CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
JÁN MAZÁK
prezentate la 29 noiembrie 20071(1)
Cauza C‑352/06
Brigitte Bosmann
împotriva
Bundesagentur für Arbeit – Familienkasse Aachen
[cerere de pronunțare a unei hotărâri preliminare formulată de Finanzgericht Köln (Germania)]
„Articolul 13 alineatul (2) litera (a) din Regulamentul (CEE) nr. 1408/71 al Consiliului – Articolul 10 din Regulamentul (CEE) nr. 574/72 al Consiliului – Alocaţie familială – Suspendarea alocaţiei familiale acordate în statul de reședinţă – Dreptul la alocaţii similare în statul locului de muncă”
I – Introducere
1. Prin Decizia din 10 august 2006, primită de Curte la 25 august 2006, Finanzgericht Köln (Tribunalul Financiar din Köln) (Germania) a sesizat Curtea cu un număr de patru întrebări preliminare în temeiul articolului 234 CE. Aceste întrebări privesc interpretarea articolului 13 alineatul (2) litera (a) din Regulamentul (CEE) nr. 1408/71 al Consiliului din 14 iunie 1971 privind aplicarea regimurilor de securitate socială în raport cu lucrătorii salariați, cu lucrătorii care desfășoară activități independente și cu membrii familiilor acestora care se deplasează în cadrul Comunității(2), astfel cum a fost modificat prin Regulamentul (CE) nr. 647/2005 al Parlamentului European și al Consiliului din 13 aprilie 2005(3) (denumit în continuare „Regulamentul nr. 1408/71”), precum și interpretarea articolului 10 din Regulamentul (CEE) nr. 574/72(4) al Consiliului din 21 martie 1972 de stabilire a modalităților de aplicare a Regulamentului (CEE) nr. 1408/71, astfel cum a fost modificat prin Regulamentul (CE) nr. 647/2005 (denumit în continuare „Regulamentul nr. 574/72”).
2. Aceste întrebări au fost formulate în cadrul unei acţiuni introduse de doamna Brigitte Bosmann, resortisantă belgiană cu domiciliul în Germania, care exercită o activitate profesională în Ţările de Jos, împotriva Bundesagentur für Arbeit (Agenţia Federală a Muncii, denumită în continuare „Bundesagentur”), prin care contestă refuzul instituţiei de a‑i acorda alocaţia familială germană pentru cei doi copii aflaţi în îngrijirea sa, pentru motivul că dreptul său la alocaţii familiale este exclusiv reglementat de legislaţia statului locului de muncă, mai exact Ţările de Jos.
3. Instanţa de trimitere solicită, în esenţă, să se stabilească dacă, în situaţia în care, dată fiind vârsta copiilor, salariatul nu îndeplinește condiţiile pentru a beneficia de alocaţia familială în statul locului de muncă, este posibil să se aplice legislaţia statului de reședinţă, în temeiul căreia salariatul respectiv ar putea avea dreptul să primească alocaţia familială.
II – Cadrul juridic
A – Dreptul comunitar
1. Regulamentul nr. 1408/71
4. Articolul 13 din Regulamentul nr. 1408/71, intitulat „Reguli generale”, cuprinde următoarele prevederi relevante în materia stabilirii legislaţiei aplicabile:
„(1) Sub rezerva articolelor 14c și 14f, persoanele cărora li se aplică prezentul regulament se află sub incidența legislației unui singur stat membru. Această legislație se stabilește în conformitate cu dispozițiile prezentului titlu.
(2) Sub rezerva articolelor 14-17:
(a) persoana care desfășoară o activitate salariată pe teritoriul unui stat membru se supune legislației statului respectiv chiar dacă își are domiciliul pe teritoriul altui stat membru sau dacă întreprinderea sau angajatorul la care persoana este încadrată își are sediul social sau adresa pe teritoriul altui stat membru;
[…]”
5. Potrivit articolului 73 din Regulamentul nr. 1408/71, intitulat „Lucrătorii salariați sau lucrătorii care desfășoară activități independente ai căror membri de familie au reședința într‑un stat membru, altul decât statul competent”:
„Lucrătorul salariat sau lucrătorul care desfășoară o activitate independentă aflat sub incidența legislației unui stat membru are dreptul, în ceea ce privește membrii de familie care au reședința într‑un alt stat membru, la prestațiile familiale prevăzute de legislația primului stat, ca și cum ar avea reședința în acel stat, sub rezerva dispozițiilor anexei VI.”
2. Regulamentul nr. 574/72
6. Articolul 10 alineatul (1) din Regulamentul nr. 574/72, care instituie regulile aplicabile în cazul cumulului de drepturi la prestații sau alocații familiale ale lucrătorilor salariați sau lucrătorilor care desfășoară activități independente, prevede:
„(a) Dreptul la prestații sau alocații familiale datorate în temeiul legislației unui stat membru, conform căreia dobândirea dreptului la aceste prestații sau alocații nu este subordonată unor condiții de asigurare, activitate salariată sau independentă, se suspendă atunci când, în cursul aceleiași perioade și pentru același membru de familie, sunt datorate prestații numai în temeiul legislației naționale a altui stat membru sau prin aplicarea articolului 73, 74, 77 sau 78 din regulament, până la concurența sumei prestațiilor respective.
