SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA (Sala Segunda)
de 10 de febrero de 2009 (*)
«Ayudas de Estado – Decisión de no plantear objeciones – Recurso de anulación – Legitimación activa – Admisibilidad – Dificultades serias»
En el asunto T‑388/03,
Deutsche Post AG, con domicilio social en Bonn (Alemania),
DHL International, con domicilio social en Diegem (Bélgica),
representadas por los Sres. J. Sedemund y T. Lübbig, abogados,
partes demandantes,
contra
Comisión de las Comunidades Europeas, representada por los Sres. V. Kreuschitz y M. Niejahr, en calidad de agentes,
parte demandada,
que tiene por objeto una pretensión de anulación de la Decisión C(2003) 2508 final de la Comisión, de 23 de julio de 2003, de no formular objeciones, a raíz del procedimiento de examen previo contemplado en el artículo 88 CE, apartado 3, contra varias medidas adoptadas por las autoridades belgas en beneficio de La Poste SA, empresa postal pública belga,
EL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS (Sala Segunda),
integrado por la Sra. I. Pelikánová, Presidente, y la Sra. K. Jürimäe y el Sr. S. Soldevila Fragoso (Ponente), Jueces;
Secretaria: Sra. K. Andová, administradora;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 14 de mayo de 2008;
dicta la siguiente
Sentencia
Antecedentes del litigio
1 La Poste SA es la empresa pública encargada del servicio postal universal en Bélgica. Con la liberalización del mercado postal, La Poste sucedió el 1 de octubre de 1992 a la Régie des Postes, que dependía directamente del ministère des Postes belga. La Poste es a partir de esa fecha una empresa pública autónoma propiedad al 100 % del Estado belga.
2 Las misiones de servicio público de La Poste, su tarificación, las normas de conducta para con los usuarios y las subvenciones vienen determinadas por la ley y se detallan en un contrato de gestión celebrado con el Estado. De este modo, se han celebrado cuatro contratos entre el Estado y La Poste desde 1992.
3 Además de su función de operadora del servicio postal universal, La Poste está encargada de otras muchas misiones de interés público, como las actividades bancarias básicas para el público en general, la distribución de prensa a tarifas reducidas, la distribución de impresos electorales, pago el domiciliario de pensiones, la venta de permisos de pesca y el cobro de multas administrativas. El contrato de gestión establece, en particular, las reglas de compensación del coste adicional neto de los servicios de interés económico general (en lo sucesivo, los «SIEG»).
4 La Poste realiza el 84 % de su volumen de negocios en el sector de los servicios postales universales. El sector de paquetería urgente representa el 4 % de su volumen de negocios, lo que supone una cuota de mercado del 18 % en este sector.
5 Las demandantes, Deutsche Post AG y su filial belga DHL International (en lo sucesivo, consideradas conjuntamente, «grupo Deutsche Post») operan en el sector de servicios postales y, en particular, en el mercado de servicios de paquetería urgente. El grupo Deutsche Post posee una cuota del mercado belga de servicios de paquetería urgente del 35 al 45 %.
Procedimiento de examen previo
6 En 1999, el Estado belga decidió realizar una aportación financiera a La Poste que estaba supeditada a la elaboración de un plan empresarial aprobado por sus órganos de gestión y coordinado con un plan social. Este plan empresarial, adoptado el 28 de junio de 2002 y que tenía por objeto incrementar la productividad y rentabilidad de la empresa, mejorar la calidad del servicio ofrecido y desarrollar actividades nuevas, implicaba importantes inversiones.
7 El 8 de octubre de 2002, el Gobierno belga dio su conformidad a un aumento de capital de La Poste por importe de 297,5 millones de euros. Este aumento de capital debía realizarse en forma de suscripción de un aumento de capital y remunerarse mediante acciones representativas del capital, cuyos derechos serían idénticos a los de las acciones ya emitidas.
8 Mediante escrito de 3 de diciembre de 2002, el Reino de Bélgica notificó a la Comisión un proyecto de aumento de capital de La Poste por importe de 297,5 millones de euros, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 88 CE, apartado 3. La Comisión y las autoridades belgas mantuvieron tres reuniones, los días 12 de diciembre de 2002, 6 de febrero y 3 de abril de 2003, e intercambiaron varias cartas.
9 Al tener conocimiento de la existencia de un procedimiento de examen por una declaración del Ministro belga de Telecomunicaciones de fecha 1 de julio de 2003, seguida el 14 de julio de 2003 de un artículo publicado en el diario belga Le Soir, las demandantes presentaron ante la Comisión, mediante fax de 22 de julio de 2003 registrado el 23 de julio de 2003, una solicitud de información sobre la situación del procedimiento, al objeto de participar eventualmente en el mismo, conforme a lo dispuesto en el artículo 20 del Reglamento (CE) nº 659/1999 del Consejo, de 22 de marzo de 1999, por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo [88 CE] (DO L 83, p. 1).
10 El 23 de julio de 2003, al término del procedimiento de examen previo contemplado en el artículo 88 CE, apartado 3, la Comisión decidió no formular objeciones al no constituir la medida notificada una ayuda de Estado [Decisión C(2003) 2508 final, en lo sucesivo, «Decisión impugnada»].
Decisión impugnada
11 En la Decisión impugnada, la Comisión expone la argumentación de las autoridades belgas sobre su proyecto de aumento del capital de La Poste. En este sentido, las autoridades belgas sostienen que se han situado en la óptica de un inversor privado en una economía de mercado. La aportación se enmarca en un programa de medidas de incremento de la productividad de la empresa en el contexto de la apertura de los mercados postales y va dirigida a reforzar sus fondos propios a la espera de obtener un rendimiento de la inversión. Las referidas autoridades consideran que las perspectivas de crecimiento de la empresa en sus nuevas actividades son realistas.
12 Por otra parte, las autoridades belgas estiman que, desde 1992, La Poste tuvo que soportar los costes de algunas de sus obligaciones de SIEG (actividades postales, actividades bancarias para las personas que no disponen de cuenta bancaria) que tan sólo eran compensadas parcialmente por las contribuciones estatales. El régimen estatutario de las cuatro quintas partes de los empleados de La Poste generó también sobrecostes considerables (pago de las pensiones de 1992 a 1997 en lugar de cotizaciones), así como jubilaciones anticipadas.
13 En su valoración jurídica de la medida notificada, la Comisión partió del hecho de que determinadas funciones específicas de interés económico general, que reflejan las misiones de servicio público de La Poste, le fueron encomendadas por el Estado a través de cada uno de los contratos de gestión. La Comisión señaló que, conforme a la jurisprudencia, si las compensaciones estatales de las que se beneficiaba La Poste no superaban el coste neto adicional de los SIEG que prestaba, tales medidas no constituían ayudas de Estado en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1. Sin embargo, en el supuesto de que dichas compensaciones constituyeran ayudas de Estado, serían compatibles, no obstante, con el mercado común, con arreglo al artículo 86 CE, apartado 2.
14 Antes de proceder a la apreciación de la medida notificada, la Comisión se aseguró, en la Decisión impugnada, de que La Poste no se había beneficiado, desde su transformación en empresa pública autónoma, de medidas que pudieran calificarse de ayudas de Estado incompatibles con el mercado común en el sentido del artículo 87 CE. En el marco de este examen, la Comisión identificó seis medidas consistentes en la exención del pago del impuesto sobre sociedades, la supresión de la provisión para pensiones de jubilación por importe de 100 millones de euros en 1997, la posibilidad de utilizar la garantía del Estado para los préstamos contratados, la exención del impuesto sobre bienes inmuebles para los inmuebles afectados a un servicio público, la compensación en exceso de los servicios financieros de interés general en el primer contrato de gestión (1992-1997) y dos aumentos de capital no notificados, realizados en 1997 por un importe total de 62 millones de euros. Además, la Comisión constató subcompensaciones del coste neto adicional de los SIEG.
15 La Comisión estimó que, en un primer momento, debía hacer una valoración de las seis medidas, ya que éstas condicionan la legalidad del aumento de capital notificado.
Medida 1: exención del pago del impuesto sobre sociedades
16 Tras haber comprobado que La Poste había tenido unas pérdidas netas acumuladas de 238,4 millones de euros entre 1992 y 2002, la Comisión consideró que, por lo que a este período se refiere, dicha medida no podía calificarse de ayuda de Estado, puesto que no había implicado transferencia alguna de fondos estatales.
Medida 2: supresión de la provisión para pensiones de jubilación en 1997
17 La Comisión comprobó que en 1992, al transformarse La Poste en empresa pública autónoma, se había creado una provisión por importe de 100 millones de euros para cubrir una parte de las prestaciones por jubilación correspondientes a los derechos adquiridos por los empleados entre 1972 y 1992. Como contrapartida, se cedieron a La Poste los inmuebles necesarios para el servicio público y que, en consecuencia, no podían ser enajenados. En 1997, cuando se adaptó el régimen de pensiones de los empleados de correos estatutarios al régimen general, dicha provisión, que nunca se había utilizado desde su creación, se transfirió como reserva de plusvalías. La Comisión al estimar que la supresión de la provisión no había representado ventaja alguna para La Poste, consideró que dicha medida no constituía una ayuda de Estado.
