art. 75 TEUF og art. 215, stk. 2 og 3, TEUF; Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 51, stk. 1; Rådets afgørelse 2011/273/FUSP; Rådets forordning nr. 36/2012, art. 32, stk. 2-4)
1. Jf. afgørelsens tekst.
(jf. præmis 51-54)
2. Spørgsmålet om, hvorvidt Rettens procesreglements artikel 102, stk. 1, skal fortolkes således, at bestemmelsen finder anvendelse, når vedtagelsen af en retsakt, som indeholder restriktive foranstaltninger, er blevet meddelt den berørte ved offentliggørelse af en bekendtgørelse, er afgørende for at fastslå, om en anmodning om tilpasning af påstandene er blevet indgivet før udløbet af fristen for at anlægge søgsmål til prøvelse af en forordning, regnet fra offentliggørelsen af den pågældende bekendtgørelse.
Når Rådet, fordi det ikke kan give en individuel meddelelse, i denne forbindelse i stedet offentliggør en bekendtgørelse, er denne bekendtgørelse en retsakt, som de berørte kun kan skaffe sig kendskab til ved at læse Den Europæiske Unions Tidende. Formålet med den frist på 14 dage, som er fastsat i procesreglementets artikel 102, stk. 1, er at sikre, at de berørte har tilstrækkelig tid til at anlægge søgsmål til prøvelse af de offentliggjorte retsakter, og at retten til en effektiv retsbeskyttelse, således som den nu er fastslået i artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, dermed overholdes. Eftersom der i procesreglementets artikel 102, stk. 1, fastsættes en supplerende frist på 14 dage til at anlægge søgsmål til prøvelse af retsakter offentliggjort i Tidende, finder denne bestemmelse ligeledes anvendelse analogt, når det, der udløser søgsmålsfristen, er en bekendtgørelse om sådanne retsakter, som også offentliggøres i Den Europæiske Unions Tidende. De samme grunde til, at der gives en yderligere frist på 14 dage for offentliggjorte retsakter, gælder nemlig for offentliggjorte bekendtgørelser i modsætning til individuelle meddelelser.
Desuden ville retssubjekterne befinde sig i en mindre gunstig situation end den, der ville foreligge, hvis der ikke var pligt til at give en individuel meddelelse, hvis omstændighederne i det foreliggende tilfælde blev anset for ikke at være omfattet af den nævnte artikel i procesreglementet. I så fald ville den blotte offentliggørelse af de retsakter, som indeholdt de restriktive foranstaltninger, have været tilstrækkelig til at udløse søgsmålsfristen, som ville have omfattet de 14 yderligere dage, der fastsættes i procesreglementets artikel 102, stk. 1.
(jf. præmis 63-66)
3. Jf. afgørelsens tekst.
(jf. præmis 75)
4. Jf. afgørelsens tekst.
(jf. præmis 76, 77, 131, 132 og 144)
5. Jf. afgørelsens tekst.
(jf. præmis 86)
6. Når midler tilhørende en enhed, der anses for at støtte det syriske styre, indefryses, består der en ikke ubetydelig risiko for, at denne lægger pres på de enheder, den ejer eller kontrollerer, for at omgå virkningen af de foranstaltninger, den er omfattet af. Indefrysning af disse enheders midler er følgelig nødvendig og egnet til at sikre effektiviteten af de vedtagne foranstaltninger og til at sikre, at disse foranstaltninger ikke omgås. Når kapitalen i en juridisk person ejes af en anden person, som der ikke er tvivl om skal være omfattet af restriktive foranstaltninger, på et sådant niveau, at sidstnævnte kan kontrollere den nævnte juridiske persons generalforsamling, skal denne juridiske person desuden ligeledes være omfattet af disse restriktive foranstaltninger alene på grund af denne kapitalforbindelse, forudsat at det bestemmes i de retsakter, hvorved de omhandlede restriktive foranstaltninger er blevet vedtaget, at disse også finder anvendelse på juridiske personer, der ejes eller kontrolleres af de juridiske personer, der allerede er omfattet af sådanne restriktive foranstaltninger.
Rådets opførelse og bibeholdelse af en person på listerne over personer, som er omfattet af de restriktive foranstaltninger, på grund af identiteten af dennes majoritetsaktionær tager nemlig ikke sigte på selvstændig adfærd fra denne persons side i strid med forskrifterne i de retsakter, hvori der fastsættes sådanne restriktive foranstaltninger, men skyldes sammensætningen af dennes aktionærkreds og dermed dennes forbindelse med sit moderselskab.
(jf. præmis 101, 102, 104, 108, 123, 144 og 169)
7. Kapitalforbindelsen mellem en juridisk person, der er genstand for restriktive foranstaltninger, og dennes moderselskab ændres ikke ved den omstændighed, at denne persons virksomhed er undergivet tilsyn af nationalbanken i et tredjeland. Det tilsyn og de foranstaltninger, der anvendes af en sådan bank, vedrører nemlig de midler, personen råder over i sit land. De foranstaltninger, Rådet har vedtaget, omfatter derimod kun de midler, personen råder over eller kunne råde over i Unionen, og de transaktioner, denne måtte ønske at gennemføre ved hjælp af disse midler. Desuden kan en sådan person ikke anfægte det formålstjenlige i, at denne er opført og forbliver opført på listerne over personer, som er omfattet af de af Rådet vedtagne restriktive foranstaltninger over for Syrien, med den begrundelse, at dennes virksomhed, herunder den, som har forbindelse med Unionen, er undergivet tilsyn af en national myndighed i et tredjeland.
