CONCLUSIONES DE LA ABOGADA GENERAL
SRA. TAMARA ĆAPETA
presentadas el 3 de febrero de 2022(1)
Asunto C‑500/20
ÖBB-Infrastruktur Aktiengesellschaft
contra
Lokomotion Gesellschaft für Schienentraktion mbH
[Petición de decisión prejudicial planteada por el Oberster Gerichtshof (Tribunal Supremo de lo Civil y Penal, Austria)]
«Petición de decisión prejudicial — Acuerdos internacionales — Transporte ferroviario — Convenio relativo a los transportes internacionales por ferrocarril (COTIF) — Reglas uniformes relativas al contrato de utilización de la infraestructura en tráfico internacional por ferrocarril (CUI) — Competencias del Tribunal de Justicia — Coste del arrendamiento de locomotoras de sustitución soportado por el transportista tras la avería de las suyas propias — Extensión por las partes del contrato del alcance de su responsabilidad con una remisión al Derecho nacional»
I. Introducción
1. En julio de 2015, un convoy formado por seis locomotoras descarriló en la estación de Kufstein (Austria), resultando dañadas dos de las locomotoras. Su reparación duró seis y ocho semanas, respectivamente, y durante este tiempo el transportista alquiló locomotoras de sustitución. El presente litigio gira en torno al fundamento y alcance de la responsabilidad por los costes de arrendamiento correspondientes.
2. La petición de decisión prejudicial remitida por el Oberster Gerichtshof (Tribunal Supremo de lo Civil y Penal, Austria) se refiere a la interpretación de la parte del Convenio relativo a los transportes internacionales por ferrocarril (COTIF), de 9 de mayo de 1980, modificado por el Protocolo de Vilnius de 3 de junio de 1999, que se refiere a la responsabilidad del gestor de infraestructuras ferroviarias. Con carácter preliminar, el órgano jurisdiccional remitente desea aclarar si el Tribunal de Justicia es competente para interpretar disposiciones del COTIF, suscrito tanto por la Unión como por sus Estados miembros en materia de transporte, en el que la Unión y los Estados miembros comparten competencias. No es la primera vez que se invita al Tribunal de Justicia a pronunciarse sobre su propia competencia en el ámbito de los acuerdos mixtos. (2) Dada la complejidad que caracteriza la acción exterior mixta, (3) es muy probable que tampoco se trate de la última.
3. En caso de que se aprecie la mencionada competencia, el Tribunal de Justicia deberá interpretar también el alcance de la responsabilidad de los gestores de infraestructuras ferroviarias en virtud de las Reglas uniformes relativas al contrato de utilización de la infraestructura en tráfico internacional por ferrocarril (en lo sucesivo, «Reglas uniformes CUI»), (4) así como sus posibles excepciones. Hasta la fecha, el Tribunal de Justicia no ha tenido oportunidad de interpretar las Reglas uniformes CUI.
II. Marco jurídico
4. Todos los Estados miembros de la Unión, con la excepción de la República de Chipre y la República de Malta, son partes contratantes en el COTIF, por el que se crea la Organización Intergubernamental para los Transportes Internacionales por Ferrocarril (OTIF). La Unión Europea ratificó el COTIF con efectos a partir del 1 de julio de 2011. (5)
A. Reglas uniformes CUI
5. Las Reglas uniformes CUI (6) se aplican a todos los contratos sobre la utilización de infraestructuras ferroviarias para el transporte internacional, como el contrato celebrado entre las partes en el procedimiento principal.
6. El artículo 4 de las Reglas uniformes CUI, titulado «Derecho vinculante», presenta el siguiente tenor:
«Salvo cláusula en contrario establecida en las presentes Reglas uniformes, será nula y no producirá efecto alguno cualquier estipulación que, directa o indirectamente, haga excepción de estas Reglas uniformes. La nulidad de tales estipulaciones no supondrá la nulidad de otras disposiciones del contrato. No obstante las partes en el contrato podrán asumir una responsabilidad y obligaciones mayores que las previstas en las presentes Reglas uniformes, o establecer un importe máximo de indemnización para los daños materiales.»
7. El artículo 8 de las Reglas uniformes CUI, rubricado «Responsabilidad del gestor», en sus apartados 1 y 4, dispone lo siguiente:
«1. El gestor será responsable:
a) de los daños corporales (muerte, lesiones o cualquier otro daño a la integridad física o psíquica),
b) de los daños materiales (destrucción o avería de los bienes muebles e inmuebles),
c) de los daños pecuniarios que resulten de los daños y perjuicios debidos por el transportista en virtud de las Reglas uniformes CIV y de las Reglas uniformes CIM,
causados al transportista o a sus auxiliares durante el tiempo de utilización de la infraestructura y que tengan su causa en dicha infraestructura.
[…]
4. Las partes en el contrato podrán convenir cuándo y en qué medida el gestor será responsable de los daños causados al transportista por un retraso o por una perturbación en la explotación.»
8. El artículo 19 de las Reglas uniformes CUI, que lleva por título «Otras acciones», en su apartado 1, dispone lo siguiente:
«En todos los casos en que se apliquen las presentes Reglas uniformes, no se podrá ejercer contra el gestor o contra el transportista ninguna acción de responsabilidad, por cualquier causa que sea, si no es bajo las condiciones y límites establecidos en estas Reglas uniformes.»
B. El Acuerdo de adhesión
9. El Acuerdo de adhesión (7) regula, en particular, la relación entre las obligaciones que se derivan del Derecho de la Unión y las que se derivan del COTIF y sus apéndices. Concretamente, su artículo 2 dispone:
«Sin perjuicio del objeto y el propósito del Convenio de favorecer, mejorar y facilitar el tráfico internacional ferroviario, ni de su plena aplicación respecto de las otras Partes del Convenio, en sus relaciones mutuas, las Partes del Convenio que sean Estados miembros de la Unión Europea aplicarán normas de la Unión y no aplicarán por tanto las normas derivadas de dicho Convenio salvo en la medida en la que no haya normas de la Unión que regulen la materia concreta en cuestión.»
10. Asimismo, el artículo 7 del Acuerdo de adhesión especifica el método para determinar el ámbito de competencia de la Unión:
«El ámbito de competencia de la Unión se describirá en términos generales en una declaración escrita redactada por la Unión con motivo de la celebración del presente Acuerdo. Dicha declaración podrá modificarse en la medida en que sea necesario mediante notificación por parte de la Unión a la OTIF. No reemplazará ni limitará de modo alguno las cuestiones que puedan ser objeto de notificaciones de competencia de la Unión previas a la toma de decisiones, en el seno de la OTIF, por medio de votación formal u otro procedimiento.»
C. Decisión 2013/103 (8)
11. En su considerando 2, la Decisión 2013/103 declara que:
«La Unión posee competencia exclusiva o compartida con sus Estados miembros en los ámbitos cubiertos por el Convenio relativo a los transportes internacionales por ferrocarril (COTIF) de 9 de mayo de 1980, modificado por el Protocolo de Vilnius de 3 de junio de 1999 […]»
12. Asimismo, el anexo I de la Decisión 2013/103 recoge la Declaración de la Unión Europea sobre el ejercicio de competencias (en lo sucesivo, «Declaración») a la que se refiere el artículo 7 del Acuerdo de adhesión. La Declaración contiene un apéndice donde se relacionan los instrumentos en que, hasta la fecha, la Unión ha ejercido su competencia.
D. Derecho austriaco
13. Según el órgano jurisdiccional remitente, los artículos 1293 y siguientes del Allgemeines Bürgerliches Gesetzbuch (Código Civil austriaco; en lo sucesivo, «ABGB») establecen una responsabilidad por daños en función de la culpa del causante del daño. En el seno de una relación contractual, incumbe al deudor probar que en el incumplimiento de sus obligaciones contractuales no ha incurrido en culpa (artículo 1298 del ABGB). El deudor responde de la culpa de sus auxiliares (artículo 1313a del ABGB). Con la condición de que haya una culpa imputable a la demandada, los costes del arrendamiento de las locomotoras de sustitución que se han reclamado son reembolsables con arreglo al Derecho nacional.
III. Antecedentes del litigio y cuestiones prejudiciales
14. En diciembre de 2014, Lokomotion Gesellschaft für Schienentraktion mbH, una empresa privada de transporte ferroviario con domicilio social en Alemania (en lo sucesivo, «Lokomotion») y ÖBB-Infrastruktur Aktiengeselschaft, una empresa de infraestructura ferroviaria austriaca (en lo sucesivo, «ÖBB-Infrastruktur») celebraron un contrato de uso de la infraestructura ferroviaria de la demandada para el transporte internacional a cambio de una remuneración que debía abonar Lokomotion.
