Lieta T‑436/09
Julien Dufour
pret
Eiropas Centrālo banku
Piekļuve dokumentiem – Lēmums 2004/258/EK – ECB datubāzes, kas izmantotas, gatavojot ziņojumus par pieņemšanu darbā un personāla mobilitāti – Piekļuves atteikums – Prasība atcelt tiesību aktu – Interese celt prasību – Pieņemamība – Dokumenta jēdziens – Prasība par zaudējumu atlīdzību – Priekšlaicīgs raksturs
Sprieduma kopsavilkums
1. Prasība atcelt tiesību aktu – Interese celt prasību – Fiziskas vai juridiskas personas – Prasība, kas prasītājam var dot labumu
(LESD 263. panta ceturtā daļa)
2. Eiropas Savienība – Iestādes – Sabiedrības tiesības piekļūt dokumentiem – Eiropas Centrālās bankas Lēmums 2004/258
3. Prasība atcelt tiesību aktu – Savienības tiesas kompetence – Prasījumi nolūkā panākt iestādei adresēta rīkojuma izdošanu – Piekļuve dokumentiem – Nepieņemamība
(LESD 263. panta ceturtā daļa)
4. Iestāžu akti – Pamatojums – Pienākums – Apjoms – Eiropas Centrālās bankas lēmums, ar kuru prasītājam atteikta piekļuve noteiktām bankas datubāzēm, jo tām neesot dokumentāra rakstura
(LESD 296. panta otrā daļa; Eiropas Centrālās bankas Lēmuma 2004/258 7. panta 1. punkts, 8. panta 1. punkts un 9. pants)
5. Iestāžu akti – Pamatojums – Pienākums – Apjoms
(LESD 296. panta otrā daļa)
6. Tiesību aktu tuvināšana – Datubāzu tiesiskā aizsardzība – Direktīva 96/9 – Datubāzes jēdziens
(Eiropas Parlamenta un Padomes Direktīvas 96/9 1. panta 2. punkts)
7. Eiropas Savienība – Iestādes – Sabiedrības tiesības piekļūt dokumentiem – Eiropas Centrālās bankas Lēmums 2004/258 – Dokumenta jēdziens
(Eiropas Centrālās bankas Lēmuma 2004/258 3. panta a) punkts)
8. Eiropas Savienība – Iestādes – Sabiedrības tiesības piekļūt dokumentiem – Pieteikums, kas izraisa pārmērīgu darba apjomu – Attiecīgo interešu izsvēršana
(Eiropas Centrālās bankas Lēmuma 2004/258 3. panta a) punkts)
9. Eiropas Savienība – Iestādes – Sabiedrības tiesības piekļūt dokumentiem – Eiropas Centrālās bankas Lēmums 2004/258 – Dokumenta jēdziens
(Eiropas Centrālās bankas Lēmuma 2004/258 3. panta a) punkts)
10. Eiropas Savienība – Iestādes – Sabiedrības tiesības piekļūt dokumentiem – Eiropas Centrālās bankas Lēmums 2004/258 – Bankas pienākums veikt dokumentu parastu vai rutīnas meklēšanu – Apjoms
(Eiropas Centrālās bankas Lēmuma 2004/258 2. panta 1. punkts, 3. panta a) punkts, 4. panta 5. un 6. punkts un 6. panta 1.–3. punkts)
11. Eiropas Savienība – Iestādes – Sabiedrības tiesības piekļūt dokumentiem – Regula Nr. 1049/2001 – Pienākums izveidot dokumentu reģistru – Datubāzes iekļaušana reģistrā
(Eiropas Parlamenta un Padomes Regulas Nr. 1049/2001 11. pants; Eiropas Centrālās bankas Lēmuma 2004/258 3. panta a) punkts)
12. Ārpuslīgumiskā atbildība – Nosacījumi – Prettiesiskums – Kaitējums – Cēloņsakarība – Viena no šiem nosacījumiem neesamība – Prasības par zaudējumu atlīdzību noraidīšana pilnībā
(EKL 107. panta 2. punkts un 288. panta otrā un trešā daļa; LES 1. panta trešās daļas trešais teikums)
13. Tiesvedība – Pieteikums par lietas ierosināšanu – Formas prasības – Kopsavilkums par izvirzītajiem pamatiem
(Vispārējās tiesas Reglamenta 44. panta 1. punkta c) apakšpunkts)
1. Prasība atcelt tiesību aktu, ko ir cēlusi fiziska vai juridiska persona, ir pieņemama tikai tad, ja šādai personai ir interese, lai pārsūdzētais akts tiktu atcelts. Šāda interese nozīmē, ka pārsūdzētā akta atcelšanai pašai par sevi var būt tiesiskas sekas un tādējādi prasības rezultātā var rasties priekšrocības lietas dalībniekam, kurš to cēlis. Tā tas ir gadījumā, kad fiziska persona prasību atcelt tiesību aktu ir cēlusi par Eiropas Centrālās bankas noraidītu personas pieteikumu, pamatojoties uz Lēmuma 2004/258 par publisku piekļuvi Eiropas Centrālās bankas dokumentiem 6. panta 2. punktu, piekļūt datubāzei un kad lēmums ir pamatots ar prasītāja apstrīdētu apgalvojumu, ka Lēmums 2004/258 nav piemērojams attiecībā uz piekļuvi datubāzēm un tajās ietvertajiem datiem.
