Asia T-462/13
Comunidad Autónoma del País Vasco
ja
Itelazpi, SA
vastaan
Euroopan komissio
Valtiontuki – Digitaalitelevisio – Tuki maanpäällisen verkon digitaalitelevisiolle syrjäisillä ja vähemmän kaupungistuneilla alueilla Espanjassa – Päätös, jolla tuki todetaan osittain sisämarkkinoille soveltuvaksi ja osittain niille soveltumattomaksi – Etu – Yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvä palvelu – SEUT 107 artiklan 3 kohdan c alakohta – Uudet tuet
Tiivistelmä – Unionin yleisen tuomioistuimen tuomio (viides jaosto) 26.11.2015
1. Kumoamiskanne – Luonnolliset henkilöt tai oikeushenkilöt – Suoraan ja erikseen luonnollisia henkilöitä tai oikeushenkilöitä koskevat toimet – Jäsenvaltiolle osoitettu komission päätös, jossa tuki katsotaan sisämarkkinoille soveltumattomaksi – Mainitun tuen myöntäneen alueellisen viranomaisen nostama kanne – Tutkittavaksi ottaminen
(SEUT 263 artiklan neljäs kohta)
2. Kumoamiskanne – Tutkittavaksi ottamisen edellytykset – Kahden kantajan yhdessä nostama kanne – Yhden kantajan kanne otetaan tutkittavaksi – Toisen kantajan nostaman kanteen tutkittavaksi ottamisen edellytyksiä ei tarvitse käsitellä
(SEUT 263 artikla)
3. Valtiontuki – Käsite – Toimenpiteet, joilla korvataan yritykselle asetetuista julkisen palvelun tehtävistä aiheutuneet kustannukset – Tuomiossa Altmark vahvistettu ensimmäinen edellytys – Selvästi määritellyt julkisen palvelun velvoitteet – Se, ettei ole edunsaajayritystä, jonka tehtäväksi on tosiasiassa annettu julkisen palvelun velvoitteiden täyttäminen, kuuluu valtiontuen käsitteen alaan
(SEUT 107 artiklan 1 kohta)
4. Kilpailu – Union oikeussäännöt – Adressaatit – Yritykset – Käsite – Taloudellisen toiminnan harjoittaminen – Sillä, että taloudellista toimintaa harjoittaa valtion elin, jolla on valtiosta erillinen oikeuskelpoisuus, ei ole vaikutusta valtion ja mainitun elimen välisiin taloudellisiin suhteisiin
(SEUT 107 artiklan 1 kohta)
5. Kilpailu – Yritykset, jotka tuottavat yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja – Yleisradiotoiminnan ala – Yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen määrittäminen – Lähetyspalvelun tarjonnan ja lähetysverkkojen käytön toisistaan erottamisen hyväksyttävyys
(SEUT 107 artiklan 1 kohta; EU- ja EUT-sopimuksiin liitetty pöytäkirja N:o 29)
6. Valtiontuki – Komission päätös – Tuomioistuinvalvonta – Tosiseikkojen ja näytön vapaa arviointi
7. Kilpailu – Yritykset, jotka tuottavat yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja – Yleisradiotoiminnan ala – Verkon käyttöä koskevan palvelun määritteleminen yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyväksi palveluksi – Edellytys – Teknologianeutraaliuden periaatteen noudattaminen
(SEUT 107 artiklan 1 kohta ja SEUT 108 artikla)
8. Valtiontuki – Käsite – Toimenpiteet, joilla korvataan yritykselle asetetuista julkisen palvelun tehtävistä aiheutuneet kustannukset – Tuomiossa Altmark vahvistettu neljäs edellytys – Sopimuksissa olevan investointikustannuksia ja juoksevia kuluja koskevan maininnan riittämättömyys – Se, että hallinto tarjoaa palvelun omilla voimavaroillaan, ei riitä takaamaan julkisyhteisön kannalta vähäisimpiä kustannuksia
(SEUT 107 artiklan 1 kohta)
9. Valtiontuki – Kielto – Poikkeukset – Komission harkintavalta – Tuomioistuinvalvonnan rajat
(SEUT 107 artiklan 3 kohta)