15. Dicho contrato se remite a las condiciones generales de contratación del contrato de uso de la infraestructura de ÖBB-Infrastruktur (en lo sucesivo, «CGC»).
16. En las CGC se dispone que la responsabilidad se regirá por el ABGB, el Unternehmensgesetzbuch (Código de Comercio austriaco), la Eisenbahn- und Kraftfahrzeughaftpflichtgesetz (Ley austriaca de responsabilidad civil obligatoria del automóvil y del ferrocarril) y las Reglas uniformes CUI, siempre que no sean contrarias a las CGC.
17. Tras el descarrilamiento de las seis locomotoras de Lokomotion el 15 de julio de 2015, dos de ellas no estuvieron disponibles mientras duró su reparación, de modo que Lokomotion alquiló dos locomotoras de sustitución y soportó los costes correspondientes.
18. Lokomotion reclama a ÖBB-Infrastruktur la cantidad de 629 110 euros (más intereses y gastos) en concepto de gastos de alquiler de las locomotoras de sustitución alquiladas a causa del accidente. Aduce que este se debió a las deficiencias de la infraestructura ferroviaria puesta a disposición por ÖBB-Infrastruktur. Afirma que ÖBB-Infrastruktur incumplió de manera antijurídica y culposa sus obligaciones en materia de fabricación, verificación, mantenimiento, conservación y reparación de los raíles, previstas por la normativa ferroviaria. Por lo tanto, en su opinión los gastos de arrendamiento con fines de sustitución deben considerarse daños materiales en el sentido del artículo 8, apartado 1, letra b), de las Reglas uniformes CUI.
19. Por el contrario, ÖBB-Infrastruktur sostiene que la causa del accidente fue un gancho de tracción desprendido de la locomotora descarrilada que ya antes del descarrilamiento había soportado una carga excesiva, lo que es culpa de Lokomotion. Asimismo, ÖBB-Infrastruktur alega que el perjuicio es de carácter pecuniario, por lo que no puede ser reparado en virtud del artículo 8, apartado 1, letra b), de las Reglas uniformes CUI.
20. El órgano jurisdiccional de primera instancia desestimó mediante sentencia parcial la demanda de Lokomotion, al considerar que solo eran aplicables las Reglas uniformes CUI, que excluían el régimen de responsabilidad del ABGB. Se expresó de acuerdo con ÖBB-Infrastruktur en el sentido de que los gastos de arrendamiento no se pueden considerar «daños materiales» a efectos del artículo 8, apartado 1, letra b), de las Reglas uniformes CUI.
21. Sin embargo, el órgano jurisdiccional de apelación anuló la sentencia parcial del órgano jurisdiccional de primera instancia y le devolvió el asunto para que resolviera de nuevo después de haber completado el procedimiento. A su parecer, el artículo 8, apartado 1, letra b), de las Reglas uniformes CUI debe interpretarse en sentido amplio y englobar también los «daños materiales derivados».
22. ÖBB-Infrastruktur recurrió esta última resolución y solicitó su anulación al Oberster Gerichtshof (Tribunal Supremo de lo Civil y Penal).
23. En estas circunstancias, el Oberster Gerichtshof (Tribunal Supremo de lo Civil y Penal) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1) ¿Es competente el Tribunal de Justicia de la Unión Europea para interpretar las [Reglas uniformes CUI]?
2) En caso de respuesta afirmativa a la primera cuestión prejudicial:
¿Debe interpretarse el artículo 8, apartado 1, letra b), [de las Reglas uniformes CUI] en el sentido de que la responsabilidad del gestor por daños materiales que allí se establece comprende también los gastos ocasionados al transportista al tener que sustituir sus locomotoras averiadas por otras alquiladas?
3) En caso de respuesta afirmativa a la primera cuestión prejudicial y negativa a la segunda cuestión prejudicial:
¿Deben interpretarse los artículos 4 y 19, apartado 1, [de las Reglas uniformes CUI] en el sentido de que las partes contractuales pueden extender válidamente su responsabilidad con una remisión general al Derecho nacional cuando el alcance de la responsabilidad según dicha normativa es, en efecto, mayor, pero, a diferencia de la responsabilidad objetiva establecida en las Reglas uniformes CUI, exige culpa para incurrir en responsabilidad?»
24. Han presentado observaciones escritas las partes del procedimiento principal y la Comisión Europea.
IV. Análisis
A. Primera cuestión: ¿es competente el Tribunal de Justicia para interpretar las Reglas uniformes CUI?
25. Con su primera cuestión, el órgano jurisdiccional remitente desea saber si el Tribunal de Justicia es competente para interpretar las Reglas uniformes CUI, que forman parte del COTIF, un acuerdo internacional celebrado como acuerdo mixto.
26. Los acuerdos mixtos son acuerdos internacionales celebrados simultáneamente por la Unión y por todos o alguno de sus Estados miembros. (9) No previstos expresamente por los Tratados, estos acuerdos son producto de la realidad política y jurídica de la Unión Europea y reflejan la singularidad y la complejidad de la construcción de una Europa integrada. (10)
27. Cuando un acuerdo internacional regula tanto ámbitos incluidos en las competencias atribuidas a la Unión, como ámbitos que quedan fuera de estas, la Unión carece del poder constitucional necesario para celebrar íntegramente tal acuerdo. Por este motivo, los Estados miembros deben ser, junto a la UE, partes del acuerdo, para garantizar su válida celebración respecto de aquellas partes que corresponden a la competencia exclusiva de los Estados miembros. Este carácter mixto obligatorio (también denominado «obligatory mixity» (11)) es el resultado de la aplicación del principio de atribución (12) que rige las competencias de la Unión tanto en su acción interior como exterior. (13)
28. En cambio, en otros casos el carácter mixto es opcional. Es el llamado carácter mixto facultativo (también denominado «facultative mixity» (14)), que se produce cuando todo el acuerdo respeta el principio de atribución, es decir, cuando la Unión posee las competencias necesarias sobre todas las disposiciones del acuerdo internacional, aunque algunas de ellas aún no las haya ejercido y, por tanto, sean solo potenciales. Así pues, el carácter mixto facultativo no es producto de la aplicación del principio de atribución, como sucede con el carácter mixto obligatorio, sino que se trata del ejercicio de competencias atribuidas.
29. Si la Unión comparte competencias con sus Estados miembros en los ámbitos cubiertos por un acuerdo, este puede ser celebrado, bien como acuerdo mixto, o bien solo por la Unión, como ha confirmado la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. (15) Según voy a exponer con mayor detalle en el epígrafe 2, esto también significa que la Unión puede ejercer sus competencias compartidas no solo adoptando legislación interna, sino también celebrando un acuerdo internacional en relación con cuestiones que aún no son objeto de tal legislación.
30. Por lo tanto, los acuerdos mixtos facultativos son consecuencia de una elección política sobre la forma de ejercer competencias compartidas atribuidas.
31. El acuerdo mixto del que se trata en el presente asunto es un acuerdo mixto facultativo en el ámbito de la política de transportes, en la cual la Unión comparte competencias con sus Estados miembros. (16) Ninguna parte de dicho acuerdo pertenece a ámbitos de competencia exclusiva de los Estados miembros, y esto tampoco es objeto de controversia en el presente asunto. Dicho de otra manera, todos los ámbitos cubiertos por el COTIF podría regularlos la Unión Europea. De hecho, antes de que la Unión se adhiriese al COTIF, diversas cuestiones ya estaban en gran medida reguladas internamente. (17)
32. Las Reglas uniformes CUI se refieren, en todo caso, a un ámbito que, cuando la Unión se adhirió al COTIF, pertenecía a las competencias compartidas potenciales, (18) lo que significa que se había atribuido a la Unión la competencia para legislar en ese campo, pero la Unión (aún) no había hecho uso de esta posibilidad. Así pues, si se formula con mayor precisión, la cuestión planteada por el órgano jurisdiccional remitente trata de aclarar si el Tribunal de Justicia es competente para interpretar las partes de un acuerdo mixto relativas a materias para las que los Tratados han atribuido competencias a la Unión, pero respecto de las que esta aún no ha legislado internamente.
33. Esta cuestión aún no tiene una respuesta clara.
34. La competencia del Tribunal de Justicia en relación con los acuerdos mixtos ha sido objeto de un número sorprendentemente reducido de sentencias, por distintas razones. (19) La jurisprudencia del Tribunal de Justicia aún no ha proporcionado una respuesta general en cuanto a la justificación y los límites de la competencia del Tribunal de Justicia en relación con los acuerdos mixtos. Por el contrario, diversos Abogados Generales (20) y autores de la doctrina jurídica (21) han subrayado las dificultades que plantea la postura del Tribunal de Justicia respecto a la competencia, en esencia, por generar inseguridad jurídica respecto a los criterios aplicables.
