Cauza T‑436/09

Julien Dufour

împotriva

Băncii Centrale Europene

„Acces la documente – Decizia 2004/258/CE – Baze de date ale BCE care au servit la pregătirea unor rapoarte privind recrutarea și mobilitatea personalului – Respingerea cererii de acces – Acțiune în anulare – Interesul de a exercita acțiunea – Admisibilitate – Noțiunea de document – Acțiune în despăgubire − Caracter prematur”

Sumarul hotărârii

1.      Acțiune în anulare – Interesul de a exercita acțiunea – Persoane fizice sau juridice – Acțiune care poate aduce un beneficiu reclamantului

(art. 263 al patrulea paragraf TFUE)

2.      Uniunea Europeană – Instituții – Drept de acces public la documente – Decizia 2004/258 a Băncii Centrale Europene

3.      Acțiune în anulare – Competența instanței Uniunii – Capăt de cerere prin care se urmărește obținerea unei somații adresate unei instituții – Acces la documente – Inadmisibilitate

(art. 263 al patrulea paragraf TFUE)

4.      Acte ale instituțiilor – Motivare – Obligație – Conținut – Decizie a Băncii Centrale Europene prin care s‑a refuzat accesul reclamantului la anumite baze de date pentru lipsa caracterului de document al acestora

[art. 296 al doilea paragraf TFUE; Decizia 2004/258 a Băncii Centrale Europene, art. 7 alin. (1), art. 8 alin. (1) și art. 9]

5.      Acte ale instituțiilor – Motivare – Obligație – Conținut

(art. 296 al doilea paragraf TFUE)

6.      Apropierea legislațiilor – Protecția juridică a bazelor de date – Directiva 96/9 – Noțiunea de bază de date

[Directiva 96/9 a Parlamentului European și a Consiliului, art. 1 alin. (2)]

7.      Uniunea Europeană – Instituții – Drept de acces public la documente – Decizia 2004/258 a Băncii Centrale Europene – Noțiunea de document

[Decizia 2004/258 a Băncii Centrale Europene, art. 3 lit. (a)]

8.      Uniunea Europeană – Instituții – Drept de acces public la documente – Cerere reprezentând o sarcină de lucru excesivă – Evaluare comparativă a intereselor în cauză

[Decizia 2004/258 a Băncii Centrale Europene, art. 3 lit. (a)]

9.      Uniunea Europeană – Instituții – Drept de acces public la documente – Decizia 2004/258 a Băncii Centrale Europene – Noțiunea de document

[Decizia 2004/258 a Băncii Centrale Europene, art. 3 lit. (a)]

10.    Uniunea Europeană – Instituții – Drept de acces public la documente – Decizia 2004/258 a Băncii Centrale Europene – Obligația băncii de a efectua o căutare normală sau de rutină a documentelor – Întindere

[Decizia 2004/258 a Băncii Centrale Europene, art. 2 alin. (1), art. 3 lit. (a), art. 4 alin. (5) și (6) și art. 6 alin. (1)-(3)]

11.    Uniunea Europeană – Instituții – Drept de acces public la documente – Regulamentul nr. 1049/2001 – Obligație de a crea un registru de documente – Înscrierea în registru a unei baze de date

[Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 11; Decizia 2004/258 a Băncii Centrale Europene, art. 3 lit. (a)]

12.    Răspundere extracontractuală – Condiții – Nelegalitate – Prejudiciu – Legătură de cauzalitate – Absența uneia dintre aceste condiții – Respingerea în întregime a acțiunii în despăgubire

[art. 107 alin. (2) CE și art. 288 al doilea și al treilea paragraf CE; art. 1 al treilea paragraf a treia teză TUE]

13.    Procedură – Cerere de sesizare a instanței – Cerințe de formă – Expunere sumară a motivelor invocate

[Regulamentul de procedură al Tribunalului, art. 44 alin. (1) lit. (c)]

1.      O acțiune în anulare introdusă de o persoană fizică sau juridică nu este admisibilă decât în măsura în care această persoană are un interes să obțină anularea actului atacat. Un astfel de interes presupune ca anularea actului atacat să poată avea, în sine, consecințe juridice și ca acțiunea să poată astfel aduce, prin rezultatul său, un beneficiu părții care a introdus‑o. Această situație se regăsește în cazul unei acțiuni în anulare formulate de o persoană fizică împotriva respingerii de către Banca Centrală Europeană a cererii sale de acces la datele dintr‑o bază de date, introdusă în temeiul articolului 6 alineatul (2) din Decizia 2004/258 privind accesul public la documentele Băncii Centrale Europene și întemeiată pe teza, contestată de reclamant, potrivit căreia Decizia 2004/258 nu este aplicabilă în ceea ce privește accesul la bazele de date și la datele pe care acestea le conțin.

