Kohtuasi T‑436/09
Julien Dufour
versus
Euroopa Keskpank
Juurdepääs dokumentidele – Otsus 2004/258/EÜ – EKP andmebaas, mis on aluseks töötajate töölevõtmist ja liikuvust käsitlevate aruannete koostamisele – Juurdepääsu keelamine – Tühistamishagi – Põhjendatud huvi – Vastuvõetavus – Mõiste „dokument” – Kahju hüvitamise nõue − Enneaegsus
Kohtuotsuse kokkuvõte
1. Tühistamishagi – Põhjendatud huvi – Füüsilised või juriidilised isikud – Hagi, mis võib hagejale kasu tuua
(ELTL artikli 263 neljas lõik)
2. Euroopa Liit – Institutsioonid – Üldsuse õigus tutvuda dokumentidega – Euroopa Keskpanga otsus 2004/258
3. Tühistamishagi – Liidu kohtu pädevus – Nõue teha institutsioonile ettekirjutus – Juurdepääs dokumentidele – Lubamatus
(ELTL artikli 263 neljas lõik)
4. Institutsioonide aktid – Põhjendamine – Kohustus – Ulatus – Euroopa Keskpanga otsus, millega ei võimaldatud hagejal tutvuda teatud andmebaasidega, kuna nende puhul ei olnud tegemist dokumendiga
(ELTL artikli 296 teine lõik; Euroopa Keskpanga otsus 2004/258, artikli 7 lõige 1, artikli 8 lõige 1 ning artikkel 9)
5. Institutsioonide aktid – Põhjendamine – Kohustus – Ulatus
(ELTL artikli 296 teine lõik)
6. Õigusaktide ühtlustamine – Andmebaaside õiguskaitse – Direktiiv 96/9 – Mõiste „andmebaas”
(Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv 96/9, artikli 1 lõige 2)
7. Euroopa Liit – Institutsioonid – Üldsuse õigus tutvuda dokumentidega – Euroopa Keskpanga otsus 2004/258 – Mõiste „dokument”
(Euroopa Keskpanga otsus 2004/258, artikli 3 punkt a)
8. Euroopa Liit – Institutsioonid – Üldsuse õigus tutvuda dokumentidega – Taotlus, mis toob kaasa ülemäärase töömahu – Asjaomaste huvide kaalumine
(Euroopa Keskpanga otsus 2004/258, artikli 3 punkt a)
9. Euroopa Liit – Institutsioonid – Üldsuse õigus tutvuda dokumentidega – Euroopa Keskpanga otsus 2004/258 – Mõiste „dokument”
(Euroopa Keskpanga otsus 2004/258, artikli 3 punkt a)
10. Euroopa Liit – Institutsioonid – Üldsuse õigus tutvuda dokumentidega – Euroopa Keskpanga otsus 2004/258 – Euroopa Keskpanga kohustus viia läbi dokumentide tavapärane või rutiinne uuring – Ulatus
(Euroopa Keskpanga otsus 2004/258, artikli 2 lõige 1, artikli 3 punkt a, artikli 4 lõiked 5 ja 6 ning artikli 6 lõiked 1–3)
11. Euroopa Liit – Institutsioonid – Üldsuse õigus tutvuda dokumentidega – Määrus nr 1049/2001 – Kohustus koostada dokumentide register – Andmebaasi registrisse kandmine
(Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv nr 1049/2001, artikkel 11; Euroopa Keskpanga otsus 2004/258, artikli 3 punkt a)
12. Lepinguväline vastutus – Tingimused – Õigusvastasus – Kahju – Põhjuslik seos – Ühe tingimuse puudumine – Kahju hüvitamise nõude tervikuna rahuldamata jätmine
(EÜ artikli 107 lõige 2 ja EÜ artikli 288 teine ja kolmas lõik; ELL artikli 1 kolmanda lõigu kolmas lause)
13. Menetlus – Hagiavaldus – Vorminõuded – Ülevaade fakti- ja õigusväidetest
(Üldkohtu kodukord, artikli 44 lõike 1 punkt c)
1. Füüsilise või juriidilise isiku esitatud tühistamishagi on vastuvõetav üksnes siis, kui sel isikul on huvi vaidlustatud meetme tühistamise suhtes. Selline huvi eeldab, et vaidlustatud meetme tühistamisel endal võivad olla õiguslikud tagajärjed ja et hagi tulemusel võib selle esitanud pool saada mingit kasu. Nii on sellise tühistamishagi puhul, mille füüsiline isik on esitanud selle peale, et Euroopa Keskpank jättis rahuldamata andmebaasi andmetega tutvumise taotluse, mis esitati otsuse 2004/258 üldsuse juurdepääsu kohta Euroopa Keskpanga dokumentidele artikli 6 lõike 2 alusel, ja mis tugines hageja poolt vaidlustatud teesile, et otsust 2004/258 ei saa kohaldada andmebaasidega või neis sisalduvatega andmetega tutvumisele.
