Sprawa T‑208/13
Portugal Telecom SGPS, SA
przeciwko
Komisji Europejskiej
Konkurencja – Porozumienia, decyzje i uzgodnione praktyki – Rynki telekomunikacyjne portugalski i hiszpański – Klauzula o zakazie konkurencji na rynku iberyjskim w umowie dotyczącej nabycia przez Telefónikę należącego do Portugal Telecom udziału w brazylijskim operatorze telefonii mobilnej Vivo – Ochrona prawna „w zakresie dozwolonym przez prawo” – Obowiązek uzasadnienia – Naruszenie ze względu na cel – Ograniczenie akcesoryjne – Potencjalna konkurencja – Naruszenie ze względu na skutki – Obliczanie kwoty grzywny – Wniosek o przesłuchanie świadków
Streszczenie – wyrok Sądu (druga izba) z dnia 28 czerwca 2016 r.
1. Postępowanie sądowe – Pismo wszczynające postępowanie – Wymogi formalne – Zwięzłe przedstawienie powołanych zarzutów – Zarzuty prawne niepodniesione w skardze – Przedstawienie nieprecyzyjnych twierdzeń zobowiązujących pozwaną instytucję i sąd Unii do oparcia się na domysłach i dedukcji – Niedopuszczalność
(statut Trybunału Sprawiedliwości, art. 21 akapit pierwszy; regulamin postępowania przed Sądem, art. 44 § 1)
2. Skarga o stwierdzenie nieważności – Zarzuty – Pojęcie – Elementy skargi o stwierdzenie nieważności opisane w części stanowiącej jej streszczenie – Włączenie – Przesłanka – Podważenie w sposób jasny i jednoznaczny prawdziwości stwierdzeń zawartych w zaskarżonej decyzji
(statut Trybunału Sprawiedliwości, art. 21 akapit pierwszy; regulamin postępowania przed Sądem, art. 44 § 1)
3. Postępowanie sądowe – Uzasadnienie wyroków – Zakres – Podanie przez Sąd uzasadnienia dorozumianego – Dopuszczalność – Przesłanki
4. Skarga o stwierdzenie nieważności – Zarzuty – Brak lub niewystarczający charakter uzasadnienia – Zarzut odrębny od zarzutu braku materialnej zgodności z prawem
(art. 263 TFUE, 296 TFUE)
5. Akty instytucji – Uzasadnienie – Obowiązek – Zakres
(art. 263 TFUE, 296 TFUE)
6. Porozumienia, decyzje i uzgodnione praktyki – Naruszenie konkurencji – Kryteria oceny – Treść i cel porozumienia, a także kontekst prawny i gospodarczy jego rozwoju – Rozróżnienie naruszeń ze względu na cel i naruszeń ze względu na skutek – Zamiar ograniczenia konkurencji przez strony porozumienia – Kryterium niestanowiące koniecznej przesłanki – Naruszenie ze względu na cel – Wystarczający stopień szkodliwości – Kryteria oceny
(art. 101 ust. 1 TFUE)
7. Porozumienia, decyzje i uzgodnione praktyki – Zakaz – Wyłączenie – Klauzula określona jako ograniczenie akcesoryjne – Pojęcie ograniczenia akcesoryjnego – Zakres – Ograniczenie bezpośrednio związane z operacją główną i konieczne do jej realizacji – Charakter obiektywny i proporcjonalny – Złożona ocena ekonomiczna – Kontrola sądowa – Granice – Konsekwencje tej kwalifikacji
(art. 101 ust. 1, 3 TFUE)
8. Porozumienia, decyzje i uzgodnione praktyki – Porozumienia między przedsiębiorstwami – Dowód naruszenia – Ocena mocy dowodowej poszczególnych dowodów – Kryteria – Oświadczenia przedsiębiorstw, które uczestniczyły w kartelu
(art. 101 TFUE)
9. Konkurencja – Postępowanie administracyjne – Decyzja Komisji stwierdzająca naruszenie art. 101 TFUE – Obowiązek określenia rynku – Brak obowiązku określenia rynku w przypadku porozumienia mającego na celu podział rynków