(a se vedea punctele 28 și 36)

2.      În cazul unei cereri de acces la documentele Băncii Centrale Europene, din articolul 6 alineatul (2) din Decizia 2004/258 privind accesul public la documentele Băncii Centrale Europene, în special din utilizarea expresiilor „invită” și „oferă asistență”, reiese că aceasta nu o poate respinge imediat pentru motivul că documentul care face obiectul respectivei cereri nu există. Dimpotrivă, într‑o asemenea situație, îi revine sarcina ca, în conformitate cu articolul 6 alineatul (2) din decizia menționată, să invite solicitantul să își clarifice cererea și să îi ofere asistență în acest scop, în special prin precizarea documentelor pe care le deține și care sunt analoge celor avute în vedere în cererea de acces sau care pot conține o parte sau toate informațiile căutate de solicitant.

(a se vedea punctele 30 și 31)

3.      Tribunalul nu poate să adreseze somații instituțiilor sau să se substituie acestora în cadrul controlului de legalitate pe care îl exercită. Această limitare a controlului de legalitate se aplică în toate domeniile contencioase de competența Tribunalului, inclusiv în acela referitor la accesul la documente.

(a se vedea punctul 39)

4.      Motivarea trebuie să fie adaptată naturii actului în cauză și trebuie să menționeze în mod clar și neechivoc raționamentul instituției care a emis actul, astfel încât să dea posibilitatea persoanelor interesate să ia cunoștință de temeiurile măsurii luate, iar instanței Uniunii, să își exercite controlul. Cerința motivării trebuie apreciată în funcție de împrejurările cauzei, în special de conținutul actului, de natura motivelor invocate și de interesul de a primi explicații propriu destinatarului actului sau altor persoane vizate în mod direct și individual de acest act. Nu este obligatoriu ca motivarea să specifice toate elementele de fapt și de drept pertinente, întrucât problema dacă motivarea unui act respectă condițiile trebuie să fie apreciată nu numai prin prisma modului de redactare a acestuia, ci și în raport cu contextul său, precum și cu ansamblul normelor juridice care reglementează materia respectivă.

Rezultă că o instituție se conformează acestei obligații din moment ce arată că cererea de acces a reclamantului la baze de date pe care le deține este respinsă cu motivarea că, pentru un ansamblu de motive care țin de inexistența unor versiuni imprimate ale datelor solicitate și de sarcina de lucru semnificativă, pe care întocmirea unor astfel de versiuni ar fi impus‑o, cererea sa nu are ca obiect un document în sensul dispozițiilor în vigoare. O asemenea motivare permite astfel reclamantului să înțeleagă temeiul refuzului opus la cererea sa de acces și să conteste acest refuz la instanța Uniunii.

(a se vedea punctele 47-51)

5.      Obligația de motivare reprezintă o normă fundamentală de procedură care trebuie deosebită de temeinicia motivării, aceasta din urmă reprezentând un aspect care ține de legalitatea pe fond a unui act. Astfel, caracterul eventual eronat al unei motivări nu echivalează cu o motivare inexistentă.

(a se vedea punctul 52)

6.      Noțiunea de bază de date în sensul articolului 1 alineatul (2) din Directiva 96/9 privind protecția juridică a bazelor de date privește orice culegere care cuprinde opere, date sau alte elemente, care pot fi separate unele de altele fără ca valoarea conținutului lor să fie afectată, și care cuprinde o metodă sau un sistem, indiferent de natură, care permite identificarea fiecăruia dintre elementele sale constitutive. Printre caracteristicile unei baze de date figurează, pe de o parte, existența unui conținut de orice natură (informativ, literar, artistic, muzical sau de alt fel) și, pe de altă parte, existența unui suport fix, indiferent de natură, pe care este stocat conținutul respectiv.

Elementele care compun o asemenea bază de date, și anume datele, sunt independente unele de altele. Acestea nu se prezintă, în general, într‑o configurație fixă și imuabilă, ci, prin utilizarea unor mijloace, tehnice sau de altă natură, puse la dispoziție, pot fi prezentate în multiple combinații diferite.

