DOMSTOLENS DOM (Første Afdeling)
15. november 2018 (*)
»Præjudiciel forelæggelse – forordning (EU) nr. 1215/2012 – retternes kompetence på det civil- og handelsretlige område – anvendelsesområde – artikel 1, stk. 1 – begrebet »det civil- og handelsretlige område« – obligationer udstedt af en medlemsstat – den private sektors deltagelse i omstruktureringen af denne stats offentlige gæld – ensidig ændring af lånebetingelser med tilbagevirkende kraft – klausuler om kollektiv optræden – søgsmål mod den nævnte stat anlagt af private indehavere af disse obligationer i deres egenskab af fysiske personer – statens ansvar for handlinger og undladelser under udøvelse af statsmagt«
I sag C-308/17,
angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF, indgivet af Oberster Gerichtshof (øverste domstol, Østrig) ved afgørelse af 25. april 2017, indgået til Domstolen den 29. maj 2017, i sagen
Hellenische Republik
mod
Leo Kuhn,
har
DOMSTOLEN (Første Afdeling),
sammensat af vicepræsidenten, R. Silva de Lapuerta (refererende dommer), som fungerende formand for Første Afdeling, og dommerne J.-C. Bonichot, E. Regan, C.G. Fernlund og S. Rodin,
generaladvokat: Y. Bot,
justitssekretær: fuldmægtig I. Illéssy,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 19. april 2018,
efter at der er afgivet indlæg af:
– Hellenische Republik ved Rechtsanwältin K. Kitzberger,
– Leo Kuhn ved Rechtsanwalt M. Brand,
– den græske regering ved K. Boskovits, S. Charitaki, M. Vlassi og S. Papaioannou, som befuldmægtigede,
– den italienske regering ved G. Palmieri, som befuldmægtiget, bistået af avoccato dello Stato P. Pucciariello,
– den portugisiske regering ved L. Inez Fernandes, M. Figueiredo og P. Lacerda, som befuldmægtigede,
– Europa-Kommissionen ved M. Wilderspin og M. Heller, som befuldmægtigede,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 4. juli 2018,
afsagt følgende
Dom
1 Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 7, nr. 1), litra a), i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1215/2012 af 12. december 2012 om retternes kompetence og om anerkendelse og fuldbyrdelse af retsafgørelser på det civil- og handelsretlige område (EUT 2012, L 351, s. 1).
2 Anmodningen er blevet indgivet i forbindelse med en tvist mellem Hellenische Republik (Den Hellenske Republik) og Leo Kuhn vedrørende et krav om opfyldelse af lånebetingelserne vedrørende obligationer udstedt af denne medlemsstat eller erstatning for manglende opfyldelse af disse betingelser.
Retsforskrifter
ESM-traktaten
3 Traktaten om etablering af den europæiske stabilitetsmekanisme mellem Kongeriget Belgien, Forbundsrepublikken Tyskland, Republikken Estland, Irland, Den Hellenske Republik, Kongeriget Spanien, Den Franske Republik, Den Italienske Republik, Republikken Cypern, Storhertugdømmet Luxembourg, Malta, Kongeriget Nederlandene, Republikken Østrig, Den Portugisiske Republik, Republikken Slovenien, Den Slovakiske Republik og Republikken Finland (herefter »ESM-traktaten«) blev indgået den 2. februar 2012 i Bruxelles (Belgien). Traktatens artikel 12, stk. 3, bestemmer, at klausuler om kollektiv optræden fra og med den 1. januar 2013 vil blive medtaget i forbindelse med alle nye statsobligationer i euroområdet med en løbetid på over et år på en måde, som sikrer, at deres retlige virkninger er identiske.
EU-retten
4 4., 15. og 16. betragtning til forordning nr. 1215/2012 er affattet således:
»(4) Visse forskelle mellem de nationale regler for retternes kompetence og anerkendelse af retsafgørelser virker hæmmende for det indre markeds funktion. Det er tvingende nødvendigt at have bestemmelser, der kan gøre reglerne for retternes kompetence på det civil- og handelsretlige område ensartede og sikre hurtig og enkel anerkendelse og fuldbyrdelse af retsafgørelser truffet i en medlemsstat.
