Förenade målen T‑174/12 och T‑80/13
Syrian Lebanese Commercial Bank SAL
mot
Europeiska unionens råd
ˮGemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Restriktiva åtgärder mot Syrien – Frysning av tillgångar – Justering av yrkandena – Frist – Uppenbart oriktig bedömning – Motiveringsskyldighet – Rätt till ett effektivt domstolsskydd – Rätten till försvar”
Sammanfattning – Tribunalens dom (sjätte avdelningen) av den 4 februari 2014
1. Domstolsförfarande – Beslut eller förordning som under rättegången ersätter den angripna rättsakten – Ny omständighet – Upptagande till prövning av nya yrkanden
(Tribunalens rättegångsregler, artikel 48.2; rådets beslut 2013/109/Gusp)
2. Talan om ogiltigförklaring – Tidsfrister – Den tidpunkt då fristen börjar löpa – Rättsakt som innebär restriktiva åtgärder gentemot en person eller en enhet – Den berörda personen har underrättats genom ett offentliggörande i Europeiska unionens officiella tidning – Kännedom om rättsakten på dagen för offentliggörandet – Ansökan om justering av yrkandena i vilken nämnda offentliggörande anses utgöra den tidpunkt då fristen för att väcka talan började löpa – Upptagande till sakprövning
(Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artikel 47; tribunalens rättegångsregler, artikel 102.1)
3. Institutionernas rättsakter – Motivering – Skyldighet – Omfattning – Frysning av tillgångar för personer, enheter och organ som är ansvariga för det våldsamma förtrycket av civilbefolkningen i Syrien – Skyldighet att underrätta den berörda personen om skälen samtidigt eller omedelbart efter det att rättsakten som går den berörde emot har antagits – Avhjälpande av en brist på motivering under domstolsförfarandet – Otillåtet
(Artikel 296 andra stycket FEUF; rådets beslut 2011/782/Gusp och 2012/739/Gusp; rådets förordningar nr 36/2012, nr 55/2012 och nr 1117/2012)
4. Institutionernas rättsakter – Motivering – Skyldighet – Räckvidd – Frysning av tillgångar för personer, enheter och organ som är ansvariga för det våldsamma förtrycket av civilbefolkningen i Syrien – Skyldighet att underrätta den berörda personen om skälen samtidigt eller omedelbart efter det att rättsakten som går den berörde emot har antagits – Gränser – Unionens och dess medlemsstaters säkerhet eller internationella förbindelser – Beslut som antagits i ett sammanhang som är känt för den berörde, så att vederbörande har möjlighet att förstå innebörden av den vidtagna åtgärden – Huruvida det är tillåtet med en kortfattad motivering
(Artikel 296 andra stycket FEUF; rådets beslut 2011/782/Gusp och 2012/739/Gusp; rådets förordningar nr 36/2012, nr 55/2012 och nr 1117/2012)
5. Talan om ogiltigförklaring – Grunder – Åsidosättande av väsentliga formföreskrifter – Motiveringsskyldighet – Grund som ska skiljas från en grund som avser lagenligheten i materiellt hänseende
(Artikel 263 andra stycket FEUF)
6. Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Restriktiva åtgärder mot Syrien – Frysning av tillgångar för personer, enheter och organ som är ansvariga för det våldsamma förtrycket av civilbefolkningen – Enhet som ägs eller kontrolleras av en sådan enhet – Dotterbolag som ägs av ett moderbolag som omfattas av restriktiva åtgärder i sådan omfattning att moderbolaget kan kontrollera dotterbolagets bolagsstämma – Tillräcklig kapitalmässig anknytning
(Rådets förordning nr 36/2012, artikel 15.1)
7. Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Restriktiva åtgärder mot Syrien – Frysning av tillgångar för personer, enheter och organ som är ansvariga för det våldsamma förtrycket av civilbefolkningen – Enhet som ägs eller kontrolleras av en sådan enhet – Tydlig kapitalmässig anknytning mellan ett moderbolag och dess dotterbolag – Centralbanken i ett tredjeland utövar tillsyn över dotterbolagets verksamhet – Saknar betydelse
