NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA
JÁN MAZÁK
prednesené 29. novembra 2007 1(1)
Vec C‑352/06
Brigitte Bosmann
proti
Bundesagentur für Arbeit – Familienkasse Aachen
[návrh na začatie prejudiciálneho konania podaný Finanzgericht Köln (Nemecko)]
„Článok 13 ods. 2 písm. a) nariadenia Rady (EHS) č. 1408/71 – Článok 10 nariadenia Rady (EHS) č. 574/72 – Prídavok na nezaopatrené deti – Zastavenie poskytovania prídavku na deti v štáte bydliska – Právo na dávky rovnakej povahy v štáte výkonu zamestnania“
I – Úvod
1. Uznesením z 10. augusta 2006 doručeným Súdnemu dvoru 25. augusta 2006 predložil Finanzgericht Köln (finančný súd v Kolíne nad Rýnom) (Nemecko) Súdnemu dvoru štyri prejudiciálne otázky podľa článku 234 ES. Tieto otázky sa týkajú výkladu článku 13 ods. 2 písm. a) nariadenia Rady (EHS) č. 1408/71 zo 14. júna 1971 o uplatňovaní systémov sociálneho zabezpečenia na zamestnancov, samostatne zárobkovo činné osoby a ich rodinných príslušníkov, ktorí sa pohybujú v rámci spoločenstva, zmeneného a doplneného nariadením Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 647/2005 z 13. apríla 2005(2) („nariadenie č. 1408/71“)(3) a článku 10 nariadenia Rady (EHS) č. 574/72 z 21. marca 1972, ktorým sa stanovuje postup na vykonávanie nariadenia (EHS) č. 1408/71, zmeneného a doplneného nariadením ES č. 647/2005 („nariadenie č. 574/72“)(4).
2. Otázky boli položené v rámci konania začatého na návrh pani Bosmann, belgickej štátnej príslušníčky s bydliskom v Nemecku vykonávajúcej zamestnanie v Holandsku, ktorá spochybňuje rozhodnutie Bundesagentur für Arbeit (spolkový úrad práce, ďalej len „Bundesagentur“) o odmietnutí poskytnúť nemecký prídavok na jej dve nezaopatrené deti z toho dôvodu, že prídavok na deti sa riadi výhradne právnou úpravou štátu, v ktorom je vykonávané zamestnanie, ktorým je v danom prípade Holandsko.
3. Vnútroštátny súd žiada najmä odpoveď na otázku, či sa v prípade, ak zamestnaná osoba nemá nárok na prídavok na deti v štáte výkonu zamestnania z dôvodu veku svojich detí, môže uplatniť právna úprava štátu bydliska, podľa ktorej táto osoba môže mať nárok na prídavok na deti.
II – Právny rámec
A – Právna úprava Spoločenstva
1. Nariadenie č. 1408/71
4. Článok 13 nariadenia č. 1408/71 nazvaný „Všeobecné pravidlá“ stanovuje v súvislosti s určením uplatniteľnej právnej úpravy toto:
„1. Pokiaľ v článkoch 14c a 14f nie je ustanovené inak, na osoby, na ktoré sa vzťahuje toto nariadenie, sa vzťahujú právne predpisy len jedného členského štátu. Tieto právne predpisy sa určia v súlade s ustanoveniami tejto hlavy.
2. Pokiaľ články 14 až 17 neustanovujú inak:
a) na pracovníka zamestnaného na území jedného členského štátu sa vzťahujú právne predpisy tohto štátu dokonca aj vtedy, ak má bydlisko na území iného členského štátu alebo ak sa sídlo alebo miesto podnikania podniku alebo fyzickej osoby, ktorá ho zamestnáva, nachádza na území iného členského štátu,
…“
5. Článok 73 nariadenia č. 1408/71 nazvaný „Zamestnanci alebo samostatne zárobkovo činné osoby, ktorých rodinní príslušníci majú bydlisko v inom členskom štáte, ako je príslušný členský štát“ znie takto:
„Zamestnanec alebo samostatne zárobkovo činná osoba, ktorá podlieha právnym predpisom členského štátu, má nárok ohľadom svojich rodinných príslušníkov, ktorí majú bydlisko na území iného členského štátu, na rodinné dávky, ktoré sú ustanovené [dávky stanovené – neoficiálny preklad] právnymi predpismi prvého štátu, ako keby mali bydlisko v tomto štáte, podľa ustanovení prílohy VI [pokiaľ ustanovenia prílohy VI nestanovujú inak – neoficiálny preklad].“
2. Nariadenie č. 574/72
6. Článok 10 ods. 1 nariadenia Rady (EHS) č. 574/72, ktorý upravuje pravidlá uplatniteľné v prípade súbehu nárokov na rodinné dávky alebo rodinné prídavky pre zamestnancov alebo samostatne zárobkovo činné osoby, stanovuje:
„a) Nárok na dávky alebo rodinné prídavky splatné podľa právnych predpisov členského štátu, podľa ktorých nadobudnutie nároku na tieto dávky alebo prídavky nepodlieha podmienkam poistenia, zamestnania alebo samostatnej zárobkovej činnosti, sa pozastaví, ak sú počas rovnakého obdobia dávky splatné tomu istému rodinnému príslušníkovi len podľa vnútroštátnych právnych predpisov druhého členského štátu alebo pri uplatňovaní článkov 73, 74, 77 alebo 78 nariadenia, a to do výšky týchto dávok.
