PAOLO MENGOZZI
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2016. szeptember 8.(1)
1/15. sz. vélemény
(az Európai Parlament által előterjesztett vélemény iránti kérelem)
„Vélemény iránti kérelem – Elfogadhatóság – A Kanada és az Európai Unió közötti, az utasnyilvántartási adatállomány adatainak továbbításáról és feldolgozásáról szóló megállapodás tervezete – Utasnyilvántartási adatállomány (»Passenger Name Record [PNR]«) – E megállapodástervezet összeegyeztethetősége az EUMSZ 16. cikkel, valamint az Európai Unió Alapjogi Chartájának 7. cikkével, 8. cikkével és 52. cikkének (1) bekezdésével – Jogalap”
Tartalomjegyzék
I – Bevezetés
II – Jogi háttér
III – A tervezett megállapodás előzményei
IV – A Bíróság előtti eljárás
V – A vélemény iránti kérelem elfogadhatóságáról
VI – A tervezett megállapodás megkötéséről szóló jogi aktus megfelelő jogalapjáról (második kérdés)
A – A Parlament és az egyéb érintett felek érvelésének összefoglalása
B – Elemzés
1. A tervezett megállapodás céljáról és tartalmáról
2. A megfelelő jogalapról
a) Az EUMSZ 82. cikk (1) bekezdése d) pontjának és az EUMSZ 87. cikk (2) bekezdése a) pontjának relevanciájáról
b) Arról, hogy a tervezett megállapodás megkötéséről szóló jogi aktust az EUMSZ 16. cikk (2) bekezdésének első albekezdésére kell alapítani
VII – A tervezett megállapodásnak az EUMSzerződés és a Charta rendelkezéseivel való összeegyeztethetőségéről (első kérdés)
A – A Parlament kérelmének és észrevételeinek, illetve az egyéb érintett felek észrevételeinek összefoglalása
1. A Parlament kérelmének és észrevételeinek összefoglalása
2. Az egyéb érintett felek észrevételeinek összefoglalása
B – Elemzés
1. Előzetes észrevételek
2. A Charta 7. és 8. cikkében garantált jogokba való beavatkozás fennállásáról
3. A Charta 7. és 8. cikkében garantált jogokat érintő beavatkozás igazolásáról
a) A Charta 52. cikke (1) bekezdésének értelmében vett „törvény által” előírt korlátozás
b) Valamely általános érdekű célkitűzésnek megfelelő beavatkozás
c) A tervezett megállapodásban szereplő beavatkozás arányosságáról
i) Általános megfontolások
ii) A beavatkozásnak a tervezett megállapodás által követett közbiztonsági cél megvalósítására való alkalmasságáról
iii) A beavatkozás szigorúan szükséges jellegéről
– A tervezett megállapodás által érintett PNRadatok kategóriáiról
– Azon cél kellően pontos jellegéről, amelynek érdekében a PNRadatok kezelését engedélyezik
– A tervezett megállapodás személyi hatályáról
– A PNRadatok kezeléséért felelős illetékes hatóság megjelöléséről
– A PNRadatok automatizált kezeléséről
– A PNRadatokhoz való hozzáférésről
– A PNRadatok megőrzéséről
– A PNRadatok közléséről és utólagos továbbításáról
– A közigazgatási és bírósági felügyeleti és felülvizsgálati intézkedésekről
VIII – Végkövetkeztetések
I – Bevezetés
1. Az Európai Parlament az EUMSZ 218. cikk (11) bekezdése alapján vélemény iránti kérelemmel fordult a Bírósághoz a Kanada és az Európai Unió közötti, az utasnyilvántartási adatállomány adatainak továbbításáról és feldolgozásáról szóló tervezett megállapodást (a továbbiakban: tervezett megállapodás) illetően annak érdekében, hogy helyt tudjon adni az Európai Unió Tanácsa azon, 2014 júliusában kelt kérésének, amelyben a tervezett megállapodás megkötésére vonatkozó határozattervezet jóváhagyását kérte az Európai Parlamenttől.(2)
2. A tervezett megállapodás vázlatosan azt írja elő, hogy az utasnyilvántartási adatállományt (Passenger Name Record, a továbbiakban: PNR‑adatok), amelyet a légi fuvarozók az utasokról a Kanada és az Európai Unió közötti járatokon történő foglalások céljából gyűjtenek, át kell adni a kanadai illetékes hatóságoknak, amelyek ezeket az adatokat a terrorista bűncselekmények és az egyéb súlyos nemzetközi bűncselekmények megelőzése és felderítése érdekében kezelik és használják fel, rögzítve ugyanakkor bizonyos számú garanciát a magánélet tiszteletben tartását és az utasok személyes adatainak kezelését illetően.
