Sprawa T‑87/05
EDP – Energias de Portugal, SA
przeciwko
Komisji Wspólnot Europejskich
Konkurencja – Koncentracja – Rozporządzenie (EWG) nr 4064/89 – Decyzja uznająca koncentrację za niezgodną ze wspólnym rynkiem – Portugalskie rynki energii elektrycznej i gazu – Nabycie GDP przez EDP i Eni – Dyrektywa 2003/55/WE – Liberalizacja rynków gazu – Zobowiązania
Streszczenie wyroku
1. Konkurencja – Koncentracje – Ocena zgodności ze wspólnym rynkiem – Kryteria – Stworzenie lub umocnienie pozycji dominującej znacząco utrudniającej skuteczną konkurencję na wspólnym rynku – Charakter kumulatywny – Wzajemne oddziaływanie
(art. 82 WE; rozporządzenie Rady nr 4064/89, art. 2 ust. 2 i 3)
2. Konkurencja – Koncentracje – Ocena zgodności ze wspólnym rynkiem – Stworzenie lub umocnienie pozycji dominującej znacząco utrudniającej skuteczną konkurencję na wspólnym rynku – Ciężar dowodu spoczywający na Komisji – Zobowiązania skutecznie przedstawione przez zainteresowane przedsiębiorstwa – Brak wpływu
(rozporządzenie Rady nr 4064/89, art. 2 ust. 2 i art. 8 ust. 2; komunikat Komisji w sprawie środków zaradczych dopuszczalnych na mocy rozporządzenia nr 4064/89 i nr 447/98, pkt 43)
3. Konkurencja – Koncentracje – Badanie przez Komisję – Zobowiązania danych przedsiębiorstw mogące spowodować uznanie zgłoszonej koncentracji za zgodną ze wspólnym rynkiem – Sukcesywne badanie problemów w zakresie konkurencji, po którym następuje sukcesywne badanie każdego z zobowiązań mających z ich punktu widzenia znaczenie – Dopuszczalność – Przesłanki
(rozporządzenie Rady nr 4064/89, art. 2 ust. 2 i 3 i art. 8 ust. 2)
4. Skarga o stwierdzenie nieważności – Zarzuty – Nadużycie władzy – Pojęcie
(art. 230 WE)
5. Konkurencja – Koncentracje – Badanie przez Komisję – Zobowiązania danych przedsiębiorstw mogące spowodować uznanie zgłoszonej koncentracji za zgodną ze wspólnym rynkiem – Dopuszczalność zobowiązań dotyczących zachowań, jak i zobowiązań natury strukturalnej
(rozporządzenie Rady nr 4064/89, art. 2 ust. 2 i 3 i art. 8 ust. 2)
6. Konkurencja – Koncentracje – Ocena zgodności ze wspólnym rynkiem – Koncentracja zachodząca na rynkach, na których występuje dopuszczona przez prawo wspólnotowe sytuacja monopolu – Niestosowanie kryteriów zgodności ze wspólnym rynkiem wymienionych w art. 2 ust. 3 rozporządzenia nr 4064/89
(rozporządzenie Rady nr 4064/89, art. 2 ust. 3; dyrektywa 2003/55 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 28 ust. 2)
7. Konkurencja – Koncentracje – Ocena zgodności ze wspólnym rynkiem – Konieczność analizy natychmiastowych skutków koncentracji – Możliwość uwzględniania przyszłych skutków
(rozporządzenie Rady nr 4064/89, art. 2 ust. 3)
8. Konkurencja – Koncentracje – Wady decyzji o niezgodności koncentracji ze wspólnym rynkiem – Brak wpływu przy wystąpieniu innych powodów dodatkowo uzasadniających decyzję – Kryteria niezgodności ze wspólnym rynkiem spełnione przynajmniej w stosunku do jednego z rynków właściwych
(rozporządzenie Rady nr 4064/89, art. 2 ust. 3)
9. Konkurencja – Koncentracje – Badanie przez Komisję – Ocena natury ekonomicznej – Kontrola sądowa – Granice