10. Valtiontuki – Komission suorittama tutkinta – Digitaalisiin lähetyksiin siirtymisestä annettu tiedonanto – Oikeudellinen luonne – Ohjeelliset menettelysäännöt, jotka merkitsevät komission oman harkintavallan rajoittamista
(SEUT 107 artiklan 3 kohta ja SEUT 108 artikla; komission tiedonanto KOM (2003) 541 lopullinen)
11. Valtiontuki – Kielto – Poikkeukset – Toimenpidettä toteutettaessa vallinneen tilanteen ottaminen huomioon
(SEUT 107 artiklan 3 kohta)
12. Valtiontuki – Kielto – Poikkeukset – Tuet, joiden voidaan katsoa soveltuvan sisämarkkinoille – Arvioiminen SEUT 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan nojalla – Aikaisempaa käytäntöä ei oteta huomioon
(EY 107 artiklan 3 kohdan c alakohta)
13. Valtiontuki – Komission suorittama tutkinta – Valtion peräkkäiset toimenpiteet, joiden johdosta ne liittyvät erottamattomasti toisiinsa – Toteutettuja toimenpiteitä voidaan arvioida kokonaisuutena
(SEUT 107 artiklan 3 kohta ja SEUT 108 artikla)
14. Valtiontuki – Olemassa olevat tuet ja uudet tuet – Toimenpide, jolla muutetaan olemassa olevia tukia koskevaa ohjelmaa – Muutos, joka vaikuttaa ohjelman sisältöön – Ohjelman luonnehtiminen uudeksi tueksi
(SEUT 108 artiklan 1 kohta; neuvoston asetuksen N:o 659/1999 1 artiklan c alakohta; komission asetuksen N:o 794/2004 4 artiklan 1 kohta)
1. Ks. tuomion teksti.
(ks. 34 kohta)
2. Ks. tuomion teksti.
(ks. 34 kohta)
3. Valtiontukien alalla tuomiossa Altmark asetetun ensimmäisen edellytyksen mukaan edunsaajayrityksen tehtäväksi on tosiasiassa annettava julkisen palvelun velvoitteiden täyttäminen ja nämä velvoitteet on määriteltävä selvästi.
Vaikka jäsenvaltioilla on laaja harkintavalta, kun ne määrittelevät sen, mitä ne pitävät yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvänä palveluna, kyseinen harkintavalta ei ole kuitenkaan rajaton eikä sitä voida käyttää mielivaltaisesti vain siinä tarkoituksessa, että jokin erityinen ala välttyisi kilpailusääntöjen soveltamiselta. Jotta kyseessä oleva palvelu voidaan luonnehtia yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyväksi palveluksi, sen on näet liityttävä yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin, jotka ovat erityisiä suhteessa talouselämän muiden taloudellisten toimenpiteiden tarkoituksiin.
Tässä yhteydessä unionin yleisen tuomioistuimen harjoittaman, komission arviointeja koskevan valvonnan laajuudessa otetaan välttämättä huomioon se, että komissio voi kyseenalaistaa sen, että jäsenvaltio on määritellyt jonkin palvelun yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyväksi palveluksi, ainoastaan silloin, kun on kyse ilmeisestä virheestä. Tässä valvonnassa on kuitenkin taattava tiettyjen vähimmäisedellytysten noudattaminen, joita ovat muun muassa viranomaisten toimi, jolla kyseisille toimijoille annetaan yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvän palvelun tehtävä, ja tuon tehtävän yleisluonteisuus ja velvoittavuus.
Jos palvelua ei ole määritelty selkeästi julkiseksi palveluksi, tuomiossa Altmark vahvistettu ensimmäinen edellytys ei siten ole täyttynyt. Lisäksi pelkästään se, että palvelun katsotaan kansallisessa oikeudessa olevan yleishyödyllinen, ei merkitse kuitenkaan sitä, että jokaisen sitä hoitavan toimijan tehtävänä on selkeästi määriteltyjen julkisen palvelun velvoitteiden täyttäminen mainitussa tuomiossa tarkoitetulla tavalla. Palvelujen luonnehtiminen yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyväksi palveluksi edellyttää näet, että vastuu sen hoitamisesta annetaan tietyille yrityksille.