[…]
(15) Kompetencereglerne bør frembyde en høj grad af forudsigelighed og være baseret på sagsøgtes bopæl som det principielle kriterium. Dette kompetencekriterium bør altid kunne gøres gældende, undtagen i enkelte velafgrænsede tilfælde, hvor det på grund af tvistens genstand eller af hensyn til parternes aftalefrihed er berettiget at lægge et andet tilknytningsmoment til grund. For at gøre de fælles regler mere gennemsigtige og undgå kompetencekonflikter bør juridiske personers bopæl defineres selvstændigt.
(16) Som kompetencekriterium bør sagsøgtes bopæl suppleres med alternative kriterier baseret på en sags nære tilknytning til en bestemt ret eller på hensynet til god retspleje. Kriteriet nær tilknytning bør tjene til at skabe retssikkerhed og undgå muligheden for, at sagsøgte indstævnes for en ret i en medlemsstat, som vedkommende ikke med rimelighed kunne forudse. Dette er navnlig vigtigt i tvister angående forpligtelser uden for kontrakt, der er opstået i forbindelse med krænkelser af privatlivets fred og af individets rettigheder, herunder ærekrænkelser.«
5 Forordningens artikel 1, stk. 1, fastsætter:
»Denne forordning finder anvendelse på det civil- og handelsretlige område, uanset rettens art. Den omfatter i særdeleshed ikke spørgsmål vedrørende skat, told eller administrative anliggender eller statens ansvar for handlinger og undladelser under udøvelse af statsmagt (acta jure imperii).«
6 Forordningens artikel 4, stk. 1, bestemmer:
»Med forbehold af denne forordning skal personer, der har bopæl på en medlemsstats område, uanset deres nationalitet, sagsøges ved retterne i denne medlemsstat.«
7 Samme forordnings artikel 7, nr. 1), litra a), har følgende ordlyd:
»En person, der har bopæl på en medlemsstats område, kan sagsøges i en anden medlemsstat:
1) a) i sager om kontraktforhold ved retten på det sted, hvor den forpligtelse, der ligger til grund for sagen, er opfyldt eller skal opfyldes.«
Græsk ret
8 Det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, at den græske centralbanks girosystem består af konti, der står i navnet på de enkelte systemdeltagere, som centralbankens direktør har givet tilladelse til at medvirke i systemet.
9 I medfør af artikel 6, stk. 2, i lov nr. 2198/1994 kan deltagerne i den græske centralbanks girosystem overdrage de rettigheder, der er knyttet til en obligation, til tredjepartsinvestorer, men den retshandel, hvorved disse rettigheder overdrages, gælder dog kun mellem de berørte parter og har udtrykkeligt ingen virkning til gunst eller til skade for Den Hellenske Republik.
10 I henhold til lovens artikel 6, stk. 4, overføres en obligation ved kreditering heraf på systemdeltagerens konto.
11 Desuden fastsætter lov nr. 4050/2012 af 23. februar 2012 om bestemmelser om ændringer med obligationsindehavernes samtykke af værdipapirer, som er udstedt af eller garanteres af den græske stat (FEK A’ 36/23.2.2012), i det væsentlige, at indehaverne af visse græske statsobligationer modtager et tilbud om »omstrukturering«, hvorved den græske stat opfordrer disse til at beslutte, om de vil acceptere ændringen af de i tilbuddet omhandlede værdipapirer.
12 Ifølge denne lovs artikel 1, stk. 4, kræver ændringen af de omhandlede værdipapirer, at der samlet er et quorum, der repræsenterer 50% af det samlede antal udestående obligationer, og et kvalificeret flertal svarende til to tredjedele af deltagerkapitalen.
