Vec T‑436/09
Julien Dufour
proti
Európskej centrálnej banke (ECB)
„Prístup k dokumentom – Rozhodnutie 2004/258/ES – Databázy ECB, ktoré slúžili na prípravu správ týkajúcich sa prijímania a mobility zamestnancov – Zamietnutie prístupu – Žaloba o neplatnosť – Záujem na konaní – Prípustnosť – Pojem dokument – Žaloba o náhradu škody − Predčasnosť“
Abstrakt rozsudku
1. Žaloba o neplatnosť – Záujem na konaní – Fyzické alebo právnické osoby – Žaloba, ktorá môže priniesť žalobcovi prospech
(Článok 263 štvrtý odsek ZFEÚ)
2. Európska únia – Inštitúcie – Právo verejnosti na prístup k dokumentom – Rozhodnutie Európskej centrálnej banky 2004/258
3. Žaloba o neplatnosť – Právomoc súdu Únie – Návrhy smerujúce k tomu, aby bol inštitúcii udelený príkaz – Prístup k dokumentom – Neprípustnosť
(Článok 263 štvrtý odsek ZFEÚ)
4. Akty inštitúcií – Odôvodnenie – Povinnosť – Rozsah – Rozhodnutie Európskej centrálnej banky, ktorým sa žalobcovi zamieta prístup k niektorým jej databázam z dôvodu, že nemajú charakter dokumentov
(Článok 296 druhý odsek ZFEÚ; rozhodnutie Európskej centrálnej banky 2004/258, článok 7 ods. 1, článok 8 ods. 1 a článok 9)
5. Akty inštitúcií – Odôvodnenie – Povinnosť – Rozsah
(Článok 296 druhý odsek ZFEÚ)
6. Aproximácia právnych predpisov – Právna ochrana databáz – Smernica 96/9 – Pojem databáza
(Smernica Európskeho parlamentu a Rady 96/9, článok 1 ods. 2)
7. Európska únia – Inštitúcie – Právo verejnosti na prístup k dokumentom – Rozhodnutie Európskej centrálnej banky 2004/258 – Pojem dokument
[Rozhodnutie Európskej centrálnej banky 2004/258, článok 3 písm. a)]
8. Európska únia – Inštitúcie – Právo verejnosti na prístup k dokumentom – Žiadosť, ktorá predstavuje nadmerné pracovné zaťaženie – Zváženie dotknutých záujmov
[Rozhodnutie Európskej centrálnej banky 2004/258, článok 3 písm. a)]
9. Európska únia – Inštitúcie – Právo verejnosti na prístup k dokumentom – Rozhodnutie Európskej centrálnej banky 2004/258 – Pojem dokument
[Rozhodnutie Európskej centrálnej banky 2004/258, článok 3 písm. a)]
10. Európska únia – Inštitúcie – Právo verejnosti na prístup k dokumentom – Rozhodnutie Európskej centrálnej banky 2004/258 – Povinnosť Banky uskutočniť obyčajné alebo bežné vyhľadávanie dokumentov – Rozsah
[Rozhodnutie Európskej centrálnej banky 2004/258, článok 2 ods. 1, článok 3 písm. a), článok 4 ods. 5 a 6, článok 6 ods. 1 až 3]
11. Európska únia – Inštitúcie – Právo verejnosti na prístup k dokumentom – Nariadenie č. 1049/2001 – Povinnosť vytvoriť register dokumentov – Zapísanie databázy do registra
[Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1049/2001, článok 11; rozhodnutie Európskej centrálnej banky 2004/258, článok 3 písm. a)]
12. Mimozmluvná zodpovednosť – Podmienky – Protiprávnosť – Ujma – Príčinná súvislosť – Chýbanie jednej z týchto podmienok – Zamietnutie žaloby o náhradu škody v celom rozsahu
(Článok 107 ods. 2 ES a článok 288 druhý a tretí odsek ES, článok 1 tretí odsek tretia veta ZEÚ)
13. Konanie – Návrh na začatie konania – Formálne náležitosti – Zhrnutie dôvodov, na ktorých je návrh založený
[Rokovací poriadok Všeobecného súdu, článok 44 ods. 1 písm. c)]
1. Žaloba o neplatnosť podaná fyzickou alebo právnickou osobou je prípustná iba vtedy, ak má táto osoba právny záujem na zrušení napadnutého aktu. Predpokladom takéhoto právneho záujmu je, že samotné zrušenie aktu musí byť spôsobilé vyvolať právne následky, a teda žaloba musí byť spôsobilá svojím výsledkom priniesť prospech pre toho účastníka konania, ktorý ju podal. Je to tak v prípade žaloby o neplatnosť, ktorú fyzická osoba smeruje proti tomu, že Európska centrálna banka zamietla jej žiadosť o prístup k údajom databázy podanú podľa článku 6 ods. 2 rozhodnutia 2004/258 o prístupe verejnosti k dokumentom Európskej centrálnej banky na základe žalobcom spochybneného tvrdenia, podľa ktorého sa rozhodnutie 2004/258 neuplatňuje, pokiaľ ide o prístup k databázam a údajom, ktoré databázy obsahujú.