(rozporządzenie Rady nr 4064/89, art. 2)
10. Postępowanie – Skarga wszczynająca postępowanie – Wymogi formalne – Zwięzłe przedstawienie powołanych zarzutów – Zarzuty prawne niepodniesione w skardze – Odesłanie do okoliczności przedstawionych w załączniku – Postępowanie w trybie przyśpieszonym – Niedopuszczalność
(regulamin Sądu, art. 44 § 1 lit. c))
11. Konkurencja – Koncentracje – Badanie przez Komisję – Zobowiązania danych przedsiębiorstw mogące spowodować uznanie zgłoszonej koncentracji za zgodną ze wspólnym rynkiem – Uwzględnienie zobowiązań przedstawionych po terminie końcowym – Warunki
(rozporządzenie Rady nr 4064/89, art. 8; rozporządzenie Komisji nr 447/98, art. 18; komunikat Komisji w sprawie środków zaradczych dopuszczalnych na mocy rozporządzenia nr 4064/89 i nr 447/98, pkt 43)
12. Konkurencja – Koncentracje – Ocena zgodności ze wspólnym rynkiem – Istnienie odrębnych, lecz powiązanych ze sobą rynków – Wpływ
(rozporządzenie Rady nr 4064/89, art. 2 ust. 3)
1. Artykuł 2 ust. 2 i 3 rozporządzenia nr 4064/89 w sprawie kontroli koncentracji przedsiębiorstw ustanawia, do celów oceny zgodności koncentracji przedsiębiorstw ze wspólnym rynkiem, dwa kumulatywne kryteria, z których pierwsze dotyczy stworzenia lub umocnienia pozycji dominującej, a drugie – faktu, że skuteczna konkurencja na wspólnym rynku lub jego znacznej części zostanie wskutek stworzenia lub umocnienia takiej pozycji znacząco utrudniona. W każdym razie w pewnych przypadkach samo stworzenie czy też samo umocnienie pozycji dominującej może skutkować znaczącym utrudnieniem konkurencji.
Wynika z tego, że dowód stworzenia lub umocnienia pozycji dominującej w rozumieniu art. 2 ust. 3 rozporządzenia nr 4064/89 może w niektórych przypadkach stanowić dowód znaczącego utrudnienia skutecznej konkurencji. Stwierdzenie to nie oznacza wcale, że drugie kryterium jest z prawnego punktu widzenia zbieżne z kryterium pierwszym, lecz jedynie, że na podstawie jednej i tej samej analizy stanu faktycznego danego rynku można wyciągnąć wniosek, iż obydwa kryteria zostały spełnione.
(por. pkt 45, 46, 49)
2. Z art. 2 ust. 2 rozporządzenia nr 4064/89 w sprawie kontroli koncentracji przedsiębiorstw wynika, że do Komisji należy wykazanie, iż koncentracja nie może zostać uznana za zgodną ze wspólnym rynkiem, a z art. 8 ust. 2 tego rozporządzenia, że koncentracja, w której wprowadzono zmiany w drodze zobowiązań, podlega tym samym zasadom ciężaru dowodu co koncentracja bez wprowadzonych zmian.
Zatem na Komisji spoczywa, z jednej strony, obowiązek zbadania koncentracji w formie zmienionej w drodze zobowiązań skutecznie złożonych przez jej strony a, z drugiej strony, nie może ona uznać takiej koncentracji za niezgodną ze wspólnym rynkiem jedynie wtedy, gdy te zobowiązania nie wystarczają, aby zapobiec stworzeniu lub umocnieniu pozycji dominującej, w wyniku której skuteczna konkurencja zostałaby znacząco utrudniona. W tym zakresie, gdy jednak chodzi o złożone oceny ekonomiczne, ciężar dowodu spoczywający na Komisji pozostaje bez wpływu na jej szeroki zakres swobodnego uznania w tej dziedzinie.