(Rådets förordning nr 36/2012, artikel 15.1)
8. Unionsrätt – Principer – Rätten till försvar – Rätt till ett effektivt domstolsskydd – Frysning av tillgångar för personer, enheter och organ som är ansvariga för det våldsamma förtrycket av civilbefolkningen i Syrien – Rätt att yttra sig innan sådana åtgärder vidtas – Föreligger inte – Rättigheter som garanteras genom unionsdomstolens prövning och genom möjligheten till ett muntligt hörande efter beslutet om åtgärder – Skyldighet att underrätta om belastande bevisning – Omfattning
(Artikel 6.1 FEU; Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artiklarna 41.2 a och 47; rådets beslut 2011/782/Gusp, artikel 21.2 och 21.3, 2012/739/Gusp, artikel 27.2 och 27.3, och 2013/255/Gusp, artikel 30.2 och 30.3; rådets förordning nr 36/2012, artikel 32.2 och 32.3)
9. Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Restriktiva åtgärder mot Syrien – Frysning av tillgångar för personer, enheter och organ som är ansvariga för det våldsamma förtrycket av civilbefolkningen – Rätten till försvar – Meddelande om omständigheter som läggs den berörda till last – Efterföljande beslut enligt vilket en persons namn ska bibehållas på förteckningen över personer som omfattas av de restriktiva åtgärderna – Kränkning av rätten att yttra sig – Föreligger inte
(Rådets beslut 2012/739/Gusp, 2013/109/Gusp och 2013/255/Gusp; rådets förordningar nr 1117/12 och nr 363/13)
10. Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Restriktiva åtgärder mot Syrien – Frysning av tillgångar och resurser – Uppförande på förteckningen av personer som omfattas av åtgärderna – Förfarande som garanterar att de grundläggande rättigheterna respekteras – Val av rättslig grund – Artikel 215 FEUF och inte artikel 75 FEUF – Tillåtlighet
(Artiklarna 75 FEUF, 215.2 FEUF och 215.3 FEUF; Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artikel 51.1; rådets beslut 2011/273/Gusp; rådets förordning nr 36/2012, artikel 32.2–32.4)
1. Se domen.
(se punkterna 51–54)
2. Frågan huruvida artikel 102.1 i rättegångsreglerna ska tolkas på så sätt att den är tillämplig när den berörda personen har underrättats om beslutet att anta en rättsakt om restriktiva åtgärder genom offentliggörande av ett meddelande är avgörande vid prövningen av huruvida en ansökan om justering av yrkanden har inkommit före utgången av fristen för att väcka talan mot en förordning, räknad från offentliggörandet av det berörda meddelandet.
När rådet på grund av att det inte kan underrätta den berörda personen individuellt i stället underrättar vederbörande genom att offentliggöra ett meddelande, är detta meddelande inte desto mindre en rättsakt som de berörda enbart kan få kännedom om genom att läsa Europeiska unionens officiella tidning. Syftet med fjortondagarsfristen i artikel 102.1 i rättegångsreglerna är att säkerställa att de berörda får tillräckligt med tid på sig för att väcka talan mot de offentliggjorda rättsakterna och därmed även att principen om ett effektivt domstolsskydd iakttas, såsom den numera slås fast i artikel 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna. Eftersom det i artikel 102.1 i rättegångsreglerna föreskrivs att en ytterligare frist om fjorton dagar är tillämplig när talan väcks mot rättsakter som offentliggjorts i Europeiska unionens officiella tidning, finner tribunalen att bestämmelsen även ska tillämpas, analogt, när den händelse som får talefristen att börja löpa är ett meddelande angående sådana rättsakter, vilket meddelande också offentliggörs i Europeiska unionens officiella tidning. Samma skäl som ligger till grund för att medge ytterligare en frist om fjorton dagar för att väcka talan mot offentliggjorda rättsakter är nämligen giltiga såvitt avser offentliggjorda meddelanden, däremot inte när det är fråga om individuella underrättelser.