13 Lovens artikel 1, stk. 9, fastsætter ligeledes, at der skal indsættes en omstruktureringsklausul eller en »klausul om kollektiv optræden« (herefter »en CAC-klausul«), som gør det muligt ved hjælp af beslutninger, som vedtages med et kvalificeret flertal af restgælden, at ændre de oprindelige lånebetingelser, som derefter også gælder for mindretallet.
14 I henhold til denne bestemmelse finder den beslutning, der vedtages af obligationsindehaverne, om at acceptere eller afslå det af den græske stat fremsatte tilbud om restrukturering, anvendelse erga omnes, er bindende for samtlige de berørte obligationskreditorer og ophæver alle modstridende almindelige eller specielle love, administrative beslutninger og kontrakter.
Tvisten i hovedsagen og det præjudicielle spørgsmål
15 På et tidspunkt, der ikke er blevet præciseret, men som ligger forud for 2011, købte Leo Kuhn, der bor i Wien (Østrig), via en depotbank med hjemsted i Østrig statsobligationer med en pålydende værdi af 35 000 EUR, der var udstedt af Den Hellenske Republik og underlagt græsk ret, og som blev handlet på børsen i Athen (Grækenland) som »dematerialiserede værdipapirer«, dvs. fordringer opført i registret for den offentlige gæld. Disse værdipapirer blev registreret i den græske centralbanks girosystem.
16 Disse statsobligationer, der ville forfalde den 20. februar 2012, blev krediteret den værdipapirkonto, som Leo Kuhn var indehaver af i denne depotbank. Der er tale om ihændehaverpapirer, som i overensstemmelse med lånebetingelserne giver ret til at få indfriet kapitalen ved forfald og til betaling af renter.
17 Den forelæggende ret er af den opfattelse, at der ikke foreligger noget kontraktforhold mellem Leo Kuhn og Den Hellenske Republik.
18 Ifølge den forelæggende ret følger det både af bestemmelserne i lov nr. 2198/1994 og af lånebetingelserne vedrørende de pågældende statsobligationer, at det i første omgang var deltagerne i det nævnte girosystem fra den græske centralbank, der blev indehavere af og kreditorer med hensyn til disse obligationer, som blev krediteret disse deltageres konti, idet det bemærkes, at selv om de nævnte deltagere kunne overdrage de rettigheder, der var knyttet til disse obligationer, til tredjepartsinvestorer, gjaldt den retshandel, hvorved rettighederne blev overdraget, imidlertid kun mellem de berørte personer, og den havde udtrykkeligt ingen virkning til gunst eller til skade for Den Hellenske Republik.
19 Efter vedtagelsen af lov nr. 4050/2012 foretog Den Hellenske Republik en konvertering af de obligationer, som Leo Kuhn havde købt, ved at ombytte dem med nye statsobligationer med en lavere pålydende værdi.
20 Den forelæggende ret har oplyst, at Den Hellenske Republik ifølge det af Leo Kuhn anførte indtil konverteringstidspunktet havde overført renterne til en konto, som var oprettet i hans navn i en bank med hjemsted i Østrig. Den har præciseret, at Leo Kuhn solgte de således konverterede obligationer for 7 831,58 EUR, svarende til obligationernes pålydende værdi på forfaldsdatoen, dvs. den 20. februar 2012, med tillæg af renter og omkostninger, hvilket gav ham et tab på 28 673,42 EUR.
21 Leo Kuhn anlagde sag mod Den Hellenske Republik ved Landesgericht für Zivilrechtssachen Wien (den regionale domstol for civile sager i Wien, Østrig) med påstand om opfyldelse af de oprindelige lånebetingelser vedrørende de pågældende obligationer eller erstatning for manglende opfyldelse af disse betingelser.
22 Ved kendelse af 8. januar 2016 fastslog denne domstol, at den ikke havde international kompetence til at pådømme sagen.
23 Oberlandesgericht Wien (den øverste regionale domstol i Wien, Østrig), for hvilken der blev iværksat appel til prøvelse af denne kendelse, forkastede ved kendelse af 25. februar 2016 indsigelsen om manglende østrigsk jurisdiktion med den begrundelse, at Leo Kuhns krav ikke var baseret på en græsk retsakt, men på de oprindelige lånebetingelser vedrørende de pågældende statsobligationer, og at den kompetente ret fastlægges efter græsk ret, hvilket i det foreliggende tilfælde vil sige retten på kreditors bopæl, dvs. opfyldelsesstedet for pengegælden.
