Sprawy połączone T‑174/12 i T‑80/13

Syrian Lebanese Commercial Bank SAL

przeciwko

Radzie Unii Europejskiej

Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Środki ograniczające przyjęte wobec Syrii – Zamrożenie funduszy – Dostosowanie żądań – Termin – Oczywisty błąd w ocenie – Obowiązek uzasadnienia – Prawo do skutecznej ochrony sądowej – Prawo do obrony

Streszczenie – Wyrok Sądu (szósta izba) z dnia 4 lutego 2014 r.

1.      Postępowanie sądowe – Decyzja lub rozporządzenie zastępujące w toku postępowania zaskarżony akt – Nowa okoliczność – Dopuszczalność nowych żądań

(regulaminu postępowania przed Sądem, art. 48 § 2; decyzja Rady 2013/109/WPZiB)

2.      Skarga o stwierdzenie nieważności – Termin – Rozpoczęcie biegu terminu – Akt prowadzący do ustanowienia środków ograniczający wobec danej osoby lub danego podmiotu – Powiadomienie zainteresowanego w drodze publikacji w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej – Powzięcie wiadomości o akcie w dniu publikacji – Wniosek o zezwolenie na dostosowanie żądań uznający tę publikację jako rozpoczęcie biegu terminu na jej wniesienie – Dopuszczalność

(Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 47; regulaminu postępowania przed Sądem, art. 102 § 1)

3.      Akty instytucji – Uzasadnienie – Obowiązek – Zakres – Zamrożenie funduszy osób, podmiotów i organów odpowiedzialnych za brutalne represje wobec ludności cywilnej w Syrii – Obowiązek poinformowania zainteresowanego o uzasadnieniu wraz z przyjęciem lub możliwie najszybciej po przyjęciu niekorzystnego dla niego aktu – Konwalidacja braku uzasadnienia w trakcie postępowania spornego – Niedopuszczalność

(art. 296 akapit drugi TFUE; decyzje Rady: 2011/782/WPZiB, 2012/739/WPZiB; rozporządzenia Rady: nr 36/2012; nr 55/2012; nr 1117/2012)

4.      Akty instytucji – Uzasadnienie – Obowiązek – Zakres – Zamrożenie funduszy osób, podmiotów i organów odpowiedzialnych za brutalne represje wobec ludności cywilnej w Syrii – Obowiązek poinformowania zainteresowanego o uzasadnieniu wraz z przyjęciem lub możliwie najszybciej po przyjęciu niekorzystnego dla niego aktu – Granice – Bezpieczeństwo lub utrzymywanie stosunków międzynarodowych Unii i jej państw członkowskich – Decyzja wpisująca się w kontekst znany zainteresowanemu umożliwiająca mu zrozumienie zakresu podjętego wobec niego środka – Dopuszczalność zwięzłego uzasadnienia

(art. 296 akapit drugi TFUE; decyzje Rady: 2011/782/WPZiB, 2012/739/WPZiB; rozporządzenia Rady: nr 36/2012; nr 55/2012; nr 1117/2012)

5.      Skarga o stwierdzenie nieważności – Zarzuty – Naruszenie istotnych wymogów proceduralnych – Obowiązek uzasadnienia – Zarzut odrębny od zarzutu braku materialnej zgodności z prawem

(art. 263 akapit drugi TFUE)

6.      Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Środki ograniczające wobec Syrii – Zamrożenie funduszy osób, podmiotów i organów odpowiedzialnych za brutalne represje wobec ludności cywilnej – Status podmiotu posiadanego lub kontrolowanego przez taki podmiot – Kapitał zakładowy spółki zależnej będący w posiadaniu objętej tymi środkami spółki dominującej w wysokości pozwalającej kontrolować spółce dominującej walne zgromadzenie akcjonariuszy spółki zależnej – Wystarczający charakter powiązania kapitałowego

(rozporządzenie Rady nr 36/2012, art. 15 ust. 1)

7.      Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Środki ograniczające wobec Syrii – Zamrożenie funduszy osób, podmiotów i organów odpowiedzialnych za brutalne represje wobec ludności cywilnej – Status podmiotu posiadanego lub kontrolowanego przez taki podmiot – Oczywiste powiązanie kapitałowe między spółką dominującą a jej spółką zależną – Kontrola działalności spółki zależnej przez bank centralny w państwie trzecim – Brak wpływu

(rozporządzenie Rady nr 36/2012, art. 15 ust. 1)