(b) Cu toate acestea, dacă se exercită o activitate profesională sau comercială pe teritoriul primului stat membru:
(i) În cazul prestațiilor datorate fie numai în temeiul legislației naționale a altui stat membru, fie în temeiul articolului 73 sau 74 din regulament persoanei îndreptățite să primească prestațiile familiale sau persoanei căreia urmează să îi fie acordate acestea, dreptul la prestațiile familiale datorate fie numai în temeiul legislației naționale a acelui alt stat membru, fie în temeiul articolelor menționate anterior se suspendă până la concurența sumei prestațiilor familiale prevăzute de legislația statului membru pe al cărui teritoriu are reședința membrul de familie. Prestațiile plătite de statul membru pe al cărui teritoriu are reședința membrul de familie sunt suportate de statul membru respectiv;
[…]”
B – Dreptul naţional
7. Dreptul la alocaţia familială germană este reglementat prin articolele 62 și 63 din Legea privind impozitul pe venit (Einkommensteuergesetz, denumită în continuare „EStG”). Prevederile relevante din cadrul acestei legi sunt cele prezentate mai jos.
8. Potrivit articolului 62 alineatul 1 punctul 1:
„Orice persoană având domiciliul sau reședința obișnuită în Germania are dreptul, pentru copiii săi, în sensul articolului 63, la alocații familiale în conformitate cu prezenta lege.”
9. Conform articolului 63 alineatul 1 punctul 1:
„Copii înseamnă: copii, în sensul articolului 32 alineatul 1.”
10. Potrivit articolului 32 alineatul 1 punctul 1:
„Copii înseamnă descendenţi de gradul 1 ai contribuabilului.”
Articolul 32 alineatul 4 prima teză punctul 2 litera a prevede:
„Cu începere de la vârsta de 18 ani, un copil este luat în considerare dacă nu a împlinit vârsta de 27 de ani și urmează o formare profesională.”
III – Situaţia de fapt, procedura și întrebările preliminare
11. Doamna Bosmann este cetăţean belgian și trăiește de mulţi ani în Germania, alături de cei doi copii ai săi, Caroline și Thomas, pe care îi crește singură la domiciliul său din Germania. Copiii studiază în prezent în Germania. Veniturile proprii ale acestora se situează sub pragul începând de la care, în Germania, se pierde beneficiul alocaţiilor familiale.
12. Potrivit deciziei de trimitere, părţile din acţiunea principală nu contestă că doamna Bosmann ar avea în principiu dreptul la alocaţia familială germană în temeiul EStG, lege pe baza căreia de altfel îi fusese acordată iniţial alocaţia pentru ambii copii.
13. La 1 septembrie 2005, doamna Bosmann a fost angajată în Ţările de Jos și, prin urmare, prin Ordinul din 18 octombrie 2005, Bundesagentur a dispus încetarea acordării alocaţiei în privinţa ambilor copii cu începere din luna octombrie 2005.
14. Contestaţia formulată de doamna Bosmann împotriva acestei decizii a fost respinsă de Bundesagentur prin Decizia din 10 noiembrie 2005, în special cu motivarea că acordarea alocaţiei este exclusă de articolul 10 din Regulamentul nr. 574/72 și că, deoarece este salariată, doamna Bosmann se află din acest punct de vedere exclusiv sub incidenţa legislaţiei statului locului de muncă, mai exact Ţările de Jos. Potrivit Bundesagentur, împrejurarea că statul menţionat nu acordă alocaţii pentru copiii în vârstă de peste 18 ani este lipsită de relevanţă.
15. În acţiunea principală, doamna Bosmann susţine că refuzul de acordare a alocaţiei familiale reprezintă o încălcare clară a dreptului la liberă circulaţie și că Ordinul din 18 octombrie 2005 și Decizia din 10 noiembrie 2005 trebuie anulate.
16. În cadrul deciziei de trimitere, Finanzgericht Köln arată că, în cazul în care ar fi aplicată exclusiv EStG și nu s‑ar ţine seama de dreptul comunitar, reclamanta ar avea dreptul să primească în Germania alocaţii familiale pentru ambii săi copii. Însă, în situaţia dată, dreptul doamnei Bosmann la alocaţia familială este în principiu exclus de normele comunitare, în special de articolul 13 alineatul (1) și alineatul (2) litera (a) din Regulamentul nr. 1408/71, precum și de articolul 10 din Regulamentul nr. 574/72, în temeiul cărora, în opinia instanţei de trimitere(5), doamna Bosmann se află exclusiv sub incidenţa legislaţiei Ţărilor de Jos, în conformitate cu care, dată fiind vârsta copiilor, nu are dreptul să primească alocaţia familială ori altă prestaţie similară.
17. Finanzgericht Köln dorește să afle dacă această prevedere legală este compatibilă cu dreptul la liberă circulaţie instituit de articolul 39 CE sau chiar cu principiile generale ale dreptului comunitar, în special principiile egalităţii și nediscriminării pe motiv de sex(6).
18. În această privinţă, instanţa de trimitere subliniază, între altele, că, întrucât o măsură de armonizare legislativă precum Regulamentul nr. 1408/71 nu poate face, în principiu, obiectul unei trimiteri preliminare, nu solicită efectuarea unui control de legalitate al regulamentului în cauză, ci dorește să afle dacă acesta poate fi interpretat restrictiv, în lumina principiilor fundamentale.
19. În acest context, Finanzgericht Köln a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curţii următoarele întrebări preliminare:
„1) Articolul 13 alineatul (2) litera (a) din Regulamentul (CEE) nr. 1408/71 al Consiliului din 14 iunie 1971 privind aplicarea regimurilor de securitate socială în raport cu lucrătorii salariați, cu lucrătorii care desfășoară activități independente și cu membrii familiilor acestora care se deplasează în cadrul Comunității trebuie interpretat în mod restrictiv în sensul că nu se opune dreptului la alocații familiale, în statul de reședință (Republica Federală Germania), al unei mame care își crește singură copiii și care, dată fiind vârsta acestora, nu primește alocații familiale în statul membru al locului de muncă (Regatul Țărilor de Jos)?
