Mål T‑436/09
Julien Dufour
mot
Europeiska centralbanken
”Tillgång till handlingar – Beslut 2004/258/EG – ECB:s databaser som utgjort underlag för rapporter om rekrytering och personalrörlighet – Avslag på ansökan om tillgång till handlingar – Talan om ogiltigförklaring – Berättigat intresse av att få saken prövad – Upptagande till sakprövning – Handlingsbegreppet – Skadeståndstalan − För tidigt väckt”
Tribunalens dom (tredje avdelningen) av den 26 oktober 2011 …...?II ‑ 0000
Sammanfattning av domen
1. Talan om ogiltigförklaring – Berättigat intresse av att få saken prövad – Fysiska eller juridiska personer – Talan som kan medföra en fördel för sökanden
(Artikel 263 fjärde stycket FEUF)
2. Europeiska unionen – Institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Europeiska centralbankens beslut 2004/258
3. Talan om ogiltigförklaring – Unionsdomstolarnas behörighet – Yrkande att det ska utfärdas ett föreläggande gentemot en institution – Tillgång till handlingar – Avvisning
(Artikel 263 fjärde stycket FEUF)
4. Institutionernas rättsakter – Motivering – Skyldighet – Räckvidd – Europeiska centralbankens beslut att inte ge sökanden tillgång till vissa av bankens databaser av det skälet att de inte är av dokumentarisk karaktär
(Artikel 296 andra stycket FEUF; Europeiska centralbankens beslut 2004/258, artiklarna 7.1, 8.1 och 9)
5. Institutionernas rättsakter – Motivering – Skyldighet – Räckvidd
(Artikel 296 andra stycket FEUF)
6. Tillnärmning av lagstiftning – Rättsligt skydd för databaser – Direktiv 96/9 – Begreppet databas
(Europaparlamentets och rådets direktiv nr 96/9, artikel 1.2)
7. Europeiska unionen – Institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Europeiska centralbankens beslut 2004/258 – Handlingsbegreppet
(Europeiska centralbankens beslut 2004/258, artikel 3 a)
8. Europeiska unionen – Institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Ansökan innebär att det ställs krav på en orimligt stor arbetsinsats – Intresseavvägning
(Europeiska centralbankens beslut 2004/258, artikel 3 a)
9. Europeiska unionen – Institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Europeiska centralbankens beslut 2004/258 – Handlingsbegreppet
(Europeiska centralbankens beslut 2004/258, artikel 3 a)
10. Europeiska unionen – Institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Europeiska centralbankens beslut 2004/258 – Skyldighet för banken att göra en normal sökning eller en rutinsökning efter handlingar – Räckvidd
(Europeiska centralbankens beslut 2004/258, artiklarna 2.1, 3 a, 4.5, 4.6 och 6.1–6.3)
11. Europeiska unionen – Institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001 – Skyldighet att upprätta ett register över handlingar – Registrering av en databas i registret
(Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001, artikel 11; Europeiska centralbankens beslut 2004/258, artikel 3 a)
12. Utomobligatoriskt skadeståndsansvar – Villkor – Otillåtet – Skada – Orsakssamband – Ett av villkoren är inte uppfyllt – Skadeståndstalan ogillas i sin helhet
(Artiklarna 107.2 och 288 andra och tredje styckena EG; artikel 1 tredje stycket tredje meningen FEU)
13. Förfarande – Ansökan genom vilken talan väckts – Formkrav – Kortfattad framställning av grunderna för talan
(Tribunalens rättegångsregler, artikel 44.1 c)
1. En talan om ogiltigförklaring som har väckts av en fysisk eller juridisk person kan, enligt fast rättspraxis, endast upptas till sakprövning om denna person har ett intresse av att få den aktuella rättsakten ogiltigförklarad. Ett sådant intresse föreligger endast om ogiltigförklaringen av rättsakten i sig kan få rättsverkningar och om talan således kan medföra en fördel för den person som har väckt den. Så är fallet med en fysisk persons talan om ogiltigförklaring av Europeiska centralbankens beslut att avslå den ansökan om tillgång till uppgifter i en databas som denna person ingett med stöd av artikel 6.2 i beslut 2004/258 om allmänhetens tillgång till Europeiska centralbankens handlingar av det skälet att beslut 2004/258 inte är tillämpligt vad gäller tillgången till databaser eller till de uppgifter de innehåller, vilket har bestritts av sökanden.