(a se vedea punctele 87, 102 și 107)

7.      În ceea ce privește definiția termenului „document” prevăzută la articolul 3 litera (a) din Decizia 2004/258 privind accesul public la documentele Băncii Centrale Europene, din termenii „suport”, „stocat”, „înregistrare”, „elaborat” și „deținut”, utilizați în această definiție, rezultă în mod implicit, dar clar faptul că s‑a avut în vedere un conținut păstrat, care să poată fi reprodus sau consultat după elaborarea sa. Prin urmare, elementele nepăstrate nu constituie documente, chiar dacă ar fi cunoscute de bancă.

În al doilea rând, din aceeași dispoziție rezultă că natura suportului de stocare a conținutului este lipsită de importanță în ceea ce privește problema dacă acest conținut constituie sau nu constituie un document. Astfel, poate fi vorba atât despre un tip de suport tradițional, precum hârtia, cât și despre tipuri de suport mai sofisticate, precum diferitele dispozitive de stocare electronică (hard disk, cip de memorie electronică etc.) sau diferitele suporturi utilizate pentru înregistrări sonore, vizuale sau audiovizuale (CD‑uri, DVD‑uri, casete video etc.).

În al treilea rând, modul de redactare a dispoziției respective vizează „orice conținut”. Cu alte cuvinte, tipul și natura conținutului stocat sunt de asemenea lipsite de importanță. Prin urmare, un document în sensul definiției prevăzute în decizia menționată poate conține cuvinte, cifre sau orice alt tip de simbol, dar și imagini și înregistrări sonore, precum cuvintele unui orator, sau vizuale, precum un film. Singura limitare care se referă la conținutul susceptibil de a fi vizat prin definiția prevăzută la această dispoziție este condiția potrivit căreia conținutul amintit trebuie să privească politicile, activitățile sau deciziile băncii.

În al patrulea rând, în sensul acestei dispoziții, dimensiunea, mărimea, importanța sau prezentarea unui conținut sunt lipsite de importanță în ceea ce privește problema dacă acest conținut este sau nu este acoperit prin definiția amintită. Rezultă că un document în sensul Deciziei 2004/258 poate fi o carte de câteva sute de pagini sau o „bucată de hârtie” care conține numai un cuvânt sau o cifră, de exemplu, un nume sau un număr de telefon. În mod similar, un document poate consta de asemenea nu numai într‑un text, precum o scrisoare sau un memoriu, ci și într‑un tabel, un catalog sau o listă, precum o listă de abonați telefonici, o listă de prețuri sau o listă de componente. Chiar și un conținut de dimensiuni foarte reduse, de exemplu, un singur cuvânt sau o cifră, este suficient pentru a constitui un document.

A admite că o dată, privită individual, nu este un „conținut” care să aibă o dimensiune sau o natură suficientă pentru a constitui un document în sensul Deciziei 2004/258 sau în sensul Regulamentului nr. 1049/2001 privind accesul public la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei ar presupune în schimb să nu se țină seama de faptul că semnificația unei date conținute într‑o bază de date nu se întemeiază numai pe dimensiunea sa, eventual redusă, ci și pe multiplele sale relații, directe sau indirecte, cu celelalte date conținute în aceeași bază de date. Astfel, tocmai aceste relații permit conținutului unei baze de date să fie „dispus în mod sistematic sau metodic”. Prin urmare, chiar și un număr redus de date extrase dintr‑o bază de date poate cuprinde una sau mai multe informații utile, în condițiile în care, în general, un fragment de text extras din context își pierde semnificația. În consecință, nu se poate considera că ansamblul de date conținute într‑o bază de date constituie o masă lipsită de orice semnificație. Astfel, datele respective nu sunt stocate în mod aleatoriu și dezordonat, ci potrivit unei scheme de clasificare precise, care, prin complexitatea sa, permite crearea unor relații multiple între aceste date.

Rezultă că, potrivit unei interpretări literale a definiției termenului „document”, prevăzută la articolul 3 litera (a) din Decizia 2004/258, ansamblul datelor conținute într‑o bază de date constituie un document în sensul acestei dispoziții.

(a se vedea punctele 88-94, 106, 108, 110, 111, 116 și 164)

8.      Dimensiunea eventual considerabilă a ansamblului datelor conținute într‑o bază de date nu constituie un argument util pentru a le refuza calitatea de document în sensul articolului 3 litera (a) din Decizia 2004/258 privind accesul public la documentele Băncii Centrale Europene.