35. Así queda patente también en las distintas respuestas que proponen los intervinientes en el presente procedimiento para la primera cuestión. Lokomotion niega la competencia del Tribunal de Justicia, alegando que las Reglas uniformes CUI no forman parte de los Tratados, al no ser un acto de una institución de la Unión, y que, en cualquier caso, el Tribunal de Justicia nunca ha interpretado las Reglas uniformes CUI, por lo que no es competente. En cambio, ÖBB-Infrastruktur y la Comisión consideran que el Tribunal de Justicia sí puede interpretar las Reglas uniformes CUI. Sin embargo, los argumentos que formulan y la jurisprudencia que citan son diferentes. Por un lado, ÖBB-Infrastruktur se remite a la sentencia «COTIF I» (22) y llega a la conclusión de que el Tribunal de Justicia es competente para interpretar las Reglas uniformes CUI, dado que la Unión posee competencias en relación con el COTIF. Por otro, la Comisión considera que no basta con que la Unión tenga competencias, pero, dado que las Reglas uniformes CUI se refieren a un ámbito extensamente regulado por la legislación de la Unión, el Tribunal de Justicia puede fundamentar su competencia. A este respecto, la Comisión invoca principalmente la sentencia Lesoochranárske zoskupenie. (23)
36. En mi opinión, al responder a la cuestión sobre la competencia del Tribunal de Justicia debe tenerse en cuenta la complejidad del reparto constitucional de competencias que subyace en los acuerdos mixtos. En consecuencia, la respuesta a si el Tribunal de Justicia es competente en relación con una determinada disposición de un acuerdo mixto debe tomar en consideración los motivos por los que la Unión suscribió tal acuerdo. A mi parecer, el Tribunal de Justicia es competente solo en relación con aquellas disposiciones de un acuerdo mixto en cuya adopción la Unión ha ejercido sus competencias.
37. A pesar de la ausencia de una explicación expresa en este sentido, entiendo que la jurisprudencia existente puede interpretarse en el sentido de que permite concluir que el Tribunal de Justicia no tiene competencia automática sobre todas las disposiciones de un acuerdo mixto, sino que solo puede interpretar aquellas en relación con las que la Unión ha ejercido sus competencias. Expongo este análisis en el epígrafe 1.
38. Esta lectura no solo tiene cabida en la actual jurisprudencia, sino que, a mi parecer, es la única explicación admisible desde el punto de vista del reparto constitucional de competencias que contemplan los Tratados. Esto, sin embargo, suscita la cuestión de cómo puede ejercer la Unión una competencia externamente y qué consecuencias tiene el ejercicio de una competencia compartida. De ello me ocupo en el epígrafe 2.
39. Posteriormente, en el epígrafe 3, aplicaré este razonamiento al presente asunto y llegaré a la conclusión de que el Tribunal de Justicia es competente para interpretar las Reglas uniformes CUI, dado que, al adherirse al COTIF, la Unión ejerció sus competencias en relación con las normas que allí se establecen, incluidas las relativas a la responsabilidad del gestor de infraestructuras ferroviarias.
1. Revisión de la jurisprudencia relativa a la competencia del Tribunal de Justicia para interpretar acuerdos mixtos
40. La aclaración de las competencias del Tribunal de Justicia para interpretar acuerdos internacionales comenzó con la sentencia Haegeman en 1974. (24) Dicho asunto versaba sobre la competencia del Tribunal de Justicia para interpretar acuerdos internacionales con carácter general, no solo acuerdos mixtos. La cuestión se planteó porque el artículo 177 del Tratado CEE (actualmente, artículo 267 TFUE) no menciona expresamente los acuerdos internacionales como actos que pueda interpretar el Tribunal de Justicia. El Tribunal de Justicia decidió que era competente para interpretar el Acuerdo de adhesión entre la CEE y Grecia, ya que había sido celebrado por el Consejo y, por tanto, formaba parte integrante del Derecho de la Unión. (25) No obstante, tal como observa Timmermans, la «integración de un acuerdo mixto en el ordenamiento jurídico de la Unión no implica […] la competencia ilimitada del Tribunal de Justicia respecto al acuerdo en su conjunto». (26)
41. La cuestión de la competencia del Tribunal de Justicia para interpretar los acuerdos mixtos por formar parte del Derecho de la Unión, o bien porque la disposición concreta que se ha de interpretar corresponde a las competencias de la Unión, se planteó por primera vez en el asunto Demirel. (27) Los Gobiernos de Alemania y del Reino Unido alegaron que el Tribunal de Justicia no era competente en relación con las disposiciones del acuerdo mixto con Turquía respecto a las cuales los Estados miembros hubiesen ejercido sus propias competencias. (28) El Tribunal de Justicia respondió a estos argumentos explicando que la cuestión allí planteada no pertenecía a la competencia exclusiva de los Estados miembros, y rechazó, por irrelevante, el argumento de que la Unión aún no había ejercido su potencial competencia, si bien no aclaró por qué. (29)
42. Aunque, por consiguiente, cabría entender la sentencia Demirel en el sentido de que el Tribunal de Justicia se declaró competente para interpretar todas las disposiciones de un acuerdo mixto salvo las correspondientes a ámbitos que siguieran siendo competencia exclusiva de los Estados miembros, el Tribunal de Justicia no declaró ni expuso inequívocamente tal postura. En consecuencia, dicha temprana sentencia no puede verse como una postura definitiva sobre la cuestión general de la competencia del Tribunal de Justicia para interpretar acuerdos mixtos. (30)
43. Las sentencias posteriores relacionadas con la competencia interpretativa del Tribunal de Justicia pueden dividirse, a mi juicio, en dos grupos fundamentales. El primero de ellos consta de las sentencias que proponen una lectura amplia de la competencia del Tribunal de Justicia, con el argumento de que los acuerdos mixtos forman parte del corpus del Derecho de la Unión y, por ende, requieren una interpretación uniforme. Pertenecen a este grupo diversas sentencias relativas al Acuerdo sobre los aspectos de los derechos de propiedad intelectual (en lo sucesivo, «Acuerdo ADPIC»), como las sentencias Hermès (31) y Dior; (32) al Convenio de Aarhus, como la sentencia Lesoochranárske zoskupenie, (33) y al Tratado sobre la Carta de la Energía (en lo sucesivo, «TCE»), como la reciente sentencia Komstroy. (34) El segundo grupo de sentencias adopta una postura más reservada y atiende a la relación entre las disposiciones cuya interpretación se solicita y el ejercicio de competencias de la Unión, a fin de apreciar la competencia del Tribunal de Justicia. Se incluyen en él la sentencia Merck, (35) también relativa al Acuerdo ADPIC, así como una serie de sentencias dictadas en procedimientos por incumplimiento, como la sentencia Comisión/Irlanda, (36) relativa al Convenio de Berna sobre protección de obras literarias y artísticas; la sentencia «Etang de Berre», (37) relativa al Convenio para la protección del mar Mediterráneo contra la contaminación, y la sentencia «Fábrica MOX», (38) relacionada con la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar.
44. La cuestión de la competencia se planteó en las citadas sentencias por diversas razones, de manera que no pueden entenderse adecuadamente fuera de sus respectivos contextos. No obstante, a mi juicio de todas ellas puede extraerse la conclusión de que el Tribunal de Justicia vincula su competencia sobre una determinada disposición de un acuerdo mixto al ejercicio de las competencias de la Unión.
45. Esta lectura no resulta evidente de forma inmediata, sobre todo habida cuenta del primer grupo de sentencias. Así pues, explicaré mi propuesta sobre la base de la sentencia Hermès. (39) En ella, el Tribunal de Justicia se enfrentó a una situación en la que no estaba claro si una medida provisional nacional relativa a una marca del Benelux estaba sujeta al artículo 50 del Acuerdo ADPIC, donde se regulan las medidas provisionales. La única legislación de la Unión en el ámbito cubierto por la correspondiente disposición del Acuerdo ADPIC era un reglamento sobre marcas comunitarias. (40) Sin embargo, el litigo versaba sobre una marca del Benelux, no de la Comunidad. El Tribunal de Justicia, pese a todo, se declaró competente, al entender que el artículo 50 del Acuerdo ADPIC es aplicable por igual a las situaciones regidas por el Derecho nacional y a las regidas por el Derecho de la Unión. Según el Tribunal de Justicia, existía un manifiesto interés de la Unión en que recibiera una interpretación uniforme. (41)
46. La alusión por el Tribunal de Justicia al «interés en una interpretación uniforme» podría llevar a la conclusión de que en tal interés residía la razón principal de apreciar la competencia para interpretar el artículo 50 del Acuerdo ADPIC.