(se punkterna 28 och 36)
2. I ett sådant fall då det ingetts en ansökan om tillgång till Europeiska centralbankens handlingar framgår det av artikel 6.2 i beslut 2004/258 om allmänhetens tillgång till Europeiska centralbankens handlingar, särskilt med hänsyn till att verben ”uppmana” och ”bistå” använts i denna bestämmelse, att banken inte omedelbart kan avslå ansökan av det skälet att den handling som avses inte existerar. I en sådan situation ankommer det i stället på banken att, i enlighet med artikel 6.2 i nämnda beslut, uppmana sökanden att förtydliga sin ansökan och att bistå sökanden med detta, bland annat genom att informera sökanden om de handlingar banken innehar som motsvarar de handlingar som avses i ansökan eller som skulle kunna innehålla en del av eller alla de upplysningar som sökanden eftersöker.
(se punkterna 30 och 31)
3. Tribunalen kan inte, vid den lagenlighetsprövning den utför, utfärda ett föreläggande gentemot institutionerna eller träda i deras ställe. Denna begränsning av lagenlighetsprövningen gäller alla de områden där tribunalen är behörig, däribland i fråga om tillgång till handlingar.
(se punkt 39)
4. Motiveringen till en rättsakt ska vara anpassad till rättsaktens beskaffenhet. Av motiveringen ska klart och tydligt framgå hur den institution som har antagit rättsakten har resonerat, så att de som berörs därav kan få kännedom om skälen för den vidtagna åtgärden och så att unionsdomstolen ges möjlighet att utföra sin prövning. Frågan huruvida kravet på motivering är uppfyllt ska bedömas med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet, särskilt rättsaktens innehåll, de anförda skälen och det intresse av att få förklaringar som de vilka rättsakten är riktad till, eller andra personer som direkt och personligen berörs av den, kan ha. Det krävs inte att alla relevanta faktiska och rättsliga omständigheter anges i motiveringen, eftersom bedömningen av om motiveringen av en rättsakt uppfyller kraven inte ska ske endast utifrån rättsaktens ordalydelse utan även utifrån sammanhanget och samtliga rättsregler på det ifrågavarande området.
Härav följer att en institution har uppfyllt denna skyldighet när den har angett att sökandens ansökan om tillgång till någon eller några av institutionens databaser avslås av det skälet att ansökan – av ett flertal anledningar som rör det förhållandet att det inte finns någon tryckt version av de eftersökta uppgifterna och den betydande arbetsinsats det skulle krävas för att upprätta sådana versioner – inte avser en handling i den mening som avses i den aktuella bestämmelsen. En sådan motivering gör det nämligen möjligt för sökanden att förstå skälen för avslaget på ansökan om tillgång till handlingar och att föra talan mot avslagsbeslutet vid unionsdomstolen.
(se punkterna 47–51)
5. Motiveringsskyldigheten utgör en väsentlig formföreskrift som ska särskiljas från frågan huruvida motiveringen är hållbar, vilken ska hänföras till frågan huruvida rättsakten är lagenlig i materiellt hänseende. En eventuellt felaktig motivering innebär nämligen inte att motiveringen kan anses obefintlig.
(se punkt 52)
6. Begreppet databas i den mening som avses i artikel 1.2 i direktiv 96/9 om rättsligt skydd för databaser avser varje samling som innehåller verk, uppgifter eller andra element som kan särskiljas från varandra utan att deras innehållsvärde påverkas och som innefattar någon form av metod eller system som gör det möjligt att återfinna vart och ett av dess element. En databas kännetecknas bland annat av dels att det finns ett innehåll av något slag (informativt, litterärt, artistiskt, musikaliskt eller annat), dels att det finns ett fast medium av något slag på vilket detta innehåll är lagrat.
De element som utgör en sådan databas, det vill säga uppgifterna, är självständiga i förhållande till varandra. De förekommer i allmänhet inte i en fast och oföränderlig konfiguration, utan de kan, med hjälp av tekniska medel eller andra medel som ställs till förfogande, framställas i flera olika konstellationer.