3. A vélemény iránti kérelem, amely mind a tervezett megállapodás elsődleges uniós joggal való összeegyeztethetőségét, mind a tervezett megállapodás megkötéséről szóló tanácsi határozat megfelelő jogalapját érinti, a következőképpen szól:
„Összeegyeztethető‑e a tervezett megállapodás a Szerződések rendelkezéseivel (EUMSZ 16. cikk) és az Európai Unió Alapjogi Chartájának rendelkezéseivel (7. és 8. cikk, valamint az 52. cikk (1) bekezdése) a természetes személyek személyes adatok védelméhez fűződő jogát érintő részében?
Az EUMSZ 82. cikk (1) bekezdésének d) pontja és az EUMSZ 87. cikk (2) bekezdésének a) pontja képezi‑e a tervezett megállapodás Tanács általi megkötéséről szóló jogi aktus megfelelő jogalapját, vagy ezen aktusnak az EUMSZ 16. cikken kell alapulnia?”
4. A Bíróság által e kérelemre adott válasz annak tartalmától függetlenül kihatással lesz az Európai Unió és Ausztrália,(3) illetve az Amerikai Egyesült Államok(4) között már hatályban lévő, ún. PNR‑megállapodásokra, valamint az Unión belül kialakítandó azon jövőbeli PNR‑szabályozásra is, amelyet az Európai Parlament a közelmúltban – miközben a jelen eljárás már folyamatban volt – hagyott jóvá.(5)
5. A jelen vélemény iránti kérelem új és kényes kérdések vizsgálatát teszi szükségessé.
6. A tervezett megállapodás megkötéséről szóló jogi aktus megfelelő jogalapjának meghatározása szempontjából e kérelem alapján a Bíróságnak első alkalommal kell megvizsgálnia többek között a Lisszaboni Szerződés elfogadását követően beiktatott EUMSZ 16. cikk (2) bekezdésének tartalmát, valamint e cikk viszonyát a Szerződésnek a szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térségre vonatkozó rendelkezéseivel. E tekintetben, amint azt a jelen indítványban bemutatom majd,(6) a tervezett megállapodás egymástól kölcsönösen függő célokat követ, illetve ilyen tartalmat hordoz, így az e megállapodás megkötéséről szóló jogi aktust álláspontom szerint mind az EUMSZ 16. cikkre, mind pedig az EUMSZ 87. cikk (2) bekezdésének a) pontjára kell alapítani.
7. Emellett a Bíróságnak első alkalommal kell döntenie egy nemzetközi megállapodás tervezetének összeegyeztethetőségéről az Európai Unió Alapjogi Chartájában (a továbbiakban: Charta) szereplő alapvető jogokkal, konkrétabban a 7. cikkben garantált, a magán‑ és a családi élet tiszteletben tartásához való joggal és a 8. cikkben biztosított, a személyes adatok védelméhez való joggal. E kérdés vizsgálatához vitathatatlanul értékes információk nyerhetők a 2014. április 8‑i Digital Rights Ireland és társai ítéletből (C‑293/12 és C‑594/12, EU:C:2014:238), valamint a 2015. október 6‑i Schrems ítéletből (C‑362/14, EU:C:2015:650). Amint azt részletesebben kifejtem, úgy vélem, hogy az ezen ítéletek által nyitott utat kell követni, és a tervezett megállapodás vonatkozásában szigorúan kell vizsgálni a Charta 7. cikkében, 8. cikkében és 52. cikkének (1) bekezdésében szereplő követelmények tiszteletben tartását. Mindazonáltal nem szabad szem elől téveszteni, hogy a Bíróság elé terjesztett megállapodástervezet egy olyan harmadik országgal folytatott nemzetközi tárgyalás eredménye, amely elfogadható megállapodás hiányában elutasítja a tervezett megállapodás megkötését, és előnyben részesíti saját PNR‑szabályozásának a jelenlegi helyzethez hasonló történő, egyoldalú alkalmazását a Kanadával való összeköttetést biztosító, az Unióban letelepedett légi fuvarozókra.