(ks. 42, 50–54 ja 57 kohta)
4. Kilpailusääntöjen soveltamisen osalta on erotettava toisistaan tilanne, jossa valtio toimii käyttämällä julkista valtaa, ja tilanne, jossa se harjoittaa luonteeltaan teollista tai kaupallista taloudellista toimintaa, jossa tarjotaan tuotteita tai palveluja markkinoille. Merkitystä ei ole tältä osin sillä, toimiiko valtio suoraan sellaisen elimen välityksellä, joka on osa julkishallintoa, vaiko sellaisen yksikön välityksellä, jolle jäsenvaltio on antanut erityis- tai yksinoikeuksia.
Se seikka, onko taloudellista toimintaa harjoittavalle elimelle annettu kansallisen oikeuden mukaan valtiosta erillinen oikeuskelpoisuus, ei muuta myöskään sitä tosiseikkaa, että valtion ja kyseisen elimen välillä on olemassa taloudellisia suhteita, eikä näin ollen myöskään sitä, että kyseinen elin voi olla SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun valtiontuen saaja.
(ks. 61 ja 62 kohta)
5. Valtiontukioikeudessa komissio voi valvoessaan yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyväksi palveluksi luonnehtimista erottaa toisistaan lähetyspalvelun tarjonnan ja lähetysverkkojen käytön.
Varsinainen lähettäminen on tosin lähetystoiminnan kannalta välttämätöntä. Lähetyspalvelu on kuitenkin erotettava lähetysverkkojen käyttöä koskevasta palvelusta. Kyse on näet kahdesta erillisestä toiminnasta, jotka eri markkinoilla toimivat eri yritykset toteuttavat. Lähetyspalvelun varmistavat lähetystoiminnan harjoittajat eli televisio-operaattorit, kun taas lähetysverkkojen käyttöä koskevan palvelun varmistavat signaalien lähetysalustojen operaattorit eli maanpäällisen verkon, satelliittiverkon tai kaapeliverkon operaattorit tai se varmistetaan käyttämällä laajakaistaa internetissä.
Vaikka EU- ja EUT-sopimuksia täydentävää jäsenvaltioiden julkisen palvelun yleisradiotoiminnasta laadittua pöytäkirjaa N:o 29 sovelletaan yleisradiotoiminnan alaan ja tarkemmin sanottuna lähetystoiminnan harjoittajille myönnettyyn julkisen yleisradiotoiminnan rahoittamiseen, mainittu pöytäkirja ei sitä vastoin koske signaalien lähetysalustojen operaattorien rahoittamista. Lisäksi on todettava, että mainitun pöytäkirjan tavoitteilla, joilla pyritään takaamaan yhteiskunnan demokraattiset, yhteiskunnalliset ja kulttuuriset tarpeet ja turvaamaan viestinnän moniarvoisuus, ei ole mitään yhteyttä lähetysteknologian valintaan.
(ks. 65–67, 69 ja 70 kohta)
6. Ks. tuomion teksti.
(ks. 71 kohta)
7. Valtiontukien alalla perussopimuksen yleisestä rakenteesta seuraa, ettei SEUT 108 artiklassa määrätty menettely saa koskaan johtaa perussopimuksen erityismääräysten vastaiseen tulokseen. Jäsenvaltioiden harkintavaltaa muotoilla yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvät palvelunsa ei voida käyttää tavalla, joka johtaisi yhdenvertaisen kohtelun periaatteen – joka on varmistettu verkkojen käyttöä koskevan palvelun osalta erityisesti teknologianeutraaliuden periaatteella – loukkaamiseen.
Silloin, kun on olemassa useita lähetysverkkoja, teknologianeutraaliuden periaatetta noudattamatta ei siis ole mahdollista katsoa, että jokin niistä on olennainen lähetyssignaalien edelleenlähettämiseen. Kun kansalliset viranomaiset määrittelevät maanpäällisen digitaalisen lähetysverkon käyttöä koskevan palvelun yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyväksi palveluksi, ne eivät siis saa syrjiä muita verkkoja. EUT-sopimuksessa määrätyn kaltainen vääristymättömän kilpailun järjestelmä voidaan nimittäin taata ainoastaan varmistamalla yhtäläiset mahdollisuudet taloudellisten toimijoiden välillä.