Okoliczność, iż Komisja uważa skutecznie przedstawione zobowiązania – to znaczy przedstawione w ramach pierwszej propozycji lub zgodnie z pkt 43 komunikatu w sprawie środków zaradczych dopuszczalnych na mocy rozporządzenia nr 4064/89 i nr 447/98 jako zmianę tych pierwszych zobowiązań – za niewystarczające, stanowi nieprawidłowe przesunięcie ciężaru dowodu jedynie w sytuacji, kiedy Komisja opiera tę niewystarczalność nie na obiektywnych i sprawdzalnych kryteriach, lecz na swoim prawie do tego, by spodziewać się z tego powodu, że strony koncentracji nie przedstawiły jej wystarczających dowodów, aby mogła się ona wypowiedzieć. W tym drugim przypadku wątpliwości nie przesądzałyby bowiem na korzyść stron koncentracji i należałoby dojść do wniosku, że ciężar dowodu zgodności takiej koncentracji ze wspólnym rynkiem został przesunięty.
(por. pkt 61–63, 69)
3. Na Komisji spoczywa obowiązek zbadania koncentracji w formie zmienionej w drodze zobowiązań skutecznie przedstawionych przez jej strony. Jednakże postulat ten nie oznacza zakazu sukcesywnego badania spowodowanych przez tę koncentrację problemów w zakresie konkurencji, następnie zobowiązań zaproponowanych przez strony tej koncentracji, mających na celu wyeliminowanie tych problemów, ani też nie wyłącza sukcesywnego badania każdego z zobowiązań mających znaczenie z punktu widzenia tych problemów, pod warunkiem że Komisja dojdzie w końcu do ogólnej oceny koncentracji w zmienionej formie, czyli skutków tej koncentracji na każdym z określonych rynków z punktu widzenia całości zobowiązań mających znaczenie na tym rynku.
Do Komisji ponadto należy zbadanie wszystkich zobowiązań mających znaczenie z punktu widzenia problemu w zakresie konkurencji stwierdzonego na jednym z rynków właściwych, w tym także tych, które nie zostały wyraźnie wskazane jako takie przez strony koncentracji. Komisja nie narusza jednak prawa, dokonując jedynie oceny szczególnych zobowiązań dotyczących tylko jednego rynku lub jednego problemu w zakresie konkurencji z punktu widzenia tego rynku lub tego problemu, jeśli inne zobowiązania nie są istotne ani też nie mają rzeczywistego znaczenia ekonomicznego w tym kontekście.
(por. pkt 77, 78)
4. Pojęcie nadużycia władzy odnosi się do sytuacji, w której organ administracyjny użył swoich uprawnień w celu odmiennym niż ten, w którym uprawnienia te zostały mu przyznane. Decyzja jest wadliwa z powodu nadużycia władzy tylko wtedy, gdy obiektywne, właściwe dla danej sprawy i zgodne przesłanki pozwalają stwierdzić, że została ona przyjęta w takim odmiennym celu. W przypadku gdy decyzja ma służyć realizacji wielu celów, nawet jeśli obok uzasadnionych motywów decyzji występuje nieuzasadniony motyw, to decyzja nie stanowi z tego względu nadużycia władzy, jeżeli nie zrezygnowano w niej z osiągnięcia celu głównego.
(por. pkt 87)
5. Zobowiązania dotyczące zachowań zaproponowanych Komisji przez strony koncentracji nie są ze swej natury niewłaściwe, aby zapobiec stworzeniu lub umocnieniu pozycji dominującej, i winny być one oceniane w każdym indywidualnym przypadku tak samo jak zobowiązania natury strukturalnej.
