KOHTUJURISTI ETTEPANEK
JÁN MAZÁK
esitatud 29. novembril 20071(1)
Kohtuasi C‑352/06
Brigitte Bosmann
versus
Bundesagentur für Arbeit – Familienkasse Aachen
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Finanzgericht Köln (Saksamaa))
Nõukogu määruse (EMÜ) nr 1408/71 artikli 13 lõike 2 punkt a – Nõukogu määruse (EMÜ) nr 574/72 artikkel 10 – Ülalpeetava lapse toetus – Elukohariigis makstava lapsetoetuse peatamine – Õigus saada töökohariigis samalaadseid hüvitisi
I. Sissejuhatus
1. Finanzgericht Köln (Kölni maksukohus, Saksamaa) esitas oma 10. augusti 2006. aasta määrusega, mis saabus Euroopa Kohtu kantseleisse 25. augustil 2006, Euroopa Kohtule EÜ artikli 234 alusel neli eelotsuse küsimust. Need küsimused on seotud nõukogu 14. juuni 1971. aasta määruse (EMÜ) nr 1408/71 sotsiaalkindlustusskeemide kohaldamise kohta ühenduse piires liikuvate töötajate, füüsilisest isikust ettevõtjate ja nende pereliikmete suhtes, mida on muudetud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 13. aprilli 2005. aasta määrusega (EÜ) nr 647/2005(2) (edaspidi „määrus nr 1408/71”),(3) artikli 13 lõike 2 punkti a ning nõukogu 21. märtsi 1972. aasta määruse (EMÜ) nr 574/72, millega määratakse kindlaks määruse (EMÜ) nr 1408/71 rakendamise kord, muudetud määrusega (EÜ) nr 647/2005 (edaspidi „määrus nr 574/72”),(4) artikli 10 tõlgendamisega.
2. Need küsimused tekkisid menetluses, mille algatas Saksamaal elav ja Madalmaades töötav Belgia kodanik Brigitte Bosmann Bundesagentur für Arbeit’i (liitvabariigi tööturuamet, edaspidi „Bundesagentur”) vastu, et vaidlustada selle otsus keelduda maksmast tema kahele ülalpeetavale lapsele Saksamaa lapsetoetust põhjendusega, et tema õigust lapsetoetusele reguleerib üksnes töökohariigi, käesoleval juhul Madalmaade õigus.
3. Eelotsusetaotluse esitanud kohus soovib sisuliselt teada, kas olukorras, kus töötajal ei ole töökohariigis õigust lapsetoetusele lapse vanuse tõttu, võib kohaldada elukohariigi õigust, vastavalt millele võib tal olla õigus lapsetoetusele.
II. Õiguslik raamistik
A. Ühenduse õigusnormid
1. Määrus nr 1408/71
4. Määruse nr 1408/71 artikkel 13 pealkirjaga „Üldreeglid” sätestab asjassepuutuvas osas kohaldatava õiguse kindlaksmääramise kohta järgmist:
„1. Vastavalt artiklitele 14c ja 14f alluvad isikud, kelle suhtes käesolevat määrust kohaldatakse, ainult ühe liikmesriigi õigusaktidele. Kõnealused õigusaktid määratakse kindlaks vastavalt käesoleva jaotise sätetele.
2. Arvestades artikleid 14–17:
a) liikmesriigi territooriumil töötava isiku suhtes kehtivad selle riigi õigusaktid, seda ka juhul, kui ta elab teise liikmesriigi territooriumil või kui tema tööandjaks oleva ettevõtja või isiku registrisse kantud asukoht või peamine tegevuskoht asub teise liikmesriigi territooriumil;
[…]”
5. Määruse nr 1408/71 artikkel 73 pealkirjaga „Töötaja või füüsilisest isikust ettevõtja, kelle pereliikmed elavad muus liikmesriigis kui pädev riik” sätestab:
„Töötajal või füüsilisest isikust ettevõtjal, kelle suhtes kehtivad liikmesriigi õigusaktid, on õigus saada teise liikmesriigi territooriumil elavate pereliikmete eest esimese riigi õigusaktides ettenähtud perehüvitisi, nii nagu elaksid pereliikmed selles riigis ning arvestades VI lisa sätteid.”
2. Määrus nr 574/72
6. Määruse nr 574/72 artikli 10 lõige 1, kus on kehtestatud reeglid, mida kohaldatakse juhul, kui kattub töötajate või füüsilisest isikust ettevõtjate õigus saada perehüvitist või peretoetust, sätestab:
„a) õigus saada hüvitist või peretoetust vastavalt liikmesriigi õigusaktidele, mille järgi selle hüvitise või toetuse õiguse omandamine ei ole seatud sõltuvusse kindlustusest, töötamisest ega füüsilisest isikust ettevõtjana tegutsemisest, peatatakse juhul, kui samale pereliikmele on sellesama perioodi eest ette nähtud hüvitis kas üksnes teise liikmesriigi siseriiklike õigusaktidega või tulenevalt määruse artiklite 73, 74, 77 või 78 kohaldamisest, piirdudes sellise hüvitise summaga;
b) kui kutse- või äritegevus siiski leiab aset esimese liikmesriigi territooriumil:
i) hüvitise korral, mis on ette nähtud kas üksnes teise liikmesriigi siseriiklike õigusaktidega või määruse artikli 73 või 74 alusel isikule, kellel on õigus saada perehüvitist, või isikule, kellele seda tuleb maksta, peatatakse õigus saada perehüvitist, mis on ette nähtud kas üksnes kõnealuse teise liikmesriigi siseriikliku õiguse või nimetatud artiklite alusel, piirdudes sellise perehüvitise summaga, mis on ette nähtud selle liikmesriigi õigusaktidega, kelle territooriumil asjaomane pereliige elab. Kulud seoses hüvitisega, mille on maksnud liikmesriik, kelle territooriumil kõnealune pereliige elab, kannab see liikmesriik;
[…]”
B. Siseriiklikud õigusnormid
7. Saksamaa lapsetoetuse õigust reguleerivad Einkommensteuergesetzi (tulumaksuseadus, edaspidi „EstG”) paragrahvid 62 ja 63. Käesolevas asjas on asjassepuutuvad nende järgmised sätted.
