Asunto T‑436/09

Julien Dufour

contra

Banco Central Europeo

«Acceso a los documentos — Decisión 2004/258/CE — Bases de datos del BCE utilizadas para la elaboración de informes sobre selección y movilidad del personal — Denegación de acceso — Recurso de anulación — Interés en ejercitar la acción — Admisibilidad — Concepto de documento — Recurso de indemnización — Carácter prematuro»

Sumario de la sentencia

1.      Recurso de anulación — Interés en ejercitar la acción — Personas físicas o jurídicas — Recurso que puede reportar un beneficio al demandante

(Art. 263 TFUE, párr. 4)

2.      Unión Europea — Instituciones — Derecho de acceso del público a los documentos — Decisión 2004/258/CE del Banco Central Europeo

3.      Recurso de anulación — Competencia del juez de la Unión — Pretensiones que tienen por objeto obtener una orden conminatoria dirigida a una Institución — Acceso a los documentos — Inadmisibilidad

(Art. 263 TFUE, párr. 4)

4.      Actos de las instituciones — Motivación — Obligación — Alcance — Decisión del Banco Central Europeo por la que se deniega al demandante el acceso a algunas de sus bases de datos alegando que no tienen carácter de documentos

(Art. 296 TFUE, párr. 2; Decisión 2004/258/CE del Banco Central Europeo, arts. 7, ap. 1, 8, ap. 1, y 9)

5.      Actos de las instituciones — Motivación — Obligación — Alcance

(Art. 296 TFUE, párr. 2)

6.      Aproximación de las legislaciones — Protección jurídica de las bases de datos — Directiva 96/9/CE — Concepto de base de datos

(Directiva 96/9/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 1, ap. 2)

7.      Unión Europea — Instituciones — Derecho de acceso del público a los documentos — Decisión 2004/258/CE del Banco Central Europeo — Concepto de documento

[Decisión 2004/258/CE del Banco Central Europeo, art. 3, letra a)]

8.      Unión Europea — Instituciones — Derecho de acceso del público a los documentos — Solicitud que representa una carga de trabajo excesiva — Ponderación de los intereses en conflicto

[Decisión 2004/258/CE del Banco Central Europeo, art. 3, letra a)]

9.      Unión Europea — Instituciones — Derecho de acceso del público a los documentos — Decisión 2004/258/CE del Banco Central Europeo — Concepto de documento

[Decisión 2004/258/CE del Banco Central Europeo, art. 3, letra a)]

10.    Unión Europea — Instituciones — Derecho de acceso del público a los documentos — Decisión 2004/258/CE del Banco Central Europeo — Obligación del banco de proceder a una búsqueda normal o de rutina de los documentos — Alcance

(Decisión 2004/258/CE del Banco Central Europeo, arts. 2, ap. 1, 3, letra a), 4, aps. 5 y 6, y 6, aps. 1 a 3)

11.    Unión Europea — Instituciones — Derecho de acceso del público a los documentos — Reglamento (CE) nº 1049/2001 — Obligación de crear un registro de documentos — Inscripción de una base de datos en el registro

[Reglamento (CE) nº 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 11; Decisión 2004/258/CE del Banco Central Europeo, art. 3, letra a)]

12.    Responsabilidad extracontractual — Requisitos — Ilicitud — Perjuicio — Relación de causalidad — Inexistencia de uno de los requisitos — Desestimación en su totalidad del recurso de indemnización

(Arts. 107 CE, ap. 2, y 288 CE, párrs. 2 y 3; art. 1 TUE, párr. 3, tercera frase)

13.    Procedimiento — Escrito de interposición del recurso — Requisitos de forma — Exposición sumaria de los motivos invocados

[Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, art. 44, ap. 1, letra c)]

1.      Sólo cabe declarar la admisibilidad de un recurso de anulación promovido por una persona física o jurídica en la medida en que el demandante tenga interés en obtener la anulación del acto impugnado. Un interés de este tipo supone que la anulación de ese acto pueda tener, de por sí, consecuencias jurídicas o, en otros términos, que el recurso pueda procurar, por su resultado, un beneficio a la parte que lo haya interpuesto. Así sucede en el caso de un recurso de anulación interpuesto por una persona física contra la denegación por el Banco Central Europeo de su solicitud de acceso a los datos de una base de datos, presentada en virtud del artículo 6, apartado 2, de la Decisión 2004/258, relativa al acceso público a los documentos del Banco Central Europeo, y fundada en la tesis, cuestionada por el demandante, de que la Decisión 2004/258 no resulta aplicable al acceso a las bases de datos o los datos que éstas contienen.