(por. pkt 100)
6. Ponieważ państwo członkowskie, korzystając z odstępstwa, jakie zostało mu przyznane przez art. 28 ust. 2 drugiej dyrektywy gazowej 2003/55, stworzyło krajowy przemysł gazowniczy działający w formie monopolu i ponieważ z tego tytułu rynki gazu nie zostały w nim otwarte na konkurencję zgodnie z prawem krajowym i prawem wspólnotowym, mamy do czynienia z okolicznością, która bezpośrednio i w nieunikniony sposób ma wpływ na zastosowanie na tych rynkach art. 2 ust. 3 rozporządzenia nr 4064/89 w sprawie kontroli koncentracji przedsiębiorstw. W istocie, po pierwsze, z uwagi na ten monopol nie może znaleźć zastosowania kryterium stworzenia lub umocnienia pozycji dominującej i po drugie w przypadku rynku, na którym nie rządzą reguły konkurencji, nie może tym bardziej znaleźć zastosowania kryterium znaczącego utrudnienia skutecznej konkurencji.
Dyrektywa i rozporządzenie mają z pewnością odmienne podstawy prawne oraz różnego rodzaju adresatów, lecz nie mogą być one analizowane oddzielnie.
(por. pkt 114–118, 126)
7. Jeśli w ramach stosowania art. 2 ust. 3 rozporządzenia nr 4064/89 w sprawie kontroli koncentracji przedsiębiorstw Komisja bada daną koncentrację, to powinna ustalić, czy stworzenie lub umocnienie pozycji dominującej mogącej znacząco i trwale utrudnić skuteczną konkurencję istniejącą na rynku właściwym lub rynkach właściwych byłoby bezpośrednim i natychmiastowym następstwem koncentracji.
Jeśli aktualna sytuacja konkurencyjna nie ulega takiej zmianie, należy a priori zezwolić na koncentrację. Jest prawdą, że Komisja może w odpowiednim przypadku uwzględnić skutki koncentracji w najbliższej przyszłości, a wręcz oprzeć swój zakaz koncentracji na takich przyszłych skutkach. Nie pozwala jej to jednak na pominięcie analizy natychmiastowych skutków takiej koncentracji – o ile takowe istnieją – oraz nieuwzględnienie ich w swej ogólnej ocenie koncentracji.
(por. pkt 124)
8. W przypadku gdy pewne powody decyzji same w sobie uzasadniają ją w sposób wystarczający pod względem prawnym, błędy, którymi mogłyby być dotknięte inne powody tego aktu, w żadnym wypadku nie mają wpływu na jego sentencję.
Zważywszy, iż w dziedzinie koncentracji Komisja powinna zakazać przeprowadzenia danej operacji, jeśli zawarte w art. 2 ust. 3 rozporządzenia nr 4064/89 w sprawie kontroli koncentracji przedsiębiorstw kryteria są spełnione w odniesieniu do przynajmniej jednego z rynków właściwych, można stwierdzić nieważność decyzji z dziedziny koncentracji uznającej niezgodność danej operacji ze wspólnym rynkiem jedynie wtedy, gdy należy stwierdzić, że ewentualne powody, które nie są dotknięte bezprawnością – w szczególności dotyczące jednego z rynków właściwych – nie wystarczają, aby uzasadnić sentencję tej decyzji.
Wniosek ten jednak nie wyklucza konieczności przeanalizowania, w trakcie badania danego rynku, sytuacji konkurencyjnej na innych rynkach, jeżeli sporna decyzja powołuje się bądź ogólnie na skutki, jakie koncentracja może wywrzeć na różne rynki właściwe, bądź na dodatnie sprzężenie zwrotne pomiędzy niektórymi skutkami, które z punktu widzenia konkurencji wywiera ona na tych różnych rynkach.