(art. 101 TFUE)
10. Porozumienia, decyzje i uzgodnione praktyki – Naruszenie konkurencji – Kryteria oceny – Kwalifikacja przedsiębiorstwa jako potencjalnego konkurenta – Kryteria
(art. 101 ust. 1 TFUE)
11. Konkurencja – Grzywny – Kwota – Ustalenie – Kryteria – Waga naruszenia – Brak wiążącej lub wyczerpującej listy kryteriów – Zakres uznania przysługujący Komisji
(rozporządzenie Rady nr 1/2003, art. 23 ust. 2)
12. Akty instytucji – Wytyczne w sprawie metody ustalania grzywien nakładanych za naruszenie reguł konkurencji – Charakter prawny – Będąca wskazówką norma postępowania implikująca wyznaczenie przez samą Komisję granic uznania – Obowiązek przestrzegania zasad równego traktowania i ochrony uzasadnionych oczekiwań
(rozporządzenie Rady nr 1/2003, art. 23 ust. 2; komunikat Komisji 2006/C 210/02)
13. Konkurencja – Grzywny – Kwota – Ustalenie – Uprawnienia dyskrecjonalne Komisji – Kontrola sądowa – Nieograniczone prawo orzekania sądu Unii – Zakres
(art. 261 TFUE; rozporządzenia Rady nr 17, art. 17; nr 1/2003, art. 31)
14. Akty instytucji – Uzasadnienie – Obowiązek – Zakres – Decyzja nakładająca grzywny – Wskazanie elementów oceny, które umożliwiły Komisji zmierzenie wagi i czasu trwania naruszenia – Wystarczające wskazanie
(rozporządzenie Rady nr 1/2003, art. 23 ust. 3; komunikaty Komisji: 2006/C 210/02; 2006/C 298/11)
15. Konkurencja – Grzywny – Kwota – Ustalenie – Kryteria – Całkowity obrót danego przedsiębiorstwa – Obrót osiągnięty z towarów będących przedmiotem naruszenia – Odpowiednie uwzględnienie – Granice – Ustalenie wartości zrealizowanej sprzedaży mającej bezpośredni lub pośredni związek z naruszeniem – Kryteria
(art. 101 TFUE, 102 TFUE; rozporządzenie Rady nr 1/2003, art. 23 ust. 2, 3; komunikat Komisji 2006/C 210/02, pkt 6, 13)
16. Prawo Unii Europejskiej – Zasady – Prawo do skutecznej ochrony sądowej – Sądowa kontrola decyzji wydanych przez Komisję w dziedzinie konkurencji – Kontrola zgodności z prawem i nieograniczone prawo orzekania zarówno w odniesieniu do kwestii prawnych jak i stanu faktycznego – Naruszenie – Brak
(art. 263 TFUE; Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 47; rozporządzenie Rady nr 1/2003, art. 31)
17. Postępowanie sądowe – Środki dowodowe – Przesłuchanie świadków – Swobodna ocena przysługująca Sądowi – Wpływ zasady prawa do rzetelnego procesu sądowego
(regulamin postępowania przed Sądem, art. 91)
1. Zobacz tekst orzeczenia.
(por. pkt 68–70, 270)
2. Zobacz tekst orzeczenia.
(por. pkt 71)
3. Zobacz tekst orzeczenia.
(por. pkt 75)
4. Zobacz tekst orzeczenia.
(por. pkt 78)
5. Zobacz tekst orzeczenia.
(por. pkt 78, 220)
6. Zobacz tekst orzeczenia.
(por. pkt 86–91, 173, 174, 178, 190, 191)
7. Jeśli określona operacja lub działalność nie jest objęta zasadą zakazu przewidzianą w art. 101 ust. 1 TFUE z powodu jej neutralności lub pozytywnego skutku w zakresie konkurencji, ograniczenie autonomii handlowej jednego lub większej liczby uczestników tej operacji lub działalności także nie jest objęte wspomnianą zasadą zakazu, jeżeli to ograniczenie jest obiektywnie konieczne do realizacji wspomnianej operacji lub działalności oraz proporcjonalne do celów jednej lub drugiej.