(sal. ar 28. un 36. punktu)
2. Ja ir iesniegts pieteikums par piekļuvi Eiropas Centrālās bankas dokumentiem, no Lēmuma 2004/258 par publisku piekļuvi Eiropas Centrālās bankas dokumentiem 6. panta 2. punkta, it īpaši darbības vārdu “lūdz” un “palīdz” lietojuma, izriet, ka banka nedrīkst nekavējoties noraidīt šādu pieteikumu, pamatojoties uz to, ka pieteikumā minētais dokuments neeksistē. Šādā gadījumā tai, gluži pretēji, piemērojot minētā lēmuma 6. panta 2. punktu, ir jālūdz pieteikuma iesniedzējam precizēt savu pieteikumu un jāpalīdz viņam to izdarīt, it īpaši norādot dokumentus, kuri ir tās rīcībā un kuri ir līdzvērtīgi dokumentiem, kas minēti pieteikumā vai arī varētu būt tādi, kuros ir daļa vai visa informācija, ko pieteikuma iesniedzējs meklē.
(sal. ar 30. un 31. punktu)
3. Vispārējā tiesa, veicot tiesiskuma pārbaudi, nevar dot rīkojumu iestādēm vai tās aizstāt. Šis tiesiskuma pārbaudes ierobežojums attiecas uz visām tiesvedības jomām, kuras Vispārējai tiesai ir jāskata, tostarp attiecībā uz piekļuvi dokumentiem.
(sal. ar 39. punktu)
4. Pamatojums ir jāpielāgo attiecīgā akta būtībai, un tam ir skaidri un nepārprotami jāatklāj iestādes, kas ir akta autore, argumentācija, lai ļautu ieinteresētajām personām zināt īstenotā pasākuma pamatojumu un Savienības tiesai īstenot pārbaudi. Pamatojuma prasība ir jāizvērtē, ņemot vērā konkrētā gadījuma apstākļus, tostarp akta saturu, izvirzīto pamatu būtību un akta adresātu un citu personu, kuras šis akts skar tieši un individuāli, iespējamās intereses saņemt paskaidrojumus. Netiek prasīts, lai pamatojums precizētu visus atbilstošos faktiskos un tiesiskos apstākļus, jo jautājums, vai akta pamatojums atbilst prasībām, ir jāvērtē, ņemot vērā ne tikai tā formulējumu, bet arī tā kontekstu, kā arī visas tiesību normas, kas regulē šo jomu.
No tā izriet, ka šādu pienākumu iestāde ir izpildījusi, norādīdama, ka prasītāja pieteikums par piekļuvi iestādes datubāzēm ir noraidīts tāpēc, ka vairāku iemeslu dēļ saistībā ar pieprasīto datu drukātas versijas neesamību un saistībā ar pārmērīgu darba apjomu, kas būtu jāiegulda šādas versijas izveidošanai, prasītāja pieteikums neattiecas uz dokumentu spēkā esošo normu izpratnē. Šāds pamatojums ļauj prasītājam saprast atteikuma piekļūt dokumentiem pamatojumu un apstrīdēt šo atteikumu Savienības tiesā.