Om nämnda artikel i rättegångsreglerna inte ansågs vara tillämplig i det aktuella fallet, skulle de enskilda dessutom hamna i en mindre fördelaktig situation än om det inte hade funnits någon skyldighet att underrätta dem individuellt. Om en sådan skyldighet saknades, skulle nämligen offentliggörandet av rättsakterna om restriktiva åtgärder vara tillräckligt för att talefristen, inbegripet den ytterligare fjortondagarsfrist som avses i artikel 102.1 i rättegångsreglerna, skulle börja löpa.
(se punkterna 63–66)
3. Se domen.
(se punkt 75)
4. Se domen.
(se punkterna 76, 77, 131, 132 och 144)
5. Se domen.
(se punkt 86)
6. När penningmedel som ägs av en enhet som befunnits stödja den syriska regimen fryses, föreligger det en icke försumbar risk att denna enhet utövar påtryckningar på de enheter som den äger eller kontrollerar, eller som tillhör den, för att kringgå verkan av de beslutade åtgärderna. Frysningen av dessa enheters penningmedel är således nödvändig och ändamålsenlig för att säkerställa att de åtgärder som har vidtagits är effektiva och att de inte kringgås. Dessutom gäller att om en juridisk person ägs av en annan person som otvivelaktigt ska omfattas av restriktiva åtgärder, i sådan omfattning att sistnämnda person kan kontrollera den juridiska personens bolagsstämma, ska även nämnda juridiska person omfattas av åtgärderna på grundval av denna kapitalmässiga anknytning i sig, under förutsättning att det i rättsakterna om antagande av de restriktiva åtgärderna föreskrivs att dessa ska tillämpas på juridiska personer som ägs eller kontrolleras av juridiska personer som redan omfattas av sådana restriktiva åtgärder.
Rådets beslut att uppföra och bibehålla en person på förteckningarna över de som omfattas av restriktiva åtgärder på grund av att den är majoritetsaktieägare, grundas nämligen inte på ett självständigt beteende från personens sida som strider mot bestämmelser i rättsakterna om restriktiva åtgärder, utan på sammansättningen av dess aktieägare och således på dess nära anknytning till sitt moderbolag.
(se punkterna 101, 102, 104, 108, 123, 144, 169)
7. Bedömningen att det finns en kapitalmässig anknytning mellan en person som omfattas av restriktiva åtgärder och dess moderbolag påverkas inte av att personens verksamhet står under tillsyn av en centralbank i ett tredjeland. Den tillsyn och de åtgärder som en sådan bank utövar rör nämligen de medel som personen förfogar över i sitt land. De åtgärder som rådet antar avser däremot enbart medel som personen förfogar över eller skulle kunna förfoga över inom unionen och de transaktioner som personen skulle vilja genomföra med hjälp av dessa medel. Dessutom kan en sådan person inte med framgång ifrågasätta lämpligheten i att föra upp och bibehålla detta bolag på förteckningarna över personer som omfattas av de restriktiva åtgärder mot Syrien som rådet antagit med hänvisning till att personens verksamhet, inbegripet verksamhet med anknytning till unionen, övervakas av den nationella myndigheten i ett tredjeland.
(se punkterna 116–122)
8. Rätten till försvar, och i synnerhet rätten att yttra sig i fråga om restriktiva åtgärder, kräver inte att unionsmyndigheterna underrättar den berörda personen eller enheten om skälen till beslutet att föra upp personen eller enheten på förteckningen över dem som omfattas av restriktiva åtgärder innan personen eller enheten förs upp på förteckningen för första gången. En sådan underrättelse skulle nämligen äventyra effektiviteten av de åtgärder för frysning av tillgångar och ekonomiska resurser som nämnda myndigheter vidtar. För att de mål som eftersträvas med sådana åtgärder ska uppnås måste de ha en överraskningseffekt och vara omedelbart tillämpliga. Rådet är således inte skyldigt att bereda en person som omfattas av restriktiva åtgärder tillfälle att yttra sig innan personen för första gången förs upp på förteckningarna över de personer som omfattas av nämnda åtgärder. Den möjlighet som en sådan person har att vända sig till rådet efter att ha mottagit meddelandet om uppförandet på förteckningen över personer som omfattas av restriktiva åtgärder är härvid tillräcklig för att säkerställa iakttagandet av personens rätt till försvar. Det ska tilläggas att varken den aktuella lagstiftningen eller den allmänna principen om iakttagande av rätten till försvar ger de berörda rätt att kräva ett sådant muntligt hörande. Det avgörande är i stället att personen, från och med det att den förts upp på förteckningarna över de personer som omfattas av de restriktiva åtgärderna, har haft möjlighet att utöva sin rätt till försvar och rätten till ett effektivt domstolsskydd genom att vid rådet och tribunalen redogöra för varför den anser att det inte var motiverat att föra upp personen på förteckningarna.