Medida 3: utilización de la garantía del Estado para los préstamos contratados
18 La Comisión constató que La Poste seguía teniendo la posibilidad, de la que ya disponía anteriormente la Régie des Postes, de recurrir a la garantía del Estado cuando contrataba un préstamo y que debía pagar a Hacienda, si utilizaba dicha posibilidad, una prima anual del 0,25 %. Al no haber hecho uso nunca La Poste de esta posibilidad desde 1992, la Comisión consideró que no se le había concedido ninguna ventaja y que esta medida no constituía una ayuda de Estado.
Medida 4: exención del impuesto sobre bienes inmuebles para los inmuebles afectados a un servicio público
19 La Comisión señaló que La Poste estaba exenta del pago del impuesto sobre los bienes inmuebles de los que era propietaria y que estaban afectos a un servicio público. Asimismo, consideró que esta exención del impuesto sobre bienes inmuebles, que le confería a priori una ventaja económica, podía constituir una ayuda de Estado en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1.
Medida 5: compensación en exceso de los servicios financieros de interés general en el primer contrato de gestión (1992-1997)
20 La Comisión estimó que la contabilidad separada del período 1992-1997 revelaba que el Estado había compensado en exceso a La Poste por los servicios financieros de interés general y que esta sobrecompensación constituía potencialmente una ayuda de Estado en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1.
Medida 6: aumentos de capital no notificados realizados en 1997 por un importe total de 62 millones de euros
21 La Comisión indicó que estos dos aumentos de capital, que tuvieron lugar en marzo y diciembre de 1997 e iban destinados a equilibrar una compensación insuficiente de los SIEG, constituían potencialmente ayudas de Estado en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1.
22 La Comisión procedió a continuación al examen de las medidas que podían constituir ayudas de Estado (medidas 4 a 6), a la luz de lo dispuesto en el artículo 86 CE, apartado 2. Tras obtener la diferencia entre las sobrecompensaciones correspondientes a estas tres medidas y las subcompensaciones de los SIEG que ella misma había observado, la Comisión concluyó que el coste neto adicional de los SIEG estaba infracompensado y que, en consecuencia, las tres medidas en cuestión no constituían ayudas de Estado en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1.
23 Del mismo modo, la Comisión consideró que, al ser superior la subcompensación del coste neto adicional de los SIEG correspondiente al período 1992-2002 al importe del aumento de capital notificado, este último no constituía en sí mismo una ayuda de Estado en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1, puesto que no otorgaba ventaja alguna a La Poste. La Comisión decidió, en consecuencia, no formular objeciones a esta medida.
Procedimiento y pretensiones de las partes
24 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia el 27 de noviembre de 2003, las demandantes interpusieron el presente recurso.
25 Mediante escrito separado presentado en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia el 18 de febrero de 2004, la Comisión propuso una excepción de inadmisibilidad, de conformidad con el artículo 114, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Primera Instancia.
26 El 14 de abril de 2004, las demandantes presentaron sus observaciones sobre dicha excepción de inadmisibilidad.
27 Mediante auto del Tribunal de Primera Instancia de 15 de diciembre de 2004, se acordó unir el examen de la excepción de inadmisibilidad al del fondo del asunto.
28 Las demandantes solicitan al Tribunal de Primera Instancia que:
– Anule la Decisión impugnada.
– Condene en costas a la Comisión.
29 La Comisión solicita al Tribunal de Primera Instancia que:
– Declare la inadmisibilidad del recurso.
– Con carácter subsidiario, lo desestime por infundado.
– Condene en costas a las demandantes.
Fundamentos de Derecho
Sobre la admisibilidad
30 La excepción de inadmisibilidad propuesta por la Comisión se basa en la falta de legitimación activa y de interés para ejercitar la acción de las demandantes.
Sobre la legitimación activa
– Alegaciones de las partes
31 La Comisión afirma que el recurso no es admisible, puesto que las demandantes no se ven afectadas individualmente en el sentido del artículo 230 CE, párrafo cuarto.
32 En primer lugar, la Comisión expone, en argumentos presentados con anterioridad a la sentencia del Tribunal de Justicia de 13 de diciembre de 2005, Comisión/Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum (C‑78/03 P, Rec. p. I‑10737), que la jurisprudencia exige, para que pueda declararse la admisibilidad de un recurso interpuesto por un competidor del beneficiario contra una decisión de no formular objeciones adoptada al término del procedimiento de examen previo contemplado en el artículo 88 CE, apartado 3, que la posición del demandante en el mercado en cuestión resulte afectada sustancialmente por la medida de ayuda (sentencias del Tribunal de Justicia de 19 de mayo de 1993, Cook/Comisión, C‑198/91, Rec. p. I‑2487, apartados 20 a 26, y de 15 de junio de 1993, Matra/Comisión, C‑225/91, Rec. p. I‑3203, apartado 19).
33 En segundo lugar, la Comisión estima que, suponiendo que la Decisión impugnada afecte de algún modo a las demandantes, no les afecta individualmente en el sentido del artículo 230 CE, párrafo cuarto y de la jurisprudencia resultante de la sentencia del Tribunal de Justicia de 15 de julio de 1963, Plaumann/Comisión (25/62, Rec. p. 197), dado que no se ven afectadas por la Decisión impugnada en mayor medida que cualquier otra empresa que se encuentre en una relación de competencia con el beneficiario en cualquiera de los mercados en que esté presente éste.
34 La Comisión alega que la afirmación de las demandantes según la cual se refiere, en los apartados 27 y 28 de la Decisión impugnada, a la relación de competencia directa existente entre una empresa del grupo Deutsche Post y La Poste, carece de interés, dado que esta circunstancia aparece mencionada en la parte descriptiva de la Decisión impugnada y no se le atribuye ningún efecto jurídico. Según la Comisión, las ayudas autorizadas no guardan relación alguna con los sectores de actividad citados en el apartado 27 de la Decisión impugnada, que apenas tienen importancia para La Poste.
35 Por último, la Comisión señaló en la vista que, con arreglo a la jurisprudencia reciente del Tribunal de Justicia (sentencias Comisión/Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, citada en el apartado 32 supra, y de 29 de noviembre de 2007, Stadtwerke Schwäbisch Hall y otros/Comisión, C‑176/06 P, no publicada en la Recopilación), el recurso es inadmisible, ya que las demandantes únicamente hacen referencia a la vulneración de sus garantías procedimentales de forma muy genérica y que, en sus pretensiones, solicitan la anulación de la Decisión impugnada y no la incoación del procedimiento de examen formal . La Comisión estima, en consecuencia, que las demandantes deberían haber probado que se veían afectadas sustancialmente por la Decisión impugnada para que fuera admisible su recurso.
36 Las demandantes señalan, en primer lugar, que la jurisprudencia reconoce a los competidores del beneficiario de una medida de ayuda el derecho a impugnar la decisión de la Comisión por la que se declara la compatibilidad de dicha medida con el mercado común al término del procedimiento de examen previo contemplado en el artículo 88 CE, apartado 3 (sentencias del Tribunal de Justicia Cook/Comisión, citada en el apartado 32 supra, apartados 20 a 24; Matra/Comisión, citada en el apartado 32 supra, apartados 15 a 20, y de 2 de abril de 1998, Comisión/Sytraval y Brink’s France, C‑367/95 P, Rec. p. I‑1719, apartado 45). A juicio de las demandantes, esta jurisprudencia consagra la legitimación activa de las empresas interesadas en el procedimiento administrativo en el supuesto de que la Comisión lo dé por concluido en la fase de examen previo sin iniciar el procedimiento de examen formal previsto en el artículo 88 CE, apartado 2, puesto que, de no existir tal legitimación, las referidas empresas no verían respetadas las garantías procedimentales vinculadas a dicho examen formal (sentencias Cook/Comisión, citada en el apartado 32 supra, apartado 24, Matra/Comisión, citada en el apartado 32 supra, apartado 17, y Comisión/Sytraval y Brink’s France, antes citada, apartado 40).
37 Las demandantes recuerdan que, ya antes de que se adoptara la Decisión impugnada, habían solicitado a la Comisión, el 22 de julio de 2003, que se las considerase partes interesadas en el sentido del artículo 1, letra h), y del artículo 20 del Reglamento nº 659/1999, y que la Comisión no tuvo en cuenta su solicitud al adoptar la Decisión impugnada el 23 de julio de 2003, privándoles, de este modo, de sus derechos procedimentales.