2) În cazul unui răspuns negativ la prima întrebare:
Articolul 10 din Regulamentul (CEE) nr. 574/72 al Consiliului din 21 martie 1972 de stabilire a modalităților de aplicare a Regulamentului (CEE) nr. 1408/71 trebuie interpretat în mod restrictiv în sensul că nu se opune dreptului la alocații familiale, în statul de reședință (Republica Federală Germania), al unei mame care își crește singură copiii și care, dată fiind vârsta acestora, nu primește alocații familiale în statul membru al locului de muncă (Regatul Țărilor de Jos)?
3) În cazul unui răspuns negativ la prima și la a doua întrebare:
Dreptul unei mame care lucrează și își crește singură copiii de a beneficia de aplicarea normelor mai favorabile în statul său de reședință în materie de acordare a alocațiilor familiale decurge direct din Tratatul CE sau din principiile generale ale dreptului?
4) Răspunsul la întrebările precedente depinde de aspectul că persoana interesată revine la reședința familială la sfârșitul fiecărei zile de muncă?”
IV – Analiză juridică
A – Principalele argumente ale părţilor
20. În prezenta cauză au depus observaţii scrise guvernele german și spaniol, Comisia și doamna Bosmann.
21. Guvernul german consideră că articolul 13 alineatul (2) litera (a) din Regulamentul nr. 1408/71 trebuie să fie interpretat în sensul că se opune acordării alocaţiei familiale într‑un caz precum cel din speţă. Alocaţia germană constituie o prestaţie familială în sensul articolului 4 alineatul (1) litera (h) din Regulamentul nr. 1408/71. Potrivit guvernului german, din formularea clară a articolului 13 din acest regulament reiese că persoanele cărora le este aplicabil se află sub incidenţa legislaţiei unui singur stat membru.
22. În opinia guvernului german, orice interpretare diferită ar fi contrară finalităţii Regulamentului nr. 1408/71, astfel cum este definită de jurisprudenţa Curţii(7), finalitate care constă în a garanta că toate persoanele interesate se află sub incidenţa unui regimului de securitate socială al unui singur stat membru. În plus, potrivit jurisprudenţei Curţii, principiul potrivit căruia aplicarea Regulamentului nr. 1408/71 nu poate avea drept consecinţă pierderea drepturilor dobândite exclusiv în temeiul unei legislaţii naţionale nu se aplică normelor prin care se determină dreptul aplicabil cuprinse în titlul II din acest regulament(8).
23. În opinia guvernului german, dată fiind formularea clară a articolului 10 din Regulamentul nr. 574/72, răspunsul la a doua întrebare ar trebui de asemenea să fie unul negativ. Guvernul amintit consideră că acest articol nu se aplică în speţă: reclamanta își desfășoară activitatea într‑un singur stat membru și locuiește într‑un alt stat membru și, prin urmare, nu poate exista niciun cumul de drepturi la alocaţii familiale.
24. În ceea ce privește a treia întrebare, guvernul german consideră că, spre deosebire de cele exprimate de Finanzgericht Köln în cuprinsul deciziei de trimitere, este neîndoielnic posibil să se examineze în cadrul unei trimiteri preliminare conformitatea unui act precum Regulamentul nr. 1408/71 cu dreptul comunitar primar. Guvernul german susţine totuși că articolul 13 din regulamentul respectiv nu încalcă nici dreptul la liberă circulaţie instituit prin articolul 39 CE și nici principiile generale ale egalităţii de tratament sau nediscriminării pe motiv de sex menţionate în decizia de trimitere.
25. În sfârșit, în ceea ce privește a patra întrebare, guvernul german consideră că, având în vedere articolul 13 din Regulamentul nr. 1408/71, care se referă la statul locului de muncă, faptul că salariatul se întoarce la sfârșitul fiecărei zile de muncă în statul de reședinţă este lipsit de relevanţă.
26. Guvernul spaniol consideră că problema esenţială nu este interpretarea articolului 13 din Regulamentul nr. 1408/71, ci mai curând conformitatea acestui articol cu articolul 39 CE și cu principiile egalităţii de tratament și nediscriminării pe motiv de sex.
27. Acesta susţine că dispoziţiile legale germane referitoare la dreptul la alocaţiile familiale, întemeiate pe o interpretare literală a Regulamentului nr. 1408/71 și în aplicarea cărora doamna Bosmann a încetat să perceapă alocaţii pentru copiii săi, o plasează pe aceasta într‑o situaţie defavorabilă care ar putea‑o împiedica să își exercite dreptul la liberă circulaţie. Dispoziţiile respective nu sunt justificate și nu sunt adecvate pentru a garanta îndeplinirea obiectivului pe care îl urmăresc.
28. Pe baza jurisprudenţei Curţii referitoare la libera circulaţie a persoanelor(9), guvernul spaniol conchide că, în măsura în care au ca efect pierderea de către un lucrător salariat, în circumstanţe precum cele din speţă, a alocaţiilor familiale, dispoziţiile relevante din Regulamentele nr. 1408/71 și nr. 574/72 sunt contrare articolului 39 CE.
29. În opinia Comisiei, este necesar să se răspundă la prima și la a doua întrebare că, într‑o situaţie precum cea prezentată Curţii, prevederile articolului 13 alineatul (2) litera (a) din Regulamentul nr. 1408/71 coroborate cu cele ale articolului 10 alineatul (1) litera (a) din Regulamentul nr. 547/72 nu exclud dreptul la alocaţia familială în statul de reședinţă.