b) Ak je však zárobková činnosť vykonávaná na území prvého členského štátu:
i) v prípade dávok splatných buď len podľa vnútroštátnych právnych predpisov druhého členského štátu alebo podľa článku 73 alebo 74 nariadenia osobe, ktorá má nárok na rodinné dávky alebo osobe, ktorej majú byť tieto prídavky vyplatené, nárok na rodinné dávky splatné buď len podľa vnútroštátnych právnych predpisov tohto druhého členského štátu alebo podľa týchto článkov sa pozastaví do výšky rodinných prídavkov poskytovaných podľa právnych predpisov členského štátu, na území ktorého má rodinný príslušník bydlisko. Náklady na dávky vyplácané členským štátom, na území ktorého má rodinný príslušník bydlisko, znáša tento členský štát;
…“
B – Vnútroštátna právna úprava
7. Nárok na nemecký prídavok na deti je upravený v ustanoveniach § 62 a 63 Einkommensteuergesetz („EStG“) (zákon o dani z príjmu). Príslušné ustanovenia, ktoré sú z hľadiska prejednávanej veci relevantné, stanovujú:
8. § 62 ods. 1 bod 1 znie:
„Na deti v zmysle § 63 má nárok na prídavok na deti podľa tohto zákona ten, kto má v tuzemsku trvalý pobyt alebo sa tu obvykle zdržiava.“
9. Ustanovenie § 63 ods. 1 bod 1 stanovuje:
„Ako deti sa zohľadňujú: deti v zmysle § 32 ods. 1.“
10. Ustanovenie § 32 ods. 1 bod 1 stanovuje:
„Deťmi sú deti, ktoré sú s daňovníkom príbuzné v prvom stupni.“
Ustanovenie § 32 ods. 4 bod 1 podbod 2 stanovuje:
„Dieťa od 18. roku života sa zohľadní len vtedy, pokiaľ ešte nedovŕšilo vek 27 rokov a pripravuje sa na budúce povolanie.“
III – Skutkový stav, konanie a prejudiciálne otázky
11. Pani Bosman je belgickou štátnou príslušníčkou, ktorá už dlhšie žije v Nemecku. Je matkou samoživiteľkou dvoch detí, Caroliny a Thomasa, ktoré s ňou žijú v spoločnej domácnosti a toho času študujú v Nemecku. Ich vlastný príjem sa nachádza pod hranicou, od ktorej sa v Nemecku neposkytuje prídavok na deti.
12. Podľa návrhu na začatie prejudiciálneho konania nie je medzi účastníkmi konania pred vnútroštátnym súdom sporné, že pani Bosmann má v zásade nárok na nemecký prídavok na deti podľa EStG, na základe ktorého jej v podstate bol prídavok na obe deti pôvodne priznaný.
13. Dňa 1. septembra 2005 však pani Bosmann začala vykonávať v Holandsku zamestnanie, v dôsledku čoho Bundesagentur uznesením z 18. októbra 2005 zrušil s účinnosťou od októbra 2005 prídavok na jej deti.
14. Námietku, ktorú podala pani Bosmann proti tomuto uzneseniu, Bundesagentur zamietol rozhodnutím o námietke z 10. novembra 2005 ako nedôvodnú, uvádzajúc, že tento nárok je vylúčený článkom 10 nariadenia č. 574/72 a že pani Bosmann ako zamestnankyňa podlieha len predpisom štátu, v ktorom je zamestnaná, ktorým je v danom prípade Holandsko. Skutočnosť, že tento štát neposkytuje prídavok na deti od dovŕšenia 18. roku života, nie je podľa Bundesagentur relevantná.
15. Vo svojej žalobe v konaní vo veci samej pani Bosmann uplatňuje, že zamietnutie prídavku na deti je jasným porušením práva na voľný pohyb a požaduje zrušenie uznesenia z 18. októbra 2005 a rozhodnutia o námietke z 10. novembra 2005.
16. V návrhu na začatie prejudiciálneho konania Finanzgericht Köln uvádza, že pokiaľ by sa uplatňoval len nemecký EStG a nie ustanovenia práva Spoločenstva, mala by žalobkyňa v Nemecku nárok na prídavok na svoje dve deti. Nárok pani Bosmann na prídavok na deti je v podstate vylúčený právom Spoločenstva a osobitne článkom 13 ods. 1 a 2 písm. a) nariadenia č. 1408/71 a článkom 10 nariadenia č. 574/72, na základe ktorých sa podľa názoru vnútroštátneho súdu(5) na pani Bosmann vzťahuje len holandská právna úprava, podľa ktorej však nemá z dôvodu veku svojich detí nárok na prídavok na deti alebo podobné sociálne dávky.
17. Finanzgericht Köln sa pýta, či je tento právny postoj zlučiteľný s právom na voľný pohyb zakotveným v článku 39 ES alebo aspoň so všeobecnými zásadami práva Spoločenstva, osobitne so zásadami zákazu diskriminácie a zákazu diskriminácie na základe pohlavia.(6)
18. V tejto súvislosti vnútroštátny súd okrem iného zdôrazňuje, že vzhľadom na to, že v prejudiciálnom konaní sa v zásade neskúma súlad harmonizovanej právnej úpravy, akou je nariadenie č. 1408/71, s primárnym právom, nejde o preskúmanie zákonnosti nariadenia č. 1408/71, ale o otázku, či nemá byť vo svetle základných slobôd nariadenie vykladané reštriktívne.
19. Za týchto okolností Finanzgericht Köln rozhodol prerušiť konanie a predložiť Súdnemu dvoru nasledujúce prejudiciálne otázky:
„1. Má sa článok 13 ods. 2 písm. a) nariadenia Rady (EHS) č. 1408/71 zo 14. júna 1971 o uplatňovaní systémov sociálneho zabezpečenia na zamestnancov, samostatne zárobkovo činné osoby a ich rodinných príslušníkov, ktorí sa pohybujú v rámci spoločenstva, vykladať reštriktívne tak, že neodporuje nároku matky samoživiteľky na prídavok na deti v štáte bydliska (Spolková republika Nemecko), ktorá v štáte výkonu zamestnania (Holandské kráľovstvo) z dôvodu veku svojich detí nepoberá prídavok na deti?