38 Las demandantes observan, asimismo, que las medidas declaradas compatibles con el mercado común por la Decisión impugnada falsean la competencia en detrimento suyo, puesto que ellas operan en calidad de competidoras directas de La Poste en el mercado belga, sobre todo en el sector de la expedición urgente de paquetes. En apoyo de esta argumentación alegan que el grupo Deutsche Post obtuvo en Bélgica un volumen de negocios total consolidado de 124,8 millones de euros durante el ejercicio económico precedente a la adopción de la Decisión impugnada; que en la Decisión impugnada la Comisión se remite expresamente a la relación de competencia directa existente entre el grupo Deutsche Post y La Poste; que representan entre el 35 y el 45 % del mercado belga en el sector del envío urgente de paquetes y de servicios de documentos [Decisión de la Comisión de 21 de octubre de 2002, por la que se declara la compatibilidad con el mercado común de una concentración (Asunto N IV/M.2908 – Deutsche Post/DHL (II), punto 23)], mientras que La Poste tan sólo posee en el sector una cuota de mercado del 18 % y que, en los mercados postales liberalizados en Bélgica, únicamente opera un grupo de cabeza de cuatro empresas internacionales, a saber, DHL/DPAG, UPS, TPG/TNT y FedEx (Decisión Deutsche Post/DHL, antes citada, punto 26).
– Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
39 Con arreglo al artículo 230 CE, párrafo cuarto, una persona física o jurídica sólo puede interponer recurso contra una decisión dirigida a otra persona si esta decisión le afecta directa e individualmente.
40 Según reiterada jurisprudencia, los sujetos distintos de los destinatarios de una decisión sólo pueden alegar que se ven afectados individualmente si ésta les atañe en razón de determinadas cualidades que les son propias o de una situación de hecho que los caracteriza frente a cualquier otra persona y, por ello, los individualiza de manera análoga a la del destinatario de dicha decisión (sentencias Plaumann/Comisión, citada en el apartado 33 supra, apartado 223 y Comisión/Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, citada en el apartado 32 supra, apartado 33).
41 Por lo que respecta a las decisiones de la Comisión en materia de ayudas de Estado, hay que recordar que en el procedimiento de control de las ayudas de Estado por parte de la Comisión previsto en el artículo 88 CE, debe distinguirse, por una parte, la fase previa de examen de las ayudas, establecida en el apartado 3 de este artículo, que sólo tiene por objeto permitir a la Comisión formarse una primera opinión sobre la compatibilidad parcial o total de la ayuda controvertida y, por otra parte, la fase de examen en profundidad prevista en el apartado 2 del mismo artículo. Sólo en el marco de esta fase de examen, cuya finalidad es permitir a la Comisión obtener una información completa sobre el conjunto de datos del asunto, el Tratado CE impone a la Comisión la obligación de emplazar a los interesados para que presenten sus observaciones. (sentencias Cook/Comisión, citada en el apartado 32 supra, apartado 22; Matra/Comisión, citada en el apartado 32 supra, apartado 16; Comisión/Sytraval y Brink’s France, citada en el apartado 36 supra, apartado 38, y Comisión/Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, citada en el apartado 32 supra, apartado 34).
42 Cuando, sin iniciar el procedimiento de investigación formal previsto en el artículo 88 CE, apartado 2, la Comisión declara, mediante una decisión adoptada sobre la base del apartado 3 del mismo artículo, que una ayuda es compatible con el mercado común, los beneficiarios de esas garantías procedimentales sólo pueden hacerlas respetar si tienen la posibilidad de impugnar ante el juez comunitario dicha decisión (sentencias Cook/Comisión, citada en el apartado 32 supra, apartado 23; Matra/Comisión, citada en el apartado 32 supra, apartado 17; Comisión/Sytraval y Brink’s France, citada en el apartado 36 supra, apartado 40, y Comisión/Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, citada en el apartado 32 supra, apartado 35). Por estos motivos, procederá admitir un recurso interpuesto por un interesado en el sentido del artículo 88 CE, apartado 2, en el que solicite la anulación de tal decisión, cuando el autor de dicho recurso pretenda, mediante su interposición, que se salvaguarden los derechos procedimentales que le confiere esa disposición (sentencias Cook/Comisión, citada en el apartado 32 supra, apartados 23 a 26; Matra/Comisión, citada en el apartado 32 supra, apartados 17 a 20, y Comisión/Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, citada en el apartado 32 supra, apartado 35).
43 Pues bien, los interesados en el sentido del artículo 88 CE, apartado 2, que, con arreglo al artículo 230 CE, párrafo cuarto pueden, en consecuencia, interponer un recurso de anulación, son las personas, empresas o asociaciones que puedan verse afectadas en sus intereses por la concesión de la ayuda, es decir, en particular, las empresas competidoras de las beneficiarias de dicha ayuda y las organizaciones profesionales (sentencias Comisión/Sytraval y Brink’s France, citada en el apartado 36 supra, apartado 41, y Comisión/Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, citada en el apartado 32 supra, apartado 36).
44 En cambio, si el demandante cuestiona el fundamento de la decisión de apreciación de la ayuda en sí misma, el mero hecho de que pueda ser considerado interesado en el sentido del artículo 88 CE, apartado 2, no basta para que se declare la admisibilidad del recurso. En tal caso, debe demostrar que goza de una situación particular en el sentido de la jurisprudencia resultante de la sentencia Plaumann, citada en el apartado 33 supra. Ello sucedería, en especial, en el supuesto de que la posición del demandante en el mercado se viese afectada sustancialmente por la ayuda objeto de la decisión en cuestión (sentencia Comisión/Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, citada en el apartado 32 supra, apartado 37).
45 En el caso de autos, las demandantes invocan siete motivos en apoyo de su recurso. El primer motivo se basa en la vulneración del derecho de defensa, ya que la Comisión únicamente puso a su disposición una versión no confidencial de la Decisión impugnada en la que se ocultaron la mayoría de las cifras en aras del respeto del principio del secreto empresarial. El segundo motivo se basa en la infracción de lo dispuesto en el artículo 88 CE, apartado 3, al haber decidido la Comisión no incoar el procedimiento previsto en el artículo 88 CE, apartado 2, pese a que tuvo serias dificultades a la hora de apreciar la compatibilidad de las ayudas de Estado con el mercado común. En los motivos tercero, cuarto y quinto, las demandantes afirman que el examen hecho por la Comisión de las medidas relativas a la exención del impuesto sobre sociedades, a la supresión de una provisión y a la posibilidad de utilizar una garantía del Estado para los préstamos, fue insuficiente o incompleto y disienten de que dichas medidas no se hayan calificado de ayudas de Estado. En apoyo de su sexto motivo, las demandantes cuestionan el método y el contenido del cálculo realizado por la Comisión de la diferencia entre los elementos de las sobrecompensaciones y las subcompensaciones del coste adicional de los SIEG. Por último, en apoyo de su séptimo motivo, las demandantes sostienen que, contrariamente a los principios establecidos en la sentencia del Tribunal de Justicia de 24 de julio de 2003, Altmark Trans y Regierungspräsidium Magdeburg (C‑280/00, Rec. p. I‑7747; en lo sucesivo, «sentencia Altmark»), la Comisión no comprobó si los SIEG se habían prestado originando el menor coste para la colectividad.
46 Dado que, en consecuencia, las demandantes impugnan a la vez la negativa de la Comisión a incoar el procedimiento de investigación formal y el fundamento de la Decisión impugnada, al objeto de determinar si están legitimadas para interponer el presente recurso procede analizar, en primer lugar, la legitimación activa de las demandantes para impugnar el fundamento de dicha Decisión y, en segundo lugar, la legitimación activa de las demandantes para hacer respetar sus derechos procedimentales.
47 En primer lugar, las demandantes no demuestran que su posición en el mercado pueda verse afectada sustancialmente por la ayuda que es objeto de la Decisión impugnada.
48 En efecto, no constituye una afectación sustancial la mera circunstancia de que la Decisión en cuestión pueda ejercer cierta influencia en las relaciones de competencia existentes en el mercado de que se trate y que las empresas afectadas se encuentren en cualquier relación de competencia con el beneficiario de dicha Decisión (véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal de Justicia de 10 de diciembre de 1969, Eridania y otros/Comisión, 10/68 y 18/68, Rec. p. 459, apartado 7). Por consiguiente, una empresa no puede limitarse a invocar su condición de competidora de la empresa beneficiaria de la medida en cuestión, sino que además debe demostrar que su posición en el mercado ha resultado afectada de manera considerable (véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal de Justicia de 23 de mayo de 2000, Comité d’enterprise de la Société française de production y otros/Comisión, C‑106/98 P, Rec. p. I‑3659, apartados 40 y 41).