30. Întemeindu‑se în principal pe Hotărârea McMenamin și pe concluziile avocatului general Darmon prezentate în această cauză(10), Comisia susţine că în speţă este aplicabil nu numai articolul 13 din Regulamentul nr. 1408/71, ci și articolul 10 alineatul (1) litera (a) din Regulamentul nr. 574/72. Aceasta consideră că articolul 73 din Regulamentul nr. 1408/71 prevede doar că trebuie să se aplice dreptul statului locului de muncă, fără a preciza dacă o prestaţie este cu adevărat datorată și cine ar trebui să o plătească. Privit astfel, articolul 10 alineatul (1) litera (a) din Regulamentul nr. 574/72 trebuie interpretat în sensul că, deși statul locului de muncă este competent, dreptul la alocaţie în temeiul legislaţiei statului de reședinţă poate continua să existe. Dat fiind că, în litigiul cu a cărui soluţionare a fost sesizată instanţa de trimitere, „prestaţia datorată” în statul locului de muncă este egală cu zero, dreptul la obţinerea alocaţiei familiale germane operează de facto, iar alocaţia trebuie plătită. Comisia evidenţiază în continuare că, în cazul în care articolul 10 alineatul (1) litera (a) din Regulamentul nr. 574/72 nu ar fi aplicabil într‑o situaţie precum cea din speţă întrucât nu există niciun cumul de drepturi, același raţionament ar trebui aplicat și în cazul articolelor 13 și 73 din Regulamentul nr. 1408/71.
31. Comisia consideră că acceptarea punctului de vedere al guvernului german ar determina apariţia unei situaţii contrare principiului potrivit căruia aplicarea Regulamentului nr. 1408/71 nu poate avea drept consecinţă pierderea drepturilor dobândite exclusiv prin aplicarea unei legislaţii naţionale și ar da naștere unei serii de contradicţii nejustificabile.
32. În această privinţă, Comisia aprobă argumentele expuse de instanţa de trimitere în cuprinsul cererii de pronunţare a unei hotărâri preliminare, potrivit cărora un părinte care își crește singur copiii, având reședinţa într‑un stat membru și lucrând într‑un alt stat membru, ar fi tratat mai puţin favorabil decât un părinte singur care lucrează atât în statul de reședinţă, cât și într‑un alt stat membru și că, la o scară mai largă, o mamă singură ar fi tratată mai puţin favorabil decât o mamă care face parte dintr‑un cuplu.
33. Doamna Bosmann este, în esenţă, de acord cu opiniile exprimate de Comisie și susţine că refuzul autorităţilor germane de a‑i acorda alocaţiile familiale încalcă articolul 39 CE și principiul egalităţii de tratament.
B – Apreciere
1. Observaţii introductive
34. Înainte de a iniţia analiza, se impun anumite observaţii introductive pentru delimitarea problemelor ridicate de întrebările adresate.
35. Înainte de toate, trebuie remarcat că nu se contestă în prezenta procedură împrejurarea că situaţia de fapt din acţiunea principală intră, ratione personae și ratione materiae, în domeniul de aplicare al Regulamentului nr. 1408/71, altfel spus, mai precis, că doamna Bosmann poate fi considerată drept „lucrător salariat” în sensul articolului 2 alineatul (1) din acest regulament coroborat cu articolul 1 litera (a) din regulament și că alocaţia familială germană poate fi calificată drept „prestaţie familială” în sensul articolului 4 alineatul (1) litera (h) din același regulament.
36. În continuare, în ceea ce privește contextul prezentei cauze, trebuie subliniat că litigiul din acţiunea principală privește refuzul din partea autorităţilor statului de reședinţă al doamnei Bosmann – în speţă Bundesagentur – de a‑i acorda alocaţia familială pentru cei doi copii ai săi, cu motivarea că rezultă din Regulamentele nr. 1408/71 și nr. 574/72 că doamna Bosmann se află din acest punct de vedere sub incidenţa legislaţiei statului locului său de muncă, mai exact Ţările de Jos. Această poziţie este contestată de doamna Bosmann prin acţiunea principală, aceasta invocând mai cu seamă o încălcare a dreptului său de a circula liber și a principiului egalităţii de tratament.
37. Împărtășind pe cât se pare punctul de vedere al doamnei Bosmann, instanţa de trimitere solicită să se stabilească dacă decizia normativă în temeiul căreia aplicarea Regulamentului nr. 1408/71 și a Regulamentului nr. 574/72 unor fapte precum cele din acţiunea principală înlătură dreptul la obţinerea alocaţiei familiale în Germania, statul de reședinţă, este compatibilă cu dreptul la liberă circulaţie și cu principiile generale ale dreptului comunitar privind egalitatea de tratament și interzicerea discriminării pe motiv de sex. În această privinţă, instanţa de trimitere pornește însă, în mod greșit(11), de la prezumţia că validitatea unui act comunitar precum Regulamentul nr. 1408/71 nu poate fi examinată, în lumina acestor norme și principii ale dreptului comunitar primar, în cadrul unei proceduri de pronunţare a unei hotărâri preliminare și, astfel, solicită să se stabilească dacă Regulamentele nr. 1408/71 și nr. 574/72 pot fi „interpretate restrictiv”, astfel încât să nu excludă dreptul la plata alocaţiei familiale în statul de reședinţă, sau dacă acest drept poate izvorî direct din tratat sau din principiile generale de drept comunitar.
38. În acest context, se pare că primele trei întrebări, pe care este necesar să le examinăm împreună, urmăresc, în esenţă, să se stabilească dacă, în temeiul Regulamentului nr. 1408/71 și al Regulamentului nr. 574/72, ţinând totodată cont de principiile liberei circulaţii și egalităţii de tratament, legislaţia statului de reședinţă – în temeiul căreia persoana interesată ar avea dreptul să obţină alocaţia familială – se poate aplica într‑o situaţie precum cea din acţiunea principală.