2. V prípade zápornej odpovede na prvú otázku:
Má sa článok 10 nariadenia Rady (EHS) č. 574/72 z 21. marca 1972, ktorým sa stanovuje postup na vykonávanie nariadenia (EHS) č. 1408/71, vykladať reštriktívne tak, že neodporuje nároku matky samoživiteľky na prídavok na deti v štáte bydliska (Spolková republika Nemecko), ktorá v štáte výkonu zamestnania (Holandské kráľovstvo) z dôvodu veku svojich detí nepoberá prídavok na deti?
3. V prípade zápornej odpovede na prvú a druhú otázku:
Vyplýva nárok zamestnanej matky samoživiteľky na použitie priaznivejšej právnej úpravy štátu jej bydliska v súvislosti s poskytnutím prídavku na deti priamo zo Zmluvy o ES, resp. všeobecných právnych zásad?
4. Závisí zodpovedanie týchto otázok od toho, či sa zamestnanec vracia pravidelne každý deň v pracovnom týždni do miesta bydliska?“
IV – Právne posúdenie
A – Hlavné tvrdenia účastníkov konania
20. V tomto konaní predložili písomné pripomienky nemecká a španielska vláda, Komisia a pani Bosmann.
21. Nemecká vláda sa domnieva, že článok 13 ods. 2 písm. a) nariadenia č. 1408/71 sa má vykladať tak, že v situácii, o akú ide v prejednávanej veci, bráni nároku na prídavok na deti. Nemecký prídavok na deti predstavuje rodinnú dávku v zmysle článku 4 ods. 1 písm. h) nariadenia č. 1408/71. Podľa jednoznačného znenia článku 13 ods. 1 tohto nariadenia sa na osoby, na ktoré sa vzťahuje toto nariadenie, vzťahujú právne predpisy len jedného členského štátu.
22. Podľa názoru nemeckej vlády by bol odlišný výklad v rozpore s cieľom nariadenia č. 1408/71 definovaným v judikatúre Súdneho dvora,(7) ktorým je zaistiť, aby sa na dotknuté osoby vzťahoval systém sociálneho zabezpečenia len jedného členského štátu. Navyše podľa judikatúry Súdneho dvora sa zásada, podľa ktorej nemôže uplatnenie nariadenia č. 1408/71 viesť k strate práv získaných výlučne na základe vnútroštátnej úpravy, neuplatňuje na pravidlá týkajúce sa určenia uplatniteľnej právnej úpravy podľa hlavy II tohto nariadenia.(8)
23. Podľa doslovného znenia článku 10 ods. 2 nariadenia č. 574/72 by mala byť odpoveď na druhú otázku tiež negatívna. Podľa nemeckej vlády sa tento článok na prejednávanú vec neuplatňuje: pokiaľ zamestnanec vykonáva zamestnanie len v jednom členskom štáte a žije v inom členskom štáte, nemôže dochádzať k súbehu rodinných dávok.
24. Pokiaľ ide o tretiu otázku, nemecká vláda v rozpore s názorom vyjadreným Finanzgericht Köln v návrhu na začatie prejudiciálneho konania uvádza, že v rámci prejudiciálneho konania je samozrejme možné určiť, či je akt, akým je nariadenie č. 1408/71, v súlade s primárnym právom Spoločenstva. Nemecká vláda však tvrdí, že článok 13 tohto nariadenia neporušuje ani právo na voľný pohyb zakotvené v článku 39 ES, ani všeobecné zásady rovnosti zaobchádzania a zákazu diskriminácie na základe pohlavia, ktoré sú uvedené v návrhu na začatie prejudiciálneho konania.
25. Napokon pokiaľ ide o štvrtú otázku, skutočnosť, či sa pracovník vracia pravidelne každý pracovný deň do miesta bydliska, nepovažuje nemecká vláda v súvislosti s článkom 13 nariadenia č. 1408/71, ktorý odkazuje na štát, v ktorom je vykonávané zamestnanie, za relevantnú.
26. Španielska vláda uvádza, že v danej veci nie je kľúčovou otázkou výklad článku 13 nariadenia č. 1408/71, ale skôr to, či je tento článok v rozpore s článkom 39 ES a zásadami rovnosti zaobchádzania a zákazu diskriminácie na základe pohlavia.
27. Tvrdí, že ustanovenia nemeckej právnej úpravy, ktoré sú založené na doslovnom výklade nariadenia č. 1408/71 a podľa ktorých stratila pani Bosmann nárok na prídavok na svoje deti, ju jasne znevýhodňujú a bránia jej vo výkone jej práva na voľný pohyb. Tieto ustanovenia nie sú odôvodnené a primerané v súvislosti s zaistením dosiahnutia cieľa, ktorý sledujú.
28. Španielska vláda preto na základe judikatúry Súdneho dvora týkajúcej sa voľného pohybu osôb(9) vyvodzuje, že vzhľadom na to, že príslušné ustanovenia nariadenia č. 1408/71 a nariadenia č. 574/72 sa vzťahujú na zamestnancov, je za okolností, akými sú okolnosti v prejednávanej veci, strata nároku na rodinné dávky v rozpore s článkom 39 ES.