49 Pues bien, procede señalar que las demandantes no han aportado ningún elemento que demuestre la singularidad de su posición competitiva en el mercado postal belga, limitándose a afirmar que formaban parte de un grupo de algunas empresas presentes en el mercado afectado. Por otra parte, el mero hecho de que fuesen nombradas en la Decisión impugnada no basta para demostrar que las demandantes se han visto afectadas sustancialmente por las medidas de que se benefició La Poste y que fueron autorizadas por la Decisión impugnada, dado que, en los pasajes en cuestión, la Comisión se limitó a indicar que el mercado postal belga era relativamente más abierto que el de otros Estados miembros, pues La Poste tenía tan sólo una cuota del 18 % del mercado de envío urgente de paquetes, correspondiendo el resto a los operadores internacionales, y que el margen operativo de La Poste por lo que se refiere al servicio postal tradicional, esencialmente de correspondencia, era mucho más reducido que el del operador postal neerlandés TPG o el de Deutsche Post World Net (véase, en este sentido, el auto del Tribunal de Primera Instancia de 27 de mayo de 2004, Deutsche Post y DHL/Comisión, T‑358/02, Rec. p. II‑1565 , apartados 39 a 41).
50 Por último, las demandantes hacen referencia a datos numéricos relativos a la cuota de mercado que dicen poseer en el sector del envío urgente de paquetes en Bélgica.
51 Sin embargo, estos datos cuantificados no demuestran por sí solos que su posición competitiva, comparada con la de los demás competidores de La Poste, se viera afectada sustancialmente por la Decisión impugnada.
52 En cambio, en su condición de competidoras directas de La Poste en el mercado del envío urgente de paquetes, las demandantes poseen la calidad de interesadas en el sentido del artículo 88 CE, apartado 2.
53 En segundo lugar, se trata, pues, de verificar si, con su recurso, las demandantes pretenden efectivamente hacer valer los derechos procedimentales derivados del artículo 88 CE, apartado 2.
54 Procede recordar a este respecto que el Tribunal de Primera Instancia debe interpretar los motivos invocados por los demandantes atendiendo más a su sustancia que a su calificación legal (sentencia del Tribunal de Justicia de 15 de diciembre de 1961, Fives Lille Cail y otros/Alta Autoridad, 19/60, 21/60, 2/61 y 3/61, Rec. p. 559). En este sentido, el Tribunal puede examinar otros argumentos expuestos por un demandante, con el fin de verificar si también pueden aportar elementos en apoyo de un motivo, formulado por ese mismo demandante, en el que sostiene de manera expresa que existen dudas que habrían justificado la incoación del procedimiento contemplado en el artículo 88 CE, apartado 2 (sentencias del Tribunal de Primera Instancia de 13 de enero de 2004, Thermenhotel Stoiser Franz y otros/Comisión, T‑158/99, Rec. p. II‑1, apartados 141, 148, 155, 161 y 167, y de 20 de septiembre de 2007, Fachvereinigung Mineralfaserindustrie/Comisión, T‑254/05, no publicada en la Recopilación, apartado 48). Sin embargo, cuando el demandante no haya invocado expresamente un motivo que persiga ese fin, no corresponde al Tribunal de Primera Instancia interpretar el recurso de un demandante que impugne exclusivamente el fundamento de una decisión en la que se valora una a ayuda en cuanto tal, en el sentido de que, en realidad, pretende salvaguardar los derechos procedimentales que le confiere el artículo 88 CE, apartado 2. En tal supuesto, la interpretación del motivo conduciría a una recalificación del objeto del recurso (véanse, en este sentido, las sentencias Comisión/Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, citada en el apartado 32 supra, apartados 44 y 47, y Stadtwerke Schwäbisch Hally y otros/Comisión, citada en el apartado 35 supra, apartado 25). El Tribunal de Primera Instancia deberá, cuando menos, basarse en estos casos en los elementos presentados por el demandante y que permitan concluir que, en esencia, éste pretende que se salvaguarden sus derechos de procedimiento.
55 En su segundo motivo las demandantes sostienen explícitamente que al adoptarse la Decisión impugnada se vulneraron los derechos procedimentales que les confería el artículo 88 CE, apartado 2.
56 Además, de la demanda se desprende que los motivos tercero, cuarto, quinto y séptimo proporcionan elementos en apoyo del segundo motivo, puesto que las demandantes sostienen en ellos que, por lo que a determinados aspectos específicos se refiere, el examen de la Comisión fue insuficiente e incompleto y que debería haberse incoado el procedimiento de investigación formal (apartados 29, 37, 41 y 42 de la demanda). De igual modo, el séptimo motivo, basado en que no se comprobó si los SIEG se habían prestado originando el menor coste para la colectividad, constituye un elemento que podría permitir demostrar que la Comisión debería haber incoado el procedimiento de investigación formal. En consecuencia, las demandantes pretenden igualmente hacer valer mediante estos motivos, dirigidos a evidenciar que las medidas en cuestión no habían podido ser examinadas adecuadamente en el marco del procedimiento de examen previo, que al adoptarse la Decisión impugnada se vulneraron los derechos procedimentales que les confería el artículo 88 CE, apartado 2.
57 De todo lo antedicho se desprende que las demandantes poseen legitimación activa.
Sobre el interés para ejercitar la acción
– Alegaciones de las partes
58 La Comisión afirma que el recurso interpuesto por las demandantes es inadmisible, ya que éstas no tienen ningún interés en la solución del litigio. Señala que la jurisprudencia exige, en efecto, que el demandante demuestre en todo caso que posee un interés propio para ejercitar la acción. Añade que la cuestión de la existencia de este interés se aprecia en función del objeto del recurso.
59 En el caso de autos, la Comisión considera que, en caso de anulación de la Decisión impugnada, las demandantes corren el riesgo de que quede confirmada su Decisión 2002/753/CE, de 19 de junio de 2002, relativa a las medidas de la República Federal de Alemania a favor de Deutsche Post AG (DO L 247, p. 27), que las declara incompatibles con el mercado común.
60 Las demandantes subrayan que el objeto de su recurso es proteger sus intereses como competidoras directas de La Poste, beneficiaria de la ayuda de que se trata, y que su recurso es totalmente independiente de los demás contenciosos que puedan tener ante el Tribunal de Primera Instancia.
– Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
61 Por lo que respecta a las decisiones de la Comisión en materia de ayudas de Estado, hay que recordar que el Tratado CE tan sólo prevé la obligación de la Comisión de emplazar a los interesados para que presenten sus observaciones en el marco de la fase de examen en profundidad prevista en el artículo 88 CE, apartado 2, cuya finalidad es permitir a la Comisión obtener una información completa sobre el conjunto de datos del asunto (sentencias Cook/Comisión, citada en el apartado 32 supra, apartado 22; Matra/Comisión, citada en el apartado 32 supra, apartado 16; Comisión/Sytraval y Brink’s France, citada en el apartado 36 supra, apartado 38 y Comisión/Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, citada en el apartado 32 supra, apartado 34).
62 En su calidad de interesadas en el sentido del artículo 88 CE, apartado 2, las demandantes tienen interés en obtener la anulación de la Decisión impugnada, adoptada al término del procedimiento de examen previo, dado que, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 88 CE, tal anulación impondría a la Comisión que incoase el procedimiento de investigación formal y les permitiría presentar sus observaciones e influir, de este modo, en la nueva decisión de la Comisión.
63 En cambio, para determinar si las demandantes poseen un interés para ejercitar la acción, no incumbe al Tribunal de Primera Instancia comparar los motivos invocados en el marco del presente recurso con las alegaciones formuladas en su defensa por las demandantes en un contencioso distinto.
64 De lo antedicho se desprende que las demandantes poseen un interés para ejercitar la acción.
65 Procede, pues, declarar la admisibilidad del recurso y desestimar, en consecuencia, la excepción de inadmisibilidad propuesta por la Comisión.
Sobre el objeto del control ejercido por el Tribunal de Primera Instancia y sobre la admisibilidad de los motivos de recurso
Sobre el objeto del control ejercido por el Tribunal de Primera Instancia
66 Por lo que respecta al objeto del control que debe realizar el Tribunal de Primera Instancia, hay que precisar que un demandante, cuando pretende que se salvaguarden los derechos procedimentales que le confiere el artículo 88 CE, apartado 2, puede invocar cualquiera de las causas de ilegalidad enumeradas en el artículo 230 CE, párrafo segundo, siempre que tengan por objeto la anulación de la Decisión impugnada y, en definitiva, la incoación por la Comisión del procedimiento previsto en el artículo 88 CE, apartado 2 (véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 16 de marzo de 2004, Danske Busvognmænd/Comisión, T‑157/01, Rec. p. II‑917, apartado 41). En cambio, no incumbe al Tribunal de Primera Instancia, en esta fase del procedimiento de examen de una ayuda por parte de la Comisión, pronunciarse sobre la existencia de dicha ayuda o sobre su compatibilidad con el mercado común (conclusiones del abogado general Sr. Mengozzi en el asunto en el que recayó la sentencia de 22 de diciembre de 2008, British Aggregates/Comisión, C‑487/06 P, Rec. p. I‑0000, punto 71).