(sal. ar 47.–51. punktu)
5. Pienākums norādīt pamatojumu ir būtiska formāla prasība, kas ir jānošķir no iemeslu pamatotības jautājuma, jo tas attiecas uz akta likumību pēc būtības. Tas, ka pamatojums varētu būt kļūdains, nenozīmē, ka pamatojuma nemaz nav.
(sal. ar 52. punktu)
6. Datubāzes jēdziens Direktīvas 96/9 par datubāzu tiesisko aizsardzību 1. panta 2. punkta izpratnē nozīmē jebkuru krājumu, kas ietver darbus, datus vai citus materiālus, kuri ir viens no otra nošķirami, neietekmējot to satura vērtību, un kuri sevī ietver jebkāda veida metodi vai sistēmu, kas ļauj atrast ikvienu to veidojošu materiālu. Datubāzi raksturo, pirmkārt, tas, ka pastāv jebkāda veida saturs (informatīvs, literārs, māksliniecisks, muzikāls vai cits), un, otrkārt, pastāv fiksēts jebkāda veida nesējs, kurā šis saturs tiek glabāts.
Fakti, kas veido šādu datubāzi, proti, dati, ir savstarpēji neatkarīgi. Tie parasti nav sastingušā un nekustīgā konfigurācijā, bet gan, izmantojot pieejamos tehniskos vai cita veida līdzekļus, var būt atspoguļoti daudzās dažādās kombinācijās.
(sal. ar 87., 102. un 107. punktu)
7. Runājot par termina “dokuments” definīciju, kas ietverta Lēmuma 2004/258 par publisku piekļuvi Eiropas Centrālās bankas dokumentiem 3. panta a) punktā, no šajā definīcijā izmantotajiem terminiem “pasniegšanas veids”, [“glabāts”], “ieraksts”, “sastādījusi” un “ir rīcībā” netieši, bet skaidri izriet, ka runa ir par saglabātu saturu, kuru var reproducēt vai ar kuru var iepazīties pēc tā izveidošanas. Tātad nesaglabātie materiāli nav dokumenti, lai arī tie būtu bankai zināmi.
Otrkārt, saistībā ar jautājumu, vai šis saturs ir vai nav uzskatāms par dokumentu, no tās pašas normas izriet, ka tam, kādā veidā saturs tiek pasniegts, nav nozīmes. Tādējādi tas var būt gan tradicionāls pasniegšanas veids, piemēram, uz papīra, gan sarežģītāki pasniegšanas veidi, piemēram, dažādi elektroniski informācijas nesēji (cietais disks, elektroniska atmiņas mikroshēma u.c.) vai dažādi nesēji, kurus izmanto skaņas, vizuāliem vai audiovizuāliem ierakstiem (CD, DVD, videokasetes u.c.).
Treškārt, minētās normas formulējumā ir paredzēta “jebkura satura informācija”. Citiem vārdiem sakot, arī uzglabātā satura veids un būtība nav svarīgi. Tādējādi dokuments minētajā lēmumā atrodamās definīcijas izpratnē var ietvert ne tikai vārdus, skaitļus un jebkādus citus simbolus, bet arī attēlus un skaņu ierakstus, piemēram, runātāja izteikumus, vai vizuālus ierakstus, piemēram, filmu. Vienīgais ierobežojums saistībā ar saturu, uz kuru varētu attiekties šajā normā ietvertā definīcija, ir nosacījums, ka minētajam saturam ir jābūt saistītam ar bankas politiku, darbību vai lēmumiem.
Ceturtkārt, šīs normas izpratnē satura apjomam, svarīgumam vai noformējumam nav nozīmes saistībā ar jautājumu par to, vai uz šo saturu attiecas vai neattiecas minētā definīcija. No tā izriet, ka dokuments Lēmuma 2004/258 izpratnē var būt gan grāmata ar vairākiem simtiem lappušu, gan “papīra gabaliņš”, kurā ir ietverts tikai viens vārds vai viens cipars, piemēram, personas vārds vai tālruņa numurs. Tāpat dokuments var būt ne tikai teksts, piemēram, vēstule vai ziņojums, bet arī tabula, katalogs vai saraksts, piemēram, tālruņu gadagrāmata, cenu lapa vai rezerves daļu saraksts. Pat vissīkākā apjoma saturs, piemēram, viens vārds vai cipars, ja tas tiek uzglabāts, ir pietiekams, lai to varētu uzskatīt par dokumentu.