(se punkterna 87, 102 och 107)
7. När det gäller definitionen av handlingsbegreppet i artikel 3 a i beslut 2004/258 om allmänhetens tillgång till Europeiska centralbankens handlingar framgår det, underförstått men klart, av den omständigheten att orden ”medium”, ”lagrat”, ”upptagningar”, ”upprättats” och ”innehas” använts i denna definition, att det ska röra sig om ett innehåll som bevaras och som kan återges eller som det är möjligt att ta del av efter att det upprättats. De element som inte bevaras utgör således inte handlingar, även om banken skulle känna till dem.
Dessutom framgår det av samma bestämmelse att det, när det gäller frågan huruvida ett innehåll utgör eller inte utgör en handling, saknar betydelse på vilket medium detta innehåll lagras. Det kan således röra sig om traditionella medier, såsom pappersdokument, eller mer sofistikerade medier, såsom olika elektroniska lagringsenheter (hårddiskar, elektroniska minneschips och så vidare). Det kan också röra sig om olika medier som används för ljud- och bildupptagningar eller audiovisuella upptagningar (CD, DVD, videokassetter och så vidare).
Bestämmelsen avser vidare, enligt sin ordalydelse, ”allt innehåll”. Med andra ord saknar även det lagrade innehållets art och beskaffenhet betydelse. En handling enligt definitionen i nämnda beslut kan således inte bara innehålla ord, siffror eller andra typer av symboler, utan även bilder, ljudupptagningar, såsom en persons utsaga, och bildupptagningar, såsom en film. Den enda begränsningen när det gäller sådant innehåll som kan omfattas av definitionen i den aktuella bestämmelsen är villkoret att detta innehåll måste avse bankens policy, åtgärder eller beslut.
Vid tillämpningen av bestämmelsen saknar dessutom längden, betydelsen eller framställningen av ett innehåll betydelse för frågan huruvida detta innehåll omfattas eller inte omfattas av nämnda definition. Härav följer att en handling i den mening som avses i beslut 2004/258 kan vara såväl en bok på några hundra sidor som en papperslapp endast innehållande ett ord eller en siffra, exempelvis ett namn eller ett telefonnummer. På samma sätt kan en handling bestå inte bara av en text, såsom ett brev eller en skrivelse, utan även av en tabell, en katalog eller en lista, såsom en telefonkatalog, en prislista eller en lista över reservdelar. Även ett innehåll av mycket liten omfattning, exempelvis ett enda ord eller en siffra, kan utgöra en handling, om det är lagrat.
Om man godtog antagandet att en enskild uppgift inte är ett ”innehåll” av sådan omfattning eller sådan art att det kan utgöra en handling i den mening som avses i beslut 2004/258 eller i förordning nr 1049/2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar, skulle det innebära att man inte beaktar att betydelsen av en uppgift i en databas inte endast ligger i dess omfattning, som eventuellt är mycket begränsad, utan även i dess olika kopplingar, direkta eller indirekta, med andra uppgifter i samma databas. Det är nämligen just dessa kopplingar som gör att ett innehåll i en databas kan vara ”sammanställt på ett systematiskt eller metodiskt sätt”. Således kan även ett litet antal uppgifter som hämtats från en databas förmedla en eller flera användbara upplysningar, medan en bit av en text som tas ur sitt sammanhang i allmänhet förlorar sin betydelse. Det kan således inte anses att de samlade uppgifterna i en databas utgör en massa som helt saknar innebörd. Dessa uppgifter är nämligen inte lagrade på ett slumpmässigt och oorganiserat sätt, utan enligt ett exakt klassificeringsschema, vilket – genom sin komplicerade beskaffenhet – gör det möjligt att skapa flera olika kopplingar mellan dem.
Härav följer att de samlade uppgifterna i en databas, enligt en bokstavstolkning av definitionen av handlingsbegreppet i artikel 3 a i beslut 2004/258, ska anses utgöra en handling i den mening som avses i denna bestämmelse.
(se punkterna 88–94, 106, 108, 110, 111, 116 och 164)
8. Den omständigheten att de samlade uppgifterna i en databas i vissa fall kan ha en betydande omfattning kan inte med framgång åberopas som argument för att uppgifterna inte ska anses utgöra en handling i den mening som avses i artikel 3 a i beslut 2004/258 om allmänhetens tillgång till Europeiska centralbankens handlingar.