W przypadku bowiem gdy nie można oddzielić takiego ograniczenia od operacji lub działalności głównej bez zagrożenia jej istnieniu i celom, należy zbadać zgodność tego ograniczenia z art. 101 TFUE wspólnie ze zgodnością operacji lub działalności głównej, w stosunku do której jest ono akcesoryjne, nawet jeśli ograniczenie takie, rozpatrywane osobno, może się wydawać na pierwszy rzut oka objęte zasadą zakazu przewidzianą w art. 101 ust. 1 TFUE. Pojęcie ograniczenia akcesoryjnego obejmuje zatem każde ograniczenie, które jest bezpośrednio związane z operacją główną i konieczne do jej realizacji.
Przez ograniczenie bezpośrednio związane z realizacją operacji głównej należy rozumieć każde ograniczenie, które ma drugorzędne znaczenie w stosunku do realizacji tej operacji, ale wykazuje oczywisty związek z tą operacją.
Przesłanka odnosząca się do konieczności ograniczenia wymaga podwójnego badania. Należy bowiem ustalić z jednej strony, czy ograniczenie jest obiektywnie konieczne do realizacji operacji głównej, oraz z drugiej strony, czy jest ono proporcjonalne do tej operacji. Badanie obiektywnej konieczności ograniczenia w stosunku do operacji głównej może mieć tylko względnie abstrakcyjny charakter. Nie chodzi o dokonanie analizy, czy w świetle sytuacji konkurencyjnej na właściwym rynku ograniczenie jest niezbędne dla sukcesu komercyjnego operacji głównej, lecz o ustalenie, czy w szczególnych ramach operacji głównej ograniczenie jest konieczne do realizacji tej operacji. Jeżeli bez ograniczenia operacja główna okazuje się trudna, a nawet niemożliwa do zrealizowania, ograniczenie może zostać uznane za obiektywnie konieczne do jej realizacji.
W przypadku gdy ograniczenie jest obiektywnie konieczne do realizacji operacji głównej, należy jeszcze sprawdzić, czy jego czas obowiązywania oraz jego przedmiotowy i geograficzny zakres zastosowania nie wykraczają poza to, co jest konieczne do realizacji tej operacji. W przypadku takiego wykroczenia operacja powinna zostać poddana odrębnej analizie w ramach art. 101 ust. 3 TFUE.
Ponadto w zakresie, w jakim ta ocena akcesoryjnego charakteru operacji wiąże się z dokonywaniem skomplikowanych analiz ekonomicznych przez Komisję, kontrola sądowa tej oceny ogranicza się do sprawdzenia, czy przestrzegane były przepisy proceduralne, czy uzasadnienie jest wystarczające, czy okoliczności faktyczne zostały prawidłowo ustalone, czy nie ma oczywistego błędu w ocenie oraz czy nie doszło do nadużycia władzy.
Wreszcie, jeżeli zostanie ustalone, że ograniczenie jest bezpośrednio związane z operacją główną i jest konieczne do realizacji tej operacji, to zgodność tego ograniczenia z regułami konkurencji powinna zostać zbadana razem ze zgodnością operacji głównej. I tak, w przypadku gdy operacja główna nie podlega zakazowi ustalonemu w art. 101 ust. 1 TFUE, to samo odnosi się do ograniczeń bezpośrednio związanych z tą operacją i koniecznych do tej operacji. Natomiast jeśli operacja główna stanowi ograniczenie w rozumieniu tego postanowienia, lecz korzysta z wyłączenia zgodnie z art. 101 ust. 3 WE, wyłączenie to obejmuje również wspomniane ograniczenia akcesoryjne.
(por. pkt 97–101, 104–107)
8. W prawie konkurencji Unii, nawet jeśli zeznanie bezpośredniego świadka przedstawionych zdarzeń powinno co do zasady być uznane za dowód o dużej wartości dowodowej, należy również uwzględnić okoliczność, że dane oświadczenie zostało złożone przez osobę, która mogła być bezpośrednio zainteresowana sprawą i której nie można uznać za niezależną od skarżącej. Jeśli chodzi bowiem o wartość dowodową, jedynym kryterium istotnym dla oceny swobodnie przedstawionych dowodów jest ich wiarygodność. Zgodnie z ogólnie obowiązującymi zasadami dotyczącymi przeprowadzenia dowodu wiarygodność, a zatem wartość dowodowa dokumentu zależy od pochodzenia dokumentu, okoliczności jego sporządzenia, jego adresata, a także od tego, czy jego treść jest sensowna i wiarygodna.