(vt punktid 28, 36)
2. Juhul kui taotletakse tutvumist Euroopa Keskpanga dokumentidega, siis nähtub otsuse 2004/258 üldsuse juurdepääsu kohta Euroopa Keskpanga dokumentidele artikli 6 lõikest 2 ja eelkõige kasutatud tegusõnadest „palub” ja „aitab”, et Euroopa Keskpank ei saa kohe tagasi lükata juurdepääsutaotlust põhjusel, et selles märgitud dokumenti ei ole olemas. Ta peab sellises olukorras hoopis paluma taotlejal nimetatud otsuse artikli 6 lõike 2 alusel selgitada oma taotlust ja teda selles aitama, näidates eelkõige talle need dokumendid, mis on olemas ja mis on juurdepääsutaotluses osundatutega analoogsed või võivad sisaldada mingit osa või kõiki neid andmeid, millega taotleja soovis tutvuda.
(vt punktid 30 ja 31)
3. Üldkohus ei saa õiguspärasuse kontrolli käigus teha institutsioonidele korraldusi või tegutseda nende asemel. Niisugust õiguspärasuse kontrolli piirangut kohaldatakse kõigis Üldkohtus käsitletavates valdkondades, sealhulgas ka dokumentidele juurdepääsu valdkonnas.
(vt punkt 39)
4. Põhjendused peavad vastama asjaomase akti olemusele ning neist peab selgelt ja üheselt selguma akti andnud institutsiooni arutluskäik, mis võimaldab huvitatud isikutel võetud meetme põhjuseid mõista ja liidu kohtul järelevalvet teostada. Põhjendamise nõuet tuleb hinnata koos antud asja asjaoludega, nimelt akti sisu, põhjenduste olemuse ja huviga, mis võib olla akti adressaatidel või teistel otseselt ja isiklikult puudutatud isikutel selgituste saamiseks. Ei ole nõutud, et põhjendused täpsustaksid kõiki faktilisi ja õiguslikke asjaolusid, kuna otsuse põhjenduste vastavust nõuetele tuleb hinnata mitte ainult selle sõnastust, vaid ka konteksti ja asjaomase valdkonna õiguslikku regulatsiooni silmas pidades.
Sellest tuleneb, et institutsioon täidab seda kohustust, kui ta märgib, et hageja taotlus tutvuda institutsiooni andmebaasiga jäeti rahuldamata seetõttu, et kõikidel põhjendustel, mis puudutavad taotletud andmete väljatrükitud versioonide puudumist ja olulist töömahtu, mida väljatrükitud versioonide koostamine oleks nõudnud, ei ole hageja taotluses tegemist dokumendiga kehtivate sätete tähenduses. See põhjendus võimaldab hagejal mõista, miks tema juurdepääsutaotlus jäeti rahuldamata ja vaidlustada selle rahuldamata jätmise liidu kohtus.
(vt punktid 47–51)
5. Põhjendamiskohustus on oluline vorminõue, mida tuleb eristada põhjenduste sisulise õigsuse küsimusest, mis on vaidlusaluse akti sisulise seaduslikkuse küsimus. Nimelt ei muuda põhjenduse võimalik ekslik laad seda põhjendust olematuks.
(vt punkt 52)
6. Andmebaasi mõiste direktiivi 96/9 andmebaaside õiguskaitse kohta artikli 1 lõike 2 tähenduses hõlmab igasuguseid süstemaatiliselt või metoodiliselt korrastatud iseseisvate teoste, andmete või muu materjali kogusid, mille koostisosad on individuaalselt kättesaadavad. Andmebaasi iseloomustavad esiteks mis tahes laadi sisu (teavitav, kirjanduslik, kunstiline, muusikaline või muu) olemasolu ja teiseks mis tahes laadi kindla andmekandja olemasolu, kuhu see sisu on salvestatud.
Andmebaasi osad, st andmed on üksteisest iseseisvad. Need ei ole üldiselt esitatud kinnistatud ja muutmatul kujul, vaid need võivad kättesaadavate tehniliste või muude vahendite kasutamise teel olla esitatud mitmes erinevas kombinatsioonis.