8. E megállapítás nem jelenti azt, hogy a Bíróságnak csökkentenie kell az uniós jog által védett alapvető jogok tiszteletben tartása terén tanúsított éberség mértékét. A Bíróságnak ugyanis, miközben a modern technológiák lehetővé teszik a hatóságok számára, hogy a terrorizmus és a súlyos nemzetközi bűnözés elleni küzdelem keretében az egyének magánéletének megfigyelésére és személyes adataik elemzésére irányuló rendkívül kifinomult módszereket alakítsanak ki, biztosítania kell, hogy a tervezett intézkedések – öltsék akár tervezett nemzetközi megállapodások formáját – a közbiztonság megőrzését célzó jogszerű törekvés és az azzal kapcsolatos, szintén alapvető törekvés közötti kiegyensúlyozott mérlegelést tükrözzék, hogy minden személy magánéletét és személyes adatait magas szintű védelemben részesítsék.
9. Amint azt a későbbiekben bemutatom, tagadhatatlan, hogy a szerződő felek megpróbálták – időnként elégtelen módon – egyensúlyba hozni e két, a tervezett megállapodás által követett, elválaszthatatlan célt. Ezt az erőfeszítést álláspontom szerint üdvözölni kell. Ugyanakkor, anélkül hogy megkérdőjelezném a tervezett megállapodás célját, illetve szükségességét, úgy vélem, hogy – amint az a jelen indítványból is ki fog tűnni – ahhoz, hogy összeegyeztethető legyen a Charta 7. cikkével, 8. cikkével és 52. cikkének (1) bekezdésével, a tervezett megállapodás további kidolgozást igényel, és/vagy abból törölni kell egyes jelenlegi kikötéseket annak érdekében, hogy ne lépjen túl azon, ami szigorúan szükséges biztonsági céljának megvalósításához.
II – Jogi háttér
10. Az EUMSZ 16. cikk a következőket mondja ki:
„(1) Mindenkinek joga van a rá vonatkozó személyes adatok védelméhez.
(2) A természetes személyeknek az uniós intézmények, szervek és hivatalok által, illetve az uniós jog alkalmazási körébe tartozó tevékenységeik során a személyes adataiknak a tagállamok által végzett feldolgozása tekintetében történő védelmére, valamint az ilyen adatok szabad áramlására vonatkozó szabályokat rendes jogalkotási eljárás keretében az Európai Parlament és a Tanács állapítja meg. E szabályok tiszteletben tartását független hatóságok ellenőrzik.
[…]”
11. Az EUMSZ 82. cikk, amely az említett szerződés harmadik része V. címének „Igazságügyi együttműködés büntetőügyekben” című 4. fejezetébe illeszkedik, a következőket írja elő:
„(1) Az Unióban a büntetőügyekben folytatott igazságügyi együttműködés a bírósági ítéletek és határozatok kölcsönös elismerésének elvén alapul, és magában foglalja a tagállamok törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezéseinek közelítését a (2) bekezdésben […] említett területeken.
Az Európai Parlament és a Tanács rendes jogalkotási eljárás keretében intézkedéseket állapít meg, amelyek célja:
[…]
d) a tagállamok igazságügyi vagy annak megfelelő hatóságai közötti együttműködés megkönnyítése a büntetőeljárások keretében és a határozatok végrehajtása terén.
[…]”
12. Az EUMSZ 87. cikk, amely az említett Szerződés harmadik része V. címének „Rendőrségi együttműködés” című 5. fejezetébe illeszkedik, a következőképpen rendelkezik:
„(1) Az Unió rendőrségi együttműködést alakít ki, amelyben részt vesz a tagállamok valamennyi hatáskörrel rendelkező hatósága, köztük a tagállamok rendőrségei, vámhatóságai és a bűncselekmények megelőzésére és felderítésére szakosodott egyéb bűnüldöző szolgálatai.
(2) Az (1) bekezdésben foglaltak céljából az Európai Parlament és a Tanács rendes jogalkotási eljárás keretében intézkedéseket állapíthat meg a következőkre vonatkozóan:
a) a releváns információk összegyűjtése, tárolása, feldolgozása, elemzése és cseréje,
[…]”.
13. A Charta 7. cikke kimondja:
„Mindenkinek joga van ahhoz, hogy magán‑ és családi életét, otthonát és kapcsolattartását tiszteletben tartsák.”
14. A Charta 8. cikke a következőket rögzíti:
„(1) Mindenkinek joga van a rá vonatkozó személyes adatok védelméhez.