8.      Prawo Unii Europejskiej – Zasady – Prawo do obrony – Prawo do skutecznej ochrony sądowej – Zamrożenie funduszy osób, podmiotów i organów odpowiedzialnych za brutalne represje wobec ludności cywilnej w Syrii – Prawo do bycia wysłuchanym przed przyjęciem tych środków – Brak – Prawa zagwarantowane za pomocą kontroli sądowej wykonywanej przez sąd Unii i możliwości przesłuchania po przyjęciu tych środków – Obowiązek przekazania dowodów obciążających – Zakres

[art. 6 ust. 1 TUE; Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 41 ust. 2 lit. a), art. 47; decyzje Rady: 2011/782/WPZiB, art. 21 ust. 2, 3; 2012/739/WPZiB, art. 27 ust. 2, 3; 2013/255/WPZiB, art. 30 ust. 2, 3; rozporządzenie Rady nr 36/2012, art. 32 ust. 2, 3]

9.      Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Środki ograniczające wobec Syrii – Zamrożenie funduszy osób, podmiotów i organów odpowiedzialnych za brutalne represje wobec ludności cywilnej – Prawo do obrony – Przekazanie dowodów obciążających – Kolejna decyzja, na podstawie której pozostawiono nazwisko lub nazwę danej osoby w wykazie osób objętych tymi środkami – Naruszenie prawa do bycia wysłuchanym – Brak

(decyzje Rady: 2012/739/WPZiB, 2013/109/WPZiB, 2013/255/WPZiB; rozporządzenia Rady: nr 1117/12; nr 363/13)

10.    Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Środki ograniczające wobec Syrii – Zamrożenie funduszy i zasobów gospodarczych – Procedura umieszczania w wykazie osób nimi objętych – Procedura gwarantująca przestrzeganie praw podstawowych – Wybór podstawy prawnej – Artykuł 215 TFUE, a nie art. 75 TFUE – Dopuszczalność

(art. 75 TFUE, art. 2 15 ust. 2, 3 TFUE; karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 51 ust. 1; decyzja Rady 2011/273/WPZiB; rozporządzenie Rady nr 36/2012, art. 32 ust 2–4)

1.      Zobacz tekst orzeczenia.

(por. pkt 51–54)

2.      Kwestia, czy art. 102 § 1 regulaminu postępowania powinien być interpretowany w ten sposób, że stosuje się go, w wypadku gdy zainteresowany został powiadomiony o przyjęciu aktu przewidującego środki ograniczające w drodze opublikowania ogłoszenia, jest kluczowa w celu ustalenia, czy wniosek o zezwolenie na dostosowanie żądań został złożony przed upływem terminu do wniesienia skargi na rozporządzenie, liczonego, począwszy od dnia publikacji przedmiotowego ogłoszenia.

W tym względzie, w wypadku gdy Rada, nie mając możliwości powiadomienia indywidulanego, zastępuje je publikacją ogłoszenia, ogłoszenie to pozostaje aktem, z którego treścią zainteresowani mogą się zapoznać, tylko czytając Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej. Celem czternastodniowego terminu określonego w art. 102 § 1 regulaminu postępowania jest zagwarantowanie zainteresowanym osobom dostatecznie długiego czasu do celów wniesienia skargi skierowanej przeciwko aktom opublikowanym i w konsekwencji poszanowania ich prawa do skutecznej ochrony sądowej, ustanowionego obecnie w art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej. Z uwagi na to, że regulamin postępowania w art. 102 § 1 przewiduje dodatkowy czternastodniowy termin do wniesienia skargi skierowanej przeciwko aktom opublikowanym w Dzienniku Urzędowym, przepis ten powinien także być stosowany analogicznie, w wypadku gdy zdarzeniem, które powoduje rozpoczęcie biegu terminu do wniesienia skargi, jest ogłoszenie dotyczące rzeczonych aktów, które również publikowane jest w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej. W istocie te same względy, które uzasadniały przyznanie dodatkowego czternastodniowego terminu dotyczącego aktów opublikowanych, należy wziąć pod rozwagę w odniesieniu do opublikowanych ogłoszeń, w przeciwieństwie do powiadomień indywidualnych.