(vt punktid 87, 102, 107)
7. Mis puudutab otsuse 2004/258 üldsuse juurdepääsu kohta Euroopa Keskpanga dokumentidele artikli 3 punktis a esitatud mõistet „dokument”, siis selles määratluses kasutatud sõnadest „andmekandja”, „salvestatud”, „salvestis”, „koostanud” ja „valdab” ilmneb kaudselt, kuid selgelt, et peeti silmas säilitatud sisu, mida on võimalik pärast selle loomist taasesitada või konsulteerida. Säilitamata osad ei kujuta seega dokumente, isegi kui need on Euroopa Keskpangale teada.
Teiseks ilmneb samast sättest, et küsimuses, kas mingi sisu kujutab endast dokumenti või mitte, ei oma tähtsust see, millisele andmekandjale see sisu on salvestatud. Niisiis võib tegu olla nii traditsioonilise andmekandjaga nagu paber, kui ka keerulisemate andmekandjatega, näiteks elektroonilised salvestusvahendid (kõvaketas, elektrooniline mälukiip jne) või erinevad andmekandjad, mida kasutatakse heliliseks, visuaalseks või audiovisuaalseks salvestamiseks (CD, DVD, videokassett jne).
Kolmandaks käsitleb selle sätte sõnastus „mis tahes sisu”. Teisisõnu ei oma tähtsust ka salvestatud sisu tüüp või laad. Niisiis võib viidatud otsuses esitatud määratluse tähenduses dokument sisaldada sõnu, arve või mis tahes muid sümboleid, aga ka kujundeid ja helisalvestisi, nagu kõneleja kõne, või visuaalseid salvestisi, nagu film. Selles sättes esitatud määratluses on ainuke sisuga seotud piirang tingimus, et see sisu peab seonduma Euroopa Keskpanga poliitika, tegevuse või otsustega.
Neljandaks ei ole selle sätte tähenduses küsimuses, kas viidatud määratlus hõlmab nimetatud sisu või mitte, olulised sisu suurus, pikkus, tähtsus või esitlus. Sellest järeldub, et dokument otsuse 2004/258 tähenduses võib olla mitmesajaleheküljeline raamat või „paberileht”, mis sisaldab vaid ühte sõna või arvu, näiteks nime või telefoninumbrit. Samuti võib dokument koosneda mitte üksnes tekstist, nagu kiri või dokument, vaid ka tabelist, kataloogist või loetelust, nagu telefoniraamat, hinnakiri või varuosade nimekiri. Isegi väga väike sisu, näiteks üks sõna või arv, võib olla dokument, kui ta on salvestatud.
Kui nõustuda, et andmeühik üksikuna ei ole piisava suuruse või olemusega „sisu”, et seda saaks lugeda dokumendiks otsuse 2004/258 või määruse nr 1049/2001 üldsuse juurdepääsu kohta Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni dokumentidele tähenduses, tähendaks seevastu seda, et ei võetaks arvesse seda, et andmebaasis sisalduva andmeühiku tähtsus ei ole üksnes selle suuruses, olgu see siis kui tahes väike, vaid ka selle erinevates vahetutes või kaudsetes suhetes samas andmebaasis asuvate teiste andmetega. Nimelt need suhted võimaldavad andmebaasi sisul olla „korraldatud süstemaatiliselt või metoodiliselt”. Nii võib ka väike hulk andmebaasist välja võetud andmeid edastada kasulikku teavet, ehkki üldiselt kaotab kontekstist välja võetud tekstilõik oma tähenduse. Seetõttu ei saa järeldada, et kõik andmebaasis sisalduvad andmed on ilma mingi tähenduseta. Nimelt ei ole need andmed salvestatud juhuslikult ja korrapäratult, vaid selge liigitamise skeemi alusel, mis oma keerukuse tõttu võimaldab luua nende andmete vahel palju seoseid.
Sellest tuleneb, et otsuse 2004/258 artikli 3 punktis a esitatud mõiste „dokument” määratluse sõnasõnaline tõlgendamine viib järelduseni, et kõik andmebaasis sisalduvad andmed kujutavad endast dokumenti selle sätte tähenduses.
(vt punktid 88–94, 106, 108, 110 ja 111, 116, 164)
8. Andmebaasis sisalduvate kõigi andmete võimalik arvestatav hulk ei ole kasulik argument, et väita, et need ei kujuta endast dokumenti otsuse 2004/258 üldsuse juurdepääsu kohta Euroopa Keskpanga dokumentidele artikli 3 punkti a tähenduses.
