Asunto T‑525/20
(publicación por extractos)
ITD, Brancheorganisation for den danske vejgodstransport
y
Danske Fragtmænd A/S
contra
Comisión Europea
Sentencia del Tribunal General (Sala Cuarta ampliada) de 13 de septiembre de 2023
«Ayudas de Estado — Sector postal y transporte de mercancías por carretera — Denuncia de un competidor — Aportación de capital concedida por una empresa pública a su filial — Decisión por la que se declara la inexistencia de una ayuda de Estado al término de la fase preliminar de examen — Sociedad matriz del grupo controlada conjuntamente por dos Estados miembros — Aprobación de la aportación de capital por la sociedad matriz del grupo — Imputabilidad al Estado»
1. Ayudas otorgadas por los Estados — Examen por la Comisión — Fase preliminar y fase contradictoria — Obligación de la Comisión de incoar el procedimiento contradictorio en caso de dificultades serias — Dificultades serias — Concepto — Carácter objetivo — Carga de la prueba — Circunstancias que permiten acreditar la existencia de esas dificultades — Carácter insuficiente o incompleto del examen realizado por la Comisión
[Art. 108 TFUE, aps. 2 y 3; Reglamento (UE) n.º 2015/1589 del Consejo, art. 4]
(véanse los apartados 19 a 23, 70, 96, 106, 107)
2. Ayudas otorgadas por los Estados — Concepto — Ayudas otorgadas por una empresa pública — Empresa controlada por el Estado — Imputabilidad automática al Estado de la medida de ayuda — Exclusión
(Art. 107 TFUE, ap. 1)
(véanse los apartados 44 y 45)
3. Ayudas otorgadas por los Estados — Concepto — Ayudas otorgadas por una empresa pública — Empresa controlada por el Estado — Imputabilidad al Estado de la medida de ayuda — Conjunto de indicios que deben considerarse — Aportación de capital concedida por una empresa pública a su filial — Nombramiento de la mayoría de los miembros del Consejo de Administración de la empresa pública por los poderes públicos — Indicio de imputabilidad que debe considerarse
(Art. 107 TFUE, ap. 1)
(véanse los apartados 46 a 69)
4. Ayudas otorgadas por los Estados — Concepto — Ayudas otorgadas por una empresa pública — Empresa controlada por el Estado — Imputabilidad al Estado de la medida de ayuda — Conjunto de indicios que deben considerarse — Aportación de capital concedida por una empresa pública a su filial — Existencia de un diálogo entre la empresa pública y los poderes públicos que puede versar sobre esa medida
(Art. 107 TFUE, ap. 1)
(véanse los apartados 73 a 76 y 81 a 85)
5. Procedimiento judicial — Presentación de pruebas — Plazo — Presentación extemporánea de las pruebas y de las proposiciones de prueba — Requisitos — Pruebas aportadas en el curso del proceso en respuesta a las alegaciones de una parte coadyuvante — Admisibilidad
Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, art. 85, ap. 1
(véanse los apartados 77 a 80)
6. Ayudas otorgadas por los Estados — Concepto — Ayudas otorgadas por una empresa pública — Empresa controlada por el Estado — Imputabilidad al Estado de la medida de ayuda — Conjunto de indicios que deben considerarse — Aportación de capital concedida por una empresa pública a su filial — Empresa pública que persigue objetivos de interés general — Indicio de imputabilidad que debe considerarse
(Art. 107 TFUE, ap. 1)
(véanse los apartados 87 a 96)
7. Procedimiento judicial — Alegación de motivos nuevos en el curso del proceso — Ampliación de un motivo alegado anteriormente — Admisibilidad
Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, art. 84, ap. 1
(véanse los apartados 98 a 101)
8. Ayudas otorgadas por los Estados — Concepto — Ayudas otorgadas por una empresa pública — Empresa controlada por el Estado — Imputabilidad al Estado de la medida de ayuda — Conjunto de indicios que deben considerarse — Aportación de capital concedida por una empresa pública a su filial — Importe significativo de la aportación de capital — Indicio de imputabilidad que debe considerarse
(Art. 107 TFUE, ap. 1)
(véanse los apartados 102 a 106)