24 Den Hellenske Republik har iværksat »ekstraordinær revisionsanke« til prøvelse af denne kendelse ved Oberster Gerichtshof (øverste domstol, Østrig).
25 Den nævnte ret er af den opfattelse, at Leo Kuhn, for så vidt som han har nedlagt påstand om, at Den Hellenske Republik skal opfylde lånebetingelserne vedrørende de pågældende statsobligationer, med rette har taget udgangspunkt i et angiveligt retsforhold mellem ham som køber af disse obligationer og Den Hellenske Republik som udsteder af disse obligationer, hvorfor der foreligger et »sekundært« kontraktligt krav i henhold til artikel 7, nr. 1), i forordning nr. 1215/2012.
26 Det er under disse omstændigheder, at Oberster Gerichtshof (øverste domstol) har besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»Skal artikel 7, nr. 1), litra a), i forordning nr. 1215/2012 fortolkes således,
– at opfyldelsesstedet i den forstand, hvori ordet er anvendt i denne bestemmelse, også i et tilfælde, hvor en fordring – som her – flere gange er overdraget ved en aftale, retter sig efter den først indgåede aftale
– at det faktiske opfyldelsessted, såfremt der gøres et krav gældende om overholdelse af betingelserne for statsobligationer som dem, der konkret er udstedt af Den Hellenske Republik, eller om erstatning for misligholdelse af dette krav, kan fastsættes allerede ved, at renter fra disse statsobligationer er indsat på en konto tilhørende indehaveren af et indenlandsk værdipapirdepot
– at det forhold, at der ved den først indgåede aftale er fastsat et »retligt« opfyldelsessted som omhandlet i [den nævnte bestemmelse], er til hinder for at antage, at en efterfølgende faktisk opfyldelse af en aftale skaber et – yderligere – opfyldelsessted i [samme] bestemmelses forstand?«
Om det præjudicielle spørgsmål
27 Med sit spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 7, nr. 1), litra a), i forordning nr. 1215/2012 i en situation som den i hovedsagen omhandlede, hvor en person via en depotbank har købt statsobligationer udstedt af en medlemsstat, skal fortolkes således, at det »sted, hvor den forpligtelse, der ligger til grund for sagen, er opfyldt eller skal opfyldes«, skal fastlægges ud fra de lånebetingelser, som blev fastsat på tidspunktet for udstedelsen af de nævnte obligationer, eller ud fra det sted, hvor disse betingelser, såsom renteudbetalingen, faktisk blev opfyldt.
28 Den Hellenske Republik samt den græske og italienske regering har gjort gældende, at tvisten i hovedsagen ikke er omfattet af »det civil- og handelsretlige område« som omhandlet i artikel 1, stk. 1, i forordning nr. 1215/2012, idet tvisten vedrører en medlemsstats suveræne ret til at lovgive med henblik på at omstrukturere sin offentlige gæld.
29 Følgelig skal det indledningsvis afgøres, om en tvist som den i hovedsagen omhandlede kan anses for at vedrøre »det civil- og handelsretlige område« som omhandlet i nævnte artikel 1, stk. 1.
30 Det fremgår af denne bestemmelse, at forordning nr. 1215/2012 i særdeleshed ikke omfatter spørgsmål vedrørende »statens ansvar for handlinger og undladelser under udøvelse af statsmagt (acta jure imperii)«.