Atzīstot, ka individuāliem datiem nav pietiekama apjoma “satura” vai būtības, lai tos varētu uzskatīt par dokumentiem Lēmuma 2004/258 vai Regulas Nr. 1049/2001 par publisku piekļuvi Eiropas Parlamenta, Padomes un Komisijas dokumentiem izpratnē, turpretī nozīmē neņemt vērā, ka datubāzē uzglabāto datu nozīmību nenosaka tikai to apjoms, kas varētu būt neliels, bet arī to daudzās tiešās vai netiešās saites ar citiem tajā pašā datubāzē esošajiem datiem. Faktiski tieši šīs saites ļauj datubāzes saturu “sakārtot sistemātiski vai metodiski”. Tādējādi pat neliels skaits datu, kas izgūti no datubāzes, var ietvert dažāda veida lietderīgu informāciju, kamēr teksta fragments, kas izņemts no konteksta, parasti zaudē savu nozīmi. Līdz ar to nevar uzskatīt, ka datubāzē esošo datu kopums ir uzskatāms par masu, kurai nav nekādas jēgas. Patiesībā minētie dati netiek uzglabāti pēc nejaušības principa un bez noteiktas kārtības, bet gan pēc precīzas klasifikācijas shēmas, kura tās sarežģītības dēļ ļauj radīt daudzas saiknes starp datiem.
No tā izriet, ka saskaņā ar Lēmuma 2004/258 3. panta a) punktā ietvertās termina “dokuments” definīcijas burtisku interpretāciju datubāzē iekļauto datu kopums ir dokuments šīs normas izpratnē.
(sal. ar 88.–94., 106., 108., 110., 111., 116. un 164. punktu)
8. Iespējamais datubāzē iekļauto datu ievērojamais apjoms nav noderīgs arguments, lai datubāzi nekvalificētu par dokumentu Lēmuma 2004/258 par publisku piekļuvi Eiropas Centrālās bankas dokumentiem 3. panta a) punkta izpratnē.
Lai gan iestādei ir jāsaglabā iespēja līdzsvarot, no vienas puses, publiskas piekļuves dokumentiem intereses un, no otras puses, no tā izrietošo darba apjomu, lai šajos konkrētajos gadījumos saglabātu labas pārvaldības intereses, šāda iespēja tomēr ir jāpiemēro tikai izņēmuma gadījumos, it īpaši ņemot vērā, ka principā nav pareizi ņemt vērā darba apjomu, kas vajadzīgs, lai nodrošinātu piekļuves tiesības un pieteikuma iesniedzēja intereses, lai mainītu minēto tiesību piemērojamību. Turklāt, tā kā principā ir jānodrošina piekļuves tiesības iestāžu rīcībā esošajiem dokumentiem, iestādei, kura atsaucas uz izņēmumu saistībā ar pieteikumā uzliktā uzdevuma smagumu, ir pienākums pierādīt, cik šis uzdevums ir grūts.
(sal. ar 121., 122. un 124. punktu)
9. Saturam ir jābūt kaut minimāli stabilam, lai to varētu glabāt uz nesēja. Saturs, kurš tikai īsu brīdi atrodas tehniskajā ierīcē, neatbilst šādam nosacījumam. Kopš brīža, kad Eiropas Centrālā banka saturu saglabā uz atbilstoša nesēja, tas kļūst par dokumentu Lēmuma 2004/258 par publisku piekļuvi Eiropas Centrālās bankas dokumentiem 3. panta a) punkta izpratnē, uz kuru var attiekties pieteikums par piekļuvi. Tam, ka šis saturs pēc tam var tikt mainīts, šajā ziņā nav nozīmes. Savukārt pieteikumā par piekļuvi nevar būt paredzēts ne nākotnes saturs, proti, tāds, kas vēl nav ierakstīts, ne arī saturs, kas ierakstīts pagātnē un pieteikuma iesniegšanas brīdī jau ir dzēsts. Tāpat arī saturs, kas bankas vārdā glabājas pie ārštata pakalpojumu sniedzēja un kas tai jebkurā brīdī ir pieejams, ir bankas rīcībā šīs normas izpratnē.