Även om en institution måste ha möjlighet att göra en avvägning mellan, å ena sidan, allmänhetens intresse av att få tillgång till handlingar, och, å andra sidan, den arbetsinsats som följer därav, för att i särskilda fall skydda intresset av en god förvaltning så ska denna möjlighet nämligen endast användas i exceptionella fall, särskilt med hänsyn till att den arbetsinsats som krävs för utövandet av rätten till tillgång till handlingar och sökandens intresse i princip inte är relevanta för att avpassa utövandet av sagda rättighet. Eftersom rätten till tillgång till handlingar som finns hos institutionerna är huvudregeln, är det dessutom den institution som gör gällande att det ska göras ett undantag på grund av att det arbete som ansökan skulle medföra är orimligt som har bevisbördan för arbetets omfattning.
(se punkterna 121, 122 och 124)
9. Ett innehåll måste ha en viss minsta grad av varaktighet för att det ska anses vara lagrat på ett medium. Ett innehåll som endast för ett kort ögonblick är upptaget på en teknisk anordning uppfyller inte detta villkor. Från och med det att ett innehåll lagras av Europeiska centralbanken på ett lämpligt medium utgör det en handling i den mening som avses i artikel 3 a i beslut 2004/258 om allmänhetens tillgång till Europeiska centralbankens handlingar, som kan omfattas av en ansökan om tillgång. Den omständigheten att innehållet senare kan ändras saknar i detta avseende betydelse. En ansökan om tillgång till handlingar kan däremot inte omfatta ett framtida, och således ännu inte inspelat innehåll, och inte heller ett innehåll som, trots att det har inspelats, har raderats innan ansökan ingetts. Ett innehåll som är lagrat hos en extern tjänsteleverantör för bankens räkning på ett sådant sätt att det ständigt står till bankens förfogande måste på samma sätt anses innehas av banken i den mening som avses i nämnda bestämmelse.
(se punkterna 126–128 och 131)
10. Den omständigheten att vissa uppgifter i Europeiska centralbankens databaser eventuellt kan vara känsliga och konfidentiella kan inte i något fall utgöra en korrekt grund för slutsatsen att innehållet i en sådan databas inte ska anses utgöra en handling i den mening som avses i artikel 3 a i beslut 2004/258 om allmänhetens tillgång till Europeiska centralbankens handlingar.
Banken kan dessutom begränsa ett avslag på en ansökan om tillgång till handlingar till att endast avse sådana uppgifter som omfattas av undantagen i artikel 4.6 i beslut 2004/258. Banken ska följaktligen lämna ut delar av handlingarna om syftet med att vägra att ge tillgång till handlingen kan uppnås även om den begränsar sig till att dölja de avsnitt eller uppgifter som kan skada det skyddade allmänna samhällsintresset.
Detsamma gör sig gällande för en ansökan som inges med avsikten att banken ska utföra en sökning i sina databaser och lämna ut resultatet av denna sökning, eftersom en sådan ansökan i huvudsak utgör en ansökan om att få tillgång till delar av en handling.
Med hänsyn till att ett utlämnande av en del av en handling i artikel 4.5 i beslut 2004/258 betraktas som en lösning som kan väljas när det inte är möjligt att bifalla en ansökan om tillgång till handlingar i dess helhet, kan de berörda personer som i princip har rätt att få tillgång till alla bankens handlingar i deras helhet med desto större skäl ansöka om att endast få tillgång till delar av sådana handlingar. En sådan ansökan måste på ett tillräckligt utförligt sätt identifiera inte bara handlingen i den mening som avses i artikel 3 a i beslutet, vilken utgör föremålet för ansökan, utan även den del av denna handling som sökanden vill ha tillgång till.
För det fall en ansökan inges med avsikten att banken ska utföra en sökning i en av sina databaser enligt de kriterier som sökanden uppställer, är banken skyldig att, med förbehåll för en eventuell tillämpning av artikel 4 i beslut 2004/258, tillmötesgå denna, om den sökning som efterfrågas kan utföras med hjälp av de sökverktyg som är tillgängliga för denna databas. Det kan däremot inte krävas att banken, för att tillmötesgå en ansökan om tillgång till handlingar som ingetts med stöd av beslut 2004/258, till sökanden ska lämna ut en del av eller samtliga de uppgifter som ingår i en av dess databaser, klassificerade enligt ett schema som inte finns i denna databas. En sådan ansökan syftar nämligen till att det ska skapas en ny ”handling” och faller följaktligen utanför tillämpningsområdet för nämnda beslut.