(pozri body 28, 36)
2. V prípade žiadosti o prístup k dokumentom Európskej centrálnej banky z článku 6 ods. 2 rozhodnutia 2004/258 o prístupe verejnosti k dokumentom Európskej centrálnej banky, najmä z použitia slovies „požiada“ a „pomôže“, vyplýva, že táto inštitúcia ju nemôže bez ďalšieho zamietnuť z dôvodu, že dokument, ktorého sa žiadosť týka, neexistuje. V takom prípade je naopak povinná požiadať žiadateľa na základe článku 6 ods. 2 uvedeného rozhodnutia, aby objasnil svoju žiadosť, a v tomto smere mu pomôcť najmä tým, že uvedie dokumenty, ktoré má v držbe a ktoré sú podobné dokumentom uvedeným v žiadosti o prístup alebo môžu obsahovať všetky informácie, ktoré žiadateľ hľadá, alebo časť z nich.
(pozri body 30, 31)
3. Všeobecný súd nemôže v rámci preskúmavania zákonnosti, ktoré vykonáva, ukladať inštitúciám príkazy alebo tieto inštitúcie nahrádzať. Toto obmedzenie preskúmavania zákonnosti sa uplatňuje vo všetkých oblastiach sporov, o ktorých je Všeobecný súd príslušný rozhodovať, vrátane sporu vo veci prístupu k dokumentom.
(pozri bod 39)
4. Odôvodnenie musí byť prispôsobené povahe predmetného aktu a musia z neho jasne a jednoznačne vyplývať úvahy inštitúcie, ktorá akt prijala, a to spôsobom, ktorý umožní dotknutým osobám oboznámiť sa s dôvodmi prijatého opatrenia a súdu Únie vykonať svoje preskúmanie. Požiadavka odôvodnenia musí byť hodnotená v závislosti od okolností daného prípadu, najmä od obsahu aktu, povahy uvádzaných dôvodov a právneho záujmu, ktorý môžu mať na získaní vysvetlení osoby, ktorým je akt určený, alebo iné osoby, ktorých sa akt priamo a osobne dotýka. Nevyžaduje sa, aby odôvodnenie konkrétne uvádzalo všetky relevantné skutkové a právne okolnosti, keďže otázka, či odôvodnenie aktu spĺňa požiadavky, sa má posudzovať nielen vzhľadom na jeho znenie, ale tiež vzhľadom na jeho kontext, ako aj na všetky právne predpisy upravujúce dotknutú oblasť.
Z toho vyplýva, že inštitúcia si splní túto povinnosť, pokiaľ uvedie, že žiadosť žalobcu o prístup do databázy, ktorú má v držbe, sa zamieta z dôvodu, že vzhľadom na neexistenciu tlačených verzií požadovaných údajov a významného pracovného zaťaženia, ktoré by si vytvorenie takých verzií vyžadovalo, sa jeho žiadosť netýka dokumentu v zmysle platných ustanovení. Také odôvodnenie totiž žalobcovi umožňuje pochopiť dôvody zamietnutia jeho žiadosti o prístup a napadnúť toto zamietnutie pred súdom Únie.
