Cause riunite T‑174/12 e T‑80/13
Syrian Lebanese Commercial Bank SAL
contro
Consiglio dell’Unione europea
«Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive adottate nei confronti della Siria – Congelamento dei capitali – Adeguamento delle conclusioni – Termine – Errore manifesto di valutazione – Obbligo di motivazione – Diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva – Diritti della difesa»
Massime – Sentenza del Tribunale (Sesta Sezione) del 4 febbraio 2014
1. Procedimento giurisdizionale – Decisione o regolamento che sostituisce in corso di giudizio l’atto impugnato – Elemento nuovo – Ammissibilità di nuove conclusioni
(Regolamento di procedura del Tribunale, art. 48, § 2; decisione del Consiglio 2013/109/PESC)
2. Ricorso di annullamento – Termini – Dies a quo – Atto comportante misure restrittive ai danni di una persona o di un’entità – Comunicazione all’interessato mediante una pubblicazione nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea – Presa di conoscenza dell’atto alla data di pubblicazione – Richiesta di adeguamento delle conclusioni considerando tale pubblicazione come dies a quo del termine per la sua presentazione – Ricevibilità
(Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 47; regolamento di procedura del Tribunale, art. 102, § 1)
3. Atti delle istituzioni – Motivazione – Obbligo – Portata – Congelamento dei capitali di persone, entità o organismi responsabili della repressione violenta contro la popolazione civile in Siria – Obbligo di comunicare la motivazione all’interessato contemporaneamente all’adozione dell’atto ad esso pregiudizievole o in un momento immediatamente successivo – Regolarizzazione di un difetto di motivazione nel corso del procedimento contenzioso – Inammissibilità
(Art. 296, secondo comma, TFUE; decisioni del Consiglio 2011/782/PESC e 2012/739/PESC; regolamenti del Consiglio n. 36/2012, n. 55/2012 e n. 1117/2012)
4. Atti delle istituzioni – Motivazione – Obbligo – Portata – Congelamento dei capitali di persone, entità o organismi responsabili della repressione violenta contro la popolazione civile in Siria – Obbligo di comunicare la motivazione all’interessato contemporaneamente all’adozione dell’atto ad esso pregiudizievole o in un momento immediatamente successivo – Limiti – Sicurezza dell’Unione e degli Stati Membri o condotta delle loro relazioni internazionali – Decisione che si inserisce in un contesto noto all’interessato, che gli consente di comprendere la portata del provvedimento adottato nei suoi confronti – Ammissibilità di una motivazione sommaria
(Art. 296, secondo comma, TFUE; decisioni del Consiglio 2011/782/PESC e 2012/739/PESC; regolamenti del Consiglio n. 36/2012, n. 55/2012 e n. 1117/2012)
5. Ricorso di annullamento – Motivi di ricorso – Violazione delle forme sostanziali – Obbligo di motivazione – Motivo distinto da quello vertente sulla legalità sostanziale
(Art. 263, secondo comma, TFUE)
6. Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive nei confronti della Siria – Congelamento dei capitali di persone, entità o organismi responsabili della repressione violenta contro la popolazione civile – Qualità di entità detenuta o controllata da siffatta entità – Controllata detenuta da una società controllante colpita da tali misure per una quota che consente alla controllante di controllare l’assemblea generale della controllata – Carattere sufficiente del vincolo di capitale
(Regolamento del Consiglio n. 36/2012, art. 15, § 1)
7. Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive nei confronti della Siria – Congelamento dei capitali di persone, entità o organismi responsabili della repressione violenta contro la popolazione civile – Qualità di entità detenuta o controllata da siffatta entità – Vincolo di capitale ben definito tra una società controllante e la sua controllata – Controllo delle attività della controllata da parte della banca centrale di un paese terzo – Irrilevanza
(Regolamento del Consiglio n. 36/2012, art. 15, § 1)