Härav följer, när det gäller ansökningar om tillgång till delar av en handling, att allt som kan inhämtas från en databas genom en normal sökning eller en rutinsökning kan bli föremål för en ansökan om tillgång till handlingar med stöd av beslut 2004/258.
(se punkterna 138, 144, 146–148, 150, 152 och 153)
11. I beslut 2004/258 om allmänhetens tillgång till Europeiska centralbankens handlingar föreskrivs, till skillnad från vad som gäller enligt förordning nr 1049/2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar, inte någon skyldighet för banken att upprätta ett register över handlingar. Syftet med skyldigheten att upprätta ett sådant register, vilken framgår av artikel 11 i nämnda förordning, är att medborgarna effektivt ska kunna utnyttja sina rättigheter enligt förordningen. Det är således tveksamt om man mot bakgrund av den omständigheten att det är svårt, eller till och med omöjligt, att föra in ett element i ett sådant register skulle kunna dra slutsatsen att elementet inte utgör en handling i den mening som avses i artikel 3 i beslut 2004/258.
Under alla omständigheter torde registrering av en databas i ett sådant register, med angivande av de upplysningar som föreskrivs i artikel 11.2 i förordning nr 1049/2001, inte ge upphov till några särskilda svårigheter. Enligt denna bestämmelse krävs det på intet sätt att registreringen modifieras varje gång en upplysning läggs till i databasen eller raderas från denna. En sådan modifikation krävs på sin höjd vid betydande ändringar av innehållet i en databas. Registreringen av databasen kan dessutom uppdateras med rimliga tidsintervall, för att på bästa sätt återge det aktuella innehållet i databasen.
(se punkterna 155 och 156)
12. För att gemenskapens ska kunna ådra sig utomobligatoriskt skadeståndsansvar, i den mening som avses i artikel 288 andra stycket EG, för dess organs rättsstridiga handlande krävs att flera villkor är uppfyllda, nämligen att det handlande som läggs institutionen till last är rättsstridigt, att det verkligen föreligger en skada och att det finns ett orsakssamband mellan handlandet och den åberopade skadan.
Såvitt avser det första villkoret krävs att det har skett en tillräckligt klar överträdelse av en rättsregel som syftar till att ge enskilda rättigheter. Vad gäller förutsättningen att överträdelsen ska anses vara tillräckligt klar, är det avgörande kriteriet för att detta villkor ska anses uppfyllt att den berörda institutionen uppenbart och allvarligt har överskridit gränserna för sitt utrymme för skönsmässig bedömning. Om institutionen endast förfogar över ett i hög grad begränsat, eller till och med obefintligt, utrymme för skönsmässig bedömning, kan redan den omständigheten att gemenskapsrätten har åsidosatts i sig räcka för att det ska vara fråga om en tillräckligt klar överträdelse.
Beträffande villkoret om orsakssambandet gäller att unionen endast kan hållas ansvarig för en skada som är en tillräckligt direkt följd av den berörda institutionens felaktiga handlande. Den skada som det är fråga om ska vara faktisk och säker samt gå att värdera. En skada som endast är hypotetisk och obestämd ger däremot ingen rätt till skadestånd. Det är sökanden som har bevisbördan för att den skada som denne påstår sig ha lidit verkligen föreligger och för omfattningen av denna. När ett av dessa villkor inte är uppfyllt ska talan ogillas i sin helhet, utan att det är nödvändigt att pröva de andra villkoren.
I detta sammanhang är ett yrkande om skadestånd, för att sökandens doktorsdisputation försenats på grund av att en unionsinstitution avslagit sökandens ansökan om tillgång till vissa av institutionens handlingar, för tidigt framställt, eftersom förseningen även beror på andra faktorer.
(se punkterna 189–193 och 197)
13. Enligt artikel 44.1 c i tribunalens rättegångsregler ska en ansökan innehålla uppgifter om föremålet för tvisten samt en kortfattad framställning av grunderna för talan. För att uppfylla dess krav måste en ansökan om ersättning för skada som har vållats av en gemenskapsinstitution innehålla uppgifter som gör det möjligt att identifiera bland annat den skada som sökanden påstår sig ha lidit samt arten och omfattningen av denna skada.
(se punkt 194)