(véanse los apartados 28 y 36)

2.      En un caso de solicitud de acceso a los documentos del Banco Central Europeo, del artículo 6, apartado 2, de la Decisión 2004/258, relativa al acceso público a los documentos del Banco Central Europeo, en especial de la utilización de los verbos «pedirá» y «ayudará», se deduce que dicho Banco no puede denegar sin más una solicitud de acceso por no existir el documento al que la misma se refiere. Por el contrario, le corresponde en tal caso, pedir al solicitante, con arreglo al artículo 6, apartado 2, de esa Decisión, que aclare su solicitud y ayudarle a hacerlo, concretamente, indicándole cuáles son los documentos en su poder similares a los señalados en la solicitud de acceso o que pueden contener todo o parte de las informaciones buscadas por el solicitante.

(véanse los apartados 30 y 31)

3.      En el marco del control de la legalidad que ejerce el Tribunal, éste no puede dirigir órdenes conminatorias a las instituciones o hacer sus veces. Esta limitación del control de la legalidad se aplica a todos los ámbitos contenciosos de que pueda conocer el Tribunal, incluido el acceso a documentos.

(véase el apartado 39)

4.      La motivación de un acto debe adaptarse a la naturaleza del acto de que se trate y debe mostrar de manera clara e inequívoca el razonamiento de la Institución de la que emane el acto, de manera que los interesados puedan conocer las razones de la medida adoptada y el Juez de la Unión pueda ejercer su control. La exigencia de motivación debe apreciarse en función de las circunstancias de cada caso, en particular del contenido del acto, la naturaleza de los motivos invocados y el interés que los destinatarios u otras personas afectadas directa e individualmente por dicho acto puedan tener en recibir explicaciones. No se exige que la motivación especifique todos los elementos de hecho y de Derecho pertinentes, en la medida en que la cuestión de si la motivación de un acto cumple esas exigencias debe apreciarse en relación no sólo con su tenor literal, sino también con su contexto, así como con el conjunto de normas jurídicas que regulan la materia de que se trate.

De ello se deduce que una institución ha cumplido esa obligación al indicar que la solicitud del interesado de acceso a bases de datos en su poder se deniega debido a que, por una serie de razones referidas a la falta de versiones impresas de los datos solicitados y a la importante carga de trabajo que supondría la elaboración de esas versiones, su solicitud no tiene por objeto un documento en el sentido de las disposiciones vigentes. Esta motivación permite al demandante entender la razón de la denegación de su solicitud de acceso e impugnar esta denegación ante el juez de la Unión.

(véanse los apartados 47 a 51)

5.      La obligación de motivación constituye una formalidad sustancial que debe distinguirse de la cuestión del fundamento de la motivación, pues esta última pertenece al ámbito de la legalidad del acto controvertido en cuanto al fondo. En efecto, el carácter, en su caso, erróneo de una determinada motivación no convierte a ésta en inexistente.

(véase el apartado 52)

6.      El concepto de base de datos en el sentido del artículo 1, apartado 2, de la Directiva 96/9, sobre la protección jurídica de las bases de datos, se refiere a toda recopilación que incluya obras, datos u otros elementos, separables unos de otros sin que el valor de su contenido resulte afectado, y que esté dotada de un método o sistema, sea de la naturaleza que sea, que permita localizar cada uno de sus elementos. Entre las características de una base de datos figuran, por una parte, la existencia de un contenido de cualquier naturaleza (informativo, literario, artístico, musical o de otro tipo) y, por otra parte, la existencia de un soporte fijo, de cualquier clase, en el que se almacene dicho contenido.

Los elementos que forman tal base de datos, es decir, los datos, son independientes los unos de los otros. No suelen presentarse con una configuración fija e inmutable, sino que a través de la utilización de instrumentos, técnicos o de otro tipo, disponibles pueden presentarse con múltiples combinaciones diferentes.