29. Podľa Komisie by odpoveď na prvú a druhú otázku mala byť taká, že článok 13 ods. 2 písm. a) nariadenia č. 1408/71 v spojení s článkom 10 ods. 1 písm. a) nariadenia č. 574/72 nebráni v prípade, o aký ide v konaní vo veci samej, nároku na prídavok na deti v štáte bydliska.
30. S odvolaním sa najmä na rozsudok vo veci McMenamin a na návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Darmon v tejto veci(10), Komisia tvrdí, že v prejednávanej veci sa neuplatňuje len článok 13 nariadenia č. 1408/71, ale aj článok 10 ods. 1 písm. a) nariadenia č. 574/72. Článok 73 nariadenia č. 1408/71 len stanovuje, že sa uplatňuje právna úprava štátu výkonu zamestnania, avšak nestanovuje, či je poskytovaný prídavok na deti, a ak áno, kto ho poskytuje. V tomto ohľade je možné rozumieť článku 10 ods. 1 písm. a) nariadenia č. 574/72 tak, že hoci je príslušným štát výkonu zamestnania, nárok na prídavok podľa právnej úpravy štátu bydliska môže pretrvávať i naďalej. Keďže sa v prejednávanej veci rovná „prídavok, na ktorý existuje nárok“ v štáte výkonu zamestnania nule, nárok na nemecký prídavok na deti sa de facto stáva účinným a úplne vyplatiteľným. Komisia ďalej zdôrazňuje, že ak sa v situácii, o akú ide v prejednávanej veci, článok 10 ods. 1 písm. a) nariadenia č. 574/72 neuplatňuje, pretože nejde o súbeh prídavkov, platí to isté aj pre články 13 a 73 nariadenia č. 1408/71.
31. Názor nemeckej vlády by bol v prípade, že by sa podľa neho postupovalo, v rozpore so zásadou, podľa ktorej nemôže uplatnenie nariadenia č. 1408/71 viesť k strate práv získaných výlučne na základe vnútroštátnej úpravy a viedol by k bezdôvodným rozporom.
32. V tejto súvislosti Komisia súhlasí s tvrdeniami uvedenými vnútroštátnym súdom v návrhu na začatie prejudiciálneho konania, že rodič samoživiteľ, ktorý má bydlisko v jednom členskom štáte a vykonáva zamestnanie v inom členskom štáte, by bol posudzovaný horšie ako rodič samoživiteľ, ktorý vykonáva zamestnanie zároveň v štáte, kde má bydlisko, a tiež aj v inom štáte, a všeobecnejšie, že s matkou samoživiteľkou by bolo zaobchádzané horšie ako s matkou žijúcou v partnerstve.
33. Pani Bosmann v zásade súhlasí s Komisiou a tvrdí, že tým, že nemecké úrady jej odmietli poskytnúť prídavok na deti, došlo k porušeniu článku 39 ES a zásady rovnosti zaobchádzania.
B – Posúdenie
1. Úvodné poznámky
34. Pred začatím analýzy sa zdá byť vhodné uviesť niekoľko úvodných poznámok s cieľom vymedziť sporné body, ktoré vyplývajú z prejudiciálnych otázok.
35. Predovšetkým je potrebné poznamenať, že v prejednávanej veci nebolo spochybnené, že daná situácia patrí ratione personae a ratione materiae do pôsobnosti nariadenia č. 1408/71, čo konkrétne znamená, že pani Bosmann je možné považovať v zmysle článku 2 ods. 1 tohto nariadenia v spojení s článkom 1 písm. a) tohto nariadenia za „pracovníka“ a že nemecký prídavok spĺňa podmienky „rodinných dávok“ v zmysle článku 4 ods. 1 písm. h) tohto nariadenia.
36. Ďalej je v súvislosti s prejednávanou vecou možné uviesť, že spor v konaní vo veci samej sa týka odmietnutia poskytnúť prídavok na deti pani Bosmann orgánom štátu jej bydliska – v danom prípade Bundesagentur – na základe toho, že podľa nariadení č. 1408/71 a č. 574/72 sa na pani Bosmann vzťahuje v tomto ohľade právna úprava štátu výkonu zamestnania, v danom prípade Holandska. V konaní vo veci samej pani Bosmann tento názor spochybňuje, a to najmä preto, že tým dochádza k porušeniu jej práva na voľný pohyb a zásady rovnosti zaobchádzania.
37. Vnútroštátny súd podľa všetkého zdieľa názor pani Bosmann a pýta sa, či je právny postoj, podľa ktorého v situácii, o akú ide v prejednávanej veci, bráni uplatnenie nariadení č. 1408/71 a č. 574/71 nároku na prídavok na deti v Nemecku, zlučiteľný s právom na voľný pohyb, ako aj so všeobecnými zásadami práva Spoločenstva týkajúcimi sa rovnosti zaobchádzania a zákazu diskriminácie na základe pohlavia. V tomto ohľade však vychádza vnútroštátny súd z nesprávneho predpokladu,(11) že platnosť aktu Spoločenstva, akým je nariadenie č. 1408/71, nemôže byť preskúmaná v rámci prejudiciálneho konania podľa zásad a pravidiel stanovených primárnym právom, a preto sa pýta, či majú byť nariadenia č. 1408/71 a č. 574/72 vykladané reštriktívne tak, že nebránia nároku na prídavok na deti v štáte bydliska, alebo či má takéto právo vyplývať priamo zo Zmluvy alebo z týchto zásad.
38. Na základe uvedeného sa zdá, že prvé tri otázky, ktoré je vhodné preskúmať spoločne, smerujú hlavne k určeniu, či podľa nariadenia č. 1408/71 a nariadenia č. 574/72 a pokiaľ ide o právo na voľný pohyb a rovnosť zaobchádzania, sa právna úprava štátu bydliska, podľa ktorej by mala dotknutá osoba nárok na rodinné dávky, uplatňuje v situácii, akou je situácia v prejednávanej veci.