(sal. ar 126.–128. un 131. punktu)
10. Tas, ka atsevišķiem Eiropas Centrālās bankas datubāzē esošajiem datiem var būt sensitīvs vai konfidenciāls raksturs, nevar būt pietiekams pamats, lai atteiktos šādas datubāzes saturu atzīt par dokumentu Lēmuma 2004/258 par publisku piekļuvi Eiropas Centrālās bankas dokumentiem 3. panta a) punkta izpratnē.
Banka turklāt var ierobežot piekļuves atteikumu tikai attiecībā uz datiem, uz kuriem attiecas Lēmuma 2004/258 4. panta 6. punktā paredzētie izņēmumi. Līdz ar to bankai ir jāpiešķir šāda daļēja piekļuve, kad, atsakot piekļuvi dokumentam, izvirzītais mērķis var tikt sasniegts, ja banka neizpauž tikai tās sadaļas vai datus, kas var apdraudēt aizsargājamās sabiedrības intereses.
Pieteikums par to, lai banka veiktu meklēšanu savās datubāzēs un paziņotu šīs meklēšanas rezultātus, ietilpst šajā pašā kontekstā, jo būtībā tas ir pieteikums par daļēju piekļuvi dokumentam.
Tā kā Lēmuma 2004/258 4. panta 5. punktā noteiktā daļējā piekļuve ir paredzēta kā risinājums, kurš var tikt izmantots tad, ja nav iespējams pilnībā apmierināt pieteikumu par piekļuvi, ieinteresētās personas, kurām principā ir tiesības piekļūt visiem bankas dokumentiem, var a fortiori pieprasīt tikai daļēju piekļuvi šādam dokumentam. Šādā pieteikumā ir pietiekami precīzi jānorāda ne vien dokuments minētā lēmuma 3. panta a) punkta izpratnē, kas ir tā priekšmets, bet arī tā daļa, kurai piekļuve tiek prasīta.
Ja pieteikumā par piekļuvi ir paredzēts, ka bankai ir jāveic meklēšana kādā no tās datubāzēm atbilstoši pieteikuma iesniedzēja definētajiem parametriem, bankai, izņemot iespējamos gadījumus, kad ir jāpiemēro Lēmuma 2004/258 4. pants, ir jāsniedz uz šo pieteikumu pozitīva atbilde, ja prasīto meklēšanu var veikt, izmantojot šai datubāzei paredzētos meklēšanas rīkus. Savukārt saskaņā ar pieteikumu par piekļuvi, kas iesniegts, pamatojoties uz Lēmumu 2004/258, bankai nevar tikt prasīts paziņot pieteikuma iesniedzējam daļu vai visus datus, kas iekļauti kādā no šīm datubāzēm, kuri sakārtoti saskaņā ar shēmu, kāda datubāzē nav paredzēta. Šāds pieteikums faktiski prasa izveidot jaunu “dokumentu”, tādēļ tam minētais lēmums nav piemērojams.
No tā izriet, ka pieteikuma par daļēju piekļuvi dokumentam kontekstā viss, kas ir izgūstams no datubāzes, veicot parastu vai rutīnas meklēšanu, var būt saskaņā ar Lēmumu 2004/258 iesniegta pieteikuma par piekļuvi priekšmets.
(sal. ar 138., 144., 146.–148., 150., 152. un 153. punktu)
11. Atšķirībā no Regulas Nr. 1049/2001 par publisku piekļuvi Eiropas Parlamenta, Padomes un Komisijas dokumentiem Lēmumā 2004/258 par publisku piekļuvi Eiropas Centrālās bankas dokumentiem nav paredzēts, ka bankai ir jāizveido dokumentu reģistrs. Šajā regulā norādītais pienākums izveidot šādu reģistru ir paredzēts, lai pilsoņiem būtu iespēja konkrēti izmantot savas tiesības, kas izriet no šīs regulas. Tādēļ ir apšaubāms, ka grūtības, pat neiespējamība materiālu iekļaut reģistrā, varētu būt pietiekams arguments, lai secinātu, ka tas nav dokuments Lēmuma 2004/258 3. panta a) punkta izpratnē.