47. Sin embargo, en dicho asunto, como en otros pertenecientes al primer grupo, el Tribunal de Justicia debía responder a dos cuestiones relativas a su competencia, cuestiones que es preciso diferenciar. La primera, si el Tribunal de Justicia, en principio, es competente para interpretar una disposición concreta de un acuerdo mixto (en la sentencia Hermès, el artículo 50 del Acuerdo ADPIC). La segunda, si el Tribunal de Justicia puede interpretar las disposiciones pertinentes del acuerdo mixto cuando su interpretación ha de aplicarse a un litigio ante un órgano jurisdiccional nacional al margen del ámbito de aplicación del Derecho de la Unión.
48. En su respuesta a la primera cuestión, lo que permitió al Tribunal de Justicia apreciar su competencia fue el ejercicio de competencias por la Unión respecto a la disposición de un acuerdo mixto cuya interpretación se solicitaba. Al adherirse al Acuerdo ADPIC, su artículo 50 pasó a formar parte del Derecho de la Unión en el ámbito de las marcas comunitarias. Por lo tanto, la adhesión de la Unión al Acuerdo ADPIC convirtió el artículo 50 de este en parte del Derecho de la Unión.
49. El Tribunal de Justicia solo invocó el «interés en una interpretación uniforme» para justificar la segunda cuestión relativa a su competencia, lo cual era necesario debido a que el litigio del que conocía el órgano jurisdiccional nacional no versaba sobre una marca comunitaria, sino del Benelux. Por lo tanto, en dicho asunto el artículo 50 del Acuerdo ADPIC debía aplicarse en cuanto Derecho nacional, no como Derecho de la Unión. Al citar y aplicar la jurisprudencia desarrollada en las sentencias Dzodzi, (42) Leur Bloem (43) y Giloy, (44) el Tribunal de Justicia fundamentó su competencia para interpretar el Derecho de la Unión en situaciones no comprendidas en su ámbito de aplicación en la necesidad de evitar interpretaciones divergentes del Derecho de la Unión que podrían llegar a darse si el Tribunal de Justicia no asistiese a los jueces nacionales en las situaciones internas. Esto, sin embargo, solo era posible porque, ante todo, el artículo 50 del Acuerdo ADPIC había pasado a formar parte del Derecho de la Unión.
50. A un razonamiento similar se recurrió en todos los asuntos que he mencionado como pertenecientes al primer grupo. En todos ellos, la razón subyacente que fundamentaba la competencia del Tribunal de Justicia para interpretar el artículo 50 del Acuerdo ADPIC, el artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus o disposiciones del TCE relativas a inversiones extranjeras directas, respectivamente, residía en la decisión de la Unión de convertir dichas disposiciones en parte del Derecho de la Unión al adherirse a los correspondientes acuerdos mixtos.
51. Dicha lógica queda expuesta con mayor claridad en el segundo grupo de asuntos, en que el Tribunal de Justicia estableció una relación más directa entre el contenido del acuerdo y el ejercicio de las competencias de la Unión. Se apreció la competencia, bien porque la cuestión sometida a un acuerdo mixto estaba regulada por disposiciones de la Unión en vigor, o bien, si no era así, porque se consideró perteneciente a un ámbito que en gran medida estaba regulado por el Derecho de la Unión. En cambio, si no se apreciaba tal relación, el Tribunal de Justicia se declaraba incompetente, aunque los Tratados contemplasen la potencial competencia compartida.
52. Es lo que sucedía en el asunto Merck. (45) Una vez más, el Tribunal de Justicia se enfrentó a la interpretación del Acuerdo ADPIC, concretamente de su artículo 33, que regula el plazo de expiración de la protección de las patentes. El Tribunal de Justicia consideró que su competencia dependía de si la Unión había ejercido sus competencias en el ámbito correspondiente del Acuerdo ADPIC. Tras llegar a la conclusión de que las patentes no estaban reguladas por el Derecho de la Unión (o solo de forma esporádica), el Tribunal de Justicia consideró que le correspondía al órgano jurisdiccional nacional decidir si el artículo 33 del Acuerdo ADPIC tenía efecto directo. En palabras del propio Tribunal de Justicia, «debe deducirse que, en la medida en que el artículo 33 del Acuerdo ADPIC corresponde a un ámbito en el que, en la fase actual de la evolución del Derecho comunitario, los Estados miembros tienen la competencia principal, estos pueden reconocer o no un efecto directo a esta disposición». (46)
53. Trasladado a la cuestión de la competencia, ello significaba que el Tribunal de Justicia no era competente para interpretar el artículo 33 del Acuerdo ADPIC, ya que la Unión aún no había ejercido su competencia compartida en el ámbito de la protección de patentes.
54. Una serie de sentencias, enumeradas en el punto 43 de las presentes conclusiones, recaídas en procedimientos por incumplimiento, y no como decisiones prejudiciales, también vincularon la competencia del Tribunal de Justicia al ejercicio de competencias de la Unión. Dichas sentencias planteaban la cuestión de la competencia de una forma ligeramente distinta. Lo que se pedía al Tribunal de Justicia que resolviera con carácter preliminar en dichos asuntos era si la disposición supuestamente infringida de un acuerdo mixto formaba parte del Derecho de la Unión. Solo si era así podía considerarse que el Estado miembro afectado había «incumplido las obligaciones que le incumbían en virtud de los Tratados». Dichas sentencias introducían un elemento aparentemente novedoso: la competencia se apreciaba si el ámbito en cuestión estaba ya extensamente regulado por la legislación de la Unión. (47)
55. La apreciación de que un determinado ámbito ya está extensamente regulado por el Derecho de la Unión debe entenderse como un indicador que permite al Tribunal de Justicia considerar que, al suscribir un acuerdo mixto, la Unión también ha decidido ejercer sus competencias compartidas en relación con las cuestiones concretas que no se regulan en su legislación interna. El ejercicio de las competencias se realizaba, por tanto, mediante la celebración del acuerdo mixto correspondiente. (48) Esto es lo que fundamentaba la competencia del Tribunal de Justicia.
56. Leídas de la forma que propongo, ambas líneas jurisprudenciales permiten llegar a la conclusión de que la competencia del Tribunal de Justicia para interpretar una disposición de un acuerdo mixto respecto a la cual la Unión aún no ha ejercido sus competencias internamente depende de si se considera que la Unión ha ejercido sus competencias respecto a ese aspecto concreto al celebrar el acuerdo mixto.
57. A continuación, voy a explicar por qué esta conclusión es necesaria y la única posible en el estado actual del orden constitucional de la Unión.
2. La necesaria relación entre la disposición cuya interpretación se solicita y el ejercicio de las competencias de la Unión
58. El ejercicio de las competencias que la Unión comparte con sus Estados miembros está regulado en los Tratados. La elección constitucional de la forma de organizar las competencias sirve a la vez como fundamento y como límite de la competencia del Tribunal de Justicia para interpretar los acuerdos mixtos.
a) Cómo fundamenta la competencia del Tribunal de Justicia la forma en que el Tratado regula el ejercicio de las competencias
59. El ejercicio de las competencias de la Unión puede ser interno, mediante la adopción de legislación interna, o externo, por medio de la adhesión a un acuerdo internacional que regule ámbitos de competencia compartida. La facultad para celebrar un acuerdo mixto en un ámbito de competencia compartida no depende de si esta competencia ya ha sido ejercida internamente. Es posible que se ejerza por primera vez al celebrar el acuerdo internacional.
60. Tal postura ya ha sido propuesta por Abogados Generales. En el asunto «Fábrica MOX», el Abogado General Maduro consideró que «la celebración de un convenio internacional puede en sí misma ser una forma de ejercicio de una competencia no exclusiva de la Comunidad, independientemente de la previa adopción de legislación interna comunitaria». (49)
61. En dos recientes sentencias, COTIF I (50) y AMP Antártida, (51) se confirma que cabe ejercer por primera vez una competencia compartida mediante la celebración de un acuerdo internacional. (52) En la primera de ellas, el Tribunal de Justicia despejó las dudas generadas por una declaración contenida en el dictamen 2/15 (53) y confirmó que la Unión siempre puede optar (54) por celebrar por sí sola un acuerdo internacional en el ámbito de las competencias compartidas. (55) Esto significa que la Unión puede ejercer por primera vez su competencia compartida suscribiendo un acuerdo internacional.