(por. pkt 144–147, 198)
9. Wykonywana przez sąd wspólnotowy kontrola złożonych ocen gospodarczych dokonywanych przez Komisję w ramach swobodnego uznania, przyznanego jej przez rozporządzenie nr 4064/89 w sprawie kontroli koncentracji przedsiębiorstw powinna ograniczać się do sprawdzenia, czy przestrzegano przepisów proceduralnych oraz czy akt został uzasadniony, a także czy dokonano prawidłowych ustaleń faktycznych, czy nie popełniono oczywistych błędów w ocenie oraz czy nie nadużyto władzy.
(por. pkt 151)
10. W celu zagwarantowania pewności prawa i prawidłowego administrowania wymiarem sprawiedliwości, aby skarga była dopuszczalna, istotne okoliczności faktyczne i prawne, na których się ona opiera, muszą wynikać, przynajmniej ogólnie, w spójny i zrozumiały sposób z treści samej skargi. W tym względzie, choć treść skargi co do poszczególnych punktów może być poparta i uzupełniona poprzez odwołania do załączonych do niej wyciągów z dokumentów, ogólne odwołanie do innych pism, także wówczas, gdy stanowią one załączniki do skargi, nie rekompensuje braku zasadniczych elementów argumentacji prawnej, które muszą być zawarte w skardze zgodnie z art. 44 § 1 regulaminu Sądu.
W tym zakresie okoliczność, iż skarga jest rozpatrywana w trybie przyśpieszonym, podkreśla znaczenie tej zasady. Postępowanie w trybie przyśpieszonym, w którym nie ma drugiej wymiany pism procesowych, zakłada bowiem, że argumentacja strony skarżącej już od początku jest wyraźnie i ostatecznie określona w skardze lub, w odpowiednim przypadku, w skardze w formie skróconej.
(por. pkt 155, 182, 183)
11. Z brzmienia art. 8 rozporządzenia nr 4064/89 w sprawie kontroli koncentracji przedsiębiorstw w związku z art. 18 rozporządzenia nr 447/98 w sprawie zgłoszeń, terminów i przesłuchań przewidzianych w rozporządzeniu nr 4064/89 wynika, że rozporządzenia w dziedzinie koncentracji nie nakładają na Komisję obowiązku zaakceptowania zobowiązań przedstawionych po upływie terminu końcowego. Przyczyną ustanowienia tego terminu końcowego jest przede wszystkim wymóg szybkości postępowania, który jest charakterystyczny dla ogólnej systematyki rozporządzenia nr 4064/89.
Jednak z pkt 43 komunikatu Komisji w sprawie środków zaradczych dopuszczalnych na mocy rozporządzenia nr 4064/89 i nr 447/98, który jest dobrowolnie uznany przez Komisję za wiążący, wynika, że zobowiązania złożone zbyt późno przez strony zgłoszonej koncentracji mogą zostać uwzględnione pod dwoma kumulatywnymi warunkami, polegającymi – po pierwsze – na tym, iż zobowiązania te rozwiążą jednoznacznie i bez konieczności przeprowadzenia dodatkowego dochodzenia stwierdzone uprzednio problemy w zakresie konkurencji oraz – po drugie – że jest dostatecznie dużo czasu na konsultacje z państwami członkowskimi w przedmiocie tych zobowiązań.
(por. pkt 161–163)
12. W sytuacji gdy koncentracja dotyczy kilku odrębnych – lecz powiązanych ze sobą – rynków, a sytuacja konkurencyjna na jednym takim rynku lub kilku takich rynkach wpływa na sytuację konkurencyjną na tym czy innym rynku, należy wziąć te inne rynki pod uwagę, aby móc właściwie i w pełni ocenić, czy dana koncentracja stwarza lub umacnia pozycję dominującą na jednym z rozpatrywanych rynków i tym samym prowadzi do znaczącego utrudnienia konkurencji. Aby natomiast zakazać tej koncentracji, nie ma konieczności stwierdzania, że pociągnie ona za sobą taki skutek na każdym z rynków, których dotyczy.
(por. pkt 203)