Astfel, dacă o instituție trebuie să își mențină posibilitatea de a realiza un echilibru între, pe de o parte, interesul accesului public la documente și, pe de altă parte, sarcina de lucru care ar decurge din acesta în scopul de a proteja, în aceste situații speciale, interesul unei bune administrări, această posibilitate rămâne însă aplicabilă numai în cazuri excepționale, ținând seama, printre altele, de faptul că luarea în considerare a sarcinii de lucru impuse de exercitarea dreptului de acces și de interesul solicitantului nu este, în principiu, pertinentă pentru a modula exercitarea dreptului amintit. În plus, în măsura în care dreptul de acces la documentele deținute de instituții constituie o soluție de principiu, instituția care se prevalează de o excepție legată de caracterul nerezonabil al sarcinii impuse în baza cererii are obligația de a dovedi amploarea sarcinii.

(a se vedea punctele 121, 122 și 124)

9.      Pentru a fi stocat pe un suport, conținutul trebuie să prezinte un grad minim de stabilitate. Un conținut care are numai o prezență instantanee pe un dispozitiv tehnic nu îndeplinește această condiție. Din momentul în care conținutul este stocat de Banca Centrală Europeană pe un suport corespunzător, acesta constituie un document în sensul articolului 3 litera (a) din Decizia 2004/258, care poate face obiectul unei cereri de acces. Faptul că acest conținut poate fi modificat ulterior este, în această privință, lipsit de importanță. În schimb, o cerere de acces nu poate viza nici un conținut viitor și, prin urmare, neînregistrat încă, întrucât este vorba despre un document care nu există la momentul depunerii cererii, nici un conținut care, deși înregistrat în trecut, a fost șters înainte de introducerea cererii. De asemenea, un conținut stocat la un prestator de servicii extern pe seama băncii și de natură să fie, în orice moment, la dispoziția acesteia este deținut de bancă în sensul acestei dispoziții.

(a se vedea punctele 126-128 și 131)

10.    Caracterul potențial sensibil sau confidențial al anumitor date conținute într‑o bază de date a Băncii Centrale Europene nu poate constitui un motiv adecvat pentru ca conținutului unei astfel de baze de date să i se refuze recunoașterea calității de document în sensul articolului 3 litera (a) din Decizia 2004/258 privind accesul public la documentele Băncii Centrale Europene.

În plus, banca poate limita un refuz de acces numai la datele care fac obiectul excepțiilor prevăzute la articolul 4 alineatul (6) din Decizia 2004/258. În consecință, aceasta trebuie să acorde un asemenea acces parțial dacă scopul urmărit, atunci când respinge cererea de acces la document, poate fi atins în cazul în care aceasta se limitează la ștergerea pasajelor sau a datelor care ar putea să aducă atingere interesului public protejat.

O cerere prin care se urmărește să se obțină de la bancă o căutare în bazele sale de date și o comunicare a rezultatului acestei căutări se înscrie în același context, din moment ce constituie, în esență, o cerere de acces parțial la un document.

Dat fiind că accesul parțial este prevăzut la articolul 4 alineatul (5) din Decizia 2004/258 ca o soluție care trebuie adoptată atunci când este imposibil să se admită în totalitate o cerere de acces, persoanele interesate care au, în principiu, un drept de acces la orice document al băncii, în integralitatea sa, pot, a fortiori, să solicite numai un acces parțial la un astfel de document. O astfel de cerere trebuie să identifice într‑un mod suficient de precis nu numai documentul, în sensul articolului 3 litera (a) din decizia menționată, care constituie obiectul cererii, ci și partea din acesta la care se solicită accesul.

În ipoteza unei cereri de acces prin care se urmărește să se obțină de la bancă efectuarea unei căutări în una dintre bazele sale de date potrivit unor parametri definiți de solicitant, în cazul în care căutarea solicitată poate fi efectuată prin utilizarea instrumentelor de căutare puse la dispoziție pentru această bază de date, banca este obligată, sub rezerva unei eventuale aplicări a articolului 4 din Decizia 2004/258, să dea un răspuns pozitiv la această cerere. În schimb, printr‑o cerere de acces la documente prezentată în temeiul Deciziei 2004/258, nu se poate impune băncii să comunice solicitantului o parte sau toate datele conținute în una dintre bazele sale de date, clasificate potrivit unei scheme care nu este prevăzută. O asemenea cerere duce în mod efectiv la crearea unui nou „document” și, în consecință, depășește cadrul aplicării deciziei menționate.