62. En consecuencia, siempre que pueda afirmarse que, al adherirse a un acuerdo internacional, la Unión ha decidido ejercer competencias compartidas (hasta ese momento, solo potenciales), las disposiciones correspondientes de dicho acuerdo devienen una competencia de la Unión ejercida desde el momento de su celebración y, por tanto, pasan a formar parte del Derecho de la Unión.
63. Da la impresión de que ha generado algún malentendido el hecho de confundir la cuestión del ejercicio externo de competencias compartidas (celebrando un acuerdo internacional) con la cuestión de la exclusividad de las competencias externas. Esto es la consecuencia de la forma en que actualmente está consagrado el principio AETR (56) en el artículo 3 TFUE, apartado 2, con arreglo al cual la Unión dispone de competencia «exclusiva» para la celebración de un acuerdo internacional cuando este pueda afectar a competencias ya ejercidas mediante normas comunes o alterar su alcance.
64. A diferencia de las relaciones exteriores de la Unión, en las situaciones internas el Tratado FUE habla de competencias exclusivas o compartidas. Las competencias exclusivas impiden a los Estados miembros actuar, pero, de forma análoga, una vez ejercidas por la Unión, las competencias compartidas también se oponen a la actuación de los Estados miembros. No obstante, en el ámbito interno esto no se conoce como competencias exclusivas; se conoce como preferencia (aunque el Tratado FUE no utilice esta expresión). La preferencia está prevista en el artículo 2 TFUE, apartado 2.
65. La prohibición de que los Estados miembros celebren acuerdos internacionales si con ello se ven afectadas normas comunes también es consecuencia de la preferencia. Sin embargo, en la organización de los Tratados, esta preferencia se sitúa en la disposición relativa a las competencias exclusivas (artículo 3 TFUE, apartado 2). Este puede ser el motivo por el que el ejercicio de competencias en las relaciones externas con frecuencia se entiende y se explica de forma distinta del ejercicio de competencias en las relaciones internas.
66. Por otro lado, el artículo 3 TFUE, apartado 2, se ocupa de la preferencia en una situación en que la competencia compartida se ejerce por vez primera en el ámbito interno. Establece que es la Unión, y no los Estados miembros, quien ha de celebrar el acuerdo relativo a un ámbito en el que las competencias de los Estados miembros se han visto desplazadas en virtud de la preferencia. Sin embargo, el artículo 3 TFUE, apartado 2, no resuelve la cuestión competencial que se plantea cuando una competencia compartida se ejerce por primera vez de forma externa.
67. Las dudas se disipan si se utiliza la terminología, más adecuada, de la preferencia. (57) El artículo 2 TFUE, apartado 2, dispone que, en un ámbito de competencias compartidas, los Estados miembros podrán ejercer su competencia en la medida en que la Unión no haya ejercido la suya. A la inversa, los Estados miembros no pueden ejercer su competencia (que se ha visto desplazada) si la Unión ha ejercido la suya en un determinado ámbito. Por lo tanto, si la Unión ha ejercido una competencia compartida de forma interna, los Estados miembros no pueden actuar de manera que afecte a normas comunes, ya sea adoptando legislación interna o celebrando un acuerdo internacional. Esta es la razón que subyace al principio AETR consagrado en el artículo 3 TFUE, apartado 2.
68. Ya ejerza la Unión una competencia compartida celebrando un acuerdo internacional o legislando dentro de su ordenamiento jurídico, el efecto ha de ser el mismo: los Estados miembros no pueden alterar unilateralmente esta norma. Por lo tanto, es irrelevante a este respecto si la Unión ha ejercido sus competencias con carácter interno o externo. La razón por la que los Estados miembros no puede alterar de forma unilateral las disposiciones de un acuerdo internacional dentro de su ordenamiento jurídico nacional es la misma por la que les está vedado alterar unilateralmente medidas adoptadas en el ordenamiento jurídico de la Unión: garantizar la aplicación coherente y uniforme del Derecho de la Unión.
69. El concepto de la preferencia permite resolver otra confusión frecuente en las relaciones exteriores de la Unión, aquella en que se mezcla la cuestión de la competencia exterior implícita de la Unión con la cuestión de la exclusividad de su competencia exterior. (58) En efecto, la Unión goza de una competencia exterior implícita en todos los ámbitos en los que posee competencias internas (exclusivas o compartidas). El ejercicio de una competencia prevista internamente como compartida impide a los Estados miembros ejercerla tanto interna como externamente. (59)
70. Asimismo, de lo anterior se deduce que comprobar si existen normas internas de la Unión o indagar si una cuestión ya está ampliamente regulada por el Derecho de la Unión sirve para determinar si a una determinada cuestión le resulta de aplicación la preferencia impidiendo su regulación por los Estados miembros. Esto fundamenta también la competencia interpretativa del Tribunal de Justicia.
71. Las normas comunes no solo se pueden ver afectadas por la adopción de normas contrarias o modificaciones de su texto, sino también por su interpretación. La interpretación independiente de las normas comunes por las autoridades de los Estados miembros podría afectarlas o alterarlas. El ordenamiento jurídico de la Unión otorga al Tribunal de Justicia la competencia para interpretar de forma definitiva las disposiciones de acuerdos internacionales que hayan devenido normas comunes al ejercer la Unión sus competencias compartidas suscribiendo un acuerdo internacional.
72. Por consiguiente, decir que el Tribunal de Justicia es competente para interpretar las disposiciones de un acuerdo internacional mediante el cual la Unión ha ejercido sus competencias compartidas equivale a afirmar que el Tribunal de Justicia es competente para interpretar un reglamento o una directiva adoptados por las instituciones de la Unión. Las partes correspondientes de dicho acuerdo internacional poseen en el ordenamiento jurídico de la Unión el mismo carácter que el Derecho derivado interno. De ello se desprende de forma natural la competencia del Tribunal de Justicia.
b) Cómo limita la competencia del Tribunal de Justicia la forma en que el Tratado FUE regula el ejercicio de las competencias
73. El reconocimiento de la facultad de la Unión para ejercer por primera vez sus competencias compartidas en el ámbito internacional es constitucionalmente sensible, pues esta decisión afecta a la capacidad legislativa de los Estados miembros en el ámbito de que se trate. Ello se debe a que, con arreglo a los Tratados, la mayoría de las competencias compartidas son susceptibles de preferencia: una vez que la Unión ha regulado una cuestión, los Estados miembros no pueden regularla por sí mismos mientras siga en vigor la normativa de la Unión.
74. Es una idea tentadora la de simplificar la cuestión de la competencia del Tribunal de Justicia extendiéndola a todas las disposiciones de un acuerdo mixto, simplemente por haber pasado este a formar parte del Derecho de la Unión y en aras de la uniforme interpretación del Derecho de la Unión. (60) No obstante, como acertadamente ha señalado el Abogado General Cosmas, (61) este interés de la Unión no justifica la abolición del actual reparto de competencias entre la Unión y sus Estados miembros. Este reparto se acordó en los Tratados, que son los instrumentos constitucionales del ordenamiento jurídico y político de la Unión. Por lo tanto, aunque vincular el ejercicio de las competencias de la Unión a la competencia del Tribunal de Justicia convierta a esta en «rehén de la complejidad» de aquel, (62) ello no justifica, por sí solo, que se ignoren las elecciones constitucionales sobre la delimitación entre las atribuciones de la Unión y las de sus Estados miembros.
75. Este es el motivo por el que el Tribunal de Justicia solo puede declararse competente en relación con las disposiciones de un acuerdo mixto en cuya adopción la Unión haya ejercido sus competencias normativas. En la legislación interna adoptada en un ámbito de competencias compartidas, siempre es evidente que la Unión tenía intención de regular todo el contenido del acto correspondiente. En cambio, en los acuerdos mixtos no hay tal evidencia, y es preciso confirmarlo mediante el análisis de cada acuerdo concreto en su propio contexto.