8. Paragrahvi 62 lõike 1 punkt 1 sätestab:
„Igal isikul, kelle alaline või peamine elukoht on Saksamaal, on õigus saada §‑s 63 sätestatud tingimustele vastava lapse eest käesoleva seaduse alusel lapsetoetust.”
9. Paragrahvi 63 lõike 1 punkt 1 sätestab:
„Lapseks loetakse: laps § 32 lõike 1 tähenduses.”
10. Paragrahvi 32 lõike 1 punkt 1 sätestab:
„Lapseks peetakse last, kes on maksukohustuslasega esimese astme sugulased.”
Paragrahvi 32 lõike 4 esimese lause punkti 2 alapunkt a sätestab:
„Laps, kes on saanud 18-aastaseks, loetakse lapseks vaid juhul, kui ta on alla 27‑ aastane ja omandab kutseharidust.”
III. Faktilised asjaolud, menetlus ja eelotsuse küsimused
11. B. Bosmann on Belgia kodanik, kes on palju aastaid elanud Saksamaal. Ta on üksikema, kellel on kaks last, Caroline ja Thomas, kes elavad temaga koos Saksamaal ning õpivad seal. Nende enda sissetulek jääb alla künnise, millest alates kaob õigus Saksamaa lapsetoetusele.
12. Eelotsusetaotluse kohaselt ei ole põhikohtuasja poolte vahel vaidlust selles, et B. Bosmannil on põhimõtteliselt õigus Saksa lapsetoetusele EstG kohaselt, mille alusel tema mõlemale lapsele lapsetoetust alguses anti.
13. Kuid 1. septembril 2005 alustas B. Bosmann Madalmaades töötamist, mille järel Bundesagentur lõpetas oma 18. oktoobri 2005. aasta otsusega alates 2005. aasta oktoobrist mõlema toetuse maksmise.
14. B. Bosmanni kaebuse selle otsuse peale lükkas Bundesagentur 10. novembril 2005 põhjendamatuse tõttu tagasi, väites selles eelkõige, et määruse nr 574/72 artikkel 10 välistab tema õiguse lapsetoetustele ning et B. Bosmanni kui töötaja suhtes kohaldatakse selles osas üksnes töökohariigi, käesoleval juhul Madalmaade õigust. Bundesagenturi sõnul ei oma siinjuures tähtsust asjaolu, et see riik ei maksa lapsetoetust 18-aastaste ja vanemate laste kohta.
15. B. Bosmann väidab põhikohtuasjas, et lapsetoetuste maksmisest keeldumine on selgelt vastuolus õigusega vabalt liikuda, ning nõuab 18. oktoobri 2005. aasta ja 10. novembri 2005. aasta otsuste tühistamist.
16. Finanzgericht Köln juhib oma eelotsusetaotluses tähelepanu asjaolule, et kui ühenduse õigus kõrvale jätta ja kohaldatav oleks üksnes EStG, oleks hagejal Saksamaal õigus saada lapsetoetust mõlema lapse eest. Antud asjaolusid arvestades B. Bosmannil ühenduse õigusest tulenevalt õigust lapsetoetusele põhimõtteliselt ei ole, eelkõige arvestades määruse nr 1408/71 artikli 13 lõiget 1 ja lõike 2 punkti a ning määruse nr 574/72 artiklit 10, mille kohaselt kehtib B. Bosmanni suhtes eelotsusetaotluse esitanud kohtu arvates(5) üksnes Madalmaade õigus, mille kohaselt ei ole tal siiski oma laste vanuse tõttu õigust lapsetoetusele või muule võrreldavale sotsiaaltoetusele.
17. Finanzgericht Köln küsib, kas see õiguslik olukord on kooskõlas EÜ artiklis 39 sätestatud õigusega vabalt liikuda või ka ühenduse õiguse üldpõhimõtetega, eelkõige mittediskrimineerimise ning soolise diskrimineerimise keelu põhimõtetega.(6)
18. Sellega seoses rõhutab eelotsusetaotluse esitanud kohus muu hulgas, et kuna küsimus, kas selline ühtlustamismeede nagu määrus nr 1408/71 on kooskõlas esmase õigusega, ei kuulu põhimõtteliselt eelotsusemenetluse raamesse, ei taotle ta määruse nr 1408/71 õiguspärasuse kontrollimist, vaid küsib, kas seda võib põhivabaduste taustal tõlgendada kitsalt.