Katrā ziņā nešķiet, ka datubāzes iekļaušana šādā reģistrā, norādot Regulas Nr. 1049/2001 11. panta 2. punktā paredzēto informāciju, varētu radīt īpašas grūtības. Šajā noteikumā nekādi nav prasīta šā ieraksta pielāgošana katru reizi, kad šai datubāzei tiek pievienoti jauni dati vai tie no tās tiek dzēsti. Šāda pielāgošana varētu būt vajadzīga vienīgi gadījumā, ja datubāzes saturs tiktu mainīts lielā mērā. Turklāt ieraksts par reģistrā iekļautu datubāzi varētu tikt atjaunināts pieņemamos intervālos, lai vislabāk atspoguļotu šīs datubāzes aktuālo saturu.
(sal. ar 155. un 156. punktu)
12. Kopienas ārpuslīgumiskās atbildības iestāšanās EKL 288. panta otrās daļas izpratnē par tās iestāžu prettiesisku rīcību ir atkarīga no tā, vai ir izpildīti visi nosacījumi, proti, rīcība, kura tiek pārmesta iestādēm, ir prettiesiska, ir nodarīti faktiski zaudējumi un pastāv cēloņsakarība starp konkrēto rīcību un norādīto kaitējumu.
Attiecībā uz pirmo nosacījumu ir jābūt pierādītam pietiekami būtiskam tādas tiesību normas pārkāpumam, kas piešķir tiesības privātpersonām. Runājot par prasību, saskaņā ar kuru pārkāpumam ir jābūt pietiekami būtiskam, noteicošais kritērijs, kas ļauj uzskatīt, ka minētais nosacījums ir izpildīts, ir tas, ka attiecīgā iestāde acīmredzami un būtiski nav ievērojusi savu izvērtēšanas pilnvaru robežas. Ja šai iestādei ir tikai būtiski sašaurinātas izvērtēšanas pilnvaras vai pat to nav vispār, pietiek tikai ar Kopienu tiesību pārkāpumu, lai pierādītu, ka pastāv pietiekami būtisks pārkāpums.
Attiecībā uz nosacījumu par cēloņsakarību Eiropas Savienību var saukt pie atbildības tikai par kaitējumu, kas pietiekami tieši ir saistīts ar attiecīgās iestādes prettiesisku rīcību. Runājot par kaitējumu, tam ir jābūt reālam un noteiktam, kā arī novērtējamam. Savukārt tikai iespējami un nekonkrēti zaudējumi nerada tiesības uz atlīdzību. Prasītājam ir jāiesniedz pierādījumi par to, ka kaitējums pastāv, un par tā apjomu. Turklāt, līdzko viens no šiem nosacījumiem nav izpildīts, prasība ir jānoraida kopumā un pārējie nosacījumi nav jāizvērtē.
Šādos apstākļos par priekšlaicīgu ir jāuzskata prasītāja prasība par zaudējumu atlīdzību, kura pamatota ar prasītāja doktora disertācijas aizstāvēšanas kavēšanos tāpēc, ka Savienības iestāde ir atteikusi viņam piekļuvi noteiktiem tās dokumentiem, jo šis atteikums nav bijis vienīgais kavējuma iemesls.
(sal. ar 189.–193. un 197. punktu)
13. Ņemot vērā Vispārējās tiesas Reglamenta 44. panta 1. punkta c) apakšpunktu, prasības pieteikumā ir jābūt norādei par strīda priekšmetu un jābūt iekļautam izvirzīto pamatu kopsavilkumam. Lai izpildītu šos nosacījumus, prasības pieteikumā, kurā tiek lūgts atlīdzināt zaudējumus, ko radījusi Kopienu iestāde, ir jābūt iekļautiem materiāliem, kas ļauj identificēt kaitējumu, kurš nodarīts prasītājam, kā arī šī kaitējuma raksturu un apjomu.
(sal. ar 194. punktu)