Ponadto jeśliby uznać, że rzeczony artykuł regulaminu postępowania nie znajduje zastosowania w okolicznościach niniejszego przypadku, podmioty prawne znalazłyby się w sytuacji mniej korzystnej niż ta, która powstałaby w wypadku braku obowiązku powiadomienia indywidualnego. W istocie w tym ostatnim wypadku zwykła publikacja aktów przewidujących środki ograniczające wystarczyłaby do wywołania skutku w postaci rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia skargi, który to termin obejmowałby także dodatkowe czternaście dni wskazane w art. 102 § 1 regulaminu postępowania.

(por. pkt 63–66)

3.      Zobacz tekst orzeczenia.

(por. pkt 75)

4.      Zobacz tekst orzeczenia.

(por. pkt 76, 77, 131, 132, 144)

5.      Zobacz tekst orzeczenia.

(por. pkt 86)

6.      Kiedy zamrożone zostają fundusze podmiotu uznanego za wspierający reżim syryjski, istnieje niebagatelne ryzyko wywierania przez ów podmiot nacisku na podmioty, które pozostają w jego posiadaniu lub pod jego kontrolą, w celu obejścia skutków zastosowanych wobec niego środków. W konsekwencji zamrożenie funduszy tych podmiotów jest konieczne i właściwe w celu zapewnienia skuteczności przyjętych środków i zagwarantowania, że nie dojdzie do ich obejścia. Ponadto w wypadku gdy kapitał zakładowy osoby prawnej znajduje się w posiadaniu innej osoby, w odniesieniu do której nie ulega wątpliwości, iż powinna zostać objęta środkami ograniczającymi, w wysokości pozwalającej tej ostatniej kontrolować walne zgromadzenie akcjonariuszy tej osoby prawnej, rzeczona osoba prawna także powinna zostać objęta tymi środkami ograniczającymi na podstawie samego tylko powiązania kapitałowego, pod warunkiem że akty, na podstawie których przyjęto środki ograniczające, przewidują stosowanie tych środków ograniczających do osób prawnych znajdujących się w posiadaniu osób prawnych już objętych środkami ograniczającymi lub kontrolowanych przez te osoby.

W istocie poprzez umieszczenie i pozostawienie danej osoby w wykazach osób objętych środkami ograniczającymi, ze względu na to, kto jest jej większościowym akcjonariuszem, Rada nie ma na uwadze odrębnego czynu tej osoby sprzecznego z przepisami aktów określających tego rodzaju środki, ale skład jej akcjonariatu, a więc ścisły związek z jej spółką dominującą.

(por. pkt 101, 102, 104, 108, 123, 144, 169)

7.      Powiązania kapitałowego między osobą objętą środkami ograniczającymi a jej spółką dominującą, nie podważa fakt, iż działalność tej osoby jest poddana kontroli banku centralnego w państwie trzecim. W istocie kontrole i środki przyjęte przez tego rodzaju bank dotyczą funduszy, którymi osoba ta dysponuje w tym państwie. Natomiast środki przyjęte przez Radę dotyczą wyłącznie funduszy, którymi osoba ta dysponuje lub mogłaby dysponować na terytorium Unii, oraz operacji, które chciałaby ona zrealizować przy użyciu tych funduszy. Ponadto taka osoba nie może podawać w wątpliwość celowości umieszczenia i pozostawienia jej nazwiska lub nazwy w wykazach osób objętych środkami ograniczającymi skierowanymi przeciwko Syrii przyjętymi przez Radę, argumentując, że jej działalność, w tym działalność mająca związek z Unią, jest nadzorowana przez organ krajowy z państwa trzeciego.

(por. pkt 116–122)

8.      Poszanowanie prawa do obrony, a w szczególności prawa do bycia wysłuchanym w odniesieniu do środków ograniczających, nie wymaga, aby organy Unii przed pierwotnym umieszczeniem osoby lub podmiotu w wykazie określającym środki ograniczające powiadamiały o podstawach tego umieszczenia zainteresowaną osobę lub podmiot. W istocie takie wcześniejsze powiadomienie mogłoby zagrozić skuteczności środków w postaci zamrożenia funduszy i zasobów gospodarczych ustanowionych przez rzeczone organy. W celu osiągnięcia zaplanowanych celów środki takie powinny ze swej istoty korzystać z efektu zaskoczenia i być stosowane ze skutkiem natychmiastowym. Zatem Rada nie jest zobowiązana do wysłuchania osoby, która została objęta środkami ograniczającymi przed pierwszym umieszczeniem jej nazwiska lub nazwy w wykazach osób objętych tymi środkami. W tym względzie możliwość zwrócenia się przez taką osobę do Rady po otrzymaniu powiadomienia o umieszczeniu jej w wykazach osób objętych środkami ograniczającymi jest wystarczająca, aby zapewnić poszanowanie prawa do obrony. W dodatku ani omawiane przepisy, ani ogólna zasada poszanowania prawa do obrony nie przyznają zainteresowanym prawa do takiego przesłuchania. Natomiast istotne jest, że osoba ta mogła, już od chwili umieszczenia jej w wykazach osób objętych środkami ograniczającymi, wykonać swoje prawo do obrony i do skutecznej ochrony sądowej, przedstawiając Radzie i Sądowi przyczyny, dla których uważa ona, że umieszczenie to nie jest uzasadnione.