31 For så vidt som Rådets forordning (EF) nr. 44/2001 af 22. december 2000 om retternes kompetence og om anerkendelse og fuldbyrdelse af retsafgørelser på det civil- og handelsretlige område (EFT 2001, L 12, s. 1) er blevet ophævet ved og erstattet af forordning nr. 1215/2012, gælder den af Domstolen anlagte fortolkning af førstnævnte forordnings bestemmelser ligeledes for forordning nr. 1215/2012, når bestemmelserne i disse to EU-retlige instrumenter kan sidestilles med hinanden (dom af 16.11.2016, Schmidt, C-417/15, EU:C:2016:881, præmis 26, og af 9.3.2017, Pula Parking, C-551/15, EU:C:2017:193, præmis 31).
32 Dette er tilfældet for artikel 1, stk. 1, i forordning nr. 44/2001 og artikel 1, stk. 1, i forordning nr. 1215/2012, der afgrænser disse forordningers anvendelsesområde til »det civil- og handelsretlige område« uden derved at definere indholdet og rækkevidden af dette begreb, hvorom Domstolen har fastslået, at det skal anses for et selvstændigt begreb, som skal fortolkes under hensyn dels til disse forordningers mål og opbygning, dels til de almindelige principper, der kan udledes af de nationale retsordener under ét (dom af 11.6.2015, Fahnenbrock m.fl., C-226/13, C-245/13 og C-247/13, EU:C:2015:383, præmis 35, og af 9.3.2017, Pula Parking, C-551/15, EU:C:2017:193, præmis 33).
33 Denne fortolkning fører til at udelukke visse former for søgsmål eller retsafgørelser fra anvendelsesområdet for forordning nr. 1215/2012, enten på grund af de faktorer, som karakteriserer retsforholdet mellem parterne i tvisten, eller på grund af tvistens genstand (dom af 15.2.2007, Lechouritou m.fl., C-292/05, EU:C:2007:102, præmis 30 og den deri nævnte retspraksis).
34 Domstolen har således fastslået, at selv om visse tvister mellem en offentlig myndighed og en privatperson kan henhøre under den nævnte forordnings anvendelsesområde, forholder det sig anderledes, når den offentlige myndighed udøver offentligretlige beføjelser (dom af 15.2.2007, Lechouritou m.fl., C-292/05, EU:C:2007:102, præmis 31 og den deri nævnte retspraksis).
35 Dette er bl.a. tilfældet for de søgsmål, der udspringer af udøvelse af offentlig myndighed af en af parterne i tvisten på grund af denne parts udøvelse af beføjelser, som er særligt vidtgående i forhold til de fælles retsregler, der finder anvendelse i forholdet mellem privatpersoner (dom af 15.2.2007, Lechouritou m.fl., C-292/05, EU:C:2007:102, præmis 34).
36 Hvad angår tvisten i hovedsagen skal det følgelig afgøres, om denne finder sit grundlag i handlinger fra Den Hellenske Republik, der er foretaget i forbindelse med udøvelsen af offentligretlige beføjelser.
37 Således som generaladvokaten har anført i punkt 62 ff. i forslaget til afgørelse, følger udøvelsen af offentlig myndighed i det foreliggende tilfælde såvel af karakteren af og de nærmere regler for ændringerne af forholdet mellem Den Hellenske Republik og indehaverne af de i hovedsagen omhandlede statsobligationer som af de ekstraordinære omstændigheder, hvorunder disse ændringer skete.
38 Efter den græske lovgivers vedtagelse af lov nr. 4050/2012 og den som følge af denne lov foretagne indsættelse med tilbagevirkende kraft af en CAC-klausul blev disse værdipapirer nemlig ombyttet med nye statsobligationer med en markant lavere pålydende værdi. Denne ombytning af værdipapirer var hverken fastsat i de oprindelige lånebetingelser eller i gældende græsk ret på tidspunktet for udstedelsen af de værdipapirer, som var reguleret ved disse betingelser.
39 Denne indsættelse med tilbagevirkende kraft af en CAC-klausul gjorde det således muligt for Den Hellenske Republik at pålægge samtlige værdipapirindehavere en væsentlig ændring af de økonomiske vilkår vedrørende disse værdipapirer, herunder de af disse indehavere, som havde et ønske om at modsætte sig denne ændring.