39. Pentru a putea propune un răspuns la această întrebare, vom examina pentru început dreptul la alocaţia familială într‑o situaţie precum cea din acţiunea principală exclusiv în lumina prevederilor Regulamentului nr. 1408/71 și ale Regulamentului nr. 574/72, privite ca atare. Trebuie evidenţiat că, potrivit unei jurisprudenţe constante, pentru a oferi un răspuns util instanţei aflate la originea trimiterii preliminare, Curtea poate lua în considerare norme de drept comunitar diferite de cele la care face trimitere instanţa naţională în întrebările sale preliminare – în speţă articolul 13 alineatul (2) litera (a) din Regulamentul nr. 1408/71 și articolul 10 din Regulamentul nr. 574/72(12).
40. În continuare, vom analiza în mod special aspectele ivite în speţă în legătură cu articolul 39 CE și cu principiile generale ale egalităţii și nediscriminării.
41. În încheiere, vom examina a patra întrebare, privind relevanţa întoarcerii în cadrul reședinţei familiale la sfârșitul fiecărei zile de muncă, la care se poate oferi un răspuns separat.
2. Dreptul aplicabil
42. Pentru început, trebuie amintit că titlul II din Regulamentul nr. 1408/71 – din care face parte articolul 13 – cuprinde normele generale de determinare a dreptului aplicabil lucrătorilor salariaţi care își exercită, în diferite circumstanţe, dreptul la liberă circulaţie(13).
43. Aceste dispoziţii au ca scop în special evitarea aplicării simultane a mai multe legislaţii naţionale și a complicaţiilor care ar putea rezulta(14). Astfel, articolul 13 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1408/71 instituie principiul că lucrătorul căruia i se aplică regulamentul se află sub incidenţa legislaţiei unui singur stat membru(15), care trebuie stabilită potrivit dispoziţiilor titlului II din regulamentul menţionat.
44. În această privinţă, articolul 13 alineatul (2) litera (a) din Regulamentul nr. 1408/71 stabilește în mod clar că, dacă persoana interesată desfășoară o activitate salariată pe teritoriul unui stat membru și are domiciliul pe teritoriul unui alt stat membru, se aplică legislaţia statului în care lucrează (regula lex loci laboris).
45. Cu toate acestea, trebuie evidenţiat că anumite prestaţii sunt guvernate de dispoziţiile specifice din cadrul titlului III din Regulamentul nr. 1408/71. În ceea ce privește prestaţiile familiale precum cea în discuţie în acţiunea principală, pentru care sunt aplicabile dispoziţiile capitolului 7 din regulament, articolul 73 prevede că un lucrător aflat sub incidenţa legislaţiei unui stat membru are dreptul, în ceea ce privește membrii de familie care au reședinţa într‑un alt stat membru, la prestaţiile familiale prevăzute de legislaţia primului stat, ca și cum ar avea reședinţa în acel stat.
46. Prin urmare, articolul 73 din Regulamentul nr. 1408/71 confirmă faptul că, potrivit normei de la articolul 13 alineatul (2) litera (a) din același regulament, dreptul la alocaţiile familiale în ceea ce privește membrii de familie este guvernat de legislaţia statului membru al locului de muncă al lucrătorului(16).
47. Așadar, din prevederile coroborate ale articolelor 13 și 73 din Regulamentul nr. 1408/71 rezultă în mod clar că, în temeiul sistemului de coordonare instituit prin regulament, într‑un caz precum cel din speţă, în care salariatul și membrii de familie nu au reședinţa în statul membru al locului de muncă, dreptul la alocaţiile familiale este reglementat de legislaţia acestui din urmă stat.
48. Este adevărat că, astfel cum subliniază Comisia și doamna Bosmann, aplicarea legislaţiei unui alt stat membru, în special a statului de reședinţă, nu este întotdeauna înlăturată prin prevederile Regulamentului nr. 1408/71, deoarece norma de la articolul 13 – potrivit căreia o persoană salariată nu se află sub incidenţa legislaţiei statului membru al locului de muncă – nu exclude posibilitatea de a obţine anumite prestaţii reglementate prin prevederile specifice ale acestui regulament(17).
49. Prin urmare, aplicarea prevederilor anticumul cuprinse în articolul 10 din Regulamentul nr. 574/72, citat în întrebările preliminare adresate Curţii, sau în articolul 76 din Regulamentul nr. 1408/71 ar putea conduce la o inversare a priorităţilor în favoarea competenţei statului membru de reședinţă (lexloci domicilii), rezultând astfel posibilitatea de a obţine dreptul la alocaţii în acest stat și suspendarea alocaţiilor datorate în statul membru al locului de muncă(18).
50. Astfel se prezenta situaţia în cauza McMenamin, invocată de Comisie(19). Această cauză privea cazul a doi soţi care lucrau în două state membre diferite, în care legislaţiile prevedeau plata unor prestaţii similare. Curtea a soluţionat cauza în lumina prevederilor anticumul cuprinse în articolul 76 din Regulamentul nr. 1408/71 și în articolul 10 din Regulamentul nr. 574/72, dispunând că exercitarea de către o persoană în îngrijirea căreia se aflau copiii – mai precis de soţul beneficiarului prevăzut la articolul 73 din Regulamentul nr. 1408/71 – a unei activităţi profesionale în statul membru de reședinţă al copiilor suspendă dreptul la alocaţii dobândit în temeiul articolului 73 din Regulamentul nr. 1408/71, până la concurenţa valorii prestaţiilor de aceeași natură plătite efectiv de statul de reședinţă(20).