67 Así pues, debe declararse la inadmisibilidad de los motivos invocados en la demanda que pretenden que el Tribunal de Primera Instancia se pronuncie sobre la existencia de una ayuda o sobre su compatibilidad con el mercado común. Así sucede, en el caso de autos, por un lado, con el sexto motivo, basado en el método, supuestamente erróneo, utilizado por la Comisión para calcular la diferencia entre los elementos de las sobrecompensaciones y las subcompensaciones del coste adicional de los SIEG y, por otro lado, con los motivos tercero, cuarto y quinto, en el sentido en que van dirigidos a demostrar que la Comisión incurrió en error al estimar que las medidas examinadas no constituían ayudas de Estado.
68 Del mismo modo, debe declararse la inadmisibilidad del primer motivo, basado en la vulneración del derecho de defensa, ya que las demandantes no han probado, ni alegado siquiera, que necesitaban los datos numéricos ocultados en la versión no confidencial de la Decisión impugnada para obtener la incoación por la Comisión del procedimiento contemplado en el artículo 88 CE, apartado 2. En efecto, de la demanda se desprende que únicamente pretendían servirse de esos datos para verificar que la Comisión no había incurrido en error al estimar que las medidas examinadas no constituían ayudas de Estado.
69 Por el contrario, pueden ser examinados por el Tribunal de Primera Instancia el motivo segundo, basado en la infracción de lo dispuesto en el artículo 88 CE, apartado 3, y los motivos tercero, cuarto, quinto y séptimo, en la medida en que van dirigidos a probar que el examen realizado por la Comisión durante la fase de examen previo fue insuficiente o incompleto.
Sobre la admisibilidad del motivo basado en el carácter insuficiente del examen realizado por la Comisión a la luz de los criterios establecidos por la sentencia Altmark
70 En la medida en que la Comisión alega que se trata de un motivo nuevo, procede examinar la admisibilidad del séptimo motivo, en la medida en que va dirigido a probar el carácter insuficiente del examen realizado por la Comisión a la luz de los criterios establecidos por la sentencia Altmark, citada en el apartado 45 de la presente sentencia.
71 A este respecto, procede recordar que, a tenor del artículo 48, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, «en el curso del proceso no podrán invocarse motivos nuevos, a menos que se funden en razones de hecho y de Derecho que hayan aparecido durante el procedimiento». En cambio, son admisibles los motivos que constituyan una ampliación de un motivo formulado con anterioridad, directa o implícitamente, en el escrito de interposición de recurso y que se encuentren estrechamente relacionados con aquél (sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 9 de marzo de 1999, Hubert/Comisión, T‑212/97, RecFP pp. I‑A‑41 y II‑185, apartado 87, y auto del Tribunal de Primera Instancia de 25 de julio de 2000, RJB Mining/Comisión, T‑110/98, Rec. p. II‑2971, apartado 24).
72 En el caso de autos, las demandantes afirman en su réplica, bajo el epígrafe «Vulneración de los criterios consagrados por la sentencia [Altmark]», que la Comisión realizó una interpretación inexacta del concepto de ayuda de Estado y presentan una argumentación dirigida a demostrar que la Comisión no analizó, en la Decisión impugnada, si los costes de los SIEG compensados por el Estado belga eran equivalentes o inferiores a los de una empresa media bien gestionada, como establece la sentencia Altmark, citada en el apartado 45 supra. En consecuencia, las demandantes pretenden alegar que el examen realizado por la Comisión en el marco del procedimiento previsto en el artículo 88 CE, apartado 3, no permitió a la Comisión superar, al término de su examen previo, las dificultades vinculadas a la apreciación del carácter adecuado del nivel de la compensación concedida por el Estado belga a La Poste.
73 Hay que señalar que este motivo está estrechamente relacionado con el segundo motivo, basado en la infracción de lo dispuesto en el artículo 88 CE, apartado 3, y en la necesidad de incoar el procedimiento de examen formal de las ayudas previsto en el artículo 88 CE, apartado 2. En efecto, al afirmar que la Comisión no dispuso de información suficiente que le permitiera determinar si fue adecuado el coste al que se prestaron los servicios públicos, las demandantes pretenden demostrar que la Comisión debería haber incoado el procedimiento de investigación formal. En estas circunstancias, debe considerarse que este motivo es admisible, por constituir implícitamente una parte del segundo motivo de la demanda.
Sobre el fondo
Alegaciones de las partes
– Sobre el segundo motivo, basado en la necesidad de incoar el procedimiento previsto en el artículo 88 CE, apartado 2
74 Las demandantes estiman que la Comisión infringió lo dispuesto en el artículo 88 CE, apartado 3, al decidir no proceder a incoar el procedimiento previsto en el artículo 88 CE, apartado 2. De la jurisprudencia se desprende que la incoación del procedimiento de examen formal tiene carácter necesario cuando la Comisión encuentre serias dificultades en su apreciación de la compatibilidad de una ayuda de Estado con el mercado común y no pueda superar todas las dificultades planteadas por dicha apreciación al realizar el primer examen (sentencia del Tribunal de Justicia de 3 de mayo de 2001, Portugal/Comisión, C‑204/97, Rec. p. I‑3175, apartados 33 a 35). En el caso de autos, la duración excesiva del procedimiento de examen previo, la magnitud de las cuestiones que deben tratarse en el marco de éste, así como el contenido de los documentos relativos a dicho procedimiento aportados por la Comisión a petición del Tribunal de Primera Instancia demuestran, a juicio de las demandantes, que debía incoarse un procedimiento de examen formal.
75 Las demandantes pretenden igualmente invocar el apartado 35 de la sentencia Portugal/Comisión, citada en el apartado 74 supra, en virtud del cual la Comisión está obligada a examinar todas las consideraciones de hecho y de Derecho que le sean comunicadas por terceros y, en particular, por las empresas que se vean afectadas en sus intereses por la concesión de la ayuda.
76 Las demandantes subrayan, por último, que las solicitudes de información formuladas por la Comisión durante el procedimiento de examen previo únicamente pueden servir para completar la notificación y que solamente puede reunirse una información completa durante el procedimiento de investigación formal. Pues bien, en el caso de autos, las demandantes estiman que fueron muy considerables tanto el volumen de documentos aportados como el ámbito de investigación de la Comisión.
77 La Comisión estima que incumbe a las demandantes demostrar que tuvo serias dificultades a la hora de apreciar la compatibilidad de la medida notificada con el mercado común. La Comisión considera igualmente que la duración del procedimiento de examen previo no fue excesiva y que se explica por la cuantiosa información que tuvo que reunir, concediendo cada vez un plazo al Gobierno belga.
– Sobre el tercer motivo, en la medida en que se basa en el carácter incompleto del análisis realizado por la Comisión sobre la exención del impuesto sobre sociedades
78 Las demandantes señalan que la Comisión se negó a calificar de ayuda de Estado esta medida por el solo motivo de que La Poste tuvo una pérdida neta en el período comprendido entre 1992 y 2002. Pues bien, las demandantes estiman que el examen de una medida que puede constituir una ayuda de Estado debe realizarse también evaluando sus efectos futuros (sentencia del Tribunal de Justicia de 7 de junio de 1988, Grecia/Comisión, 57/86, Rec. p. 2855, apartado 10).
79 La Comisión recuerda que la Decisión impugnada no tiene por objeto proceder al examen de la exención del impuesto sobre sociedades a la luz de las normas sobre ayudas de Estado, sino únicamente determinar si dicha exención otorgó a La Poste una ventaja que debe tenerse en cuenta a la hora de calcular la compensación entre los costes netos adicionales y el conjunto de los gastos públicos.
– – Sobre el cuarto motivo, en la medida en que se basa en el carácter incompleto del examen realizado por la Comisión sobre la supresión de la provisión para pensiones de jubilación
80 Las demandantes afirman que la cesión de bienes inmuebles por parte del Estado belga constituye una ventaja económica considerable, aun cuando esos inmuebles no sean enajenables, y que este aspecto no ha sido examinado suficientemente por la Comisión. Las demandantes estiman que, de este modo, La Poste ha adquirido bienes inmuebles a título gratuito, eximiéndola de considerables gastos de compra o de arrendamiento.
81 La Comisión estima que La Poste nunca se ha beneficiado de una subvención efectiva destinada a ayudarle a financiar las pensiones de jubilación de sus colaboradores, sino de una mera operación contable de provisión, que tiene como contrapartida inmuebles no enajenables cedidos por el Estado. A su juicio, la supresión de la provisión para pensiones no proporcionó ventaja alguna a La Poste. En cambio, añade, la supresión de la obligación de soportar las cargas de las pensiones de sus agentes a partir de 1997 constituye una ventaja, compensada sin embargo por la obligación de La Poste de asumir las cotizaciones patronales.