19. Nendel asjaoludel otsustas Finanzgericht Köln oma menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1. Kas nõukogu 14. juuni 1971. aasta määruse (EMÜ) nr 1408/71 sotsiaalkindlustusskeemide kohaldamise kohta ühenduse piires liikuvate töötajate, füüsilisest isikust ettevõtjate ja nende pereliikmete suhtes artikli 13 lõike 2 punkti a tuleb tõlgendada kitsalt nii, et see säte ei keela saada elukohariigis (Saksamaa Liitvabariik) lapsetoetust üksinda last kasvataval emal, kes ei saa oma töökohariigis (Madalmaade Kuningriik) lapse vanuse tõttu lapsetoetust?
2. Juhul kui vastus esimesele küsimusele on eitav:
Kas nõukogu 21. märtsi 1972. aasta määruse (EMÜ) nr 574/72, millega määratakse kindlaks määruse (EMÜ) nr 1408/71 rakendamise kord, artiklit 10 tuleb tõlgendada kitsalt nii, et see säte ei keela saada elukohariigis (Saksamaa Liitvabariik) lapsetoetust üksinda last kasvataval emal, kes ei saa oma töökohariigis (Madalmaade Kuningriik) lapse vanuse tõttu lapsetoetust?
3. Juhul kui vastused esimesele ja teisele küsimusele on eitavad:
Kas töötava ja üksinda last kasvatava ema õigus nõuda lapsetoetuse maksmisel tema elukohariigi soodsama korra kohaldamist tuleneb otse EÜ asutamislepingust või õiguse üldpõhimõtetest?
4. Kas vastused eespool toodud küsimustele sõltuvad sellest, kas töötaja pöördub iga tööpäeva lõpus tagasi oma pere elukohta?”
IV. Õiguslik analüüs
A. Poolte põhiväited
20. Käesolevas menetluses on kirjalikud märkused esitanud Saksamaa ja Hispaania valitsus, komisjon ja B. Bosmann.
21. Saksamaa valitsus on seisukohal, et määruse nr 1408/71 artikli 13 lõike 2 punkti a tuleb tõlgendada nii, et see keelab kõnealuses olukorras saada lapsetoetust. Saksamaa lapsetoetus on perehüvitis määruse nr 1408/71 artikli 4 lõike 1 punkti h tähenduses. Sama määruse artikli 13 lõike 1 selge sõnastuse kohaselt alluvad isikud, kelle suhtes seda sätet kohaldatakse, üksnes ühe liikmesriigi õigusaktidele.
22. Saksamaa valitsus on seisukohal, et teistsugune tõlgendus oleks vastuolus määruse nr 1408/71 eesmärgiga, mille Euroopa Kohus on määratlenud oma kohtupraktikas(7) ja mis on tagada, et asjaomased isikud kuuluvad üksnes ühe liikmesriigi sotsiaalkindlustusskeemi. Lisaks ei kehti Euroopa Kohtu praktika kohaselt põhimõte, et määruse nr 1408/71 kohaldamine ei saa hõlmata üksnes siseriiklike õigusaktide alusel omandatud õiguste kaotamist, kohaldatava õiguse kindlaksmääramise reeglite kohta, mis on sätestatud sama määruse II jaotises.(8)
23. Arvestades määruse nr 574/72 artikli 10 selget sõnastust, tuleks ka teisele küsimusele vastata eitavalt. Saksamaa valitsuse arvates ei ole see artikkel käesolevas asjas kohaldatav, sest kui töötaja töötab ühes liikmesriigis ja elab teises liikmesriigis, ei saa perehüvitised kattuda.
24. Kolmanda küsimuse puhul väidab Saksamaa valitsus vastupidiselt Finanzgericht Kölni eelotsusetaotluses väljendatud arvamusele, et eelotsusemenetluse käigus on täiesti võimalik määrata kindlaks, kas selline õigusakt nagu määrus nr 1408/71 on kooskõlas ühenduse esmase õigusega. Saksamaa valitsus siiski leiab, et nimetatud määruse artikkel 13 ei riku EÜ artikliga 39 ette nähtud õigust vabalt liikuda ega võrdse kohtlemise või soolise diskrimineerimise keelu üldpõhimõtteid, nagu on väidetud eelotsusetaotluses.
25. Neljanda küsimuse puhul leiab Saksamaa valitsus, et arvestades määruse nr 1408/71 artiklit 13, mis viitab töökohariigile, ei ole oluline, kas töötaja pöördub iga tööpäeva lõpus tagasi oma pere elukohta.
26. Hispaania valitsus väidab, et põhiküsimus ei ole määruse nr 1408/71 artikli 13 tõlgendamises, vaid pigem selles, kas see artikkel on vastuolus EÜ artikliga 39 ning mittediskrimineerimise ja soolise diskrimineerimise keelu põhimõtetega.
27. Ta väidab, et perehüvitisi käsitlevad Saksa õigusaktide sätted, mis põhinevad määruse nr 1408/71 sõnasõnalisel tõlgendusel ja mille alusel B. Bosmann kaotas oma laste eest makstavad toetused, panevad B. Bosmanni selgelt ebasoodsasse olukorda, mis tõenäoliselt pärsib tal kasutada oma õigust vabalt liikuda. Need sätted ei ole õigustatud ega asjakohased taotletava eesmärgi saavutamise tagamiseks.
28. Seepärast teeb Hispaania valitsus isikute vaba liikumist käsitleva Euroopa Kohtu praktika põhjal(9) järelduse, et sedavõrd, kuivõrd töötaja kaotab määruse nr 1408/71 ja määruse nr 574/72 sätetest tulenevalt perehüvitised sellistel asjaoludel nagu eelotsusemenetluses, on need sätted vastuolus EÜ artikliga 39.