51. Totuși, trebuie subliniat faptul că, într‑un asemenea caz, inversarea priorităţilor în favoarea competenţei statului de reședinţă în temeiul normei de la articolul 10 alineatul (1) litera (b) punctul (i) din Regulamentul nr. 574/72 este determinată de împrejurarea că activitatea profesională este exercitată sau desfășurată în statul membru de reședinţă, în cauza McMenamin fiind exercitată de soţul beneficiarului prevăzut la articolul 73 din Regulamentul nr. 1408/71(21).
52. Aceleași constatări sunt valabile în ceea ce privește cauzele Dodl și Oberhollenzer (22) și Weide (23).
53. Spre deosebire de acestea, în opinia noastră, niciun element descris de instanţa de trimitere în prezenta cauză nu ar putea determina aplicarea legislaţiei statului de reședinţă pe baza dispoziţiilor anticumul stabilite de Regulamentul nr. 1408/71 și de Regulamentul nr. 574/72.
54. În special, nici doamna Bosmann însăși(24) și nici vreun soţ nu exercită o activitate profesională în statul de reședinţă și nu există niciun alt indiciu în sensul că situaţia sa nu ar trebui să se afle exclusiv sub incidenţa articolului 73 din Regulamentul nr. 1408/71. Pe cale de consecinţă, contrar tezei oarecum artificiale susţinute de Comisie, în opinia noastră nu există niciun cumul de drepturi în sensul Regulamentului nr. 1408/71 și al Regulamentului nr. 574/72 care ar putea determina, pe de o parte, o inversare a priorităţilor în favoarea legislaţiei statului membru de reședinţă și, pe de altă parte, în temeiul articolului 10 alineatul (1) litera (a) din acest din urmă regulament, plata integrală a alocaţiei familiale germane (argumentul Comisiei cu privire la acest punct fiind că valoarea alocaţiilor plătite în statul locului de muncă este zero în speţă și că, potrivit acestei dispoziţii, alocaţiile ar trebui să fie suspendate până la concurenţa acestei sume).
55. Din cele de mai sus rezultă că, în speţă, doamna Bosmann se află exclusiv sub incidenţa regimului de securitate socială stabilit prin legislaţia Ţărilor de Jos.
3. Aplicabilitatea legislaţiei din Ţările de Jos – problema competenţei
56. În plus, considerăm că elementul esenţial pentru corecta înţelegere a prezentei cauze îl constituie distincţia între problema competenţei unui stat membru în ceea ce privește o alocaţie determinată și problema dreptului propriu‑zis la o alocaţie.
57. Aspectele legate de competenţă sunt guvernate de prevederile Regulamentului nr. 1408/71. Potrivit unei jurisprudenţe constante, acest regulament nu face decât să instituie un sistem de coordonare care stabilește numai legislaţia aplicabilă în diferite situaţii(25). Astfel cum a subliniat Curtea în repetate rânduri, dispoziţiile regulamentului nu conferă ele însele, ca atare, vreun drept la alocaţii(26).
58. Astfel de alocaţii se acordă în realitate pe baza dispoziţiilor relevante de drept intern(27). Statele membre au dreptul de a defini conţinutul regimurilor proprii de securitate socială și, în special, de a stabili condiţiile de fond care conferă dreptul la obţinerea de alocaţii(28).
59. Odată stabilită legislaţia aplicabilă unui lucrător salariat (în mod logic, problema normelor aplicabile precedă problema dreptului la alocaţii) în temeiul Regulamentului nr. 1408/71, dreptul persoanei în cauză la obţinerea de alocaţii este guvernat de legislaţia în cauză, care poate în mod evident varia de la un stat membru la altul deoarece, potrivit dreptului comunitar, sistemele de securitate socială sunt doar coordonate, iar nu armonizate(29).
60. Desigur, ca efect al determinării dreptului aplicabil conform Regulamentului nr. 1408/71 se poate întâmpla ca un lucrător migrant să nu beneficieze de niciun drept la obţinerea unei prestaţii determinate, deoarece nu îndeplinește condiţiile impuse de acest sistem de drept. Totuși, în această privinţă, trebuie subliniat că regulamentul amintit nu are ca scop să garanteze în general că salariaţii cărora li se aplică au dreptul la alocaţii, ci mai curând să garanteze că nicio persoană nu este privată de protecţie în materie de securitate socială pentru motivul că „nu este aplicabil niciun sistem de drept”(30).
61. Privită din această perspectivă, este necesar să evidenţiem că situaţia de fapt din acţiunea principală, analizată mai atent, nu conţine niciun conflict (negativ) de competenţă.
62. Cu alte cuvinte, potrivit articolelor 13 și 73 din Regulamentul nr. 1408/71, în prezenta cauză aplicabilitatea legislaţiei Ţărilor de Jos (statul locului de muncă) nu a fost refuzată și nici nu este condiţionată de îndeplinirea vreunui criteriu privind reședinţa.
63. Prin urmare, în mod evident, problema în speţă nu o reprezintă lipsa unei legislaţii aplicabile și nici faptul că sistemele legislative ale mai multor state membre ar putea să fie considerate simultan și în mod legitim aplicabile.
64. Esenţa problemei privește mai curând dreptul substanţial și calitatea de beneficiar, prin aceea că doamna Bosmann nu are dreptul la alocaţia familială în statul membru al locului de muncă, deoarece nu este îndeplinită una dintre condiţiile necesare pentru a obţine alocaţia potrivit legislaţiei din Ţările de Jos (condiţia privind vârsta copiilor), în timp ce, în această privinţă, legea germană ar fi mai favorabilă întrucât alocaţia familială este acordată și pentru copiii în vârstă de peste 18 ani.