(véanse los apartados 87, 102 y 107)

7.      En lo que atañe a la definición del término «documento», que figura en el artículo 3, letra a), de la Decisión 2004/258, relativa al acceso público a los documentos del Banco Central Europeo, de los términos «soporte», «almacenado», «grabación», «exp[edido]» y «en […] poder [de]», utilizados en esta definición, se desprende implícita pero claramente que se contempla un contenido que se conserva y que puede ser objeto de reproducción o de consulta con posterioridad a su elaboración. A pesar de que ese Banco los conozca, los elementos no conservados no pueden constituir documentos.

En segundo lugar, de la misma disposición se desprende que la naturaleza del soporte de almacenamiento de un contenido carece de relevancia, dado que de lo que se trata es de saber si el contenido constituye o no un documento. De este modo, puede tratarse tanto de un soporte de tipo tradicional, como el papel, como de soportes más sofisticados, como los distintos dispositivos de almacenamiento electrónico (disco duro, chip de memoria, etc.) o de los distintos soportes utilizados para las grabaciones sonoras, visuales o audiovisuales (CD, DVD, vídeos, etc.).

En tercer lugar, la redacción de dicha disposición se refiere a «todo contenido». En otros términos, el tipo y la naturaleza del contenido almacenado también son irrelevantes. De este modo, un documento, en el sentido de la definición que figura en dicha Decisión, puede incluir palabras, cifras o cualquier otro tipo de símbolos, y también imágenes y grabaciones sonoras, tales como la intervención de un orador, o visuales, tales como una película. La única limitación en cuanto al contenido que puede incluirse en la definición que figura en esa disposición es el requisito de que dicho contenido se refiera a las políticas, actividades o decisiones del referido Banco.

En cuarto lugar, a los efectos de dicha disposición, el tamaño, extensión, importancia o presentación de un contenido carecen de importancia a efectos de determinar si dicho contenido está cubierto o no por dicha definición. De ello se deduce que un documento, en el sentido de la Decisión 2004/258, puede ser un libro de varios centenares de páginas o un «trozo de papel» que sólo contenga un vocablo o una cifra, por ejemplo, un nombre o un número de teléfono. Del mismo modo, un documento puede consistir no sólo en un texto, como un escrito o un informe, sino también en un cuadro, un catálogo o una lista, como un anuario telefónico, una lista de precios o una lista de documentos separados. Incluso un contenido de tamaño minúsculo, por ejemplo, una sola palabra o cifra, si está almacenado, basta para constituir un documento.

Admitir que un dato, considerado individualmente, no es un «contenido» de tamaño o de naturaleza suficientes para constituir un documento en el sentido de la Decisión 2004/258 o en el sentido del Reglamento nº 1049/2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión, equivale en cambio a no tener en cuenta que el significado de un dato contenido en una base de datos no reside únicamente en su tamaño, que puede ser minúsculo, sino también en las múltiples relaciones, directas o indirectas, con otros datos contenidos en la misma base de datos. En efecto, son precisamente estas relaciones las que permiten que los datos de la base de datos puedan estar «dispuestos de manera sistemática o metódica». De este modo, incluso un pequeño número de datos extraídos de una base de datos puede vehicular una o varias informaciones útiles, mientras que, como norma general, un fragmento de texto sacado de su contexto pierde su significado. Por tanto, no puede considerarse que el conjunto de los datos contenidos en una base de datos constituye una masa carente de cualquier significado. En efecto, estos datos no se almacenan de forma aleatoria y desordenada, sino según un esquema de clasificación definido que, por su complejidad, permite crear múltiples relaciones entre los mismos.

Se desprende de ello que, según una interpretación literal de la definición del término «documento» que figura en el artículo 3, letra a), de la Decisión 2004/258, el conjunto de los datos contenidos en una base de datos constituye un documento en el sentido de dicha disposición.

(véanse los apartados 88 a 94, 106, 108, 110, 111, 116 y 164)

8.      El tamaño en su caso considerable del conjunto de los datos contenidos en una base de datos no constituye un argumento eficaz para no reconocerles el carácter de documento en el sentido del artículo 3, letra a), de la Decisión 2004/258, relativa al acceso público a los documentos del Banco Central Europeo.