(pozri body 47 – 51)
5. Povinnosť odôvodnenia je podstatnou formálnou náležitosťou, ktorú treba odlišovať od otázky dôvodnosti odôvodnenia, ktorá sa týka zákonnosti aktu z vecného hľadiska. Prípadná nesprávnosť odôvodnenia totiž nemá za následok neexistenciu odôvodnenia.
(pozri bod 52)
6. Pojem databáza v zmysle článku 1 ods. 2 smernice 96/9 o právnej ochrane databáz sa vzťahuje na akúkoľvek zbierku obsahujúcu diela, údaje a ďalšie materiály, ktoré možno od seba oddeliť bez toho, aby tým bola dotknutá hodnota ich obsahu, a obsahuje metódu alebo systém akéhokoľvek druhu, ktoré umožňujú opakovane nájsť každý materiál, ktorý ju tvorí. Medzi charakteristiky databázy patrí jednak existencia obsahu akejkoľvek povahy (informatívnej, literárnej, umeleckej, hudobnej alebo inej), ako aj existencia stáleho média akejkoľvek povahy, na ktorom je uvedený obsah uložený.
Prvky, z ktorých sa taká databáza skladá, čiže údaje, sú navzájom nezávislé. Vo všeobecnosti sa nevyskytujú v stálej a nemennej štruktúre, ale používaním dostupných technických alebo iných prostriedkov sa môžu vyskytovať v mnohých rôznych kombináciách.
(pozri body 87, 102, 107)
7. Pokiaľ ide o definíciu pojmu „dokument“ uvedenú v článku 3 písm. a) rozhodnutia 2004/258 o prístupe verejnosti k dokumentom Európskej centrálnej banky, z pojmov „médium“, „uložený“, „záznam“, „vypracuje“ a „drží“ použitých v tejto definícii implicitne, ale jasne vyplýva, že má isť o uchovaný obsah, ktorý možno reprodukovať alebo doň nahliadať po jeho vytvorení. Materiály, ktoré nie sú uchované, teda nie sú dokumentmi, aj keby o nich Banka mala vedomosť.
Po druhé z rovnakého ustanovenia vyplýva, že povaha média, na ktorom je obsah uložený, je irelevantná, pokiaľ ide o otázku, či tento obsah je alebo nie je dokumentom. Môže teda ísť jednak o tradičný druh média, akým je napríklad papier, ako aj zložitejšie druhy médií, akými sú rôzne zariadenia na elektronickú archiváciu (pevný disk, elektronický pamäťový čip, atď.) alebo rôzne médiá používané na zvukové, obrazové alebo zvukovo-obrazové záznamy (CD, DVD, videokazety, atď.).
Po tretie znenie uvedeného ustanovenia sa vzťahuje na „akýkoľvek obsah“. Inak povedané, druh a povaha uloženého obsahu sú taktiež irelevantné. Dokument v zmysle definície uvedenej v tomto rozhodnutí môže teda obsahovať slová, čísla alebo akýkoľvek iný druh symbolu, ale tiež obrázky, zvukové záznamy, akými sú prednesy rečníka, alebo obrazové záznamy, ako napríklad film. Jediné obmedzenie týkajúce sa obsahu, ktorý môže byť predmetom definície uvedenej v tomto ustanovení, je podmienka, že uvedený obsah sa musí týkať politík, činností alebo rozhodnutí Banky.
Po štvrté v zmysle tohto ustanovenia nie sú dĺžka, význam alebo úprava obsahu dôležité, pokiaľ ide o otázku, či tento obsah spadá alebo nespadá pod uvedenú definíciu. Z toho vyplýva, že dokumentom v zmysle rozhodnutia 2004/258 môže byť niekoľkostostranová kniha alebo „list papiera“, ktorý obsahuje iba jedno slovo alebo jedno číslo, napríklad meno alebo telefónne číslo. Dokument môže rovnako pozostávať nielen z textu, akým je list alebo vyjadrenie, ale tiež z tabuľky, katalógu alebo zoznamu, akým je telefónny zoznam, cenník alebo zoznam náhradných dielov. Aj obsah nepatrnej veľkosti, napríklad iba jedno slovo alebo číslo, pokiaľ je uložené, je dostačujúci na to, aby predstavoval dokument.