8. Diritto dell’Unione europea – Principi – Diritti della difesa – Diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva – Congelamento dei capitali di determinate persone ed entità responsabili della repressione violenta contro la popolazione civile in Siria – Diritto di essere sentiti prima dell’adozione di siffatte misure – Insussistenza – Diritti garantiti attraverso l’esercizio del sindacato giurisdizionale da parte del giudice dell’Unione e mediante la possibilità di un’audizione successiva all’adozione di tali misure – Obbligo di comunicazione degli elementi a carico – Portata
[Art. 6, § 1, TUE; Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, artt. 41, § 2, a), e 47; decisioni del Consiglio 2011/782/PESC, art. 21, §§ 2 e 3, 2012/739/PESC, art. 27, §§ 2 e 3, e 2013/255/PESC, art. 30, §§ 2 e 3; regolamento del Consiglio n. 36/2012, art. 32, §§ 2 e 3]
9. Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive nei confronti della Siria – Congelamento dei capitali di determinate persone ed entità responsabili della repressione violenta contro la popolazione civile – Diritti della difesa – Comunicazione degli elementi a carico – Decisione successiva che ha mantenuto il nome di una persona nell’elenco delle persone colpite da tali misure – Violazione del diritto al contraddittorio – Insussistenza
(Decisioni del Consiglio 2012/739/PESC, 2013/109/PESC e 2013/255/PESC; regolamenti del Consiglio n. 1117/12 e n. 363/13)
10. Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive nei confronti della Siria – Congelamento dei capitali e delle risorse economiche – Procedura di inserimento nell’elenco delle persone di cui trattasi – Procedura che garantisce il rispetto dei diritti fondamentali – Scelta della base giuridica – Articolo 215 TFUE e non articolo 75 TFUE – Ammissibilità
(Artt. 75 TFUE e 215, §§ 2 e 3, TFUE; Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 51, § 1; decisione del Consiglio 2011/273/PESC; regolamento del Consiglio n. 36/2012, art. 32, §§ 2‑4)
1. V. il testo della decisione.
(v. punti 51‑54)
2. La questione se l’articolo 102, paragrafo 1, del regolamento di procedura del Tribunale debba essere interpretato nel senso che esso si applica quando l’adozione di un atto contenente misure restrittive è stata comunicata all’interessato mediante la pubblicazione di un avviso è determinante per stabilire se una domanda di adeguamento delle conclusioni sia stata depositata prima della scadenza del termine di ricorso contro un regolamento, calcolato a decorrere dalla pubblicazione dell’avviso in questione.
Al riguardo, quando il Consiglio, non potendo procedere a una comunicazione individuale, sostituisce quest’ultima con la pubblicazione di un avviso, tale avviso rimane un atto di cui gli interessati possono venire a conoscenza solo alla lettura della Gazzetta ufficiale dell’Unione europea. L’obiettivo del termine di quattordici giorni previsto dall’articolo 102, paragrafo 1, del regolamento di procedura è quello di garantire agli interessati un lasso di tempo abbastanza lungo per proporre un ricorso contro gli atti pubblicati e, pertanto, il rispetto del diritto a una tutela giurisdizionale effettiva quale sancito ormai dall’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea. Dato che il regolamento di procedura prevede, all’articolo 102, paragrafo 1, un termine supplementare di quattordici giorni per proporre un ricorso contro gli atti pubblicati nella Gazzetta ufficiale, tale disposizione dev’essere applicata, per analogia, anche quando l’evento generatore del termine di ricorso è costituito da un avviso riguardante i suddetti atti, pubblicato anch’esso nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea. Infatti, le stesse ragioni che hanno giustificato la concessione di un termine supplementare di quattordici giorni, relativamente agli atti pubblicati, sono valide per quanto riguarda gli avvisi pubblicati, contrariamente a quanto avviene per le comunicazioni individuali.
Inoltre, se si ritenesse che il suddetto articolo del regolamento di procedura non fosse applicabile nelle circostanze del caso di specie, i singoli si troverebbero in una situazione meno favorevole di quella che si sarebbe verificata in assenza dell’obbligo di comunicazione individuale. Infatti, in quest’ultima ipotesi, la mera pubblicazione degli atti contenenti le misure restrittive sarebbe stata sufficiente per far decorrere il termine di ricorso, che avrebbe incluso i quattordici giorni supplementari di cui all’articolo 102, paragrafo 1, del regolamento di procedura.