(se punkterna 137–140, 145 och 147)
9. Vad gäller restriktiva åtgärder vidtagna inom ramen för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken saknar argumentet om åtgärdernas överraskningseffekt i princip fog när det gäller frågan huruvida rätten till försvar har iakttagits vid antagandet av efterföljande rättsakter enligt vilka en sökande ska bibehållas på förteckningen över personer som omfattas av restriktiva åtgärder.
Rätten att yttra sig före antagandet av rättsakter om upprätthållande av restriktiva åtgärder mot personer som redan omfattas av dessa förutsätter emellertid att rådet har anfört nya omständigheter mot de berörda personerna.
När en person har utnyttjat sin möjlighet att yttra sig inför antagandet av vissa efterföljande rättsakter genom en skrivelse som skickats till kommissionen, vilken kommissionen inte har besvarat förrän efter det att personen väckt talan mot rättsakterna, saknar den omständigheten att rådet borde ha berett personen tillfälle att yttra sig innan rättsakterna antogs följder när rådet har bibehållit personen på förteckningarna utan att anföra någon ny omständighet mot vederbörande.
(se punkterna 148–154)
10. Parlamentets deltagande i lagstiftningsprocessen är visserligen ett uttryck, på unionsnivå, för en grundläggande demokratisk princip enligt vilken folken deltar i maktutövningen genom en representativ församling. Skillnaden mellan artiklarna 75 FEUF och 215 FEUF vad gäller parlamentets deltagande följer emellertid av det val som Lissabonfördragets upphovsmän har gjort att ge parlamentet en mer begränsad roll avseende unionens åtgärder inom den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken.
Det strider inte mot unionsrätten att, genom ett förfarande i vilket parlamentet inte är delaktigt, vidta åtgärder med direkt inverkan på fysiska eller juridiska personers grundläggande rättigheter, eftersom skyldigheten att respektera grundläggande rättigheter riktar sig, enligt artikel 51.1 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, till unionens samtliga institutioner, organ och byråer. Enligt artikel 215.3 FEUF ska de rättsakter som avses i den artikeln dessutom innehålla nödvändiga bestämmelser om rättsliga garantier. En rättsakt som förordning nr 36/2012 om restriktiva åtgärder med hänsyn till situationen i Syrien och om upphävande av förordning nr 442/2011 kan således antas med stöd av artikel 215.2 FEUF under förutsättning att den innehåller garantier för de berörda personernas grundläggande rättigheter.
I det aktuella fallet innehåller förordning nr 36/2012 nödvändiga bestämmelser för att säkerställa skyddet för de grundläggande rättigheterna. I artikel 32.2–32.4 i denna förordning stadgas nämligen bland annat rådets skyldigheter att motivera sitt beslut att uppföra fysiska och juridiska personer på förteckningen över de personer som omfattas av de restriktiva åtgärderna enligt förordningen, att meddela dessa personer beslutet, antingen direkt eller genom att ett meddelande offentliggörs, så att de ges tillfälle att lämna synpunkter, att se över sitt beslut om väsentliga nya bevis framläggs eller om synpunkter inges samt att se över förteckningarna regelbundet och minst en gång var tolfte månad.
(se punkterna 161–163)