(2) Az ilyen adatokat csak tisztességesen és jóhiszeműen, meghatározott célokra, az érintett személy hozzájárulása alapján vagy valamilyen más, a törvényben rögzített jogos okból lehet kezelni. Mindenkinek joga van ahhoz, hogy a róla gyűjtött adatokat megismerje, és joga van azokat kijavíttatni.
(3) E szabályok tiszteletben tartását független hatóságnak kell ellenőriznie.”
15. A Charta „A jogok és elvek hatálya és értelmezése” című 52. cikke a következőket írja elő:
„(1) Az e Chartában elismert jogok és szabadságok gyakorlása csak a törvény által, és e jogok lényeges tartalmának tiszteletben tartásával korlátozható. Az arányosság elvére figyelemmel, korlátozásukra csak akkor és annyiban kerülhet sor, ha és amennyiben az elengedhetetlen és ténylegesen az Unió által elismert általános érdekű célkitűzéseket vagy mások jogainak és szabadságainak védelmét szolgálja.
[…]”
16. Az Egyesült Királyságnak és Írországnak a szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térség tekintetében fennálló helyzetéről szóló (21.) jegyzőkönyv 1., 3. és 6a. cikke az alábbiakat mondja ki:
„1. cikk
A 3. cikkre is figyelemmel, az Egyesült Királyság és Írország nem vesz részt az [EUM‑Szerződés] harmadik részének V. címe alapján javasolt intézkedések Tanács által történő elfogadásában. A Tanács egyhangúlag elfogadandó jogi aktusainak elfogadásához az Egyesült Királyság és Írország kormányainak képviselőit kivéve a Tanács tagjainak egyhangú szavazata szükséges.
E cikk alkalmazásában a minősített többséget az [EUMSZ 238. cikk] (3) bekezdésének megfelelően kell meghatározni.
[…]
3. cikk
(1) Az Egyesült Királyság vagy Írország valamely javaslatnak vagy kezdeményezésnek az [EUM‑Szerződés] harmadik részének V. címe alapján a Tanácshoz történt benyújtását követő három hónapon belül írásban bejelentheti a Tanács elnökének, hogy részt kíván venni egy ilyen javasolt intézkedés meghozatalában és alkalmazásában, amely bejelentéssel egyben erre jogosulttá válik.
[…]
6a. cikk
Az Egyesült Királyságot és Írországot nem kötelezik az [EUMSZ 16. cikk] alapján megállapított azon szabályok, amelyek a személyes adatoknak a tagállamok által, az említett szerződés harmadik része V. címének 4. vagy 5. fejezete alkalmazási körébe tartozó tevékenységek során végzett feldolgozására vonatkoznak, amennyiben az Egyesült Királyságot vagy Írországot nem kötelezik a büntetőügyekben folytatott igazságügyi együttműködés vagy a rendőrségi együttműködés formáira vonatkozó olyan szabályok, amelyek megkívánják a 16. cikk alapján meghatározott rendelkezések betartását.”
17. A Dánia helyzetéről szóló (22.) jegyzőkönyv 1., 2. és 2a. cikke a következőket írják elő:
„1. cikk
Dánia nem vesz részt [az EUM‑Szerződés] harmadik részének V. címe alapján javasolt intézkedések Tanács által történő elfogadásában. A Tanácsnak azokhoz a határozataihoz, amelyeket egyhangúlag kell elfogadni, Dánia Kormányának képviselőit kivéve a Tanács tagjainak egyhangú szavazata szükséges.
E cikk alkalmazásában a minősített többséget az [EUMSZ 238. cikk] (3) bekezdésének megfelelően kell meghatározni.
2. cikk
Az [EUM‑Szerződés] harmadik része V. címének rendelkezései, az e cím alapján elfogadott intézkedések, az Unió által az e cím alapján megkötött nemzetközi megállapodások rendelkezései és az Európai Unió Bíróságának az ilyen rendelkezést vagy intézkedést értelmező határozatai, vagy az említett cím alapján módosított vagy módosítható intézkedések nem kötelezőek és nem alkalmazhatóak Dániára; az ilyen rendelkezések, intézkedések vagy határozatok Dánia hatásköreit, jogait és kötelezettségeit semmilyen módon nem érintik; az ilyen rendelkezések, intézkedések vagy határozatok semmilyen módon nem érintik a közösségi vagy uniós vívmányokat, továbbá nem képezik részét az uniós jognak annyiban, amennyiben ezeket Dániára kell alkalmazni. […]
2a. cikk
E jegyzőkönyv 2. cikkét továbbá alkalmazni kell az [EUMSZ] 16. cikke alapján megállapított azon szabályokra, amelyek a személyes adatoknak a tagállamok által, az említett szerződés harmadik része V. címének 4. vagy 5. fejezete alkalmazási körébe tartozó tevékenységek során végzett feldolgozására vonatkoznak.”