– Sobre el quinto motivo, en la medida en que se basa en el carácter incompleto del examen realizado por la Comisión sobre la posibilidad de utilizar la garantía del Estado para los préstamos contratados
82 Las demandantes estiman que la mera existencia de la posibilidad de que La Poste utilice una garantía del Estado para sus préstamos le ofrece unas condiciones de financiación a las que no tienen acceso otras empresas y que la Comisión ha seguido, además, un razonamiento similar en asuntos relativos a las garantías ofrecidas por la República Federal de Alemania a sus bancos públicos o por Francia a los compromisos de Électricité de France. Las demandantes consideran que, en la Decisión impugnada, la Comisión no demuestra por qué el mecanismo del que se beneficia La Poste no tiene carácter automático. Por último, las demandantes consideran que la Comisión debería haber comparado el importe de la prima anual que La Poste está obligada a pagar al Estado con el que debería haber pagado en condiciones normales de mercado.
83 En opinión de la Comisión, esta posibilidad de utilizar la garantía del Estado no constituye una ayuda de Estado, ya que La Poste puede renunciar a esa garantía. Por otra parte, afirma que la mera posibilidad de utilizar una garantía no puede asimilarse a una garantía efectiva en su apreciación de la compatibilidad de tal medida con el mercado común.
– Sobre el séptimo motivo, en la medida en que se basa en el carácter insuficiente del examen realizado por la Comisión a la luz de los criterios establecidos por la sentencia Altmark
84 Las demandantes afirman en su réplica que la Comisión realizó una interpretación inexacta de la sentencia Altmark, citada en el apartado 45 supra, en la que el Tribunal de Justicia señaló que la compensación de los costes de SIEG constituye tan sólo uno de los criterios que deben cumplirse para que una ventaja financiera constituya una ayuda de Estado en el sentido del artículo 87 CE. Las demandantes afirman que la Comisión debería haber comprobado, en particular, que los servicios de interés general se prestaron originando el menor coste para la colectividad (sentencia Altmark, citada en el apartado 45 supra, apartado 95), lo que no parece que haya sucedido en el caso de autos.
85 La Comisión se limita a señalar que este motivo no ha sido invocado por las demandantes en su demanda, por lo que procede declarar su inadmisibilidad.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
– Normas generales relativas al procedimiento previsto en el artículo 88 CE
86 Procede recordar, en primer lugar, las normas generales relativas al sistema de control de las ayudas de Estado, establecido por el Tratado, tal y como resultan de la jurisprudencia (sentencia Comisión/Sytraval y Brink’s France, citada en el apartado 36 supra, apartados 33 a 39; sentencias del Tribunal de Primera Instancia de 15 de septiembre de 1998, Gestevisión Telecinco/Comisión, T‑95/96, Rec. p. II‑3407, apartados 49 a 53; BP Chemicals/Comisión, T‑11/95, Rec. p. II‑3235, apartados 164 a 166, y de 15 de marzo de 2001, Prayon-Rupel/Comisión, T‑73/98, Rec. p. II‑867, apartados 39 a 49).
87 En el marco de lo dispuesto en el apartado 88 CE, apartado 3, la Comisión procede a un examen de las ayudas de Estado proyectadas, que tiene por objeto permitirle formarse una primera opinión sobre la compatibilidad parcial o total de las ayudas de que se trate con el mercado común. Por su parte, el procedimiento de investigación formal previsto en el artículo 88 CE, apartado 2, tiene por objeto proteger los derechos de terceros potencialmente interesados (véanse los apartados 42 y 43 de la presente sentencia) y debe además permitir a la Comisión informarse del conjunto de datos procedentes antes de adoptar su decisión, en particular recabando las observaciones de terceros interesados y de los Estados miembros (sentencia del Tribunal de Justicia de 20 de marzo de 1984, Alemania/Comisión, 84/82, Rec. p. 1451, apartado 13). Si bien para decidir iniciar dicho procedimiento dispone de una potestad reglada, la Comisión disfruta de cierto margen de apreciación en la investigación y el examen de las circunstancias del caso de autos para determinar si éstas suscitan dificultades serias. En concreto, de conformidad con la finalidad del artículo 88 CE, apartado 3 y con el deber de buena administración que le incumbe, la Comisión puede iniciar un diálogo con el Estado notificante o con terceros al objeto de superar en el transcurso del procedimiento de examen previo, las dificultades que en su caso hayan surgido (sentencia Prayon‑Rupel/Comisión, citada en el apartado 86 supra, apartado 45).
88 Según reiterada jurisprudencia, el procedimiento del artículo 88 CE, apartado 2, tiene carácter necesario siempre que la Comisión encuentre serias dificultades para apreciar si una ayuda es compatible con el mercado común (sentencias Alemania/Comisión, citada en el apartado 87 supra, apartado 13; Cook/Comisión, citada en el apartado 32 supra, apartado 29 y Matra/Comisión, citada en el apartado 32 supra, apartado 33; véase también la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 18 de septiembre de 1995, SIDE/Comisión, T‑49/93, Rec. p. II‑2501, apartado 58).
89 Corresponde a la Comisión determinar, en función de las circunstancias de hecho y de Derecho propias del asunto, si las dificultades experimentadas en el examen de la compatibilidad de la ayuda hacen necesaria la incoación de dicho procedimiento (sentencia Cook/Comisión, citada en el apartado 32 supra, apartado 30). Esta apreciación debe respetar tres exigencias.
90 En primer lugar, el artículo 88 CE limita la facultad de la Comisión de pronunciarse sobre la compatibilidad de una ayuda con el mercado común después del procedimiento de examen previo únicamente a las medidas que no susciten dificultades serias, por lo que dicho criterio reviste carácter exclusivo. De este modo, la Comisión no puede negarse a incoar el procedimiento de investigación formal invocando otras circunstancias, tales como el interés de terceros, consideraciones de economía procesal o cualquier otro motivo de conveniencia administrativa o política (sentencia Prayon‑Rupel/Comisión, citada en el apartado 86 supra, apartado 44).
91 En segundo lugar, cuando se enfrenta a serias dificultades, la Comisión está obligada a incoar el procedimiento formal y no dispone, a este respecto, de ninguna facultad discrecional.
92 En tercer lugar, el concepto de dificultades serias tiene carácter objetivo. La existencia de tales dificultades debe buscarse tanto en las circunstancias en que se adoptó el acto impugnado como en su contenido, de forma objetiva, relacionando la motivación de la Decisión con los elementos de que disponía la Comisión cuando se pronunció sobre la compatibilidad de las ayudas controvertidas con el mercado común (sentencia SIDE/Comisión, citada en el apartado 88 supra, apartado 60). De ello se deduce que el control de legalidad efectuado por el Tribunal de Primera Instancia acerca de la existencia de dificultades serias, excede, por naturaleza, la búsqueda del error manifiesto de apreciación (véanse, en este sentido, las sentencias Cook/Comisión, citada en el apartado 32 supra, apartados 31 a 38, y Matra/Comisión, citada en el apartado 32 supra, apartados 34 a 39; SIDE/Comisión, citada en el apartado 88 supra, apartados 60 a 75; BP Chemicals/Comisión, citada en el apartado 86 supra, apartados 164 a 200, y Prayon‑Rupel/Comisión, citada en el apartado 86 supra, apartado 47).
93 Las demandantes soportan la carga de probar la existencia de dificultades serias, prueba que pueden establecer a partir de un conjunto de indicios concordantes, relativos, por un lado, a las circunstancias y a la duración del procedimiento de examen previo y, por otro lado, al contenido de la Decisión impugnada.
94 Con arreglo a la jurisprudencia, el transcurso de un período que excede en gran medida de lo necesario para un primer examen efectuado en el marco de las disposiciones del artículo 88 CE, apartado 3, puede, junto con los otros elementos, conducir a reconocer que la Comisión tuvo serias dificultades de apreciación que exigieron que se iniciase el procedimiento establecido en el artículo 88 CE, apartado 2 (sentencia Alemania/Comisión, citada en el apartado 87 supra, apartados 15 y 17; sentencias del Tribunal de Primera Instancia de 10 de mayo de 2000, SIC/Comisión, T‑46/97, Rec. p. II‑2125, apartado 102, y Prayon-Rupel/Comisión, citada en el apartado 86 supra, apartado 93).
95 Se desprende también de la jurisprudencia que el carácter insuficiente o incompleto del examen realizado por la Comisión durante el procedimiento de examen previo constituye un indicio de la existencia de dificultades serias (véanse, en este sentido, las sentencias Cook/Comisión, citada en el apartado 32 supra, apartado 37, y Portugal/Comisión, citada en el apartado 74 supra, apartados 46 a 49; sentencias SIDE/Comisión, citada en el apartado 88 supra, apartados 61, 67 y 68, y Prayon-Rupel/Comisión, citada en el apartado 86 supra, apartado 108).
