Cauza T‑377/21
Eurecna SpA
împotriva
Comisiei Europene
Hotărârea Tribunalului (Camera a noua) din 12 iulie 2023
„Acces la documente – Regulamentul (CE) nr. 1049/2001 – Raport final al investigației OLAF privind executarea unui contract de servicii finanțat de FED – Refuzul accesului – Excepție referitoare la protecția procesului decizional – Excepție referitoare la protecția obiectivelor activităților de inspecție, de anchetă și de audit – Prezumție generală – Obligația de motivare”
1. Instituțiile Uniunii Europene – Dreptul de acces public la documente – Regulamentul nr. 1049/2001 – Excepții de la dreptul de acces la documente – Obligația instituției de a efectua o examinare concretă și individuală a documentelor – Inexistență – Posibilitatea de a se întemeia pe prezumții generale aplicabile anumitor categorii de documente – Obligația de motivare – Conținut – Motivare limitată la invocarea excepției în cauză
[Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 4 alin. (2)]
(a se vedea punctele 26-28, 40, 60, 61 și 84)
2. Instituțiile Uniunii Europene – Dreptul de acces public la documente – Regulamentul nr. 1049/2001 – Excepții de la dreptul de acces la documente – Protecția obiectivelor activităților de inspecție, de anchetă și de audit – Aplicare în cazul documentelor referitoare la o investigație a Oficiului European de Luptă Antifraudă (OLAF) – Prezumție generală de atingere adusă protecției intereselor implicate într‑o asemenea investigație prin divulgarea documentelor menționate – Aplicare după încheierea acestor activități – Condiții
[Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 4 alin. (2) a treia liniuță]
(a se vedea punctele 32-36, 43, 50-53 și 57)
3. Instituțiile Uniunii Europene – Dreptul de acces public la documente – Regulamentul nr. 1049/2001 – Excepții de la dreptul de acces la documente – Protecția procesului decizional – Protecția documentelor întocmite în cadrul unei proceduri deja încheiate – Conținut – Refuzul accesului – Obligația de motivare – Conținut
[Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 4 alin. (3) al doilea paragraf]
(a se vedea punctele 64-66, 68 și 69)
Rezumat
Eurecna SpA, reclamanta, este o societate care își desfășoară activitatea în domeniul furnizării de servicii legate de tehnologia informației. În anul 2014, Asocierea Țărilor și Teritoriilor de peste Mări la Uniunea Europeană (OCTA) a semnat cu aceasta un contract de servicii, finanțat din Fondul european de dezvoltare (FED), care viza consolidarea dezvoltării durabile și a diversificării economice, precum și îmbunătățirea competitivității țărilor și teritoriilor de peste mări.
În anul 2020, sesizat de Comisia Europeană cu o cerere de verificare a eventualelor nereguli în executarea acestui contract, Oficiul European de Luptă Antifraudă (OLAF) a deschis o investigație.
Prin scrisoarea din 4 decembrie 2020, OLAF a informat reclamanta că raportul final al investigației fusese transmis Parchetului din Veneția (Italia) și Direcției Generale Cooperare Internațională și Dezvoltare a Comisiei. Acest raport era însoțit de recomandări privind măsuri de monitorizare care implicau în special deschiderea unei anchete penale pentru fraudă și recuperarea sumelor plătite și considerate neeligibile din cauza lipsei facturării unor onorarii și a unor cheltuieli nejustificate din partea reclamantei. În anul 2021, aceasta din urmă a solicitat accesul la raportul final al OLAF și la anexele la acesta. La scurt timp după introducerea acestei cereri, ea a primit o scrisoare de informare prealabilă din partea Comisiei prin care a fost informată cu privire la deschiderea procedurii de recuperare. Prin decizia din 26 aprilie 2021, OLAF a refuzat accesul la documentele solicitate, invocând aplicarea prezumției generale de confidențialitate recunoscute documentelor referitoare la investigațiile sale (denumită în continuare „decizia atacată”).
Sesizat cu o acțiune în anulare împotriva acestei decizii, Tribunalul analizează relația dintre principiile care decurg din jurisprudența referitoare la obligația de motivare și cele care privesc prezumția generală de confidențialitate recunoscută documentelor legate de investigațiile OLAF, în cadrul excepției privind protecția obiectivelor activităților de inspecție(1). Inspirându‑se din jurisprudența potrivit căreia protecția unor asemenea investigații se extinde la acțiuni ulterioare în măsura în care se efectuează într‑un termen rezonabil, Tribunalul arată că motivarea unei decizii de refuz al accesului trebuie să cuprindă elemente care demonstrează raționamentul OLAF în privința aplicării temporale a acestei prezumții generale de confidențialitate(2). Constatând, în speță, insuficiența motivării deciziei atacate cu privire la acest aspect, Tribunalul, pe cale de consecință, o anulează.