29. Komisjoni arvates tuleks esimesele ja teisele küsimusele vastata nii, et määruse nr 1408/71 artikli 13 lõike 2 punkt a koostoimes määruse nr 574/72 artikli 10 lõike 1 punktiga a ei välista sellises olukorras nagu eelotsusemenetluses, õigust saada lapsetoetust elukohariigis.
30. Tuginedes peamiselt otsusele kohtuasjas McMenamin ja kohtujurist Darmoni samas asjas tehtud ettepanekule,(10) väidab komisjon, et käesoleval juhul ei ole kohaldatav mitte ainult määruse nr 1408/71 artikkel 13, vaid ka määruse nr 574/72 artikli 10 lõike 1 punkt a. Määruse nr 1408/71 artikkel 73 sätestab üksnes, et kohaldada tuleb töökohariigi õigust, ega sätesta, kas hüvitis kuulub maksmisele ja kui, siis kelle poolt. Sellel taustal tuleks määruse nr 574/72 artikli 10 lõike 1 punkti a tõlgendada nii, et kuigi pädev on töökohariik, jääb alles õigus hüvitisele elukohariigi õiguse kohaselt. Kuna eelotsusetaotluse esitanud kohtus arutusel olevas asjas on töökohariigis „maksmisele kuuluv hüvitis” null, jõustub de facto Saksa lapsetoetus ja kuulub täielikult maksmisele. Komisjon juhib veel tähelepanu asjaolule, et kui määruse nr 574/72 artikli 10 lõike 1 punkt a ei oleks sellises olukorras nagu käesoleval juhul kohaldatav põhjusel, et toetused ei tohi kattuda, kehtiks sama määruse nr 1408/71 artiklite 13 ja 73 kohta.
31. Kui lähtuda Saksamaa valitsuse seisukohast, läheks see vastuollu põhimõttega, et määruse nr 1408/71 kohaldamine ei saa kaasa tuua õiguste kaotamist, mis on omandatud üksnes siseriiklike õigusaktide alusel, ning viiks põhjendamatute vastuoludeni.
32. Sellega seoses on komisjon nõus eelotsusetaotluse esitanud kohtu väidetega, et üksikvanemat, kes elab ühes liikmesriigis ja töötab teises liikmesriigis, koheldaks vähem soodsalt kui üksikvanemat, kes töötab nii elukoha- kui ka muus liikmesriigis, ja et üldisemalt koheldaks üksikema vähem soodsalt kui ema, kes on paarissuhtes.
33. B. Bosmann on komisjoniga põhimõtteliselt samal arvamusel ja väidab, et Saksamaa ametiasutuste keeldumine maksta talle lapsetoetust on vastuolus EÜ artikliga 39 ning võrdse kohtlemise põhimõttega.
B. Hinnang
1. Esialgsed märkused
34. Enne analüüsi on ilmselt asjakohane teha mõned märkused teemade kohta, mis tekivad seoses eelotsuse küsimustega.
35. Ennekõike tuleb märkida, et käesolevas asjas ei ole vaidlustatud asjaolu, et kõne all olev olukord jääb määruse nr 1408/71 isikulisse ja esemelisse kohaldamisalasse, mis tähendab täpsemalt, et B. Bosmanni võib selle määruse artikli 2 lõike 1 tähenduses koostoimes sama määruse artikli 1 punktiga a pidada „töötajaks” ning et Saksa lapsetoetus vastab tingimustele, mille kohaselt võib seda pidada „perehüvitiseks” sama määruse artikli 4 lõike 1 punkti h tähenduses.
36. Järgmiseks tuleb käesoleva asja konteksti kohta märkida, et põhikohtuasjas arutusel olev vaidlus on seotud B. Bosmanni elukohariigi ametiasutuste – käesolevas asjas Bundesagenturi – keeldumisega maksta tema laste eest lapsetoetust põhjendusega, et määruste nr 1408/71 ja nr 574/72 kohaselt allub B. Bosmann oma töökohariigi ehk Madalmaade õigusele. B. Bosmann vaidlustab selle seisukoha põhikohtuasjas peamiselt põhjendusega, et see rikub tema õigust vabalt liikuda ning võrdse kohtlemise põhimõtet.
37. Eelotsusetaotluse esitanud kohus, kes näib B. Bosmanni seisukohta jagavat, küsib, kas õiguslik olukord, mille järgi määruse nr 1408/71 ja määruse nr 574/72 kohaldamine välistab sellises olukorras nagu käesoleval juhul õiguse saada lapsetoetust elukohariigilt Saksamaalt, on kooskõlas õigusega vabalt liikuda ning ühenduse õigusest tulenevate võrdse kohtlemise ning soolise diskrimineerimise keelu üldpõhimõtetega. Eelotsusetaotluse esitanud kohus lähtub siinkohal siiski ekslikult(11) eeldusest, et sellise ühenduse õigusakti nagu määruse nr 1408/71 kehtivust ei ole eelotsusemenetluse raames võimalik analüüsida esmase õiguse reeglite ja põhimõtete taustal, ning küsib seepärast, kas määrusi nr 1408/71 ja nr 574/72 võib „tõlgendada kitsalt”, nii et need ei välista õigust saada lapsetoetust elukohariigis, või kas selline õigus võib tuleneda otse asutamislepingust või kõnealustest põhimõtetest.