Kuigi institutsioonile peab jääma võimalus säilitada tasakaal dokumentidele üldsuse juurdepääsu võimaldamise ja sellega kaasneva töömahu vahel, et sellistel juhtudel tagada hea halduse põhimõtte kohaldamine, saab seda võimalust kohaldada erandjuhtudel, võttes eelkõige arvesse seda, et taotlejale juurdepääsuõiguse võimaldamisega kaasneva töömahu ja taotleja huvi arvestamine kõnealuse õiguse kasutamise kohandamisel ei ole asjakohane. Lisaks, kuna institutsioonide dokumentidele juurdepääsu õigus on põhimõtteline lähenemine, siis lasub taotlusest tuleneva töömahu ebamõistlikkusega seotud erandile tugineval institutsioonil kohustus tõendada töömahu suurust.
(vt punktid 121, 122, 124)
9. Andmekandjal salvestamiseks peab sisu tõepoolest olema minimaalselt stabiilne. Sellele tingimusele ei vasta vaid hetke mingil tehnilisel andmekandjal olev sisu. Alates hetkest, kui Euroopa Keskpank salvestab mingi sisu sobival andmekandjal, kujutab see endast otsuse 2004/258 üldsuse juurdepääsu kohta Euroopa Keskpanga dokumentidele artikli 3 punkti a tähenduses dokumenti, mille kohta saab juurdepääsutaotluse esitada. Asjaolu, et seda sisu on hiljem võimalik muuta, ei oma sellega seoses tähtsust. Seevastu ei saa juurdepääsutaotlus käsitleda tulevast ja seega veel salvestamata sisu, ega ka sisu, mis on küll minevikus salvestatud, aga on enne taotluse esitamist kustutatud. Samamoodi on välise teenusepakkuja juures Euroopa Keskpanga nimel salvestatud sisu, mis saab mis tahes hetkel olla tema käsutuses, Euroopa Keskpanga valduses selle sätte tähenduses.
(vt punktid 126–128, 131)
10. Euroopa Keskpanga andmebaasis esitatud teatud andmete tundlik või konfidentsiaalne laad ei saa olla piisav põhjus, et nimetatud andmebaasi sisu jätta tunnistamata dokumendiks otsuse 2004/258 üldsuse juurdepääsu kohta Euroopa Keskpanga dokumentidele artikli 3 punkti a tähenduses.
Euroopa Keskpank võib lisaks piirduda juurdepääsu keelamisel üksnes andmetega, mis on hõlmatud otsuse 2004/258 artikli 4 lõikega 6. Ta peab seetõttu lubama sellist osalist juurdepääsu, kui eesmärk, mida ta dokumendile juurdepääsu keelamisega taotleb, on saavutatav juhul, kui institutsioon piirduks nende lõikude või andmete kustutamisega, mis võivad kahjustada kaitstavat avalikku huvi.
Taotlus, et Euroopa Keskpank teostaks otsingu oma andmebaasides ja edastaks selle otsingu tulemused, kuulub samasse raamistikku, sest see on sisuliselt osalise juurdepääsu taotlus dokumendile.
Kuna otsuse 2004/258 artikli 4 lõikes 5 sätestatud osaline juurdepääs on mõeldud lahendusena olukorras, kui juurdepääsutaotlust on tervikuna võimatu rahuldada, siis võivad huvitatud isikud, kel on põhimõtteliselt õigus tutvuda tervikuna kõigi Euroopa Keskpanga dokumentidega, a fortiori taotleda vaid osalist juurdepääsu sellisele dokumendile. Selline taotlus peab tuvastama piisavalt täpselt mitte üksnes selle otsuse artikli 3 punkti a tähenduses dokumendi, mis on selle taotluse esemeks, vaid ka selle dokumendi osa, millega soovitakse tutvuda.
Juhul kui juurdepääsutaotlus palub Euroopa Keskpangal viia läbi otsing ühes oma andmebaasidest vastavalt taotleja määratletud parameetritele, peab Euroopa Keskpank selle taotluse rahuldama (ilma et see mõjutaks otsuse 2004/258 artikli 4 võimalikku kohaldamist), kui taotletud uuringut võib läbi viia selle andmebaasi jaoks loodud otsinguvahendeid kasutades. Seevastu ei saa Euroopa Keskpangalt otsuse 2004/258 alusel esitatud dokumentidele juurdepääsu taotlusega nõuda, et ta esitaks taotlejale ühe osa või lausa kõik andmed mõnest oma andmebaasist, mis on liigitatud sellise skeemi järgi, mis ei ole selles andmebaasis ette nähtud. Sellise taotlusega soovitakse tõepoolest uue „dokumendi” loomist ja seega ei kuulu see nimetatud otsuse kohaldamisalasse.