Aprecierea Tribunalului
În primul rând, Tribunalul constată că motivarea deciziei atacate permitea reclamantei să înțeleagă că, pentru a refuza divulgarea documentelor solicitate, OLAF invoca prezumția generală de confidențialitate. Astfel, din decizia atacată reiese că OLAF a apreciat că documentele solicitate intrau sub incidența excepției referitoare la protecția obiectivelor activităților de inspecție, din cauza unei prezumții generale de inaccesibilitate la documentele referitoare la investigațiile sale.
În al doilea rând, Tribunalul observă că, în lipsa informațiilor necesare, reclamanta nu era în schimb în măsură să înțeleagă motivele pentru care OLAF, la data adoptării deciziei atacate, considera că documentele solicitate intrau sub incidența acestei prezumții generale de confidențialitate.
Astfel, deși decizia atacată arată că aceste documente fac parte din dosarul de investigație al OLAF, acesta se limitează să constate în decizia respectivă că investigația menționată a fost încheiată și că raportul său final a fost transmis Comisiei și Parchetului din Veneția, însoțit de recomandări cu privire la eventuale acțiuni ulterioare. Cu toate acestea, motivele deciziei atacate nu menționează faptul că, anterior adoptării sale, intervenită după transmiterea raportului OLAF, Comisia a adresat reclamantei o scrisoare de informare prealabilă în vederea recuperării celei mai mari părți a sumelor plătite și considerate neeligibile. Or, potrivit Tribunalului, această inițiere de către Comisie a procedurii de recuperare poate fi considerată o acțiune ulterioară uneia dintre recomandările raportului OLAF și, prin urmare, o decizie care marchează încheierea investigației. Ținând seama de tăcerea deciziei atacate cu privire la acest aspect, este posibil să se prezume că OLAF a considerat că scrisoarea de informare prealabilă a Comisiei nu avea nici ca obiect, nici ca efect încheierea investigației și că, la data adoptării deciziei atacate, autoritățile destinatare ale raportului său final nu deciseseră încă, într‑un termen rezonabil, măsurile care trebuiau luate în urma acestui raport.
În acest context, Tribunalul arată că OLAF ar fi trebuit, în motivarea deciziei atacate, să ia poziție cu privire la aspectul dacă termenul scurs între data transmiterii raportului său către autoritățile destinatare și data adoptării acestei decizii trebuia considerat ca fiind rezonabil. În această privință, el amintește că, dacă documentele referitoare la o investigație a OLAF care tocmai a fost încheiată beneficiază de prezumția generală de confidențialitate atunci când autoritățile competente nu au decis încă cu privire la măsurile care trebuie luate în urma raportului corespunzător al investigației, acest lucru se realizează cu condiția ca, la data adoptării deciziei de refuz al divulgării documentelor menționate, termenul scurs de la transmiterea raportului OLAF către autoritățile competente să nu poată fi considerat nerezonabil(3). În speță, deși este posibil să se prezume că OLAF a considerat că termenul scurs nu avea un caracter nerezonabil, motivele unei astfel de interpretări nu reies din decizia atacată.
În al treilea și ultimul rând, Tribunalul constată că, având în vedere caracterul lacunar al elementelor motivării care figurează în decizia atacată, aceasta nu permite Tribunalului să aprecieze temeinicia celui de al doilea motiv invocat de reclamantă, potrivit căruia OLAF nu dovedise existența unei prezumții de confidențialitate a documentelor solicitate în temeiul excepției referitoare la protecția obiectivelor activităților de inspecție, de anchetă și de audit, și nici, prin urmare, să își exercite controlul de legalitate.
În această privință, Tribunalul amintește că nu există nici un drept al instituțiilor Uniunii de a remedia în fața instanței Uniunii deciziile lor insuficient motivate, nici o obligație a acesteia din urmă de a ține seama de explicațiile suplimentare furnizate numai pe parcursul procesului de autorul actului în discuție pentru a aprecia respectarea obligației de motivare. O asemenea situație juridică ar risca să afecteze repartizarea competențelor între administrație și instanța Uniunii, să slăbească controlul de legalitate și să compromită exercitarea dreptului la o cale de atac(4).
Or, chiar admițând că explicațiile suplimentare oferite de Comisie în cursul judecății pot fi considerate nu o completare a motivării deciziei atacate, ci lămuriri necesare pentru a înțelege pe deplin analiza care stă la baza raționamentului OLAF, Tribunalul constată că, în cadrul procedurii jurisdicționale, Comisia nici nu a luat poziție cu privire la aspectul dacă scrisoarea de informare prealabilă constituia o acțiune ulterioară care implica încheierea investigației, nici nu a expus, în cazul unui răspuns afirmativ, motivele pentru care transmiterea raportului OLAF către Parchetul din Veneția avea ca efect prelungirea prezumției generale de confidențialitate. În sfârșit, Comisia nu a luat poziție nici cu privire la aspectul dacă, la data adoptării deciziei atacate, trecuse un termen rezonabil de la transmiterea documentelor solicitate Comisiei și Parchetului din Veneția.