En efecto, aunque una institución debe tener la posibilidad de ponderar, por una parte, el interés del público en acceder a los documentos y, por otra, la carga de trabajo que de ello se derivaría, con el fin de salvaguardar, en tales casos particulares, el interés de una buena administración, esa posibilidad debe considerarse de aplicación excepcional, habida cuenta, en particular, del hecho de que la ponderación de la carga de trabajo que conlleva el ejercicio del derecho de acceso, por un lado, y del interés del solicitante, por otro, no es, en principio, pertinente para limitar el alcance de dicho derecho. Además, en la medida en que el derecho de acceso a los documentos que obran en poder de las instituciones constituye la regla general, será a la institución que invoque una excepción vinculada al carácter irrazonable de la tarea derivada de la solicitud a quien incumbirá la carga de la prueba de su envergadura.

(véanse los apartados 121, 122 y 124)

9.      Para poder almacenarse en un soporte, un contenido debe presentar un grado mínimo de estabilidad. Un contenido cuya presencia en el dispositivo técnico sólo es instantánea no cumple este requisito. A partir del momento en que el Banco Central Europeo almacena un contenido en un soporte apropiado, dicho contenido constituye un documento en el sentido del artículo 3, letra a), de la Decisión 2004/258, relativa al acceso público a los documentos del Banco Central Europeo, que puede ser objeto de una solicitud de acceso. El hecho de que este contenido pueda modificarse posteriormente resulta, a estos efectos, irrelevante. En cambio, una solicitud de acceso no puede referirse a un contenido futuro y, por tanto, aún no grabado, ni tampoco puede referirse a un contenido que, aunque grabado en el pasado, haya sido borrado antes de la presentación de la solicitud. Por otro lado, un contenido almacenado por un proveedor de servicios externo por cuenta del referido Banco con la finalidad de que éste último pueda tenerlo a su disposición en todo momento, está en poder del mismo Banco, en el sentido de esa disposición.

(véanse los apartados 126 a 128 y 131)

10.    El carácter potencialmente sensible o confidencial de algunos de los datos contenidos en una base de datos del Banco Central Europeo no puede ser un motivo válido para no reconocer al contenido de tal base de datos el carácter de documento, en el sentido del artículo 3, letra a), de la Decisión 2004/258, relativa al acceso público a los documentos del Banco Central Europeo.

El referido Banco puede además denegar el acceso únicamente a los datos comprendidos en las excepciones previstas en el artículo 4, apartado 6, de la Decisión 2004/258. En consecuencia, debe conceder ese acceso parcial si el objetivo que persigue esta institución denegando el acceso al documento podría alcanzarse simplemente ocultando los pasajes o los datos que puedan perjudicar el interés público protegido.

Una solicitud dirigida a conseguir que el citado Banco haga una búsqueda en sus bases de datos y comunique los resultados de la misma se sitúa en el mismo contexto, dado que constituye, en lo esencial, una solicitud de acceso parcial a un documento.

Dado que el artículo 4, apartado 5, de la Decisión 2004/258, contempla el acceso parcial como una solución que ha de adoptarse cuanto resulte imposible acceder íntegramente a una solicitud de acceso, las personas interesadas que tienen, en principio, un derecho de acceso a la totalidad de cualquier documento del Banco, pueden, a fortiori, solicitar únicamente un acceso parcial a dicho documento. Esa solicitud debe, por tanto, identificar con suficiente precisión no sólo el documento en el sentido del artículo 3, letra a), de dicha Decisión que constituye su objeto sino también la parte del mismo a la que se solicita acceder.

En el supuesto de una solicitud de acceso destinada a conseguir que el referido Banco realice una búsqueda en alguna de sus bases de datos según parámetros definidos por el solicitante, el Banco debe, sin perjuicio de la aplicación, en su caso, del artículo 4 de la Decisión 2004/258, acceder a dicha solicitud, si la búsqueda solicitada puede realizarse utilizando las herramientas de búsqueda disponibles para esa base de datos. En cambio, no puede exigirse al Banco, por medio de una solicitud de acceso a documentos formulada al amparo de la Decisión 2004/258, que comunique al solicitante una parte o el conjunto de los datos contenidos en una de sus bases de datos, clasificados de acuerdo con un esquema no previsto en dicha base de datos. Una solicitud de este tipo va dirigida, en efecto, a que se cree un nuevo «documento» y, por consiguiente, queda fuera del ámbito de aplicación de la citada Decisión.