39. S cieľom navrhnúť odpoveď na túto otázku najprv preskúmam nárok na prídavok na deti, o aký ide v konaní vo veci samej, podľa ustanovení nariadenia č. 1408/71 a nariadenia č. 574/72, ktoré viac-menej posúdim v ich bežnom význame. V tejto súvislosti je potrebné poznamenať, že podľa ustálenej judikatúry môže Súdny dvor s cieľom poskytnúť užitočnú odpoveď súdu, ktorý mu podal návrh na začatie prejudiciálneho konania, prihliadnuť na normy práva Spoločenstva, na ktoré vnútroštátny súd vo svojich prejudiciálnych otázkach neodkázal, v danom prípade je teda možné prihliadnuť na článok 13 ods. 2 písm. a) nariadenia č. 1408/71 a článok 10 nariadenia č. 574/72.(12)
40. Ďalej sa budem podrobnejšie zaoberať problémami, ktoré v prejednávanej veci súvisia s článkom 39 ES a všeobecnými zásadami rovnosti zaobchádzania a zákazu diskriminácie.
41. Napokon sa budem zaoberať štvrtou otázkou, na ktorú je možné odpovedať samostatne a ktorá sa týka toho, aký význam má skutočnosť, že zamestnanec sa vracia pravidelne každý pracovný deň do miesta bydliska.
2. Uplatniteľná právna úprava
42. Na úvod je potrebné pripomenúť, že hlava II nariadenia č. 1408/71 – do ktorej patrí článok 13 – obsahuje všeobecné pravidlá, podľa ktorých sa stanovuje vnútroštátna právna úprava uplatňujúca sa na zamestnanca, ktorý za rôznych okolností využíva svoje právo na voľný pohyb.(13)
43. Týmito ustanoveniami sa má najmä zabrániť súčasnému uplatneniu viacerých vnútroštátnych právnych úprav a ťažkostiam, ktoré s tým môžu byť spojené.(14) Článok 13 ods. 1 nariadenia č. 1408/71 preto upravuje zásadu, že na osobu sa vzťahujú právne predpisy len jedného členského štátu,(15) ktoré musia byť určené v súlade s ustanoveniami hlavy II tohto nariadenia.
44. V tomto ohľade je podľa článku 13 ods. 2 písm. a) nariadenia nesporné, že v prípade, že dotknutá osoba vykonáva zamestnanie na území jedného členského štátu a má bydlisko na území iného členského štátu, vzťahuje sa na ňu právna úprava štátu výkonu zamestnania (pravidlo lex loci laboris).
45. Je však vhodné poznamenať, že na určité dávky sa vzťahujú osobitné pravidlá stanovené v hlave III nariadenia č. 1408/71. Pokiaľ ide o rodinné dávky, ako sú dávky v danom prípade, na ktoré sa vzťahuje oddiel 7 tohto nariadenia, článok 73 stanovuje, že pracovník, ktorý podlieha právnym predpisom členského štátu, má nárok, pokiaľ ide o jeho rodinných príslušníkov, ktorí majú bydlisko na území iného členského štátu, na rodinné dávky stanovené právnymi predpismi pôvodného štátu, ako keby mali bydlisko v tomto štáte.
46. Článok 73 nariadenia č. 1408/71 teda potvrdzuje, že nárok na rodinné dávky vzťahujúce sa na rodinných príslušníkov podlieha právnej úprave členského štátu, v ktorom pracovník vykonáva zamestnanie.(16)
47. Z článku 13 nariadenia č. 1408/71 v spojení s článkom 73 tohto nariadenia jednoznačne vyplýva, že podľa systému koordinácie stanoveného týmto nariadením sa nárok na rodinné dávky v situácii, o akú ide v prejednávanej veci, kedy má zamestnanec a jeho rodinní príslušníci bydlisko v inom členskom štáte ako v štáte výkonu zamestnania, získava na základe právnej úpravy štátu výkonu zamestnania.
48. Je pravda, že Komisia a pani Bosmann upozornili na to, že uplatnenie právnej úpravy iného členského štátu, osobitne štátu bydliska, nie je podľa nariadenia č. 1408/71 vždy vylúčené, pretože pravidlo stanovené v článku 13 tohto nariadenia – a síce, že na zamestnanca sa vzťahuje právna úprava členského štátu výkonu zamestnania – nevylučuje určité dávky, na ktoré sa vzťahujú osobitné ustanovenia tohto nariadenia.(17)
49. Uplatnenie ustanovení vylučujúcich súbeh podľa článku 10 nariadenia č. 574/72, ktoré je citované v prejudiciálnej otázke, alebo článku 76 nariadenia č. 1408/71 môže viesť k zmene prednosti v prospech právomoci štátu bydliska (lex loci domicilii), čo znamená, že nárok na dávky bude existovať v tomto štáte a dávky vyplácané členským štátom výkonu zamestnania budú z tohto dôvodu pozastavené.(18)
50. To bol prípad vo veci McMenamin, o ktorú sa Komisia opierala.(19) Táto vec sa týkala určenia, podľa ktorej právnej úpravy budú vyplácané porovnateľné dávky, ak manželia vykonávajú zamestnanie v dvoch rôznych členských štátoch. Súdny dvor posúdil túto vec podľa ustanovení vylučujúcich súbeh stanovených v článku 76 nariadenia č. 1408/71 a článku 10 nariadenia č. 574/72 a rozhodol, že skutočnosť, že osoba starajúca sa o deti, konkrétne manžel osoby oprávnenej podľa článku 73 nariadenia č. 1408/71, vykonáva zárobkovú činnosť v členskom štáte bydliska detí, pozastavuje nárok na príspevky podľa článku 73 nariadenia č. 1408/71 až do výšky príspevkov rovnakej povahy skutočne vyplácaných v členskom štáte bydliska.(20)
51. Je však potrebné zdôrazniť, že impulzom pre takýto prípad zmeny prednosti v prospech právomoci štátu bydliska na základe pravidla stanoveného v článku 10 ods. 1 písm. b) bode i) nariadenia č. 574/72 je skutočnosť, že zárobková činnosť je vykonávaná v štáte bydliska, vo veci McMenamin manželom osoby, ktorá bola oprávnená podľa článku 73 nariadenia č. 1408/71.(21)