(por. pkt 149, 150)
9. W kontekście stosowania reguł Unii w dziedzinie prawa konkurencji Komisja nie zawsze jest zobowiązana do określenia rynku właściwego lub rynków właściwych. Określenie rynku właściwego odgrywa bowiem inną rolę w przypadku stosowania art. 101 TFUE, a inną w przypadku art. 102 TFUE. I tak w ramach art. 101 ust. 1 TFUE uprzednie określenie właściwego rynku nie jest konieczne, w przypadku gdy sporne porozumienie ma samo w sobie cel antykonkurencyjny, to znaczy wówczas, gdy Komisja mogła stwierdzić w sposób właściwy, bez wcześniejszego wyznaczenia rynku, że sporne porozumienie zakłóca konkurencję i może znacząco wpłynąć na handel pomiędzy państwami członkowskimi. Tak więc, jeżeli sam cel porozumienia polega na ograniczeniu konkurencji poprzez podział rynków, to nie ma potrzeby określenia rynków właściwych w sposób dokładny, gdyż istniejąca lub potencjalna konkurencja na danym terytorium jest z pewnością ograniczona.
(por. pkt 175, 176)
10. Fakt zawarcia porozumienia o zakazie konkurencji stanowi przyznanie przez strony, że były co najmniej potencjalnymi konkurentami w odniesieniu do niektórych usług. W tym względzie w stosunku do zliberalizowanego rynku, takiego jak ten w sektorze telekomunikacji, Komisja nie musi dokonywać analizy struktury odnośnego rynku ani tego, czy wejście na ów rynek stanowiłoby dla każdej ze stron racjonalną strategię gospodarczą, lecz jest zobowiązana zbadać, czy istnieją nieprzekraczalne bariery wejścia na rynek, wykluczające wszelką potencjalną konkurencję.
Choć zamiar wejścia przez przedsiębiorstwo na rynek ma w danym przypadku znaczenie dla celów zbadania, czy może być ono zaliczone do potencjalnych konkurentów na tym rynku, to zasadniczy czynnik, na którym musi się opierać taka kwalifikacja, stanowi jednak jego zdolność do wejścia na taki rynek.
(por. pkt 180, 181, 186)
11. Zobacz tekst orzeczenia.
(por. pkt 195, 196)
12. Zobacz tekst orzeczenia.
(por. pkt 197–200)
13. Co się tyczy określania kwoty grzywien nakładanych za naruszenie reguł konkurencji, nieograniczone prawo orzekania, poza zwykłą kontrolą zgodności sankcji z prawem, upoważnia sąd do zastąpienia oceny Komisji własną oceną i w konsekwencji do uchylenia, zmniejszenia lub podwyższenia nałożonej grzywny lub okresowej kary pieniężnej.
Wykonywanie nieograniczonego prawa orzekania nie jest jednak równoznaczne z kontrolą z urzędu, a postępowanie przed sądami Unii jest postępowaniem kontradyktoryjnym. Z wyjątkiem bezwzględnych przeszkód procesowych, które sąd ma obowiązek rozpatrzyć z urzędu, do strony skarżącej należy podniesienie zarzutu braku uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz przedstawienie dowodów wspierających ten zarzut. Ten wymóg natury procesowej nie jest sprzeczny z zasadą, zgodnie z którą w przypadku naruszeń reguł konkurencji na Komisji spoczywa obowiązek udowodnienia stwierdzonych przez nią naruszeń oraz przedstawienia dowodów mogących wykazać w sposób wymagany prawem zaistnienie okoliczności stanowiących naruszenie. To, czego w istocie wymaga się od strony skarżącej w ramach sądowego środka prawnego, to określenie kwestionowanych części zaskarżonej decyzji, sformułowanie zarzutów w tym zakresie oraz dostarczenie dowodów składających się z solidnych wskazówek zmierzających do wykazania, że jej zarzuty są zasadne.