65. Astfel cum reiese din consideraţiile de mai sus, situaţia menţionată nu este totuși în principiu de natură să pună în discuţie sistemul normelor privind conflictul de legi(31) instituit prin Regulamentul nr. 1408/71 sau să priveze acest sistem de efectul său util. Mai cu seamă, sistemul de coordonare prevăzut de regulamentul respectiv nu determină dreptul aplicabil pe baza principiului că persoanele care trăiesc sau muncesc în două sau mai multe ţări trebuie să se beneficieze de legislaţia care le este mai favorabilă(32).
66. Prin urmare, se pare că refuzul statului de reședinţă de a acorda alocaţia familială într‑un caz precum cel în discuţie respectă atât Regulamentul nr. 1408/71, cât și Regulamentul nr. 574/72. Mai trebuie examinat în continuare, în detaliu, în ce măsură această abordare este, astfel cum pretinde doamna Bosmann, contrară articolului 39 CE și principiului egalităţii de tratament.
4. Libera circulaţie și nediscriminarea
67. Astfel cum a subliniat în special guvernul spaniol în prezenta cauză, situaţia unei persoane care, asemenea doamnei Bosmann, și‑a exercitat dreptul la libera circulaţie a lucrătorilor și a fost angajată într‑un alt stat decât cel de reședinţă intră în domeniul de aplicare al articolului 39 CE(33).
68. Articolul 39 CE – pus în aplicare, în privinţa securităţii sociale a lucrătorilor migranţi, prin articolul 3 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1408/71 – interzice, în primul rând, discriminările evidente pe motiv de cetăţenie a beneficiarilor regimurilor de securitate socială, precum și, în egală măsură, orice forme disimulate de discriminare care, prin aplicarea altor criterii de diferenţiere, conduc, în fapt, la același rezultat(34).
69. În al doilea rând, potrivit unei jurisprudenţe constante, este evident că prevederile tratatului referitoare la libera circulaţie a persoanelor vizează facilitarea exercitării de către resortisanţii comunitari a unor activităţi profesionale variate pe întreg teritoriul Comunităţii și se opun măsurilor care ar putea defavoriza resortisanţii comunitari atunci când doresc să exercite o activitate economică pe teritoriul unui alt stat membru(35).
70. În această privinţă, trebuie evidenţiat că obiectivul Regulamentului nr. 1408/71, astfel cum este enunţat în al doilea și în al patrulea considerent, este acela de a asigura libera circulaţie a lucrătorilor salariaţi și care desfășoară activităţi independente în carul Comunităţii Europene, cu respectarea caracteristicilor proprii sistemelor naţionale de securitate socială. În acest sens, astfel cum rezultă din al cincilea, al șaselea și al zecelea considerent, regulamentul garantează principiul egalităţii de tratament al lucrătorilor în privinţa legislaţiilor diferitelor state membre și urmărește să asigure cât mai eficient cu putinţă egalitatea de tratament între toţi lucrătorii care desfășoară activităţi pe teritoriul unui stat membru, precum și să nu penalizeze lucrătorii care își exercită dreptul la liberă circulaţie(36).
71. Cu toate acestea, astfel cum am subliniat mai sus, Regulamentul nr. 1408/71 contribuie la facilitarea exercitării libertăţii de circulaţie a persoanelor și la garantarea egalităţii de tratament exclusiv prin elaborarea unui sistem de coordonare, astfel cum prevede articolul 42 CE(37). Diferenţele de fond și de formă între regimurile de securitate socială în vigoare în statele membre și, prin urmare, diferenţele între drepturile persoanelor care lucrează în diferitele state membre nu sunt afectate de tratat(38).
72. În consecinţă, astfel cum a decis Curtea în repetate rânduri, tratatul nu garantează unui lucrător faptul că extinderea sau transferul activităţilor sale într‑un alt stat membru va produce consecinţe neutre pe planul securităţii sociale. Ţinând seama de deosebirile între regimurile de securitate socială ale diferitelor state membre, o astfel de extindere sau un transfer ar putea, după caz, să fie sau să nu fie în avantajul lucrătorului în ceea ce privește protecţia socială(39).
73. Prin urmare, în lipsa armonizării regimurilor de securitate socială, prevederile Tratatului CE referitoare la libera circulaţie a persoanelor nu înlătură anumite restricţii ale liberei circulaţii, mai precis restricţii care rezultă din deosebirile ce se menţin între regimurile de securitate socială ale statelor membre și care sunt inerente unui sistem ce urmărește o simplă coordonare(40).
74. Același raţionament trebuie în realitate să se aplice diferenţelor de tratament care decurg din simpla existenţă a unor deosebiri admisibile între legislaţiile în materie de securitate socială în vigoare în statele membre și care nu ar putea fi considerate drept contrare principiului egalităţii(41).
75. În acest context trebuie remarcat, în primul rând, că ocuparea unui loc de muncă în Ţările de Jos era cu adevărat în dezavantajul doamnei Bosmann în măsura în care determina, potrivit principiului legislaţiei din statul locului de muncă instituit prin Regulamentul nr. 1408/71, aplicarea legislaţiei olandeze, care nu prevede acordarea de alocaţii familiale pentru copiii de vârsta celor din speţă, în condiţiile în care doamna Bosmann ar fi primit alocaţia respectivă în Germania dacă ar fi fost încadrată în muncă în acest stat.
76. Cu toate acestea, în opinia noastră, acest dezavantaj se înscrie în categoria diferenţelor de fond existente în privinţa alocaţiei familiale între regimurile de securitate socială adoptate în Germania și în Ţările de Jos, diferenţe referitoare în special la vârsta copiilor ca o condiţie a dreptului la alocaţie. Prin urmare, un astfel de dezavantaj nu poate constitui o încălcare a libertăţii de circulaţie garantată de tratat.