52. To isté platí pre vec Dodl a Oberhollenzer(22) a vec Weide(23).
53. Naopak v situácii, ktorú opisuje vnútroštátny súd v prejednávanej veci, neexistuje podľa môjho názoru nič, čo by iniciovalo uplatnenie právnej úpravy štátu bydliska na základe ustanovení na zamedzenie súbehu stanovených v nariadení č. 1408/71 a nariadení č. 574/72.
54. Ani pani Bosmann(24), ani manžel, nevykonávajú zárobkovú činnosť v štáte bydliska a nič iné nenaznačuje, že by sa na jej situáciu nemal uplatňovať výlučne článok 73 nariadenia č. 1408/71. Na rozdiel od viac-menej účelového tvrdenia Komisie sa nedomnievam, že dochádza k súbehu nárokov v zmysle nariadenia č. 1408/71 a nariadenia č. 574/72, ktoré by viedli k zmene priority v prospech členského štátu bydliska a podľa článku 10 ods. 1 písm. a) nariadenia č. 574/72 k vyplateniu nemeckého prídavku na deti v plnej výške (pokiaľ ide o tento bod, Komisia tvrdí, že v predmetnej veci je výška vyplatených dávok v štáte výkonu zamestnania nulová a podľa tohto ustanovenia by sa poskytovanie dávok malo pozastaviť len do výšky tejto sumy).
55. Z toho vyplýva, že na pani Bosmann sa v prejednávanej veci vzťahuje výlučne systém sociálneho zabezpečenia stanovený holandskou právnou úpravou.
3. Uplatniteľnosť holandskej právnej úpravy – otázka právomoci
56. Ďalej je podľa môjho názoru kľúčom k správnemu pochopeniu prejednávanej veci rozlíšenie medzi právomocou členského štátu z hľadiska určitej dávky a skutočným nárokom na túto dávku.
57. Otázka právomoci je upravená nariadením č. 1408/71. Podľa ustálenej judikatúry toto nariadenie upravuje najmä koordinačný systém, ktorý určuje, ktorá právna úprava sa v rôznych situáciách uplatňuje.(25) Ako Súdny dvor viackrát uviedol, ustanovenia tohto nariadenia samy osebe žiaden nárok na dávky nepriznávajú.(26)
58. Tieto dávky sú v podstate poskytnuté na základe príslušných ustanovení vnútroštátneho práva.(27) Obsah systému sociálneho zabezpečenia a najmä podmienky pre nárok na dávky určuje členský štát.(28)
59. Akonáhle je v súlade s nariadením č. 1408/71 určená právna úprava uplatňujúca sa na zamestnanca (otázka týkajúca sa uplatniteľnej právnej úpravy logicky predchádza otázke týkajúcej sa nároku), nárok tejto osoby na dávky je upravený touto právnou úpravou, ktorá sa môže v členských štátoch líšiť, pretože systémy sociálneho zabezpečenia nie sú harmonizované,(29) ale len koordinované.
60. Samozrejme určenie uplatniteľnej právnej úpravy podľa nariadenia č. 1408/71 môže viesť k tomu, že pracovník nebude mať nárok na osobitnú dávku, pretože nespĺňa podmienky stanovené týmto systémom. V tejto súvislosti je však potrebné zdôrazniť, že nariadenie nemá za cieľ stanoviť všeobecné pravidlo, podľa ktorého majú zamestnanci, na ktorých sa vzťahuje nárok na dávky, ale skôr zabezpečiť, aby osoby neboli ponechané bez účasti na sociálnom zabezpečení, pretože „neexistuje právna úprava, ktorá by sa na nich uplatnila“.(30)
61. Vzhľadom na situáciu, o akú ide v prejednávanej veci, je pri podrobnejšom skúmaní možné uviesť, že tu neexistuje (negatívny) kompetenčný konflikt právomocí.
62. Inými slovami, v súlade s článkami 13 a 73 nariadenia č. 1408/71 nebola v prejednávanej veci spochybnená uplatniteľnosť holandskej právnej úpravy (právna úprava štátu výkonu zamestnania) a takisto ani nebolo stanovené, že závisí od kritéria pobytu.
63. Problémom teda nie je, že neexistuje uplatniteľná právna úprava a ani že je možné za súčasne a legitímne uplatniteľné právne úpravy považovať právne úpravy viacerých členských štátov.
64. Podstata tohto problému spočíva skôr v otázke hmotného práva a nároku, pretože pani Bosmann nemá nárok na prídavok na deti v jej členskom štáte výkonu zamestnania, lebo nespĺňa jednu z podmienok pre nárok na prídavok na deti podľa holandského práva (požiadavku vzťahujúcu sa na vek detí), pričom nemecká právna úprava by bola z tohto hľadiska priaznivejšia, lebo prídavok na deti je vyplácaný aj na deti, ktoré dovŕšili 18. rok života.