Ak by sa uznalo, že samostatne posudzovaný údaj nepredstavuje „obsah“ dostatočnej veľkosti alebo povahy, aby bol dokumentom v zmysle rozhodnutia 2004/258 alebo nariadenia č. 1049/2001 o prístupe verejnosti k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie, by naopak znamenalo nezohľadnenie skutočnosti, že význam údaja obsiahnutého v databáze nespočíva iba v jeho veľkosti, ktorá môže byť nepatrná, ale tiež v jeho rôznych priamych alebo nepriamych vzťahoch s ostatnými údajmi obsiahnutými v tej istej databáze. Práve tieto vzťahy totiž umožňujú, aby bol obsah databázy „systematicky alebo metodicky usporiadaný“. Aj malý počet údajov vyňatých z databázy môže takto poskytovať jednu alebo viacero potrebných informácií, zatiaľ čo časť textu vytrhnutá zo svojho kontextu vo všeobecnosti stráca svoj význam. V dôsledku toho nemožno usúdiť, že všetky údaje obsiahnuté v databáze predstavujú súbor údajov bez akéhokoľvek významu. Uvedené údaje totiž nie sú ukladané náhodným alebo neusporiadaným spôsobom, ale podľa presnej schémy triedenia, ktorá svojou zložitosťou umožňuje vytváranie početných vzťahov medzi týmito údajmi.
Z toho vyplýva, že podľa doslovného výkladu definície pojmu „dokument“ uvedenej v článku 3 písm. a) rozhodnutia 2004/258 sú všetky údaje obsiahnuté v databáze dokumentom v zmysle tohto ustanovenia.
(pozri body 88 – 94, 106, 108, 110, 111, 116, 164)
8. Prípadná značná veľkosť všetkých údajov obsiahnutých v databáze nie je dostatočným dôvodom na odmietnutie kvalifikácie databázy ako dokumentu v zmysle článku 3 písm. a) rozhodnutia 2004/258 o prístupe verejnosti k dokumentom Európskej centrálnej banky.
Aj keď si totiž inštitúcia musí ponechať možnosť, aby zvážila na jednej strane záujem na prístupe verejnosti k dokumentom a na druhej strane pracovné zaťaženie, ktoré by z neho vyplývalo, s cieľom chrániť v týchto osobitných prípadoch záujem na riadnej správe vecí verejných, táto možnosť sa však môže uplatniť len výnimočne, berúc do úvahy najmä skutočnosť, že zohľadnenie pracovného zaťaženia, ktoré vyžaduje výkon práva na prístup, a záujmu žiadateľa, nie je v zásade relevantné pre úpravu výkonu uvedeného práva. Keďže právo na prístup k dokumentom, ktoré majú v držbe inštitúcie, je navyše principiálnym riešením, inštitúcia, ktorá sa odvoláva na výnimku spojenú s neprimeranosťou úlohy vyžadovanej žiadosťou, nesie dôkazné bremeno, pokiaľ ide o preukázanie rozsahu tejto úlohy.
(pozri body 121, 122, 124)
9. Na účely uloženia na médium musí obsah vykazovať minimálny stupeň stálosti. Obsah, ktorý sa nachádza na technickom zariadení iba krátkodobo, nespĺňa túto podmienku. Od okamihu, keď Európska centrálna banka uloží obsah na vhodné médium, je dokumentom v zmysle článku 3 písm. a) rozhodnutia 2004/258 o prístupe verejnosti k dokumentom Európskej centrálnej banky, ktorý môže byť predmetom žiadosti o prístup. Skutočnosť, že tento obsah môže byť neskôr zmenený, je v tomto smere irelevantná. Naopak, žiadosť o prístup sa nemôže týkať budúceho, a teda zatiaľ nezaznamenaného obsahu, ani obsahu, ktorý bol síce v minulosti zaznamenaný, ale pred podaním žiadosti bol vymazaný. Rovnako obsah, ktorý je uložený u externého poskytovateľa služieb na účet Banky takým spôsobom, že tá ho má kedykoľvek k dispozícii, má Banka v držbe v zmysle tohto ustanovenia.