De ello resulta que todo lo que pueda extraerse de una base de datos realizando una búsqueda normal o de rutina puede constituir el objeto de una solicitud de acceso formulada con fundamento en la Decisión 2004/258.

(véanse los apartados 138, 144, 146 a 148, 150, 152 y 153)

11.    A diferencia del Reglamento nº 1049/2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión, la Decisión 2004/258, relativa al acceso público a los documentos del Banco Central Europeo, no prevé la creación, por el Banco, de un registro de documentos. La obligación de crear un registro, establecida en el artículo 11 de ese Reglamento, trata de garantizar a los ciudadanos el ejercicio efectivo de los derechos reconocidos en él. Por lo tanto, es dudoso que la dificultad, o incluso la imposibilidad de mostrar un elemento en ese registro sea un argumento suficiente para llegar a la conclusión de que no se trata de un documento en el sentido del artículo 3, letra a), de la Decisión 2004/258.

En cualquier caso, la inscripción de una base de datos en dicho registro, indicando los datos mencionados en el artículo 11, apartado 2, del Reglamento nº 1049/2001, no parece plantear especial dificultad. Este precepto no exige, en modo alguno, que esta inscripción se actualice cada vez que se añada o se retire un dato de la base de datos. Se necesitará esta actualización, como mucho, en caso de una modificación importante del contenido de una base de datos. La inscripción en el registro de una base de datos puede, por otra parte, ser objeto de una actualización con una frecuencia razonable, con el fin de reflejar en cada momento, del mejor modo posible, el contenido actual de esa base de datos.

(véanse los apartados 155 y 156)

12.    Para que se genere la responsabilidad extracontractual de la Comunidad, con arreglo al artículo 288 CE, párrafo segundo, por comportamiento ilícito de sus órganos es necesario que concurran una serie de requisitos: la ilegalidad del comportamiento imputado a las instituciones, la realidad del perjuicio y la existencia de una relación de causalidad entre el comportamiento alegado y el perjuicio invocado.

Por lo que se refiere al primer requisito, se exige que se demuestre una violación suficientemente caracterizada de una norma jurídica que tenga por objeto conferir derechos a los particulares. Por lo que respecta a la exigencia de que la violación sea suficientemente caracterizada, el criterio decisivo para considerarla cumplida reside en la inobservancia manifiesta y grave, por parte de la institución de que se trate, de los límites impuestos a su facultad de apreciación. Cuando dicha institución sólo dispone de un margen de apreciación considerablemente reducido, o incluso inexistente, la mera infracción del Derecho comunitario puede bastar para demostrar la existencia de una violación suficientemente caracterizada.

Por lo que respecta al requisito de la relación de causalidad, sólo cabe considerar responsable a la Unión de aquel perjuicio que se derive de forma suficientemente directa del comportamiento irregular de la institución de que se trate. En cuanto al perjuicio, éste último debe ser real y cierto así como evaluable En cambio, un daño puramente hipotético e indeterminado no origina derecho a reparación. Corresponde a la parte demandante aportar elementos de prueba con el fin de demostrar la existencia y el alcance de su perjuicio. Además, cuando no se cumple uno de tales requisitos, debe desestimarse el recurso en su totalidad, sin que sea necesario examinar los demás requisitos.

En ese contexto, es prematura la pretensión de indemnización del demandante fundada en el retraso en la defensa de su tesis doctoral a causa de la denegación por una institución de la Unión del acceso a algunos de sus documentos, ya que esa denegación no es la única causa de ese retraso.

(véanse los apartados 189 a 193 y 197)

13.    A tenor del artículo 44, apartado 1, letra c), del Reglamento de Procedimiento, la demanda debe contener el objeto del litigio y la exposición sumaria de los motivos invocados. Para atenerse a estos requisitos, toda demanda que tenga por objeto la reparación de los daños causados por una institución comunitaria deberá contener elementos que permitan identificar, entre otras cosas, el perjuicio que el demandante alega haber sufrido, así como el carácter y el alcance de dicho perjuicio.

(véase el apartado 194)