77. În al doilea rând, în ceea ce privește aspectele legate de discriminare invocate de doamna Bosmann și de instanţa de trimitere, este deopotrivă clar că sistemul de coordonare instituit prin Regulamentul nr. 1408/71 nu garantează (și nici nu ar putea garanta) egalitatea de tratament sub toate aspectele. Astfel cum a subliniat avocatul general Sharpston în cadrul Concluziilor prezentate în cauza Gouvernement de la Communauté française și Gouvernement wallon (C‑212/06), în măsura în care articolul 13 alineatul (2) litera (a) prevede că, în general, legislaţia aplicabilă este lex loci laboris, statul membru pe teritoriul căruia egalitatea trebuie înfăptuită va fi în mod obișnuit statul locului de muncă(42).
78. Astfel, în cazul în care, precum în speţă, această normă este pusă în aplicare, lucrătorul migrant trebuie să fie tratat egal cu toţi ceilalţi lucrători încadraţi în muncă pe teritoriul statului respectiv.
79. În prezenta cauză aceasta pare să fie situaţia, de vreme ce în general legislaţia Ţărilor de Jos nu recunoaște dreptul la obţinerea de alocaţii familiale pentru copiii de vârsta celor aflaţi în discuţie, astfel încât doamna Bosmann este tratată din acest punct de vedere în exact același fel în care sunt tratate persoanele care au reședinţa și lucrează în Ţările de Jos.
80. Doamna Bosmann nu ar putea pretinde că o persoană aflată în situaţia sa, care are reședinţa într‑un stat membru și doar își exercită activitatea salariată într‑un alt stat membru, suferă o discriminare în comparaţie cu persoanele care își desfășoară și activitatea profesională în statul membru de reședinţă sau în comparaţie cu persoanele ai căror soţi sunt încadraţi în muncă în acest stat. Considerăm că, în cazul unui sistem de coordonare întemeiat pe principiul lex loci laboris și pe criteriul locului de muncă, situaţiile comparate în cadrul motivului invocat sunt diferite din punct de vedere obiectiv(43). Fiind distincte, aceste situaţii ar putea, așadar, conduce la apariţia unor rezultate diferite în ceea ce privește aplicabilitatea sistemului de drept al statului de reședinţă și, totodată, în ceea ce privește dreptul la alocaţia familială acordată în acest stat.
81. Rezultă că aplicarea articolului 13 din Regulamentul nr. 1408/71 și în special a principiilor menţionate în acest articol (lex loci laboris și aplicabilitatea legislaţiei unui singur stat membru), care au ca efect faptul că un salariat care se găsește în situaţia reclamantei din acţiunea principală nu are dreptul la alocaţia familială în statul membru de reședinţă și nu poate primi o alocaţie familială în statul membru al locului de muncă din cauza vârstei copiilor, este compatibilă cu libera circulaţie și cu principiul egalităţii.
82. Pentru raţiunile expuse mai sus, este evident că, în temeiul Regulamentului nr. 1408/71 și al Regulamentului nr. 574/72 și luând în considerare libera circulaţie și principiul egalităţii de tratament, o persoană aflată într‑o situaţie precum cea care face obiectul acţiunii principale nu este îndreptăţită să solicite aplicarea legislaţiei statului de reședinţă pentru a primi alocaţia familială prevăzută de această legislaţie.
5. Relevanţa revenirii zilnice a salariatului la reședinţa familială
83. În ceea ce privește a patra întrebare, este suficient să se remarce, astfel cum a susţinut guvernul german, că articolul 13 alineatul (2) litera (a) din Regulamentul nr. 1408/71 prevede că se aplică legislaţia statului locului de muncă în cazul în care o persoană are domiciliul pe teritoriul unui stat membru și desfășoară o activitate salariată pe teritoriul unui alt stat membru. Principiul lex loci laboris se aplică, așadar, indiferent de aspectul dacă salariatul respectiv revine la sfârșitul fiecărei zile de muncă la reședinţa familială. Aceasta reprezintă în realitate o împrejurare aleatorie lipsită de consecinţe juridice în speţă.
V – Concluzie
84. Pentru motivele prezentate anterior, propunem Curţii să răspundă la cele patru întrebări preliminare adresate de Finanzgericht Köln după cum urmează:
„În temeiul Regulamentului (CEE) nr. 1408/71 al Consiliului din 14 iunie 1971 privind aplicarea regimurilor de securitate socială în raport cu lucrătorii salariați, cu lucrătorii care desfășoară activități independente și cu membrii familiilor acestora care se deplasează în cadrul Comunității, astfel cum a fost modificat prin Regulamentul (CE) nr. 647/2005 al Parlamentului European și al Consiliului din 13 aprilie 2005, precum și în temeiul Regulamentului (CEE) nr. 574/72 al Consiliului din 21 martie 1972 de stabilire a modalităților de aplicare a Regulamentului (CEE) nr. 1408/71, astfel cum a fost modificat la rândul său prin același Regulament (CE) nr. 647/2005, și luând în considerare dreptul la liberă circulaţie și la tratament egal, o persoană aflată într‑o situaţie precum cea din litigiul cu a cărui soluţionare a fost sesizată instanţa de trimitere nu este îndreptăţită să solicite aplicarea legislaţiei statului de reședinţă pentru a primi alocaţia familială prevăzută de această legislaţie, indiferent de împrejurarea că persoana în cauză revine la sfârșitul fiecărei zile de muncă la reședinţa familială.”