(por. pkt 137–140, 145, 147)

9.      W zakresie środków ograniczających przyjętych w ramach wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, argument oparty na efekcie zaskoczenia wywołanym przez rzeczone środki nie może co do zasady zostać skutecznie powołany, gdy chodzi o poszanowanie prawa do obrony w odniesieniu do kolejnych aktów, na mocy których nazwisko lub nazwę skarżącej pozostawiono w wykazach osób objętych środkami ograniczającymi.

Prawo do bycia wysłuchanym przed przyjęciem aktów utrzymujących w mocy środki ograniczające w odniesieniu do osób już nimi objętych zakłada ustalenie przez Radę nowych okoliczności niekorzystnych dla tych osób.

W sytuacji gdy dana osoba skorzystała z możliwości bycia wysłuchaną w przedmiocie przyjęcia niektórych kolejnych aktów w piśmie przesłanym Radzie, na które Rada odpowiedziała jedynie po wniesieniu przez tą osobę skargi na te akty, fakt, iż Rada miała obowiązek wysłuchania rzeczonej osoby jest pozbawiony skutków, gdyż Rada pozostawiła nazwisko lub nazwę tej osoby w przedmiotowych wykazach bez ustalenia żadnych nowych dotyczących tej osoby okoliczności.

(por. pkt 148–154)

10.    O ile udział Parlamentu w procesie legislacyjnym odzwierciedla na poziomie Unii fundamentalną zasadę demokratyczną, zgodnie z którą lud uczestniczy w sprawowaniu władzy za pośrednictwem zgromadzenia przedstawicielskiego, o tyle różnica między art. 75 TFUE a art. 215 TFUE, jeśli chodzi o stopień udziału Parlamentu, wynika z wyboru dokonanego przez autorów traktatu z Lizbony, którzy zdecydowali się na powierzenie Parlamentowi bardziej ograniczonej roli w zakresie działania Unii w ramach wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa.

W tym względzie, nie jest sprzeczne z prawem Unii przyjęcie środków mających bezpośredni wpływ na prawa podstawowe osób fizycznych i prawnych w trybie procedury wykluczającej udział Parlamentu, w sytuacji gdy obowiązek przestrzegania praw podstawowych odnosi się zgodnie z art. 51 ust. 1 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej do wszystkich instytucji, organów i jednostek organizacyjnych Unii. Ponadto na podstawie art. 215 ust. 3 TFUE akty, których dotyczy ten artykuł, zawierają niezbędne przepisy w zakresie gwarancji prawnych. W konsekwencji akt taki jak rozporządzenie nr 36/2012 w sprawie środków ograniczających w związku z sytuacją w Syrii oraz uchylające rozporządzenie nr 442/2011 może zostać przyjęty na podstawie art. 215 ust. 2 TFUE, pod warunkiem że zawiera gwarancje w odniesieniu do poszanowania praw podstawowych zainteresowanych osób.

W niniejszym przypadku rozporządzenie nr 36/2012 zawiera przepisy konieczne do zapewnienia ochrony praw podstawowych, ponieważ przewiduje w szczególności, w art. 32 ust. 2–4, obowiązek uzasadnienia przez Radę umieszczenia nazwiska każdej osoby fizycznej i nazwy każdej osoby prawnej w wykazie osób objętych środkami ograniczającymi przewidzianymi w tym rozporządzeniu oraz powiadomienia rzeczonych osób, bezpośrednio lub w drodze opublikowania ogłoszenia, o umieszczeniu ich w wykazie przy jednoczesnym umożliwieniu im przedstawienia uwag, zmiany decyzji Rady, w wypadku gdy przedstawione zostaną nowe istotne dowody lub zgłoszone uwagi, oraz zapewnieniu regularnego przeglądu wykazów co najmniej raz na 12 miesięcy.

(por. pkt 161–163)