(v. punti 63‑66)
3. V. il testo della decisione.
(v. punto 75)
4. V. il testo della decisione.
(v. punti 76, 77, 131, 132, 144)
5. V. il testo della decisione.
(v. punto 86)
6. Quando i capitali di un’entità, di cui sia provato che sostiene il regime siriano, sono congelati, sussiste il rischio non trascurabile che la medesima eserciti pressioni sulle entità da essa detenute o controllate o di sua proprietà, per eludere l’effetto delle misure da cui è colpita. Pertanto, il congelamento dei capitali di tali entità è necessario ed appropriato al fine di garantire l’efficacia delle misure adottate ed assicurare che tali misure non vengano eluse. Inoltre, quando il capitale di una persona giuridica è detenuto da un’altra persona, riguardo alla quale non sussistono dubbi che debba essere colpita da misure restrittive, per una quota che consente a quest’ultima di controllare l’assemblea generale della suddetta persona giuridica, deve essere interessata da tali misure restrittive anche tale persona giuridica, unicamente in ragione di tale vincolo di capitale, purché gli atti con i quali sono state adottate le misure restrittive prevedano l’applicazione delle stesse alle persone giuridiche detenute o controllate dalle persone giuridiche già colpite da siffatte misure restrittive.
Infatti, con l’inserimento e il mantenimento di una persona negli elenchi delle persone colpite da misure restrittive a causa dell’identità del suo azionista di maggioranza, il Consiglio non si riferisce a un comportamento autonomo da parte di tale persona, in contrasto con quanto prescritto dagli atti che prevedono siffatte misure restrittive, bensì alla composizione del suo azionariato e quindi al suo legame stretto con la società controllante.
(v. punti 101, 102, 104, 108, 123, 144, 169)
7. Il vincolo di capitale tra una persona sottoposta a misure restrittive e la sua controllante non è rimesso in discussione dal fatto che le attività di tale persona sono soggette al controllo della banca centrale di un paese terzo. Infatti, l’attività di controllo e le misure adottate da siffatta banca riguardano i fondi di cui la persona dispone nel suo paese. Per contro, le misure adottate dal Consiglio hanno soltanto ad oggetto i fondi di cui la persona dispone o potrebbe disporre nell’Unione e le operazioni che essa intenderebbe effettuare con tali fondi. Inoltre, siffatta persona non può rimettere in discussione l’opportunità del suo inserimento e del suo mantenimento negli elenchi delle persone colpite dalle misure restrittive nei confronti della Siria adottate dal Consiglio, per il fatto che le sue attività, comprese quelle che presentano un collegamento con l’Unione, sono sorvegliate dall’autorità nazionale di uno Stato terzo.
(v. punti 116‑122)
8. Il rispetto dei diritti della difesa e, in particolare, del diritto al contraddittorio, con riferimento a misure restrittive, non esige che le autorità dell’Unione comunichino, prima dell’inserimento iniziale di una persona o di un’entità nell’elenco che impone misure restrittive, i motivi di tale inserimento alla persona o all’entità interessata. Infatti, una simile comunicazione preventiva sarebbe tale da compromettere l’efficacia delle misure di congelamento di capitali e di risorse economiche imposte dalle suddette autorità. Per raggiungere i loro obiettivi, misure siffatte devono, per loro stessa natura, poter beneficiare di un effetto sorpresa e applicarsi con effetto immediato. Pertanto, il Consiglio non è tenuto a sentire una persona sottoposta a misure restrittive prima del suo inserimento iniziale negli elenchi delle persone colpite da tali misure. Al riguardo, la possibilità che siffatta persona si rivolga al Consiglio dopo aver ricevuto la comunicazione del suo inserimento negli elenchi delle persone colpite da misure restrittive è sufficiente a garantire il rispetto dei suoi diritti della difesa. Inoltre, né la normativa in questione né il principio generale del rispetto dei diritti della difesa conferiscono agli interessati il diritto ad una siffatta audizione. Per contro, ciò che conta è che tale persona, sin dal momento del suo inserimento negli elenchi delle persone colpite dalle misure restrittive, abbia potuto esercitare i suoi diritti della difesa e il suo diritto a una tutela giurisdizionale effettiva, esponendo al Consiglio e al Tribunale le ragioni per cui essa ritiene che tale inserimento non sia giustificato.