76. La decisión de si la competencia compartida que impide actuar a los Estados miembros debe ejercerla la Unión o no es una elección política. (63) No obstante, es una decisión que debe respetar los principios constitucionales de la Unión. En primer lugar, la Unión solo puede actuar con el fin de alcanzar los objetivos de las políticas de la Unión. (64) En segundo lugar, solo puede ejercer una competencia compartida si se cumplen los principios de subsidiariedad y proporcionalidad, principios que rigen el ejercicio de las competencias de la Unión tanto interna como externamente. (65)
77. La subsidiariedad protege la capacidad decisoria de los Estados miembros. Adquiere especial importancia si se considera que las competencias compartidas, una vez ejercidas por la Unión, se oponen a la actuación de los Estados miembros. Si la Unión ejerce sus competencias externamente, los métodos para garantizar el principio de subsidiariedad no son idénticos a los aplicables a las decisiones internas. (66) En cualquier caso, este principio debe ser respetado. Por lo tanto, es posible invocar su vulneración como motivo para impugnar la conformidad de un acuerdo internacional con los Tratados, bien ex ante, en el procedimiento del artículo 218 TFUE, apartado 11, o bien ex post, en un procedimiento de anulación o en una decisión prejudicial sobre la validez.
78. El Abogado General Cosmas ha señalado otro aspecto constitucional que no debe pasarse por alto al valorar la competencia del Tribunal de Justicia sobre los acuerdos mixtos. Se refiere a la delimitación de las competencias en el plano horizontal, entre el Tribunal de Justicia y otras instituciones de la Unión. Como ha subrayado, aunque la labor creadora forme parte del papel institucional que le corresponde al Tribunal de Justicia en general, ello no significa que deba asumir una iniciativa legislativa. (67) La decisión sobre armonizar la legislación nacional en un determinado campo, en este caso en relación con la responsabilidad de un gestor de infraestructuras ferroviarias, les corresponde a las instituciones políticas de la Unión y al proceso de decisión establecido en los Tratados. Si el Tribunal de Justicia llegase automáticamente a la conclusión de que toda disposición de un acuerdo mixto es resultado del ejercicio de competencias de la Unión (con la consiguiente competencia automática del Tribunal de Justicia), el Tribunal de Justicia estaría sustituyendo de hecho la valoración de las instituciones políticas competentes de la Unión por la suya propia, en cuanto a la necesidad de armonizar el sector correspondiente.
79. En el asunto COTIF I, la República Federal de Alemania alegó que ejercer la competencia compartida en el ámbito exterior sin haberlo hecho antes internamente genera el riesgo de eludir la participación del Parlamento Europeo y soslayar el procedimiento legislativo ordinario. (68) Este argumento no es infundado, habida cuenta del ordenamiento constitucional de la Unión.
80. Sin embargo, el procedimiento establecido en el artículo 218 TFUE garantiza que, cuando las competencias se ejercen en las relaciones exteriores, las instituciones de la Unión gocen de facultades similares a las que tienen en los procedimientos legislativos internos. Así lo ha reconocido el Tribunal de Justicia en su jurisprudencia. Ha confirmado que el artículo 218 TFUE, apartado 6, letra a), inciso v), (69) establece el procedimiento aplicable al supuesto de los acuerdos relativos a ámbitos en los que se aplica el procedimiento legislativo ordinario. (70) Ha declarado que ambos procedimientos garantizan un equilibrio institucional similar. (71) En los dos casos la Comisión tiene el poder de iniciativa, el Consejo decide por mayoría cualificada y es precisa la aprobación del Parlamento Europeo.
81. Dada la importancia constitucional de la relación entre la competencia del Tribunal de Justicia para interpretar los acuerdos mixtos con el ejercicio de las competencias de la Unión en la adopción de tales acuerdos, la única conclusión posible es que, antes de decidir sobre la existencia de tal competencia interpretativa del Tribunal de Justicia, es preciso valorar los motivos de la celebración de un acuerdo como acuerdo mixto y las circunstancias en que se hizo. Obviamente, esto presupone que el Tribunal de Justicia sea competente para interpretar el acuerdo en su conjunto, para poder decidir cuáles de sus disposiciones pertenecen al Derecho de la Unión, y esta competencia interpretativa ya ha sido efectivamente confirmada por el Tribunal de Justicia. (72)
82. Decidir en relación con qué disposiciones de un acuerdo mixto ha ejercido la Unión sus competencias compartidas es una tarea compleja que solo puede llevarse a cabo caso por caso. ¿Qué conclusión puede extraerse del simple hecho de que un acuerdo haya sido celebrado como acuerdo mixto? Cabría alegar que los Estados miembros han participado en él por haber decidido que la Unión solo ejerciera parte de las competencias compartidas, dejando a la responsabilidad legislativa de los Estados miembros las restantes.
83. ¿Qué otra razón podría haber para que los Estados miembros se adhiriesen al acuerdo? A mi parecer, los Estados miembros pueden albergar otros motivos para adherirse a un acuerdo internacional junto a la Unión, aunque de tal acuerdo resulte un desplazamiento de su acción unilateral, en virtud de la preferencia, en todos los ámbitos que en él se regulen. Por ejemplo, pueden desear conservar el control de las negociaciones del acuerdo, aunque lo pierdan tras su celebración. Asimismo, los Estados miembros pueden querer simplemente mantener su presencia en el ámbito internacional. Por último, el Derecho internacional (a diferencia del Derecho de la Unión) puede haber exigido su participación. En consecuencia, yo no creo que puedan extraerse grandes conclusiones del mero hecho de que un acuerdo se celebre como acuerdo mixto.
84. Los acuerdos mixtos que la Unión suscribe como parte pueden ser muy diferentes. (73) Puede tratarse de acuerdos bilaterales o multilaterales, negociados como acuerdos nuevos o que ya existían antes de que la Unión adquiriese la competencia para adherirse a ellos. Las circunstancias que rodean la celebración de cada acuerdo individual pueden ser muy diferentes. Responder a la cuestión de si la Unión ha ejercido sus competencias compartidas resulta especialmente difícil en los acuerdos multilaterales de los que los Estados miembros ya eran parte antes de que la Unión se adhiriese a ellos. Por lo tanto, no se puede determinar de antemano, como regla general aplicable a todos los acuerdos, si el Tribunal de Justicia es competente para interpretar un acuerdo mixto.
85. El Tribunal de Justicia debe valorar las circunstancias que rodean la participación de la Unión en cada acuerdo para poder aclarar si la Unión ha ejercido sus competencias compartidas en relación con una disposición concreta del acuerdo de que se trate. Si es así, el Tribunal de Justicia habrá adquirido la competencia para interpretar dicha disposición del acuerdo mixto a efectos de su aplicación dentro del ordenamiento jurídico de la Unión.
86. Cabe la posibilidad de que el Tribunal de Justicia no pueda deducir de los materiales preparatorios, del procedimiento que llevó a su celebración, del texto o de cualquier otra circunstancia relevante del acuerdo mixto si la Unión trató de ejercer alguna de sus competencias compartidas al adherirse a él. En mi opinión, en tal caso deberá concluir que, a fin de respetar el reparto constitucional de las competencias, estas permanecen en los Estados miembros. En consecuencia, el Tribunal de Justicia deberá declinar su competencia. No obstante, este no es el caso en el presente asunto.
3. La competencia del Tribunal de Justicia para interpretar las Reglas uniformes CUI
87. El COTIF, incluidas las Reglas uniformes CUI, como he expuesto al inicio de las presentes conclusiones, es un acuerdo internacional mixto en materia de transporte, ámbito en el que los Tratados prevén que la Unión comparta sus competencias con los Estados miembros. Cuando la Unión se adhirió al COTIF, todas las cuestiones en él reguladas pertenecían a las competencias de la Unión, ya fuera de forma exclusiva o compartida. Por consiguiente, no hay ningún ámbito en que los Estados miembros posean competencia exclusiva.
88. Veinticinco Estados miembros eran parte del COTIF antes de que la Unión se adhiriese a él en 2011. Es evidente que la Unión asumió la responsabilidad respecto de las partes del COTIF en las que poseía competencia exterior exclusiva con arreglo a la legislación interna (en virtud de la preferencia). (74) Se adjuntó a la Declaración una lista de actos legislativos de la Unión. (75)
89. Sin embargo, la Declaración no puede entenderse como una lista exhaustiva de los ámbitos en los que la Unión ejerció sus competencias al adherirse al COTIF, pues el ejercicio de las competencias internas por la Unión está en continua evolución.(76) En consecuencia, no se opone a una interpretación según la cual la Unión ejerció sus competencias compartidas (por primera vez) con el propio acto de adhesión al COTIF.
90. Las Reglas uniformes CUI, como parte del COTIF, comprenden un área de la política de transportes de la Unión que hasta entonces no había sido objeto de legislación interna (o, acaso, solo de forma marginal). (77) Las Reglas uniformes CUI se refieren a contratos de utilización de infraestructuras ferroviarias y a la responsabilidad por daños y perjuicios que durante tal utilización pueda derivarse, bien para el operador, bien para el gestor de la red ferroviaria.