(por. pkt 205, 206, 272–274)
14. Zobacz tekst orzeczenia.
(por. pkt 220–222)
15. Co się tyczy określania kwoty grzywien nakładanych za naruszenie reguł konkurencji, celem pkt 13 wytycznych w sprawie metody ustalania grzywien nakładanych na mocy art. 23 ust. 2 lit. a) rozporządzenia nr 1/2003 jest przyjęcie za punkt wyjścia przy obliczaniu kwoty grzywny nałożonej na przedsiębiorstwo kwoty odzwierciedlającej gospodarcze znaczenie naruszenia i stopień zaangażowania tego przedsiębiorstwa w to naruszenie. W konsekwencji pojęcie wartości sprzedaży, o której mowa w pkt 13 wspomnianych wytycznych, obejmuje sprzedaż dokonaną w Europejskim Obszarze Gospodarczym na rynku, którego dotyczy naruszenie, bez konieczności określania, czy to naruszenie rzeczywiście miało wpływ na ową sprzedaż, ponieważ część obrotu pochodząca ze sprzedaży produktów będących przedmiotem naruszenia najlepiej odzwierciedla znaczenie gospodarcze tego naruszenia.
Chociaż naruszeniem celu realizowanego przez ów przepis byłoby niewątpliwie rozumienie pojęcia wartości sprzedaży, o którym jest w nim mowa, jako dotyczącego wyłącznie obrotów osiąganych ze sprzedaży, co do której wykazano, że miała związek z zarzucanym kartelem, to jednak pojęcie to nie może rozciągać się do tego stopnia, żeby obejmowało osiągniętą przez dane przedsiębiorstwo sprzedaż niewchodzącą bezpośrednio lub pośrednio w zakres działania rozpatrywanego kartelu.
W tym kontekście nie można wymagać, aby Komisja, wobec ograniczenia ze względu na cel, przeprowadzała z urzędu badanie potencjalnej konkurencji dla wszystkich rynków i usług objętych zakresem wystąpienia naruszenia, gdyż w przeciwnym wypadku prowadziłoby to do wprowadzenia, poprzez określenie wartości sprzedaży uwzględnianej przy obliczaniu grzywny, obowiązku badania potencjalnej konkurencji, chociaż takie badanie nie jest wymagane w przypadku ograniczenia konkurencji ze względu na cel.
Nałożenie na Komisję obowiązku ustalenia sprzedaży mającej bezpośredni lub pośredni związek z naruszeniem nie oznacza jednak nałożenia na nią, w ramach określania kwoty grzywny, obowiązku, którego nie ma ona w ramach stosowania art. 101 TFUE w odniesieniu do naruszenia mającego cel antykonkurencyjny. Takie rozwiązanie polega na wyciągnięciu konsekwencji z faktu, że wartość sprzedaży powinna mieć bezpośredni lub pośredni związek z naruszeniem w rozumieniu pkt 13 wytycznych i nie może obejmować sprzedaży niewchodzących bezpośrednio lub pośrednio w zakres działania ukaranego kartelu. Jak z tego wynika, z chwilą, kiedy w celu określenia kwoty grzywny Komisja postanawia oprzeć się na wartości sprzedaży mającej bezpośredni lub pośredni związek z naruszeniem, musi określić tę wartość w sposób dokładny.
(por. pkt 237–241)
16. Brak kontroli z urzędu całości zaskarżonej decyzji nie narusza zasady skutecznej ochrony sądowej. Dla przestrzegania tej zasady nie jest niezbędne, by Sąd miał obowiązek dokonać z urzędu ponownego kompletnego badania akt sprawy.
Przewidziana traktatami kontrola decyzji wydawanych przez Komisję w dziedzinie konkurencji oznacza bowiem, że sąd Unii sprawuje kontrolę zarówno pod względem prawnym, jak i faktycznym, oraz że ma prawo do oceny dowodów, stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji i do zmiany kwoty grzywien. Dlatego też kontrola legalności przewidziana w art. 263 TFUE, dopełniona nieograniczonym prawem orzekania o wysokości grzywny przewidzianym w art. 31 rozporządzenia nr 1/2003, nie jest sprzeczna z wymogami zasady skutecznej ochrony sądowej przewidzianej w art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej.
Wobec tego w braku argumentów i dowodów przedstawionych na poparcie rozważanego zarzutu opartego na naruszeniu zasady proporcjonalności, Sąd nie ma obowiązku badania z urzędu, w ramach wykonywania nieograniczonego prawa orzekania, poszanowania przez Komisję wspomnianej zasady przy ustalaniu kwoty grzywny.
(por. pkt 245, 275–277)
17. Zobacz tekst orzeczenia.
(por. pkt 280–286)