9. Ayudas otorgadas por los Estados — Examen por la Comisión — Fase preliminar y fase contradictoria — Obligación de la Comisión de incoar el procedimiento contradictorio en caso de dificultades serias — Circunstancias que permiten acreditar la existencia de esas dificultades — Obligación de la Comisión de buscar, por iniciativa propia y a falta de cualquier indicio en este sentido, informaciones potencialmente pertinentes que no han sido puestas en su conocimiento — Inexistencia
[Art. 108 TFUE, aps. 2 y 3; Reglamento (UE) n.º 2015/1589 del Consejo, art. 4, aps. 3 y 4]
(véanse los apartados 115 a 126)
10. Recurso de anulación — Sentencia de anulación — Alcance — Anulación parcial de un acto de Derecho de la Unión — Requisito — Posibilidad de disociar los elementos anulables del acto impugnado
(Art. 264 TFUE)
(véanse los apartados 128 a 131)
Resumen
PostNord Logistics A/S es una empresa de transporte de mercancías por carretera en Dinamarca que pertenece íntegramente a PostNord Group AB. Por su parte, esta es una filial al 100 % de PostNord AB, cuyo capital social pertenece al Reino de Dinamarca en un 40 % y al Reino de Suecia en un 60 %.
A finales de 2018, PostNord Group decidió realizar a favor de PostNord Logistics un aumento de capital por importe de 115 millones de coronas danesas (aproximadamente 15,4 millones de euros), del que un primer tramo se pagó el 20 de diciembre de 2018 (en lo sucesivo, «aumento de capital»). Habida cuenta del importe en cuestión, PostNord Group sometió ese aumento de capital a la aprobación previa del Consejo de Administración de PostNord.
En estas circunstancias, ITD, (1) una asociación profesional de empresas de transporte y de logística danesas, presentó una denuncia ante la Comisión Europea alegando, en particular, que el aumento de capital constituía una ayuda de Estado ilegal e incompatible con el mercado interior.
Al estimar que faltaba la imputabilidad a los Estados danés y sueco, la Comisión consideró, en particular, que el aumento de capital no constituía una ayuda de Estado, por lo que desestimó dicha denuncia, sin incoar el procedimiento de investigación formal previsto en el artículo 108 TFUE, apartado 2. (2)
A raíz de un recurso de anulación interpuesto por ITD y por una sociedad competidora de PostNord Logistics, el Tribunal General anula parcialmente la Decisión de la Comisión, por haber incurrido esta en un error de Derecho al no incoar el procedimiento de investigación formal pese a las dificultades serias que planteó la apreciación del aumento de capital en relación con el artículo 107 TFUE.
Apreciación del Tribunal General
La presentación de una denuncia por la que se informa a la Comisión de una supuesta ayuda ilegal da lugar a la apertura de la fase preliminar de examen prevista en el artículo 108 TFUE, apartado 3. Si, al término de ese examen preliminar, la Comisión comprueba que la medida en cuestión, en tanto en cuanto esté comprendida en el ámbito del artículo 107 TFUE, apartado 1, no plantea dudas en cuanto a su compatibilidad con el mercado interior, adoptará una decisión de no formular objeciones. Por el contrario, ante dificultades serias al examinar el carácter de ayuda de la medida de que se trate o su compatibilidad con el mercado interior es necesario incoar el procedimiento formal de examen establecido en el artículo 108 TFUE, apartado 2. A este respecto, de la jurisprudencia se desprende que el carácter insuficiente o incompleto del examen realizado por la Comisión durante el procedimiento de examen preliminar constituye un indicio de la existencia de tales dificultades.
A la luz de estos principios, las demandantes alegaron, en esencia, que las circunstancias del asunto contradecían la conclusión de la Comisión según la cual el aumento de capital no era imputable a los Estados danés y sueco, lo que, en opinión de las demandantes, demostraba la existencia de dificultades serias que requerían la incoación del procedimiento de investigación formal.