91. Al adherirse a las Reglas uniformes CUI como parte del COTIF, ¿ejerció la Unión sus competencias compartidas en materia de transporte, excluyendo así, en virtud de la preferencia, la posibilidad de que los Estados miembros regulen los contratos de utilización de infraestructuras ferroviarias y la responsabilidad por daños y perjuicios en el caso de contratos en el interior de la Unión? Si es así, el Tribunal de Justicia será competente para interpretar las disposiciones pertinentes de las Reglas uniformes CUI.
92. Cabe considerar que las Reglas uniformes CUI, al armonizar la celebración de contratos de utilización de infraestructuras ferroviarias y la responsabilidad de las partes en el transporte transfronterizo dentro de la Unión, contribuyen a los objetivos de la Unión en política de transporte.
93. La regulación armonizada de la responsabilidad elimina las divergencias en el transporte ferroviario transfronterizo, contribuyendo así a suprimir los obstáculos al buen funcionamiento del transporte internacional, objetivo que no resultaría fácil de conseguir si se dejara a la divergente legislación de los Estados miembros. Así pues, la acción en el ámbito de la Unión puede estar justificada por responder a uno de los objetivos de la política de transporte y por ser conforme con el principio de subsidiariedad.
94. El artículo 2 del Acuerdo de adhesión dispone lo siguiente: «Sin perjuicio del objeto y el propósito del Convenio de favorecer, mejorar y facilitar el tráfico internacional ferroviario, ni de su plena aplicación respecto de las otras Partes del Convenio, en sus relaciones mutuas, las Partes del Convenio que sean Estados miembros de la Unión Europea aplicarán normas de la Unión y no aplicarán por tanto las normas derivadas de dicho Convenio salvo en la medida en la que no haya normas de la Unión que regulen la materia concreta en cuestión.» (78)
95. Yo entiendo el artículo 2 del Acuerdo de adhesión como expresión de la voluntad de la Unión de regular la responsabilidad contraída en la ejecución de contratos de utilización de redes ferroviarias en el transporte transfronterizo dentro de la Unión, al aplicar las Reglas uniformes CUI a dichas relaciones. En otras palabras, la Unión decidió regular la responsabilidad del gestor de infraestructuras admitiendo las Reglas uniformes CUI también para las situaciones en el interior de la Unión.
96. Además, el anexo II de la Decisión 2013/103 (79) explica del siguiente modo el significado de la frase subrayada: «El término “que regulen la materia concreta en cuestión” debe entenderse como que se aplica al caso específico regulado por una disposición del Convenio, incluidos sus apéndices, y que no está regulado por la legislación de la Unión Europea.»
97. Considero que la frase «salvo en la medida en la que no haya normas de la Unión que regulen la materia concreta en cuestión» debe entenderse en el sentido de que la Unión tiene que aplicar el COTIF como su normativa propia sobre el transporte en el interior de la Unión. Así, la Unión aplica dicho Convenio en ámbitos que aún no ha regulado internamente, a fin de regular también las situaciones internas sobre las que posee competencias compartidas.
98. El COTIF incluye las Reglas uniformes CUI, lo que implica que la Unión ha decidido aplicar estas también a la responsabilidad de los gestores de infraestructuras ferroviarias en las situaciones en el interior de la Unión. Al mismo tiempo, es evidente que con tal decisión la Unión no ha excluido la posibilidad de modificar dicha normativa respecto al transporte dentro de la Unión. En consecuencia, las Reglas uniformes CUI solo se aplican a las relaciones en el interior de la Unión en la medida en que esta no haya adoptado disposiciones diferentes. En cualquier caso, hasta que esto suceda, las Reglas uniformes CUI forman parte del Derecho de la Unión.
99. Por este motivo, considero que la Unión ha ejercido sus competencias en política de transporte, que comparte con sus Estados miembros, para aplicar el régimen de responsabilidad de los gestores de infraestructuras ferroviarias establecido en las Reglas uniformes CUI también a las situaciones en el interior de la Unión. Como resultado, las competencias de los Estados miembros en este ámbito se han visto desplazadas en virtud de la preferencia. En consecuencia, el Tribunal de Justicia es competente para interpretar las Reglas uniformes CUI.
B. Segunda cuestión: ¿Comprenden las Reglas uniformes CUI los perjuicios derivados del arrendamiento de locomotoras de sustitución?
100. Con su segunda cuestión, el órgano jurisdiccional nacional desea aclarar si el artículo 8, apartado 1, letra b), de las Reglas uniformes CUI comprende los costes soportados por el transportista por el arrendamiento de locomotoras durante la reparación de las averiadas. Por lo tanto, se solicita al Tribunal de Justicia que interprete el concepto de «daños materiales» que utiliza dicha disposición. Como ya señalé en la introducción, hasta la fecha el Tribunal de Justicia no ha tenido oportunidad de interpretar las Reglas uniformes CUI.
101. ÖBB-Infrastruktur ha alegado que el coste del arrendamiento de las locomotoras de sustitución constituye un daño puramente pecuniario para Lokomotion, más que un daño material en las propias locomotoras, por lo que debe diferenciarse de los costes relativos a los daños sufridos por las locomotoras. Por otro lado, considera que la estructura de las Reglas uniformes CUI se basa en la responsabilidad estricta del gestor de infraestructuras ferroviarias, lo que habría de traducirse en una interpretación restrictiva de la responsabilidad prevista en el artículo 8, apartado 1, letra b), de las Reglas uniformes CUI. ÖBB-Infrastruktur ha subrayado que, a diferencia del artículo 15 de las Reglas uniformes CUI, (80) que permite exceder los límites de la responsabilidad cuando se aprecie dolo o negligencia, la responsabilidad objetiva que se deriva del artículo 8, apartado 1, letra b), de las Reglas uniformes CUI requiere una interpretación restrictiva del concepto de «daños materiales».
102. La Comisión ha respaldado dicha interpretación y ha observado que la estructura del COTIF y de las Reglas uniformes CUI admite una diferenciación entre daños materiales y daños pecuniarios, de los cuales solo los primeros están comprendidos en el ámbito de aplicación del artículo 8, apartado 1, letra b), de las Reglas uniformes CUI.
103. Por el contrario, Lokomotion alega que los costes de arrendamiento de las locomotoras de sustitución son parte de los costes resultantes de los daños materiales a efectos del artículo 8, apartado 1, letra b), de las Reglas uniformes CUI, pues también contribuyen al restablecimiento del estado original de las locomotoras.
104. No estoy de acuerdo.
105. Al interpretar una disposición de un tratado internacional, el Tribunal de Justicia ya ha recurrido previamente (81) al artículo 31 del Convenio de Viena, de 23 de mayo de 1969, sobre el Derecho de los Tratados (82) y al artículo 31 del Convenio de Viena, de 21 de marzo de 1986, sobre el Derecho de los Tratados entre Estados y Organizaciones Internacionales o entre Organizaciones Internacionales, (83) que expresan el Derecho internacional consuetudinario. De acuerdo con dichas disposiciones, un tratado deberá interpretarse de buena fe conforme al sentido corriente que haya de atribuirse a sus términos en el contexto de estos y teniendo en cuenta su objeto y fin. (84)
106. En primer lugar, y en contra de las alegaciones de Lokomotion, no hay ningún elemento en la estructura ni en el contexto del artículo 8, apartado 1, de las Reglas uniformes CUI, que dé a entender que esta disposición pretende restablecer la situación inicial del operador, incluida la eliminación de todo impedimento al funcionamiento normal de su empresa que hayan causado los daños materiales.
107. Por el contrario, el artículo 8, apartado 1, letra a), de las Reglas uniformes CUI se refiere a los daños corporales (muerte, lesiones o cualquier otro daño a la integridad física o psíquica). Por ejemplo, en caso de daños personales a trabajadores del operador, no me parece coherente con esta disposición que un transportista pueda reclamar los costes derivados de la contratación de nuevos trabajadores a causa de dichos daños.
108. De igual manera, los costes de reparación sufridos por Lokomotion son, a mi entender, los únicos que procede resarcir en virtud del artículo 8, apartado 1, letra b), de las Reglas uniformes CUI. El arrendamiento de locomotoras de sustitución no se refiere a los daños materiales, sino que constituye un coste adicional resultante de la voluntad de Lokomotion de continuar prestando sus servicios sin perturbaciones.
109. El artículo 8, apartado 1, letra c), de las Reglas uniformes CUI es la única disposición que habla de daños pecuniarios (es decir, aquellos distintos de los daños personales o materiales concretos) que el transportista puede reclamarle al gestor de infraestructuras.