(pozri body 126 – 128, 131)
10. Potenciálne citlivá alebo dôverná povaha určitých údajov obsiahnutých v databáze Európskej centrálnej banky nemôže predstavovať dostatočný dôvod na odmietnutie uznania, že obsah takej databázy je dokumentom v zmysle článku 3 písm. a) rozhodnutia 2004/258 o prístupe verejnosti k dokumentom Európskej centrálnej banky.
Banka navyše môže obmedziť zamietnutie prístupu jedine k tým dokumentom, na ktoré sa vzťahujú výnimky uvedené v článku 4 ods. 6 rozhodnutia 2004/258. Preto musí umožniť takýto čiastočný prístup, ak cieľ sledovaný v prípade, že zamietne prístup k dokumentu, možno dosiahnuť za predpokladu, že by sa obmedzila na utajenie tých častí alebo údajov, ktoré môžu poškodiť chránený verejný záujem.
Žiadosť smerujúca k tomu, aby Banka uskutočnila vyhľadávanie vo svojich databázach a oznámila výsledky tohto vyhľadávania, patrí do toho istého kontextu, keďže v podstate predstavuje žiadosť o čiastočný prístup k dokumentu.
Keďže čiastočný prístup je upravený v článku 4 ods. 5 rozhodnutia 2004/258 ako riešenie, ktoré sa môže prijať vtedy, ak nie je možné úplne vyhovieť žiadosti o prístup, dotknuté osoby, ktoré majú v zásade právo na úplný prístup ku každému dokumentu Banky, môžu tým skôr požiadať iba o čiastočný prístup k takému dokumentu. Takáto žiadosť musí dostatočne presne identifikovať nielen dokument v zmysle článku 3 písm. a) uvedeného rozhodnutia, ktorý je jej predmetom, ale tiež časť tohto dokumentu, o prístup ku ktorej sa žiada.
V prípade čiastočnej žiadosti o prístup, ktorá smeruje k tomu, aby Banka uskutočnila vyhľadávanie v jednej zo svojich databáz podľa parametrov určených žiadateľom, je táto inštitúcia povinná, s výhradou prípadného uplatnenia článku 4 rozhodnutia 2004/258, kladne odpovedať na túto žiadosť, ak možno požadované vyhľadávanie vykonať s použitím vyhľadávacích nástrojov, ktoré má táto databáza k dispozícii. Naproti tomu prostredníctvom žiadosti o prístup k dokumentom podanej na základe rozhodnutia 2004/258 nemožno od Banky vyžadovať, aby žiadateľovi oznámila časť alebo všetky údaje obsiahnuté v jednej zo svojich databáz, ktoré sú zatriedené podľa schémy, ktorú uvedená databáza nepozná. Takáto žiadosť smeruje v skutočnosti k vytvoreniu nového „dokumentu“ a v dôsledku toho vybočuje z rámca uplatnenia uvedeného rozhodnutia.
Z toho vyplýva, že v kontexte žiadosti o čiastočný prístup k dokumentu môže byť všetko, čo možno z databázy vyňať uskutočnením obyčajného alebo bežného vyhľadávania, predmetom žiadosti o prístup podanej na základe rozhodnutia 2004/258.