(v. punti 137‑140, 145, 147)
9. In materia di misure restrittive adottate nell’ambito della politica estera e di sicurezza comune, l’argomento dell’effetto sorpresa delle suddette misure non può essere, in linea di principio, validamente invocato per quanto riguarda il rispetto dei diritti della difesa relativi ad atti successivi che hanno mantenuto il nome di una ricorrente nell’elenco delle persone sottoposte a misure restrittive.
Tuttavia, il diritto di essere sentiti prima dell’adozione di atti che mantengono misure restrittive nei confronti delle persone già colpite dalle stesse presuppone che il Consiglio abbia accolto nuovi elementi a carico di tali persone.
Quando una persona si è avvalsa della possibilità di farsi sentire riguardo all’adozione di taluni atti successivi con lettera inviata al Consiglio, alla quale quest’ultimo ha risposto soltanto dopo la proposizione del ricorso di tale persona contro gli atti in parola, la circostanza che il Consiglio avrebbe dovuto sentire detta persona prima dell’adozione di tali atti non rileva quando il Consiglio ha mantenuto il nome di tale persona negli elenchi in questione senza accogliere alcun elemento nuovo a suo carico.
(v. punti 148‑154)
10. Sebbene la partecipazione del Parlamento alla procedura legislativa sia il riflesso, sul piano dell’Unione, di un fondamentale principio di democrazia secondo il quale i popoli partecipano all’esercizio del potere per il tramite di un’assemblea rappresentativa, tuttavia, la differenza tra gli articoli 75 TFUE e 215 TFUE quanto all’implicazione del Parlamento risulta dalla scelta, operata dagli autori del Trattato di Lisbona, di conferire un ruolo più limitato al Parlamento riguardo all’azione dell’Unione nel contesto della politica estera e della sicurezza comune.
Al riguardo, non è in contrasto con il diritto dell’Unione la possibilità di adottare misure dotate di incidenza diretta sui diritti fondamentali delle persone fisiche o giuridiche mediante una procedura che escluda la partecipazione del Parlamento, dal momento che l’obbligo di rispettare i diritti fondamentali si rivolge, conformemente all’articolo 51, paragrafo 1, della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, a tutte le istituzioni e a tutti gli organi e gli organismi dell’Unione. Inoltre, a termini dell’articolo 215, paragrafo 3, TFUE, gli atti cui fa riferimento tale articolo contengono le necessarie disposizioni in materia di garanzie giuridiche. Di conseguenza, un atto quale il regolamento n. 36/2012, concernente misure restrittive in considerazione della situazione in Siria e che abroga il regolamento n. 442/2011, può essere adottato in base all’articolo 215, paragrafo 2, purché contenga garanzie relative al rispetto dei diritti fondamentali delle persone interessate.
Nella fattispecie, il regolamento n. 36/2012 contiene le disposizioni necessarie a garantire la tutela dei diritti fondamentali in quanto prevede, segnatamente, all’articolo 32, paragrafi da 2 a 4, gli obblighi, per il Consiglio, di motivare l’inserimento di qualsiasi persona fisica o giuridica nell’elenco delle persone colpite dalle misure restrittive contenute in tale regolamento, di comunicare alle suddette persone, direttamente o mediante la pubblicazione di un avviso, il loro inserimento, dando ad esse la possibilità di presentare osservazioni, di riesaminare la decisione qualora siano presentate nuove prove sostanziali o avanzate osservazioni e di riesaminare gli elenchi periodicamente e almeno ogni dodici mesi.
(v. punti 161‑163)