110. Además, el tenor del artículo 8, apartado 1, letra b), de las Reglas uniformes CUI declara que el gestor (en este caso, ÖBB-Infrastruktur) «será responsable», lo que implica una responsabilidad (objetiva) estricta. Estoy de acuerdo con ÖBB-Infrastruktur y la Comisión en que la responsabilidad objetiva requiere una interpretación restrictiva del concepto de «daños materiales».
111. Por último, también considero que el artículo 8, apartado 4, de las Reglas uniformes CUI es relevante para una interpretación restrictiva de la responsabilidad del gestor en virtud del artículo 8, apartado 1, letra b), de las Reglas uniformes CUI. En concreto, dicha disposición fundamenta la extensión de la responsabilidad del gestor a «los daños causados al transportista por un retraso o por una perturbación en la explotación». Esos daños para el transportista son la consecuencia de su imposibilidad de utilizar el vehículo afectado de forma oportuna y habitual.
112. No trato de decir que los costes soportados por Lokomotion estén comprendidos por dicha disposición, dado que, según la información disponible, su explotación no se vio demorada ni perturbada. Sin embargo, los costes susceptibles de compensación, más allá de los propios daños materiales con arreglo al artículo 8, apartado 1, letra b), de las Reglas uniformes CUI, están expresamente enumerados en el régimen de estas últimas.
113. Por último, el artículo 8, apartado 1, letra c), de las Reglas uniformes CUI habla de «los daños pecuniarios que resulten de los daños y perjuicios debidos por el transportista en virtud de las Reglas uniformes CIV [(85)] y de las Reglas uniformes CIM». (86) Los daños pecuniarios que pueden ser compensados en virtud de la responsabilidad objetiva (estricta) son los que el transportista sufre a consecuencia de la imposibilidad de cumplir con su obligación de transporte en virtud de las Reglas Uniformes CIV y las Reglas Uniformes CIM. Por lo tanto, tales daños pecuniarios pueden ser reclamados al gestor de infraestructuras.
114. Considero que esta interpretación es compatible con el Informe Explicativo sobre las Reglas uniformes CUI, (87) según el cual los daños pecuniarios no están comprendidos en el ámbito de aplicación del artículo 8, apartado 1, letra b), de las Reglas uniformes CUI.
115. Es cierto que, respecto al arrendamiento de las locomotoras de sustitución, resulta difícil imaginar una situación en la que se produzcan los daños pecuniarios enumerados en el artículo 8, apartados 1, letra c), o 4, de las Reglas uniformes CUI. Sin embargo, esto no significa que tales daños estén comprendidos en el artículo 8, apartado 1, letra b), de las Reglas uniformes CUI.
116. Por lo tanto, soy de la opinión de que los costes de arrendamiento de las locomotoras de sustitución no están comprendidos en el concepto de «daños materiales» a efectos del artículo 8, apartado 1, letra b), de las Reglas uniformes CUI.
C. Tercera cuestión: ¿Pueden las partes de un contrato extender su responsabilidad con una remisión general al Derecho nacional?
117. Con su tercera cuestión, el órgano jurisdiccional nacional trata de dilucidar si, en caso de que el artículo 8, apartado 1, letra b), de las Reglas uniformes CUI no sea aplicable a los costes soportados por Lokomotion para sustituir las locomotoras averiadas, una remisión general en el contrato al ABGB constituye una asunción válida de una responsabilidad más amplia que la establecida en los artículos 4 y 19, apartado 1, de las Reglas uniformes CUI.
118. Esta cuestión requiere que el Tribunal de Justicia decida sobre el equilibrio adecuado entre la libertad contractual y el carácter imperativo de las Reglas uniformes CUI respecto a la responsabilidad. (88)
119. Como ya he expuesto, las partes acordaron incluir las CGC en su contrato sobre la utilización de infraestructuras ferroviarias. (89) Dichas CGC se remiten a diversas fuentes, entre ellas el ABGB, y este a su vez, por un lado, exige el dolo o negligencia como requisito de la responsabilidad, mientras que, por otro, contempla un mayor alcance de la indemnización, como en este caso los costes de arrendamiento.
120. Así las cosas, ¿es posible afirmar que, al incluir la aplicación subsidiaria del ABGB, las partes pactaron una responsabilidad más amplia que la contemplada por el artículo 4 de las Reglas uniformes CUI?
121. Considero que la respuesta a esta pregunta debe ser afirmativa.
122. El artículo 4 de las Reglas uniformes CUI permite a las partes asumir una responsabilidad mayor y obligaciones más gravosas que las previstas en las Reglas uniformes CUI.
123. Para empezar, yo no creo que la citada disposición requiera que tanto el fundamento como el alcance de la responsabilidad sean mayores de lo previsto en las Reglas uniformes CUI. Antes bien, considero que el artículo 4 de las Reglas uniformes CUI concede a las partes libertad para pactar una extensión de la responsabilidad.
124. Esta interpretación es coherente con el Informe Explicativo sobre el artículo 4 de las Reglas uniformes CUI, según el cual la finalidad de dicho artículo es permitir que las partes del contrato «extiendan su responsabilidad». (90) El Informe Explicativo no diferencia entre el fundamento y el alcance de la responsabilidad.
125. Por lo tanto, las partes pueden disponer en el contrato la extensión de la responsabilidad de un gestor de red por los perjuicios sufridos por el operador respecto al arrendamiento de locomotoras de sustitución durante la reparación de las averiadas. Asimismo, tal responsabilidad se puede basar en el dolo o la negligencia.
126. ÖBB-Infrastruktur argumenta que una remisión general a diversos instrumentos de legislación nacional en sus CGC constituye una lista con ejemplos, no exhaustiva, lo que la hace excesivamente imprecisa para ser considerada una excepción a efectos del artículo 4 de las Reglas uniformes CUI. ÖBB-Infrastruktur alega, asimismo, que las CGC se remiten a distintas leyes nacionales que podrían ser aplicables a la situación de que se trata, con la consiguiente necesidad de aplicar las Reglas uniformes CUI como único instrumento que rige la responsabilidad derivada del contrato.
127. El artículo 4 de las Reglas uniformes CUI no limita la forma en que las partes pueden pactar una responsabilidad más extensa. No hay ningún motivo para considerar que esto no pueda hacerse mediante una remisión general a las normas de un ordenamiento jurídico nacional. Le corresponde al órgano jurisdiccional nacional decidir si esa fue en efecto la intención de las partes en el contrato.
128. Esa conclusión no queda en entredicho por el artículo 19, apartado 1, de las Reglas uniformes CUI, que establece la aplicación obligatoria de las Reglas uniformes CUI a las demás acciones de responsabilidad. El Informe Explicativo sobre el artículo 19, apartado 1, de las Reglas uniformes CUI (91) declara que este tiene por objeto «proteger íntegramente el régimen de responsabilidad […] limitando las acciones extracontractuales». Sin embargo, entiendo que el litigio principal versa sobre acciones contractuales (una extensión de la responsabilidad) pactadas conforme a lo previsto por el artículo 4 de las Reglas uniformes CUI. Por consiguiente, el artículo 19, apartado 1, de las Reglas uniformes CUI no es aplicable al presente asunto.
129. En consecuencia, considero que el Tribunal de Justicia ha de responder a la tercera cuestión que los artículos 4 y 19, apartado 1, de las Reglas uniformes CUI permiten a las partes del contrato extender la responsabilidad mediante una remisión general al Derecho nacional. Tal extensión puede disponer una responsabilidad de mayor alcance, pero condicionada a la demostración de dolo o negligencia.
V. Conclusión
130. Habida cuenta de las consideraciones que preceden, propongo al Tribunal de Justicia que responda a las cuestiones prejudiciales planteadas por el Oberster Gerichtshof (Tribunal Supremo de lo Civil y Penal, Austria) del modo siguiente:
«1) El Tribunal de Justicia de la Unión Europea es competente para interpretar las Reglas uniformes relativas al contrato de utilización de la infraestructura en tráfico internacional por ferrocarril [Reglas uniformes CUI — Apéndice E del Convenio relativo a los transportes internacionales por ferrocarril (COTIF)].
2) El artículo 8, apartado 1, letra b), de las Reglas uniformes CUI debe interpretarse en el sentido de que no comprende los gastos ocasionados al transportista al tener que sustituir sus locomotoras averiadas por otras alquiladas.
3) Los artículos 4 y 19, apartado 1, de las Reglas uniformes CUI deben interpretarse en el sentido de que permiten a las partes contractuales extender válidamente su responsabilidad con una remisión general al Derecho nacional, cuando el alcance de la responsabilidad según dicha normativa es, en efecto, mayor, pero exige culpa para incurrir en responsabilidad.»