Rezultă că, în contextul unei cereri de acces parțial la un document, tot ceea ce se poate extrage dintr‑o bază de date prin efectuarea unei căutări normale sau de rutină poate constitui obiectul unei cereri de acces introduse în temeiul Deciziei 2004/258.

(a se vedea punctele 138, 144, 146-148, 150, 152 și 153)

11.    Spre deosebire de Regulamentul nr. 1049/2001 privind accesul public la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei, Decizia 2004/258 privind accesul public la documentele Băncii Centrale Europene nu prevede crearea de către bancă a unui registru de documente. Obligația de a crea un registru, prevăzută la articolul 11 din regulamentul amintit, urmărește să dea cetățenilor posibilitatea de a beneficia în mod concret de drepturile lor care decurg din acesta. Prin urmare, există îndoieli că dificultatea sau chiar imposibilitatea de a include un element în acest registru poate constitui un argument suficient pentru a concluziona că nu este un document în sensul articolului 3 litera (a) din Decizia 2004/258.

În orice caz, înscrierea unei baze de date într‑un astfel de registru, cu menționarea informațiilor prevăzute la articolul 11 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1049/2001, nu pare să ridice dificultăți deosebite. Această dispoziție nu impune nicidecum adaptarea acestei înscrieri de fiecare dată când se adaugă o dată la această bază de date sau când este eliminată. O astfel de adaptare este cel mult necesară în cazul unei modificări majore a conținutului unei baze de date. Înscrierea în registru a unei baze de date poate face obiectul unei actualizări la intervale rezonabile pentru a reflecta cel mai bine conținutul actual al acestei baze de date.

(a se vedea punctele 155 și 156)

12.    Angajarea răspunderii extracontractuale a Comunității, în sensul articolului 288 al doilea paragraf CE, pentru conduita ilicită a organelor sale este supusă întrunirii mai multor condiții, și anume nelegalitatea comportamentului imputat instituțiilor, caracterul real al prejudiciului și existența unei legături de cauzalitate între conduita invocată și prejudiciul pretins.

În ceea ce privește prima condiție, se impune să se constate o încălcare suficient de gravă a unei norme de drept având ca obiect acordarea de drepturi particularilor. În ceea ce privește cerința potrivit căreia încălcarea trebuie să fie suficient de gravă, criteriul decisiv care permite să se considere că aceasta este îndeplinită este cel al nerespectării manifeste și grave de către instituția în cauză a limitelor impuse puterii sale de apreciere. În cazul în care această instituție nu dispune decât de o marjă de apreciere considerabil mai redusă, chiar inexistentă, simpla încălcare a dreptului comunitar poate fi suficientă pentru a dovedi existența unei încălcări suficient de grave.

În ceea ce privește condiția privind legătura de cauzalitate, Uniunea nu poate fi ținută responsabilă decât pentru prejudiciul care decurge suficient de direct din comportamentul neregulamentar al instituției vizate. În ceea ce privește prejudiciul, acesta trebuie să fie real și cert, precum și evaluabil. În schimb, o daună pur ipotetică și nedeterminată nu dă naștere unui drept la reparare. Reclamantului îi incumbă obligația să prezinte elemente de probă pentru a stabili existența și întinderea prejudiciului său. În plus, din moment ce una dintre aceste condiții nu este îndeplinită, acțiunea trebuie respinsă în întregime, fără a fi necesară examinarea celorlalte condiții.

În acest context, este prematură o cerere de despăgubire formulată de reclamant care se întemeiază pe întârzierea care afectează susținerea tezei sale de doctorat ca urmare a refuzului unei instituții a Uniunii de a‑i acorda accesul la anumite documente, întrucât acest refuz nu este unicul factor care a cauzat întârzierea.

(a se vedea punctele 189-193 și 197)

13.    În temeiul articolului 44 alineatul (1) litera (c) din Regulamentul de procedură al Tribunalului, o cerere introductivă trebuie să indice obiectul litigiului și expunerea sumară a motivelor invocate. Pentru a îndeplini aceste cerințe, o cerere de reparare a prejudiciilor cauzate de o instituție comunitară trebuie să cuprindă elementele care să permită, printre altele, identificarea prejudiciului pe care reclamantul pretinde că l‑a suferit, precum și a caracterului și a întinderii prejudiciului.

(a se vedea punctul 194)