38. Seda arvestades tundub, et esimesed kolm küsimust, mida on asjakohane analüüsida koos, on põhimõtteliselt mõeldud selle kindlaksmääramiseks, kas määruse nr 1408/71 ja määruse nr 574/72 alusel ning arvestades õigust vabalt liikuda ja võrdse kohtlemise põhimõtet, võib elukohariigi õigust – mille kohaselt oleks asjaomasel isikul õigus saada lapsetoetust – kohaldada sellises olukorras nagu põhikohtuasjas.
39. Et teha ettepanekut sellele küsimusele vastamiseks, analüüsin kõigepealt lapsetoetuse saamise õigust sellises olukorras nagu põhikohtuasjas, määruse nr 1408/71 ja määruse nr 574/72 sätete niiöelda sõnasõnalises tõlgenduses. Selle kohta tuleb märkida, et vastavalt Euroopa Kohtu väljakujunenud praktikale võib eelotsusetaotluse esitanud kohtule asjakohase vastuse andmiseks võtta arvesse muid ühenduse õiguse sätteid kui need, millele liikmesriigi kohus oma taotluses viitab – käesolevas asjas määruse nr 1408/71 artikli 13 lõike 2 punkt a ja määruse nr 574/72 artikkel 10.(12)
40. Seejärel käsitlen põhjalikumalt käesolevas asjas EÜ artikliga 39 ning võrdse kohtlemise ja mittediskrimineerimise üldpõhimõtetega seoses tekkivaid küsimusi.
41. Viimasena käsitlen neljandat küsimust, mis puudutab iga tööpäeva lõpus pere elukohta tagasipöördumise olulisust ning millele on võimalik vastata eraldi.
2. Kohaldatavad õigusaktid
42. Alustuseks tuleb meenutada, et määruse nr 1408/71 II jaotis – kuhu kuulub ka artikkel 13 – sisaldab üldreegleid, mille kohaselt tuleb kindlaks määrata õigus, mis on kohaldatav töötaja suhtes, kes kasutab mitmesugustel asjaoludel oma õigust vabalt liikuda.(13)
43. Nende reeglite mõte on eelkõige vältida mitme siseriikliku õigussüsteemi sätete samaaegset kohaldamist ja sellest tuleneda võivaid keerukusi.(14) Seepärast sätestab määruse nr 1408/71 artikli 13 lõige 1 põhimõtte, et isik allub üksnes ühe liikmesriigi õigusaktidele,(15) mis tuleb kindlaks määrata vastavalt sama määruse II jaotise sätetele.
44. Sellega seoses selgitab kõnealuse määruse artikli 13 lõike 2 punkt a, et kui asjaomane isik töötab ühes liikmesriigis, kuid elab teise liikmesriigi territooriumil, tuleb kohaldada töökohariigi õigusakte (lex loci laboris’e reegel).
45. Tuleb aga märkida, et teatavaid toetusi reguleerivad täpsemad reeglid, mis on sätestatud määruse nr 1408/71 III jaotises. Selliste perehüvitiste puhul nagu käesolevas kohtuasjas ja mida reguleerib määruse 7. peatükk, sätestab artikkel 73, et töötajal, kelle suhtes kehtivad liikmesriigi õigusaktid, on õigus saada teise liikmesriigi territooriumil elavate pereliikmete eest esimese riigi õigusaktides ettenähtud perehüvitisi, nii nagu elaksid pereliikmed selles riigis.
46. Seega kinnitab määruse nr 1408/71 artikkel 73, et vastavalt sama määruse artikli 13 lõike 2 punktis a sätestatud reeglile reguleerib perehüvitiste saamist pereliikmete eest töötaja töökohariigi õigus.(16)
47. Seepärast on määruse nr 1408/71 artiklist 13 koostoimes artikliga 73 selge, et vastavalt selle määrusega loodud kooskõlastussüsteemile kehtib sellises olukorras nagu käesolevas kohtuasjas, kus töötaja ning tema pereliikmed elavad muus liikmesriigis kui töötaja töökohariik, perehüvitiste saamise suhtes viimase õigus.
48. On tõsi, nagu ka komisjon ja B. Bosmann on märkinud, et mõne teise liikmesriigi, eriti elukohariigi õiguse kohaldamine ei ole määruse nr 1408/71 alusel alati välistatud, sest selle artiklis 13 sätestatud reegel, et töötaja allub oma töökohariigi õigusele, ei välista teatavaid toetusi, mida reguleerivad määruse konkreetsemad reeglid.(17)
49. Seega võib määruse nr 574/72 artikli 10 sätete kohaldamine, mis käsitlevad toetuste kattumise vältimist ja millele eelotsusetaotluses viidatakse, või määruse nr 1408/71 artikli 76 kohaldamine viia prioriteetide ümberpööramiseni elukohaliikmesriigi pädevuse kasuks (lex loci domicilii), mille tagajärjel võib tekkida õigus toetustele selles riigis ning töökohaliikmesriigis maksmisele kuuluvad toetused võidakse peatada.(18)
50. Selline olukord tekkis kohtuasjas McMenamin, millele tugineb komisjon.(19) Selles kohtuasjas oli arutusel olukord, kus kaks abikaasat töötasid kahes eri liikmesriigis, mille õigusaktid nägid ette sarnaste toetuste maksmise. Seepärast hindas Euroopa Kohus selle kohtuasja asjaolusid toetuste kattumisvastaseid sätteid arvestades, mis on sätestatud määruse nr 1408/71 artiklis 73 ja määruse nr 574/72 artiklis 10, ja otsustas, et lapsi kasvatava isiku, täpsemalt määruse nr 1408/71 artikli 73 kohaselt õigustatud isiku abikaasa kutse- või äritegevus laste elukohaliikmesriigis peatab õiguse määruse nr 1408/71 artiklis 73 ette nähtud toetustele nende samaliigiliste toetuste ulatuses, mida elukohaliikmesriigis tegelikult makstakse.(20)
51. Tuleb aga rõhutada, et sellisel juhul tekitab prioriteetide ümberpööramise elukohaliikmesriigi pädevuse kasuks määruse nr 574/72 artikli 10 lõike 1 punkti b alapunktis i sätestatud reegli alusel asjaolu, et kutse- või äritegevus toimub elukohariigis, kohtuasjas McMenamin oli selleks määruse nr 1408/71 artikli 73 kohaselt õigustatud isiku abikaasa kutse- või äritegevus.(21)