40 Denne ikke tidligere anvendte indsættelse med tilbagevirkende kraft af en CAC-klausul og den heraf følgende ændring af de nævnte økonomiske vilkår skrev sig desuden ind i sammenhæng med og under ekstraordinære omstændigheder knyttet til en alvorlig finanskrise. De tog bl.a. udgangspunkt i behovet for inden for rammerne af en mellemstatslig bistandsmekanisme at omstrukturere den græske stats offentlige gæld og forhindre risikoen for, at omstruktureringsplanen for denne gæld mislykkedes, med henblik på at undgå denne stats betalingsmisligholdelse og sikre den finansielle stabilitet i euroområdet. Ved erklæringer af 21. juli 2011 og 26. oktober 2011 anførte euroområdets stats- og regeringschefer således, at Den Hellenske Republiks situation krævede en ekstraordinær løsning med hensyn til den private sektors deltagelse.
41 Den nævnte situations ekstraordinære karakter følger ligeledes af den omstændighed, at der fra og med den 1. januar 2013 i overensstemmelse med ESM-traktatens artikel 12, stk. 3, ville blive medtaget CAC-klausuler i forbindelse med alle nye statsobligationer i euroområdet med en løbetid på over et år på en måde, som sikrer, at deres retlige virkninger er identiske.
42 Det følger heraf, at tvisten i hovedsagen – henset til den ekstraordinære karakter af de betingelser og omstændigheder, hvorunder vedtagelsen af lov nr. 4050/2012, hvorefter de oprindelige lånebetingelser vedrørende de i hovedsagen omhandlede statsobligationer blev ændret ensidigt og med tilbagevirkende kraft ved indsættelsen af en CAC-klausul, fandt sted, og henset til det med denne klausul forfulgte mål af almen interesse – udspringer af udøvelse af offentlig myndighed og følger af handlinger, som den græske stat har foretaget under udøvelsen af denne offentlige myndighed, hvorfor tvisten ikke henhører under »det civil- og handelsretlige område« som omhandlet i artikel 1, stk. 1, i forordning nr. 1215/2012.
43 På denne baggrund skal det forelagte spørgsmål besvares med, at artikel 1, stk. 1, i forordning nr. 1215/2012 skal fortolkes således, at »det civil- og handelsretlige område« i denne bestemmelses forstand ikke omfatter en tvist som den i hovedsagen omhandlede, der vedrører et søgsmål, som en fysisk person, der har købt obligationer udstedt af en medlemsstat, anlægger mod denne medlemsstat med henblik på at anfægte den ombytning af de nævnte obligationer med obligationer med en lavere værdi, som denne fysiske person er blevet pålagt ved en lov, som den nationale lovgiver har vedtaget under ekstraordinære omstændigheder, og i medfør af hvilken disse betingelser ensidigt og med tilbagevirkende kraft er blevet ændret ved indsættelsen af en CAC-klausul, der gør det muligt for et flertal af indehaverne af de pågældende obligationer at pålægge mindretallet denne ombytning.
Sagsomkostninger
44 Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Første Afdeling) for ret:
Artikel 1, stk. 1, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1215/2012 af 12. december 2012 om retternes kompetence og om anerkendelse og fuldbyrdelse af retsafgørelser på det civil- og handelsretlige område skal fortolkes således, at »det civil- og handelsretlige område« i denne bestemmelses forstand ikke omfatter en tvist som den i hovedsagen omhandlede, der vedrører et søgsmål, som en fysisk person, der har købt obligationer udstedt af en medlemsstat, anlægger mod denne medlemsstat med henblik på at anfægte den ombytning af de nævnte obligationer med obligationer med en lavere værdi, som denne fysiske person er blevet pålagt ved en lov, som den nationale lovgiver har vedtaget under ekstraordinære omstændigheder, og i medfør af hvilken disse betingelser ensidigt og med tilbagevirkende kraft er blevet ændret ved indsættelsen af en klausul om kollektiv optræden, der gør det muligt for et flertal af indehaverne af de pågældende obligationer at pålægge mindretallet denne ombytning.
Underskrifter