65. Vzhľadom na uvedené však nie je táto situácia v rozpore so systémom kolíznych noriem(31) stanovených nariadením č. 1408/71, ani nezbavuje tento systém jeho praktického dosahu. Koordinačný systém upravený nariadením č. 1408/71 neurčuje uplatniteľné právo podľa zásady, že na osoby, ktoré majú bydlisko a vykonávajú zamestnanie v dvoch alebo viacerých krajinách, sa vzťahuje právna úprava, ktorá je pre ne priaznivejšia.(32)
66. Zdá sa teda, že odmietnutie poskytnúť prídavok na deti v štáte bydliska za okolností, o aké ide v prejednávanej veci, je v súlade s nariadením č. 1408/71, ako aj s nariadením č. 574/72. Zostáva teda konkrétnejšie preskúmať, či je tento prístup, ako tvrdí pani Bosmann, v rozpore s článkom 39 ES a zásadou rovnosti zaobchádzania.
4. Voľný pohyb a zákaz diskriminácie
67. Ako v prejednávanej veci zdôraznila najmä španielska vláda, na osobu, ktorá tak ako pani Bosmann využila právo na voľný pohyb pracovníkov a ktorá vykonáva zamestnanie v inom členskom štáte, ako je štát jej bydliska, sa vzťahuje článok 39 ES.(33)
68. Článok 39 ES – vykonaný pokiaľ ide o sociálne zabezpečenie pracovníkov článkom 3 ods. 1 nariadenia č. 1408/71 – zakazuje nielen zjavnú diskrimináciu na základe štátnej príslušnosti príjemcov dávok systémov sociálneho zabezpečenia, ale aj akúkoľvek skrytú formu diskriminácie, ktorá pri uplatňovaní iných kritérií rozlišovania v skutočnosti vedie k rovnakému výsledku.(34)
69. Ďalej z ustálenej judikatúry jasne vyplýva, že cieľom ustanovení Zmluvy upravujúcich voľný pohyb osôb je uľahčiť príslušníkom Spoločenstva vykonávanie zárobkovej činnosti akejkoľvek povahy na území Spoločenstva, pričom tieto ustanovenia bránia prijatiu opatrení, ktoré by mohli znevýhodňovať štátnych príslušníkov Spoločenstva, ak by chceli vykonávať hospodársku činnosť v inom členskom štáte.(35)
70. V tomto ohľade treba pripomenúť, že cieľom nariadenia č. 1408/71, ako ho uvádzajú jeho druhé a štvrté odôvodnenie, je zabezpečiť voľný pohyb zamestnancov, ako aj samostatne zárobkovo činných osôb v Európskom spoločenstve a pritom rešpektovať osobitosti jednotlivých vnútroštátnych právnych úprav sociálneho zabezpečenia. Ako vyplýva z jeho piateho, šiesteho a desiateho odôvodnenia, nariadenie na tieto účely vychádza vo vzťahu k vnútroštátnym právnym predpisom rôznych členských štátov zo zásady rovnosti zaobchádzania s pracovníkmi a jeho cieľom je čo najlepšie zaručiť rovnosť zaobchádzania so všetkými pracovníkmi pracujúcimi na území niektorého členského štátu, ako aj neznevýhodňovať pracovníkov, ktorí využívajú svoje právo na voľný pohyb.(36)
71. Ako som však už uviedol, nariadenie č. 1408/71 napomáha výkonu práva na voľný pohyb osôb a zaisteniu rovnosti zaobchádzania len tým, že upravuje koordinačný systém,(37) ktorý stanovuje článok 42 ES. Hmotnoprávne a procesnoprávne rozdiely medzi systémami sociálneho zabezpečenia jednotlivých členských štátov, teda rozdiely v právach osôb v nich zamestnaných, nie sú Zmluvou dotknuté.(38)
72. Ako Súdny dvor opakovane rozhodol, Zmluva nezaručuje pracovníkovi, že rozšírenie alebo presun jeho činností do iného členského štátu nebude mať vplyv na oblasť sociálneho zabezpečenia. Vzhľadom na rozdiely v systémoch sociálneho zabezpečenia viacerých členských štátov môže byť podľa okolností toto rozšírenie alebo presun pre pracovníka z hľadiska sociálneho zabezpečenia buď výhodnejší, alebo nevýhodnejší.(39)
73. Z toho vyplýva, že vzhľadom na neexistenciu harmonizácie právnej úpravy sociálneho zabezpečenia nie sú určité obmedzenia voľného pohybu – to znamená obmedzenia, ktoré vyplývajú z pretrvávajúcich rozdielov medzi systémami sociálneho zabezpečenia členských štátov a ktoré sú vlastné systému sociálneho zabezpečenia zameranému len na koordináciu – ustanoveniami Zmluvy ES týkajúcimi sa voľného pohybu osôb zakázané.(40)
74. Rovnaké závery sa musia v podstate uplatňovať na rozdiely v zaobchádzaní, ktoré vznikajú iba z dôvodu povolených rozdielov medzi právnymi úpravami sociálneho zabezpečenia členských štátov a v dôsledku toho ich nemožno považovať za odporujúce zásade rovnosti.(41)
75. V tomto ohľade treba poznamenať, po prvé, že pani Bosmann bola znevýhodnená tým, že sa zamestnala v Holandsku, pretože v súlade so zásadou stanovenou v nariadení č. 1408/71 bola uplatnená holandská právna úprava, podľa ktorej nie je poskytovaný prídavok na deti v predmetnom veku, hoci pokiaľ by bola pani Bosmann zamestnaná v Nemecku, mala by nárok na nemecký prídavok na deti.