– Sobre los indicios de dificultades serias basados en la duración y las circunstancias del procedimiento de examen previo
96 Incumbe ante todo al Tribunal de Primera Instancia analizar si la duración y las circunstancias del procedimiento de examen previo constituyen indicios de la existencia de dificultades serias, comprobando si el procedimiento promovido por la Comisión excedió en gran medida de lo que normalmente es necesario para un examen previo efectuado en el marco de las disposiciones del artículo 88 CE, apartado 3.
97 Por lo que respecta, en primer lugar, al período de tiempo comprendido entre la notificación del proyecto de ayudas y la Decisión adoptada por la Comisión al término del procedimiento de examen previo, procede recordar que las disposiciones del artículo 4, apartado 5, del Reglamento nº 659/1999 establecen un plazo de dos meses para dicho procedimiento, que podrá prorrogarse de mutuo acuerdo cuando la Comisión necesite información complementaria.
98 En el caso de autos, la ayuda fue notificada por el Estado belga a la Comisión el 5 de diciembre de 2002 y la Decisión impugnada se adoptó el 23 de julio de 2003, es decir, poco más de 7 meses después. Durante dicho período, se organizaron 3 reuniones los días 12 de diciembre de 2002, 6 de febrero y 3 de abril de 2003, entre la Comisión y las autoridades belgas, y la Comisión dirigió al Reino de Bélgica tres solicitudes de información complementaria los días 23 de diciembre de 2002, 3 de marzo y 5 de mayo de 2003. Dicho período de siete meses fue claramente superior al que la Comisión está, en principio, obligada a respetar para completar su examen previo.
99 Por lo que se refiere, en segundo lugar, a las circunstancias en que se desarrolló el procedimiento, hay que señalar que, conforme a la finalidad del artículo 88 CE, apartado 3, y al deber de buena administración que le incumbe, la Comisión puede verse obligada, en el marco del procedimiento de examen previo, a solicitar información complementaria al Estado notificante (véase, en este sentido, la sentencia Matra/Comisión, citada en el apartado 32 supra, apartado 38). Si bien tales contactos no son una prueba de la existencia de dificultades serias, pueden constituir, junto con la duración del examen previo, un indicio de que éstas existen.
100 Dentro de las diligencias de ordenación del procedimiento, el Tribunal de Primera Instancia solicitó a la Comisión que aportase las solicitudes de información dirigidas a las autoridades belgas los días 23 de diciembre de 2002, 3 de marzo y 5 de mayo de 2003, las respuestas dadas por el Estado belga los días 28 de enero, 3 de abril y 13 de junio de 2003, así como los informes sobre las reuniones mantenidas con las autoridades belgas los días 12 de diciembre de 2002, 6 de febrero y 3 de abril de 2003.
101 Merecen ser destacados varios elementos contenidos en los documentos aportados por la Comisión. En primer lugar, de dichos documentos se desprende que el ámbito de investigación abarcado por la Comisión durante el procedimiento de examen previo fue muy amplio. En efecto, tanto las reuniones como los intercambios de información entre la Comisión y las autoridades belgas versaron no solamente sobre la medida notificada, sino también sobre los aumentos de capital producidos en 1997 y no notificados a la Comisión, sobre la posibilidad de la existencia de subvenciones cruzadas entre las actividades de servicio público y las actividades competitivas y sobre el régimen fiscal específico de La Poste, aun cuando algunos de estos elementos no figuran en la Decisión impugnada.
102 Por otra parte, los documentos acreditan que la Comisión subrayó en varias ocasiones, durante el procedimiento de examen previo, la complejidad del expediente, sobre todo en el informe relativo a la reunión de 12 de diciembre de 2002, que precisa que «la Comisión indicó que, habida cuenta de la complejidad de la situación de La Poste, en particular la pasada, y de la necesidad de seguridad jurídica que podía presentársele, en especial ante una eventual perspectiva de privatización, se imponía la incoación de un procedimiento», así como en la reunión de 6 de febrero de 2003.
103 De dichos documentos se desprende igualmente que la Comisión albergó durante varios meses dudas acerca de la elección de la base jurídica para la adopción de su decisión. Así, ya en la primera reunión de 12 de diciembre de 2002, la Comisión señaló «que su conformidad respecto a la ayuda podía adoptar varias formas diferentes, según se trate de una decisión que considere que las medidas en cuestión no constituyen ayudas, o que se trate de una ayuda destinada a apoyar el servicio público, o que constituye una ayuda a la reestructuración». En la segunda reunión de 6 de febrero de 2003 y a resultas de un intercambio de información por escrito, la Comisión seguía preguntándose sobre la oportunidad de basar su criterio en el criterio del inversor privado en una economía de mercado y, en consecuencia, en el artículo 87 CE o en el artículo 86 CE, apartado 2. Como se deduce del informe sobre la reunión de 12 de diciembre de 2002, las autoridades belgas manifestaron que preferían claramente la primera solución, al desear fomentar la idea de una inversión rentable, mientras que la Comisión parecía albergar dudas sobre el comportamiento de La Poste al desarrollar sus actividades competitivas, como indican el informe sobre la reunión de 20 de febrero de 2003, así como las numerosas solicitudes reiteradas de información de la Comisión relativas a los supuestos de evolución de la actividad de La Poste.
104 El informe sobre la reunión de 6 de febrero de 2003 permite, además, constatar que las autoridades belgas insistieron en la necesidad de obtener una decisión de la Comisión en un rápido período de tiempo, debido a la cita electoral de 18 de mayo de 2003, que podría haber cuestionado el aumento de capital previsto.
105 Por último, parece que la Comisión quiso evitar el envío de una tercera solicitud de información, ya que en el informe relativo a la reunión de 6 de febrero de 2003 se señala que su representante «[trataría], en la medida de lo posible, y pese a la complejidad del expediente, de ser lo más exhaustivo posible en la segunda lista de preguntas, para evitar una tercera solicitud de información». Sin embargo, la referida institución no lo logró, puesto que envió a las autoridades belgas la tercera y última solicitud de información el 5 de mayo de 2003, que versaba sobre un número nada desdeñable de puntos, como los supuestos de evolución de la actividad de La Poste, sus perspectivas financieras, detalles sobre la asignación de servicios públicos financieros al servicio público, la parte de las inversiones asignadas a las actividades de servicio universal, el riesgo derivado de la concentración del 85 % de los resultados de las filiales en dos actividades y la toma en consideración de la incorporación de una provisión para jubilaciones anticipadas.
106 De todos estos elementos se desprende que hay que reconocer que el procedimiento seguido por la Comisión excedió en gran medida, en el caso de autos, de lo que normalmente es necesario para un primer examen efectuado en el marco de las disposiciones del artículo 88 CE, apartado 3 y, por consiguiente, que esta circunstancia constituye un indicio que prueba la existencia de dificultades serias.
107 Procede, por tanto, examinar si determinados elementos relativos al contenido de la Decisión impugnada pueden constituir también indicios que indiquen que la Comisión encontró serias dificultades a la hora de examinar las medidas de que se trata.
– Sobre el carácter insuficiente del examen de la supresión de la provisión para pensiones de jubilación en la Decisión impugnada
108 Hay que recordar que La Poste constituyó una provisión por importe de 100 millones de euros en 1992, al transformarse en empresa autónoma, para cubrir una parte de las prestaciones de jubilación por los derechos adquiridos de los empleados entre 1972 y 1992. Como contrapartida, el Estado belga cedió a La Poste inmuebles necesarios para el servicio público y que, en consecuencia, no podían ser enajenados. En 1997, cuando se adaptó el régimen de pensiones de los empleados de correos estatutarios al régimen general, dicha provisión, que no se había utilizado nunca desde su creación, se transfirió como reserva de plusvalías.
109 Sin embargo, de la Decisión impugnada y de los documentos aportados por la Comisión a petición del Tribunal de Primera Instancia se desprende que la Comisión no obtuvo información que le habría permitido pronunciarse sobre la calificación de la cesión por el Estado belga de inmuebles en beneficio de La Poste a la luz del artículo 87 CE, pese a que tales medidas podrían haberle procurado una ventaja. En efecto, la Comisión adoptó la Decisión impugnada sin disponer de elementos que habrían podido permitirle, en particular, evaluar la ventaja proporcionada por la puesta a disposición gratuita de inmuebles. La referida institución debería haber efectuado, sin embargo, un examen en profundidad de los efectos de dicha medida antes de pronunciarse sobre su calificación de ayuda de Estado.
110 Por tanto, el hecho de que la Comisión no haya podido efectuar, en el marco del procedimiento de examen previo, un examen suficiente de la transferencia de inmuebles por parte del Estado belga en beneficio de La Poste, constituye un indicio adicional de la existencia de dificultades serias.