52. Sama võib öelda kohtuasjade Dodl ja Oberhollenzer(22) ning Schzarz(23) puhul.
53. Seevastu käesolevas asjas ei ole minu arvates eelotsusetaotluse esitanud kohtu kirjeldatud olukorras mitte midagi, mis tooks kaasa elukohariigi õiguse kohaldamise kattumisvastaste sätete alusel, mis on ette nähtud määruses nr 1408/71 ja määruses nr 574/72.
54. Eelkõige ei tegele B. Bosmann ise(24) ega tema abikaasa elukohariigis kutse- või äritegevusega ning mitte miski ei viita sellele, et tema olukorras ei peaks kehtima üksnes määruse nr 1408/71 artikkel 73. Järelikult ei ole siin ka vastupidiselt komisjoni mõneti kunstlikult tekitatud seisukohale minu arvates toetuste kattumist määruse nr 1408/71 ja määruse nr 574/72 tähenduses, mis viiks prioriteetide ümberpööramiseni elukohaliikmesriigi kasuks ja viimasena nimetatud määruse artikli 10 lõike 1 punkti a alusel Saksa lapsetoetuse täissummas maksmiseni (komisjon on viimses küsimuses seisukohal, et käesoleval juhul on töökohariigis makstavate toetuste summa null ning et selle sätte alusel peatatakse toetuste maksmine üksnes nimetatud summa ulatuses).
55. Sellest järeldub, et käesolevas kohtuasjas reguleerib B. Bosmanni olukorda üksnes Madalmaade õiguse kohane sotsiaalkindlustusskeem.
3. Madalmaade õigusaktide kohaldatavus – pädevuse küsimus
56. Lisaks tundub mulle, et käesoleva asja mõistmiseks on tähtis eristada liikmesriigi pädevust konkreetse toetuse suhtes ja selle saamise tegelikku õigust.
57. Pädevuse küsimust reguleerib määrus nr 1408/71. Kohtu väljakujunenud praktika kohaselt loob see määrus üksnes kooskõlastussüsteemi, mis lihtsalt määrab kindlaks, millise liikmesriigi õigus mitmesugustes olukordades kehtib.(25) Euroopa Kohus on mitu korda märkinud, et selle sätted ise õigust toetustele ei anna.(26)
58. Selliseid toetusi antakse tegelikult siseriikliku õiguse asjakohaste sätete alusel.(27) Liikmesriigid peavad ise määratlema oma sotsiaalkindlustussüsteemi sisu ja eelkõige sätestama toetuste saamise õiguse sisulised tingimused.(28)
59. Kui töötaja suhtes kohaldatav õigus (kohaldatava õiguse küsimus eelneb loogiliselt toetuse saamise õiguse küsimusele) on määruse nr 1408/71 alusel kindlaks määratud, tuleb töötaja õiguse suhtes saada toetusi kohaldada seda õigust, mis võib liikmesriigiti erineda, sest ühenduse õiguse kohaselt on sotsiaalkindlustussüsteemid ainult kooskõlastatud, mitte ühtlustatud.(29)
60. Määruse nr 1408/71 kohaselt kehtiva õiguse kindlaksmääramise tagajärg võib muidugi olla see, et võõrtöötajal ei ole õigust mõnele konkreetsele toetusele, sest ta ei vasta liikmesriigi skeemis ette nähtud tingimustele. Sellega seoses tuleb aga rõhutada, et selle määruse mõte ei ole üldjuhul tagada, et töötajatel, kelle suhtes seda kohaldatakse, on õigus saada toetusi, vaid hoopis tagada, et töötajad ei jääks sotsiaalkindlustuse vallas kaitseta „kohaldatavate õigusaktide puudumise tõttu”.(30)
61. Selle taustal tuleb põhikohtuasjas arutusel oleva olukorra kohta märkida, et täpsemal uurimisel selles pädevuste (negatiivset) konflikti ei ole.
62. Teisisõnu ei ole käesolevas kohtuasjas vastavalt määruse nr 1408/71 artiklitele 13 ja 73 välistatud Madalmaade (töökohariigi) õiguse kohaldamine ning see ei sõltu elukoha kriteeriumist.
63. Lühidalt, käesolevas asjas ei seisne probleem mitte selles, et kohaldatavad õigusaktid puuduvad, ega ka selles, et kohaldatavaks võib lugeda korraga ja õigustatult mitme liikmesriigi õigusakte.
64. Probleemi juur seisneb hoopis materiaalõiguses ja toetuse saamise õiguses, kuivõrd B. Bosmannil ei ole õigust saada lapsetoetust oma töökohaliikmesriigis põhjusel, et üks Madalmaade õigusest tulenev lapsetoetuse saamise tingimus (lapse vanus) ei ole täidetud, samas kui Saksamaa õigus oleks soodsam, kuna see näeb ette lapsetoetuse maksmise 18-aastase ja vanema lapse eest.