(pozri body 138, 144, 146 – 148, 150, 152, 153)
11. Na rozdiel od nariadenia č. 1049/2001 o prístupe verejnosti k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie rozhodnutie 2004/258 o prístupe verejnosti k dokumentom Európskej centrálnej banky nestanovuje, aby Banka vytvorila register dokumentov. Cieľom povinnosti vytvoriť taký register stanovenej v článku 11 tohto nariadenia je umožniť občanom, aby konkrétnym spôsobom požívali svoje práva, ktoré z neho vyplývajú. Je teda sporné, či ťažkosti, ba dokonca nemožnosť uviesť nejaký materiál v tomto registri, môžu predstavovať dostatočný dôvod na vyvodenie záveru, že tento materiál nie je dokumentom v zmysle článku 3 písm. a) rozhodnutia 2004/258.
V každom prípade zaznamenanie databázy do takého registra s uvedením informácií stanovených v článku 11 ods. 2 nariadenia č. 1049/2001 zrejme nespôsobuje osobitné ťažkosti. Toto ustanovenie vôbec nevyžaduje úpravu tohto záznamu pri každom doplnení údaja do tejto databázy a pri každom odobratí údaja z nej. Takáto úprava je potrebná nanajvýš v prípade väčšej zmeny obsahu databázy. Zaznamenanie databázy do registra môže byť okrem toho predmetom aktualizácie v primeraných intervaloch, aby čo najviac odrážal aktuálny obsah tejto databázy.
(pozri body 155, 156)
12. Uplatnenie mimozmluvnej zodpovednosti Spoločenstva v zmysle článku 288 druhého odseku ES za protiprávne konanie jeho orgánov podlieha splneniu viacerých podmienok, konkrétne nezákonnosti konania vytýkaného inštitúciám, existencie skutočnej škody a príčinnej súvislosti medzi údajným konaním a uvádzanou škodou.
Pokiaľ ide o prvú z týchto podmienok, vyžaduje sa, aby bolo preukázané dostatočne závažné porušenie právnej normy priznávajúcej práva jednotlivcom. Pokiaľ ide o požiadavku, podľa ktorej musí byť porušenie dostatočne závažné, rozhodujúcim kritériom, na základe ktorého je možné považovať túto požiadavku za splnenú, je kritérium zjavného a vážneho nerešpektovania obmedzení zo strany príslušnej inštitúcie, ktoré sa uplatňujú na jej voľnú úvahu. Ak táto inštitúcia disponuje len značne obmedzenou alebo dokonca nedisponuje nijakou mierou voľnej úvahy, na preukázanie dostatočne závažného porušenia môže postačovať obyčajné porušenie práva Spoločenstva.
Pokiaľ ide o podmienku týkajúcu sa príčinnej súvislosti, Úniu možno považovať za zodpovednú len za škodu, ktorá dostatočne priamo vyplýva z protiprávneho konania príslušnej inštitúcie. Pokiaľ ide o škodu, tá musí byť skutočná a určitá, ako aj vyčísliteľná. Naproti tomu čisto hypotetická a neurčitá škoda nezakladá právo na náhradu škody. Prináleží žalobcovi, aby predložil dôkazy o existencii a rozsahu svojej ujmy. Okrem toho, pokiaľ nie je splnená čo i len jedna z týchto podmienok, žaloba musí byť zamietnutá v celom rozsahu bez toho, aby bolo potrebné preskúmať ostatné podmienky.
V tomto kontexte je predčasný návrh na náhradu škody žalobcu založený na oneskorení, ktoré malo vplyv na obhajobu jeho dizertačnej práce, z dôvodu, že inštitúcia Únie mu zamietla priznať prístup k určitým svojim dokumentom, pokiaľ toto odmietnutie nie je jediným faktorom tohto oneskorenia.
(pozri body 189 – 193, 197)
13. Podľa článku 44 ods. 1 písm. c) Rokovacieho poriadku Všeobecného súdu musí návrh obsahovať predmet konania a zhrnutie dôvodov, na ktorých je založený. Návrh smerujúci k náhrade škody spôsobenej inštitúciou Spoločenstva musí na to, aby boli tieto požiadavky splnené, obsahovať dôkazy, ktoré umožňujú identifikovať predovšetkým škodu, ktorá bola žalobcovi údajne spôsobená, ako aj povahu a rozsah tejto škody.
(pozri bod 194)