Sellest järeldub, et dokumendile osalise juurdepääsu taotluse kontekstis võib kõik, mida on võimalik andmebaasist tavapärase või rutiinse uuringu tulemusel välja võtta, olla otsuse 2004/258 alusel esitatud juurdepääsutaotluse ese.
(vt punktid 138, 144, 146–148, 150, 152–153)
11. Erinevalt määrusest nr 1049/2001 üldsuse juurdepääsu kohta Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni dokumentidele ei näe otsus 2004/258 üldsuse juurdepääsu kohta Euroopa Keskpanga dokumentidele ette, et Euroopa Keskpank peab dokumentide registri koostama. Selle määruse artiklis 11 sätestatud registri koostamise kohustuse eesmärk on võimaldada kodanikel kasutada konkreetselt selle määrusega neile antud õigusi. Seetõttu on kaheldav, kas raskus või koguni võimatus kanda element sellesse registrisse võib olla piisav argument järeldamaks, et tegu ei ole dokumendiga otsuse 2004/258 artikli 3 punkti a tähenduses.
Igal juhul ei näi andmebaasi sellisesse registrisse kandmine koos määruse nr 1049/2001 artikli 11 lõikes 2 sätestatud teabega tekitavat erilisi raskusi. See säte ei nõua sugugi selle kande muutmist iga kord, kui andmeid andmebaasi lisatakse või sealt midagi kustutatakse. Selline kohandamine on vajalik ehk siis, kui mingi andmebaasi sisu oluliselt muudetakse. Andmebaasi kandmist registrisse võib mõistlike perioodide järel kaasajastada, et paremini väljendada nimetatud andmebaasi praegust sisu.
(vt punktid 155 ja 156)
12. Ühenduse organite õigusvastase tegevuse puhul EÜ artikli 288 teise lõigu tähenduses ühenduse lepinguvälise vastutuse tekkimise eelduseks on see, et samal ajal on täidetud teatavad tingimused: institutsioonidele etteheidetava tegevuse õigusvastasus, kahju tegelik tekkimine ning põhjuslik seos selle tegevuse ja viidatud kahju vahel.
Esimese tingimuse puhul nõutakse, et oleks tuvastatud sellise õigusnormi piisavalt selge rikkumine, mille eesmärk on anda üksikisikutele õigusi. Mis puudutab nõuet, mille kohaselt rikkumine peab olema piisavalt selge, siis selle tingimuse täidetuks lugemisel on otsustav asjaolu, et kõnealune institutsioon on ilmselgelt ja tõsiselt eiranud talle kuuluva kaalutlusõiguse piire. Kui institutsiooni kaalutlusõigus on piiratud või on peaaegu olematu, võib väikseimgi ühenduse õiguse rikkumine olla piisav, et rikkumine oleks piisavalt selge.
Mis puudutab põhjuslikku seost käsitlevat tingimust, siis liitu saab vastutavaks pidada üksnes sellise kahju eest, mis tuleneb kõnealuse institutsiooni õigusvastasest käitumisest piisavalt otseselt. Kahju peab olema tegelik ja kindel ning ka hinnatav. Ainult oletatav ja määratlemata kahju ei anna seevastu õigust hüvitisele. Hageja kohuseks on esitada tõendid oma kahju olemasolu ja ulatuse kohta. Lisaks, kui üks neist tingimustest on täitmata, tuleb hagi jätta tervikuna rahuldamata, ilma et oleks vaja uurida muid tingimusi.
Selles kontekstis on enneaegne kahju hüvitamise nõue, mille hageja esitas tuginedes sellele, et tema doktoritöö kaitsmine oli edasi lükatud seetõttu, liidu institutsioon ei lubanud tal tutvuda teatud dokumentidega, kuna selle taotluse rahuldamata jätmine ei olnud selle viivituse ainus tegur.
(vt punktid 189–193, 197)
13. Üldkohtu kodukorra artikli 44 lõike 1 punkti c kohaselt tuleb hagiavalduses märkida hagi ese ning ülevaade fakti- ja õigusväidetest. Nende nõuete täitmiseks peab institutsiooni poolt väidetavalt tekitatud kahju hüvitamist taotlev hagiavaldus sisaldama andmeid, mis võimaldaksid määratleda hagejale väidetavalt tekkinud kahju ning selle kahju olemuse ja ulatuse.
(vt punkt 194)