65. Kuid nagu on eespool esitatud kaalutlustest näha, ei ole see olukord põhimõtteliselt vastuolus määruses nr 1408/71 ette nähtud konfliktinormide süsteemiga(31) ega võta sellelt selle praktilist toimet. Eelkõige ei määrata määruses nr 1408/71 sätestatud kooskõlastussüsteemi kohaselt kehtivat õigust kindlaks põhimõttel, et isikud, kes elavad või töötavad kahes või enamas riigis, peaksid alluma selle liikmesriigi õigusele, mille õigus on neile kõige soodsam.(32)
66. Seepärast näib, et elukohariigi keeldumine anda õigust lapsetoetusele sellises olukorras nagu käesolevas kohtuasjas, on kooskõlas nii määrusega nr 1408/71 kui ka määrusega nr 574/72. Nüüd tuleb vaid täpsemalt analüüsida, kas see lähenemisviis on, nagu väidab B. Bosmann, vastuolus EÜ artikliga 39 ning võrdse kohtlemise põhimõttega.
4. Vaba liikumine ja mittediskrimineerimine
67. Nagu eelkõige Hispaania valitsus on käesolevas kohtuasjas rõhutanud, kuulub selline isik nagu B. Bosmann, kes on kasutanud õigust töötajate vabale liikumisele ja on töötanud muus liikmesriigis kui tema elukohariik, EÜ artikli 39 kohaldamisalasse.(33)
68. EÜ artikkel 39 – mis on võõrtöötajate sotsiaalkindlustuse valdkonnas rakendatud määruse nr 1408/71 artikli 3 lõikega 1 – keelab esiteks sotsiaalkindlustusskeemis osalejate kodakondsusel põhineva ilmse diskrimineerimise ning ka kõik varjatud diskrimineerimise vormid, mis muude eristatavate kriteeriumide kaudu viivad tegelikult sama tulemuseni.(34)
69. Teiseks nähtub Euroopa Kohtu väljakujunenud praktikast selgelt, et isikute vaba liikumist käsitlevad asutamislepingu sätted on mõeldud liikmesriikide kodanike jaoks kogu Euroopa Ühenduse piires mis tahes erialase töö tegemise lihtsustamiseks ja nendega on vastuolus meetmed, mis võivad kahjustada ühenduse kodanike huve, kui nad soovivad arendada majandustegevust mõne teise liikmesriigi territooriumil.(35)
70. Sellega seoses tuleb märkida, et määruse nr 1408/71 eesmärk on selle teise ja neljanda põhjenduse kohaselt tagada töötajate ja füüsilisest isikust ettevõtjate vaba liikumine Euroopa Ühenduse piires, arvestades samas siseriiklike sotsiaalkindlustusalaste õigusaktide erijooni. Selleks – nagu on näha määruse viiendast, kuuendast ja kümnendast põhjendusest – kinnitab määrus töötajate võrdse kohtlemise põhimõtet eri liikmesriikide õigusaktide alusel ning püüab võimalikult hästi tagada ühe liikmesriigi territooriumil töötavate kõikide töötajate võrdset kohtlemist ja mitte seada oma õigust vabale liikumisele kasutavaid töötajaid ebasoodsamasse olukorda.(36)
71. Kuid nagu ma eespool juba märkisin, aitab määrus nr 1408/71 isikute vaba liikumise hõlbustamisele ja võrdse kohtlemise tagamisele kaasa üksnes kooskõlastussüsteemi loomisega vastavalt EÜ artiklile 42.(37) Asutamisleping ei mõjuta liikmesriikide sotsiaalkindlustussüsteemide vahelisi sisulisi ja menetluslikke erinevusi ega seega ka nendes liikmesriikides töötavate isikute õigusi.(38)
72. Nagu Euroopa Kohus on korduvalt öelnud, ei taga asutamisleping töötajale, et tema tegevuse laiendamine või üleviimine teise liikmesriiki ei mõjutaks tema sotsiaalkindlustust. Sõltuvalt erinevustest eri liikmesriikide sotsiaalkindlustusskeemide vahel, võib selline tegevuse laiendamine või üleviimine olla töötaja jaoks seoses sotsiaalkindlustusega erinevatel juhtudel rohkemal või vähemal määral soodsam või ebasoodsam.(39)
73. Sellest järeldub, et kuna sotsiaalkindlustusalased õigusaktid ei ole ühtlustatud, ei välista EÜ asutamislepingu sätted isikute vaba liikumise kohta teatavaid piiranguid vabale liikumisele, s.t piiranguid, mis tulenevad liikmesriikide sotsiaalkindlustusskeemide jätkuvatest erinevustest ja on omased süsteemile, mille eesmärk on üksnes kooskõlastamine.(40)
74. Samad kaalutlused kehtivad tegelikult erineva kohtlemise suhtes, mis on tingitud üksnes liikmesriikide sotsiaalkindlustusalaste õigusaktide lubatavatest erinevustest ja mida seega ei saa pidada võrdõiguslikkuse põhimõttega vastuolus olevaks.(41)
75. Seda arvestades tuleb esiteks märkida, et Madalmaades tööleasumine oli tõepoolest B. Bosmannile ebasoodne, kuivõrd sellega kaasnes vastavalt määruses nr 1408/71 sätestatud töökohariigi põhimõttele Madalmaade õiguse kohaldamine, mis ei näe ette lapsetoetuse maksmist käesolevas kohtuasjas kõne all olevas eas laste eest, samas kui B. Bosmann saaks seda toetust Saksamaal, kui ta seal töötaks.