(jf. præmis 116-122)
8. Overholdelsen af retten til forsvar og særligt retten til at blive hørt, når der er tale om restriktive foranstaltninger, kræver ikke, at unionsmyndighederne forud for den første optagelse af en person eller en enhed på den liste, hvorved der pålægges restriktive foranstaltninger, meddeler den berørte person eller enhed begrundelsen for optagelsen. En sådan forudgående meddelelse ville nemlig være egnet til at bringe effektiviteten af den indefrysning af midler og økonomiske ressourcer, som de nævnte myndigheder har vedtaget, i fare. Med henblik på at opnå deres formål skal sådanne foranstaltninger i sagens natur drage fordel af en overraskelseseffekt og anvendes med øjeblikkelig virkning. Rådet er derfor ikke forpligtet til at høre en person, som er blevet omfattet af restriktive foranstaltninger, inden denne første gang bliver opført på listerne over personer, som er omfattet af disse foranstaltninger. I denne henseende er en sådan persons mulighed for at henvende sig til Rådet efter at have modtaget meddelelsen om sin optagelse på listen over personer, som er omfattet af de restriktive foranstaltninger, tilstrækkelig til at sikre, at dennes ret til forsvar overholdes. Desuden giver hverken den omhandlede lovgivning eller det almindelige princip om overholdelse af retten til forsvar de berørte ret til en sådan høring. Hvad der derimod er afgørende, er, at denne person fra det øjeblik, hvor denne bliver opført på listerne over personer, som er omfattet af de restriktive foranstaltninger, kan udøve sin ret til en effektiv retsbeskyttelse ved for Retten og Domstolen at redegøre for, hvorfor denne finder, at dennes opførelse på listerne er ugrundet.
(jf. præmis 137-140, 145 og 147)
9. Med hensyn til de restriktive foranstaltninger, der anvendes i forbindelse med den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik, kan argumentet om overraskelseseffekten af de nævnte foranstaltninger principielt ikke med føje påberåbes, hvad angår overholdelsen af retten til forsvar i forbindelse med efterfølgende retsakter, hvorved en sagsøger bibeholdes på listerne over personer, der er omfattet af de restriktive foranstaltninger.
Retten til at blive hørt forud for vedtagelsen af retsakter, hvorved der opretholdes restriktive foranstaltninger over for personer, som allerede er omfattet af sådanne, forudsætter dog, at Rådet har lagt de pågældende nye forhold til last.
Når en person har gjort brug af muligheden for at blive hørt vedrørende vedtagelsen af bestemte efterfølgende retsakter ved en skrivelse sendt til Rådet, som dette ikke har svaret på før efter, at denne person har anlagt sag til prøvelse af disse retsakter, har den omstændighed, at Rådet burde have hørt den nævnte person inden vedtagelsen af disse retsakter, ingen følger, hvis Rådet har bibeholdt denne persons navn på de pågældende lister uden at have lagt den pågældende nye forhold til last.
(jf. præmis 148-154)
10. Parlamentets deltagelse i lovgivningsprocessen på EU-plan afspejler ganske vist et grundlæggende demokratisk princip, hvorefter befolkningerne deltager i udøvelsen af magten gennem en repræsentativ forsamling, men forskellen mellem artikel 75 TEUF og 215 TEUF med hensyn til inddragelsen af Parlamentet følger af et valg, som ophavsmændene til Lissabontraktaten har truffet, om at tildele Parlamentet en mere begrænset rolle i forbindelse med Unionens tiltag inden for rammerne af den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik.
I denne henseende er det ikke i strid med EU-retten, at der kan vedtages foranstaltninger, som har direkte indvirkning på enkeltpersoners eller gruppers grundlæggende rettigheder ved en procedure, som udelukker Parlamentets deltagelse, eftersom forpligtelsen til at overholde de grundlæggende rettigheder i overensstemmelse med artikel 51, stk. 1, i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder gælder for samtlige Unionens institutioner, organer, kontorer og agenturer. I henhold til artikel 215, stk. 3, TEUF skal de retsakter, der er nævnt i disse to artikler, desuden indeholde de nødvendige bestemmelser om retsgarantier. En retsakt som forordning nr. 36/2012 om restriktive foranstaltninger på baggrund af situationen i Syrien og om ophævelse af forordning nr. 442/2011 kan følgelig vedtages på grundlag af artikel 215, stk. 2, TEUF, forudsat at den indeholder garantier for overholdelse af de berørtes grundlæggende rettigheder.
I det foreliggende tilfælde indeholder forordning nr. 36/2012 de bestemmelser, som er nødvendige for at sikre beskyttelsen af de grundlæggende rettigheder, eftersom der i artikel 32, stk. 2-4, pålægges Rådet forpligtelser, hvorefter det skal begrunde opførelsen af fysiske eller juridiske personer på listen over personer, som er omfattet af de i forordningen indeholdte foranstaltninger, meddele de pågældende direkte eller ved offentliggørelse af en bekendtgørelse, at de er blevet opført, give dem mulighed for at fremsætte bemærkninger, tage sin afgørelse op til fornyet overvejelse, hvis der forelægges væsentlig ny dokumentation eller fremsættes bemærkninger, og revidere listerne med regelmæssige mellemrum og mindst hver 12. måned.
(jf. præmis 161-163)