76. Podľa môjho názoru však toto znevýhodnenie súvisí s podstatnými rozdielmi týkajúcimi sa prídavku na deti, ktoré existujú medzi systémami sociálneho zabezpečenia v Nemecku a Holandsku, a to najmä v súvislosti s vekom detí ako podmienky pre vznik nároku. Nemôže tým preto dochádzať k porušeniu práva na voľný pohyb podľa Zmluvy.
77. Po druhé, pokiaľ ide o otázku diskriminácie, ktorú vzniesla pani Bosmann a vnútroštátny súd, je jasné, že koordinačný systém stanovený nariadením č. 1408/71 nezaručuje – a ani nemôže zaručovať – vo všetkých ohľadoch rovnosť zaobchádzania. Ako upozornila generálna advokátka Sharpson vo svojich návrhoch vo veci Gouvernement de la Communauté française a Gouvernement wallon, vzhľadom na to, že článok 13 ods. 2 písm. a) stanovuje ako všeobecné pravidlo, že uplatniteľnou právnou úpravou je lex loci laboris, bude členským štátom, na území ktorého má byť dosiahnutá rovnosť zaobchádzania, spravidla štát výkonu zamestnania.(42)
78. Pokiaľ sa, tak ako v prejednávanej veci, uplatňuje toto pravidlo, musí byť s migrujúcim pracovníkom zaobchádzané rovnako ako so všetkými ďalšími pracovníkmi zamestnanými na území tohto štátu.
79. Keďže holandská právna úprava vo všeobecnosti nepriznáva nárok na prídavok na deti v takom veku, v akom sú deti v prejednávanej veci, je v danom prípade s pani Bosmann zaobchádzané presne tým istým spôsobom ako s osobami, ktoré vykonávajú zamestnanie a majú bydlisko v Holandsku.
80. Pani Bosmann nemôže namietať, že osoba, ktorá sa nachádza v tej istej situácii ako ona, ktorá má bydlisko v jednom členskom štáte a vykonáva zamestnanie v inom členskom štáte, je diskriminovaná v porovnaní s osobami, ktoré vykonávajú zárobkovú činnosť v štáte bydliska alebo v porovnaní s osobami, ktorých manžel je v tomto štáte zamestnaný. Domnievam sa, že v koordinačnom systéme založenom na zásade lex loci laboris a kritériu zamestnania, sú situácie porovnávané v tomto tvrdení objektívne rozdielne,(43) a môžu preto viesť k rôznym záverom, pokiaľ ide o uplatniteľnosť právnej úpravy štátu bydliska, a teda pokiaľ ide o nárok na prídavok na deti v tomto štáte.
81. Z toho vyplýva, že uplatnenie článku 13 nariadenia č. 1408/71 a osobitne zásad, ktoré stanovuje (lex loci laboris a uplatniteľnosť právnej úpravy len jedného členského štátu), na základe ktorého nemá zamestnaná osoba v situácii, o akú ide v konaní vo veci samej, nárok na prídavok na deti v členskom štáte bydliska a z dôvodu veku detí jej nemôže byť poskytnutý ani prídavok na deti v štáte výkonu zamestnania, je zlučiteľné s právom na voľný pohyb a zásadou rovnosti.
82. Vzhľadom na všetky uvedené skutočnosti je nesporné, že podľa nariadenia č. 1408/71 a nariadenia č. 574/72 a s ohľadom na právo na voľný pohyb a rovnosť zaobchádzania nemá osoba, ktorá sa nachádza v situácii, o akú ide v konaní vo veci samej, nárok na uplatnenie právnej úpravy štátu bydliska, pokiaľ ide o poskytnutie prídavku na deti podľa tejto právnej úpravy.
5. Význam skutočnosti, že sa zamestnanec vracia pravidelne každý deň do miesta bydliska
83. Pokiaľ ide o štvrtú otázku, stačí v súlade s tvrdením nemeckej vlády uviesť, že článok 13 ods. 2 písm. a) nariadenia č. 1408/71 stanovuje, že na pracovníka zamestnaného na území jedného členského štátu sa vzťahujú právne predpisy tohto štátu dokonca aj vtedy, ak má bydlisko na území iného členského štátu. Zásada lex loci laboris sa teda uplatňuje bez ohľadu na to, či sa dotknutá zamestnaná osoba vracia do miesta bydliska každý pracovný deň, čo vlastne predstavuje len náhodnú okolnosť, ktorá nie je v danom kontexte relevantná.
V – Návrh
84. Preto navrhujem, aby Súdny dvor na prejudiciálne otázky predložené Finanzgericht Köln (Nemecko) odpovedal takto:
Podľa nariadenia Rady (EHS) č. 1408/71 zo 14. júna 1971 o uplatňovaní systémov sociálneho zabezpečenia na zamestnancov, samostatne zárobkovo činné osoby a ich rodinných príslušníkov, ktorí sa pohybujú v rámci spoločenstva, zmeneného a doplneného nariadením Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 647/2005 z 13. apríla 2005 a nariadenia Rady (EHS) č. 574/72 z 21. marca 1972, ktorým sa stanovuje postup na vykonávanie nariadenia (EHS) č. 1408/71, zmeneného a doplneného nariadením ES č. 647/2005 a s ohľadom na právo na voľný pohyb a rovnosť zaobchádzania nemá osoba, ktorá sa nachádza v situácii, o akú ide v konaní pred vnútroštátnym súdom, nárok na uplatnenie právnej úpravy štátu bydliska, pokiaľ ide o poskytnutie prídavku na deti podľa tejto právnej úpravy bez ohľadu na to, či sa táto osoba vracia do miesta bydliska každý pracovný deň.