76. Minu arvates aga tuleb see ebasoodne olukord kanda Saksamaa ja Madalmaade sotsiaalkindlustusskeemis makstavate lapsetoetuste sisuliste erinevuste arvele, mis tulenevad eelkõige lapse vanusest kui toetuse saamise eeltingimusest. Seega ei saa see ebasoodne olukord ise põhjustada asutamislepinguga ette nähtud liikumisvabaduse rikkumist.
77. Teiseks on B. Bosmanni ja eelotsusetaotluse esitanud kohtu tõstatatud diskrimineerimisküsimuse puhul selge, et määrusega nr 1408/71 loodud kooskõlastussüsteem ei taga ja ei saagi tagada võrdset kohtlemist igas suhtes. Nagu kohtujurist Sharpston on märkinud oma ettepanekus kohtuasjas C‑212/06, et kuivõrd määruse artikli 13 lõike 2 punkt a sätestab, et üldreeglina kohaldatakse töökohariigi õigust (lexi loci laboris), siis on liikmesriik, kelle territooriumil võrdset kohtlemist saavutada tahetakse, tavaliselt töökohariik.(42)
78. Nii et kui seda reeglit kohaldatakse, nagu käesoleval juhul, tuleb võõrtöötajat kohelda võrdselt kõigi teiste töötajatega, kes selle riigi territooriumil töötavad.
79. Käesoleval juhul on ilmne, et kuivõrd Madalmaade õigus ei näe üldiselt ette lapsetoetust kõne all olevas eas laste kohta, koheldakse B. Bosmanni seega täpselt samamoodi kui isikuid, kes elavad ja töötavad Madalmaades.
80. B. Bosmann ei saa väita, et tema olukorras olevat isikut, kes elab ühes liikmesriigis ja üksnes töötab teises liikmesriigis, diskrimineeritakse võrreldes isikutega, kes tegelevad ka kutse- või äritegevusega elukohaliikmesriigis, või isikutega, kelle abikaasa töötab seal riigis. Minu arvates on selles väites viidatud olukorrad töökohariigi õiguse kohaldamise (lexi loci laboris) põhimõttel ja töötamise kriteeriumil rajaneval kooskõlastussüsteemis objektiivselt erinevad,(43) millest tuleneb, et elukohariigi õigus ja seega ka lapsetoetuse saamise õigus on neis olukordades erinevalt kohaldatav.
81. Sellest järeldub, et määruse nr 1408/71 artikli 13 ja eelkõige selles sätestatud põhimõtete (töökohariigi õiguse ja üksnes ühe liikmesriigi õigusaktide kohaldatavus) kohaldamine, mille tõttu ei ole töötajal, kes on sellises olukorras põhikohtuasjas õigust saada lapsetoetust oma elukohaliikmesriigis ja ta ei saa seda oma laste vanuse tõttu ka töökohariigis, on kooskõlas liikumisvabadusega ja võrdõiguslikkuse põhimõttega.
82. Eespool öeldut arvestades on selge, et määruse nr 1408/71 ja määruse nr 574/72 alusel ning õigust vabalt liikuda ja võrdset kohtlemist arvesse võttes ei ole isikul, kes on sellises olukorras nagu põhikohtuasjas, õigust oma elukohariigi õiguse kohaldamisele, et saada seal ette nähtud lapsetoetust.
5. Igal tööpäeval pere elukohta tagasipöördumise asjakohasus
83. Neljanda eelotsuseküsimuse puhul piisab, kui märkida − nagu väidab ka Saksamaa valitsus −, et määruse nr 1408/71 artikli 13 lõike 2 punkt a sätestab, et kui isik elab ühes liikmesriigis ja töötab teise liikmesriigi territooriumil, tuleb kohaldada töökohariigi õigust. Töökohariigi õiguse kohaldamise põhimõte kehtib niisiis olenemata sellest, kas töötaja pöördub iga tööpäeva lõpus oma pere elukohta tagasi või mitte, mis on tegelikult juhuslik asjaolu, millel käesolevas kontekstis õiguslikku tähendust ei ole.
V. Ettepanek
84. Esitatud põhjendustest lähtudes teen ettepaneku vastata Finanzgericht Kölni (Kölni maksukohus, Saksamaa) eelotsuse küsimustele järgmiselt:
Vastavalt nõukogu 14. juuni 1971. aasta määrusele (EMÜ) nr 1408/71 sotsiaalkindlustusskeemide kohaldamise kohta ühenduse piires liikuvate töötajate, füüsilisest isikust ettevõtjate ja nende pereliikmete suhtes, mida on muudetud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 13. aprilli 2005. aasta määrusega (EÜ) nr 647/2005, ning nõukogu 21. märtsi 1972. aasta määrusele (EMÜ) nr 574/72, millega määratakse kindlaks määruse (EMÜ) nr 1408/71 rakendamise kord, mida on samuti muudetud määrusega (EÜ) nr 647/2005, ning arvestades õigust vabalt liikuda ja võrdset kohtlemist, ei ole isikul, kes on sellises olukorras nagu põhikohtuasjas, õigust oma elukohariigi õiguse kohaldamisele, et saada seal ette nähtud lapsetoetust, olenemata sellest, kas ta pöördub iga tööpäeva lõpus oma pere elukohta tagasi.