– Sobre el carácter incompleto del examen del coste de la prestación de los SIEG en la Decisión impugnada
111 Con carácter previo, procede recordar que la alegación de las demandantes relativa a la circunstancia de que la Comisión no examinó el nivel del coste de la prestación de los SIEG se basa en los requisitos enunciados por el Tribunal de Justicia en la sentencia Altmark, citada en el apartado 45 supra, que se pronunció con posterioridad a la adopción de la Decisión impugnada, por lo que la Comisión no podía conocer su contenido en el momento en el que adoptó su decisión.
112 Ahora bien, es preciso señalar que el Tribunal de Justicia no limitó en el tiempo el alcance de los pronunciamientos realizados en la sentencia Altmark, citada en el apartado 45 supra. Al no estar sujetos a una limitación temporal, dichos pronunciamientos, que derivan de una interpretación del artículo 87 CE, apartado 1, son, por tanto, plenamente aplicables a la situación fáctica y jurídica del presente asunto tal y como se le presentaba a la Comisión cuando adoptó la Decisión impugnada (véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 12 de febrero de 2008, BUPA y otras/Comisión, T‑289/03, Rec. p. II‑0000, apartado 158).
113 A este respecto, procede recordar que la interpretación que hace el Tribunal de Justicia de una norma de Derecho comunitario se limita a aclarar y precisar el significado y el alcance de ésta, tal como habría debido ser entendida y aplicada desde el momento de su entrada en vigor. De ello resulta que la norma así interpretada puede y debe ser aplicada incluso a relaciones jurídicas nacidas y constituidas antes de la sentencia de que se trate y sólo con carácter excepcional puede el Tribunal de Justicia, aplicando el principio general de seguridad jurídica inherente al ordenamiento jurídico comunitario, verse inducido a limitar la posibilidad de que los interesados invoquen la disposición interpretada con el fin de cuestionar relaciones jurídicas establecidas de buena fe. Ahora bien, tal limitación únicamente puede admitirse en la misma sentencia que resuelva sobre la interpretación solicitada (véanse, en este sentido y por analogía, las sentencias del Tribunal de Justicia de 15 de marzo de 2005, Bidar, C‑209/03, Rec. p. I‑2119, apartados 66 y 67, y de 6 de marzo de 2007, Meilicke y otros, C‑292/04, Rec. p. I‑1835, apartados 34 a 36 y la jurisprudencia citada). El Tribunal de Primera Instancia estima que estas consideraciones derivadas de una jurisprudencia relativa, en particular, al deber de aplicación del Derecho comunitario por parte del juez nacional, se aplican mutatis mutandis a las instituciones comunitarias cuando éstas, a su vez, tienen que aplicar las disposiciones de Derecho comunitario objeto de una interpretación posterior del Tribunal de Justicia (sentencia BUPA y otras/Comisión, citada en el apartado 112 supra, apartado 159).
114 En el caso de autos, procede, pues, examinar si la Comisión realizó un examen que le permitiera determinar si el nivel de la compensación pagada a La Poste se había fijado sobre la base de un análisis de los costes que una empresa media, bien gestionada y adecuadamente dotada de los medios necesarios para poder satisfacer las exigencias de servicio público requeridas, habría soportado para ejecutar estas obligaciones, teniendo en cuenta los ingresos correspondientes y un beneficio razonable por la ejecución de dichas obligaciones (véase, en este sentido, la sentencia Altmark, citada en el apartado 45 supra, apartado 93).
115 Pues bien, tanto de la Decisión impugnada como de los intercambios de correspondencia y los informes sobre las reuniones mantenidas entre la Comisión y las autoridades belgas se desprende que la Comisión no comprobó en ningún momento que La Poste prestó los servicios de interés general al coste que habría soportado una empresa media bien gestionada, conforme al principio establecido por la sentencia Altmark, citada en el apartado 45 supra. La Comisión se limitó a basarse en el carácter negativo de la diferencia entre todos los elementos de las sobrecompensaciones y las subcompensaciones del coste adicional de los SIEG para considerar que las medidas examinadas no constituían ayudas de Estado en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1.
116 Así pues, sobre la base de estos elementos, procede concluir que la Comisión no efectuó un examen del coste de los servicios de interés general prestados por La Poste comparándolos con los costes que habría soportado una empresa media, examen que habría podido, en su caso, permitirle llegar a la conclusión de que las medidas examinadas no constituían ayudas de Estado.
117 El hecho de que la Comisión no haya podido efectuar, en el marco del procedimiento de examen previo, un examen completo por lo que respecta a la apreciación del carácter adecuado del nivel de la compensación concedida por el Estado belga a La Poste, constituye un nuevo indicio de la existencia de dificultades serias.
118 En la medida en que pretenden demostrar que el examen realizado por la Comisión durante la fase previa de examen fue insuficiente o incompleto, del examen del motivo segundo, así como de los motivos cuarto y séptimo se deduce que, existe un conjunto de indicios objetivos y concordantes, basados en la duración excesiva del procedimiento de examen previo, en los documentos que ponen de relieve la magnitud y complejidad del examen que ha de realizarse y en el contenido parcialmente incompleto e insuficiente de la Decisión impugnada, que acreditan que la Comisión adoptó la Decisión impugnada a pesar de que existían dificultades serias. Sin que proceda pronunciarse sobre los motivos tercero y quinto invocados por las demandantes, en la medida en que pretenden demostrar que el examen de la Comisión pudo ser incompleto o insuficiente por lo que se refiere a la exención del impuesto sobre sociedades y a la posibilidad de utilizar una garantía del Estado para los préstamos contratados, procede, pues, concluir que la apreciación de la compatibilidad con el mercado común de la medida notificada suscitaba serias dificultades que habrían debido conducir a la Comisión a incoar el procedimiento previsto en el artículo 88 CE, apartado 2.
119 Procede, por tanto, anular la Decisión impugnada.
Costas
120 A tenor del artículo 87, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Por haber sido desestimados los motivos formulados por la Comisión, procede condenarla a cargar con sus propias costas así como con las de las demandantes.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA (Sala Segunda)
decide:
1) Anular la Decisión C(2003) 2508 final de la Comisión, de 23 de julio de 2003, de no formular objeciones al término del procedimiento de examen previo establecido en el artículo 88 CE, apartado 3, contra varias medidas adoptadas por las autoridades belgas en beneficio de La Poste SA, empresa postal pública belga.
2) La Comisión cargará con sus propias costas y con las de Deutsche Post AG y DHL International.
Pelikánová | Jürimäe | Soldevila Fragoso |
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 10 de febrero de 2009.
Firmas
Índice
Antecedentes del litigio
Procedimiento de examen previo
Decisión impugnada
Medida 1: exención del pago del impuesto sobre sociedades
Medida 2: supresión de la provisión para pensiones de jubilación en 1997
Medida 3: utilización de la garantía del Estado para los préstamos contratados
Medida 4: exención del impuesto sobre bienes inmuebles para los inmuebles afectados a un servicio público
Medida 5: compensación en exceso de los servicios financieros de interés general en el primer contrato de gestión (1992-1997)
Medida 6: aumentos de capital no notificados realizados en 1997 por un importe total de 62 millones de euros
Procedimiento y pretensiones de las partes
Fundamentos de Derecho
Sobre la admisibilidad
Sobre la legitimación activa
– Alegaciones de las partes
– Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
Sobre el interés para ejercitar la acción
– Alegaciones de las partes
– Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
Sobre el objeto del control ejercido por el Tribunal de Primera Instancia y sobre la admisibilidad de los motivos de recurso
Sobre el objeto del control ejercido por el Tribunal de Primera Instancia
Sobre la admisibilidad del motivo basado en el carácter insuficiente del examen realizado por la Comisión a la luz de los criterios establecidos por la sentencia Altmark
Sobre el fondo
Alegaciones de las partes
– Sobre el segundo motivo, basado en la necesidad de incoar el procedimiento previsto en el artículo 88 CE, apartado 2
– Sobre el tercer motivo, en la medida en que se basa en el carácter incompleto del análisis realizado por la Comisión sobre la exención del impuesto sobre sociedades
– – Sobre el cuarto motivo, en la medida en que se basa en el carácter incompleto del examen realizado por la Comisión sobre la supresión de la provisión para pensiones de jubilación
– Sobre el quinto motivo, en la medida en que se basa en el carácter incompleto del examen realizado por la Comisión sobre la posibilidad de utilizar la garantía del Estado para los préstamos contratados
– Sobre el séptimo motivo, en la medida en que se basa en el carácter insuficiente del examen realizado por la Comisión a la luz de los criterios establecidos por la sentencia Altmark
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
– Normas generales relativas al procedimiento previsto en el artículo 88 CE
– Sobre los indicios de dificultades serias basados en la duración y las circunstancias del procedimiento de examen previo
– Sobre el carácter insuficiente del examen de la supresión de la provisión para pensiones de jubilación en la Decisión impugnada
– Sobre el carácter incompleto del examen del coste de la prestación de los SIEG en la Decisión impugnada
Costas