Teknologianeutraaliuden periaatteen noudattaminen ei edellytä kuitenkaan sitä, että tietyn järjestelmän määritteleminen lähetysverkkojen käyttöön merkitsee kaikissa tapauksissa ilmeistä virhettä. Kun komissio ei tutki yksityiskohtaisesti jäsenvaltion valintaa, se ei näet voi todeta perustellusti, että kansalliset viranomaiset ovat tehneet ilmeisen virheen määritellessään tietyn järjestelmän verkon käyttöön. Tällaisella laiminlyönnillä ei ole kuitenkaan seurauksia tapauksessa, jossa tuomiossa Altmark vahvistettu ensimmäinen edellytys ei ole täyttynyt sen vuoksi, ettei lähetysverkkojen käyttöä koskevaa palvelua ole määritelty selvästi ja täsmällisesti julkiseksi palveluksi.
(ks. 77–79 kohta)
8. Valtiontukien alalla arvioitaessa sitä, onko tuomiossa Altmark vahvistettu neljäs edellytys täyttynyt jossakin konkreettisessa tapauksessa, se, että jäsenvaltion itsehallintoalueen hallintojen välillä tehdyissä toimielinten välisissä sopimuksissa mainitaan arvioidut investointikustannukset ja juoksevat kulut, ei korvaa arviota niistä kustannuksista, jotka hyvin johdetulle ja asetettujen julkisen palvelun velvoitteiden täyttämisen kannalta riittävillä välineillä varustetulle keskivertoyritykselle aiheutuisi kyseisten velvoitteiden täyttämisestä, kun otetaan huomioon toiminnasta saadut tulot ja kyseisten velvoitteiden täyttämisestä saatava kohtuullinen voitto.
Pelkästään sillä, että hallinto tarjoaa palvelun omilla voimavaroillaan, ei myöskään taata julkisyhteisön kannalta vähäisimpiä kustannuksia.
(ks. 80, 84 ja 87 kohta)
9. Ks. tuomion teksti.
(ks. 105, 106 ja 112 kohta)
10. Siltä osin kuin on kyse analogisista digitaalisiin radio- ja televisiolähetyksiin siirtymisestä komissio on korostanut teknologianeutraaliuden periaatteen merkitystä digitaalisiin lähetyksiin siirtymisestä annetun vuoden 2003 tiedonannon 2.1.3 kohdassa. Kyseisessä tiedonannossa tarkoitetun teknologianeutraaliuden edellytyksen mukaan on erityisesti niin, että analogisista lähetyksistä voidaan luopua tietyllä alueella ainoastaan, jos lähes kaikki kotitaloudet vastaanottavat digitaalisia palveluja, ja että kyseisen tavoitteen saavuttamiseksi kaikki lähettämistavat on otettava huomioon. Silloin kun komissio tekee tällaisia toimia, joilla se pyrkii täsmentämään perussopimuksen määräyksiä noudattaen perusteet, joita se aikoo soveltaa harkintavaltaansa käyttäessään, se rajoittaa itse harkintavaltaansa, koska sen on noudatettava ohjeellisia sääntöjä, jotka se on itselleen asettanut.
(ks. 109 kohta)
11. Ks. tuomion teksti.
(ks. 116, 119–121, 123 ja 124 kohta)
12. Ks. tuomion teksti.
(ks. 129 kohta)
13. Valtiontukien alalla on niin, että valtion eri toimenpiteitä kansallisella, alueellisella ja kunnallisella tasolla on arvioitava niiden vaikutusten perusteella, joten komissio saattaa katsoa silloin, kun kyseisillä toimenpiteillä on niin läheiset yhteydet keskenään, että ne ovat yksi ainoa jäsenvaltion viranomaisten käyttöönottama tukiohjelma.
Kun kyse on tukiohjelmasta, komissio voi lisäksi tyytyä tutkimaan pelkästään kyseisen ohjelman ominaispiirteitä arvioidakseen päätöksen perusteluissa, onko tämä ohjelma soveltuva jonkin SEUT 107 artiklan 3 kohdassa tarkoitetun tavoitteen saavuttamiseksi. Komissiolla ei näin ole velvollisuutta tällaista ohjelmaa koskevassa päätöksessä arvioida sen perusteella yksittäistapauksessa myönnettyjä tukia. Kunkin kyseessä olevan yrityksen yksilöllistä tilannetta on tutkittava vasta siinä vaiheessa, kun tukia peritään takaisin.
(ks. 133 ja 134 kohta)
14. Ks. tuomion teksti.
(ks. 146–150 kohta)