A este respecto, el Tribunal General señala que, si bien no podía deducirse la imputabilidad del aumento de capital a los Estados danés y sueco del mero hecho de que PostNord Group, que debía aprobar el referido aumento de capital, es una empresa pública, aún era necesario que la Comisión analizara si cabía considerar que las autoridades públicas intervinieron de algún modo en la adopción de esa medida.
Pues bien, al tiempo que constata que la Comisión examinó la implicación de las autoridades danesas y suecas en el aumento de capital a la luz de doce factores diferentes, el Tribunal General estima que ese examen y la conclusión de la falta de intervención a la que llegó la Comisión revelan dificultades serias, que justifican la incoación del procedimiento formal de examen establecido en el artículo 108 TFUE, apartado 2.
En relación con ello, el Tribunal General considera, en primer lugar, que la argumentación de las demandantes según la que ocho de los once miembros que componían el Consejo de Administración de PostNord habían sido nombrados por ministros de los Estado danés y sueco, siendo dos de ellos, además, altos funcionarios, muestra que, en el momento del aumento de capital, PostNord disfrutaba de un margen de independencia limitado respecto de esos Estados miembros. El hecho de que dichos elementos orgánicos, que podían constituir un indicio nada desdeñable de la imputabilidad del aumento de capital a los Estados danés y sueco, no hayan sido tomados debidamente en consideración por la Comisión, demuestra el carácter incompleto e insuficiente de su examen y constituye, por tanto, un indicio de la existencia de dificultades serias.
Dado que los vínculos orgánicos entre el Estado titular de una empresa pública y esta no pueden, en principio, bastar para acreditar la imputabilidad al Estado de una medida adoptada por dicha empresa, el Tribunal General se detiene, en segundo lugar, en otras señales de la intervención de los Estados danés y sueco de las que podía disponer la Comisión y que confirman el carácter incompleto e insuficiente de su examen.
A este respecto, el Tribunal General señala, antes de nada, que la Comisión no examinó si la existencia de un diálogo sobre la reestructuración de la actividad de PostNord en Dinamarca, que había tenido lugar entre esta última y los Estados danés y sueco, podía versar sobre la actividad de PostNord Logistics, a pesar de que ese elemento había sido presentado por ITD en su denuncia como indicio de la función de supervisión y control ejercida por los referidos Estados sobre el aumento de capital aprobado por PostNord.
A continuación, el Tribunal General subraya que PostNord que, con carácter principal, presta servicios postales en el ámbito nacional en Dinamarca y en Suecia y cuyas filiales están, además, encargadas de prestar el servicio postal universal en esos Estados miembros, persigue objetivos de interés general que son competencia de los referidos Estados. Pues bien, mientras que esa circunstancia muestra, conforme a la jurisprudencia, que los poderes públicos danés y sueco conceden una atención especial a las decisiones adoptadas por PostNord, la Comisión no tuvo en cuenta este elemento al examinar la imputabilidad a dichos Estados miembros del aumento de capital, tal y como fue aprobado por PostNord.
Por último, el Tribunal General constata que la apreciación de la Comisión, según la cual el importe del aumento de capital en términos absolutos no podía suscitar sospechas sobre la intervención de los Estados danés y sueco en la adopción de esa medida, demuestra, una vez más, el carácter incompleto e insuficiente de su examen, tanto más que ese importe, de aproximadamente 15,4 millones de euros, superaba el umbral por encima del cual las inyecciones de capital dentro del grupo debían obtener la aprobación de PostNord, cuyo Consejo de Administración presentaba estrechos vínculos con los referidos Estados.
Puesto que las demandantes han aportado la prueba de la existencia de dificultades serias que la Comisión no superó en relación con la apreciación del aumento de capital a la luz del artículo 107 TFUE, el Tribunal General estima su recurso en la medida en que se dirige contra la parte de la Decisión impugnada en la que la Comisión, sin incoar el procedimiento formal de examen establecido en el artículo 108 TFUE, apartado 2, concluyó que dicho aumento de capital no era imputable a los Estados danés y sueco y, por tanto, no constituía una ayuda estatal.