III – A tervezett megállapodás előzményei
18. 2005. július 18‑án a Tanács jóváhagyta az Európai Közösség és a kanadai kormány közötti, az előzetes utasinformációs és utasnyilvántartási adatok feldolgozásáról szóló megállapodást (a továbbiakban: 2006. évi megállapodás).(7)
19. Preambulumának megfelelően a 2006. évi megállapodást a kanadai kormány által az előzetes utasinformációs és utasnyilvántartási adatoknak (a továbbiakban: API‑ és PNR‑adatok) a Kanadába tartó utasszállító járatok működtetésében érdekelt légi szállítók általi feldolgozása és az illetékes kanadai hatóságoknak való továbbítása – olyan mértékben, amint azok a légi szállítók automata foglalási rendszerében és indulás‑ellenőrzési rendszerében (DCS) összegyűjtésre és tárolásra kerültek – vonatkozásában előírt kötelezettségre tekintettel kötötték.
20. A 2006. évi megállapodás 1. cikke szerint annak „célja annak biztosítása, hogy az engedélyezett útvonalakon utazó személyek API‑ és PNR‑adatai az alapvető jogok és szabadságok, különösen a magánélethez való jog teljes tiszteletben tartása mellett álljanak rendelkezésre”. Kanada illetékes hatósága a 2006. évi megállapodás I. mellékletének megfelelően a „Kanadai Határszolgálati Ügynökség (CBSA)” volt.
21. E kötelezettségvállalásra figyelemmel az Európai Bizottság a 95/46/EK irányelv(8) 25. cikkének (2) bekezdése alapján elfogadta a 2006/253 határozatot,(9) amelynek 1. cikke azt írta elő, hogy a CBSA úgy tekintendő, mint amely az Európai Közösség részéről történő, Kanadába tartó légi járatokra vonatkozó PNR‑adatok továbbításához szükséges megfelelő védelmi szintet biztosít. Mivel a 2006/253 határozat 2009 szeptemberében hatályát vesztette,(10) a 2006. évi megállapodás időtartama pedig e határozat időtartamához kapcsolódott,(11) így e megállapodás szintén lejárt 2009 szeptemberében.
22. 2010. május 5‑én a Parlament állásfoglalást fogadott el az Egyesült Államokkal, Ausztráliával és Kanadával az utasnyilvántartási adatokra (PNR‑adatok) vonatkozó megállapodások megkötését érintő tárgyalások megkezdéséről.(12) Ebben az állásfoglalásban a Parlament többek között az utasnyilvántartási adatok használatára vonatkozó, bűnüldözési és biztonsági célokat egyaránt szolgáló egységes megközelítésre szólított fel, amelynek egységes elvrendszere a harmadik országokkal kötendő megállapodások alapjául is szolgálhat. E tekintetben felhívta a Bizottságot, hogy nyújtson be az egységes modellre és a harmadik országokkal folytatandó tárgyalásokra adandó mandátumra vonatkozó javaslatot, továbbá rögzítette a teljesítendő minimumkövetelményeket.(13)
23. 2010. szeptember 21‑én a Bizottság három javaslatot fogadott el, amelyek az Egyesült Államokkal, Ausztráliával és Kanadával folytatott tárgyalások megkezdésének engedélyezésére vonatkoztak.(14) Ezt követően a Parlament hozzájárulásával aláírták és megkötötték a megállapodást az Egyesült Államokkal és Ausztráliával.(15) E megállapodások 2012‑ben léptek hatályba.
24. A Kanadával folytatott tárgyalások lezárását követően a Bizottság 2013. július 19‑én elfogadta a tervezett megállapodás aláírásáról és megkötéséről szóló tanácsi határozat tervezetét.
25. Az európai adatvédelmi biztos (adatvédelmi biztos) 2013. szeptember 30‑án adott véleményt e tervezetről.(16) E véleményben az adatvédelmi biztos egy sor kérdést fogalmazott meg a PNR‑rendszerek és a PNR‑adatok harmadik országba irányuló tömeges továbbításának szükségességét és arányosságát illetően, megkérdőjelezte az anyagi jogi jogalap kiválasztását, és ismertette észrevételeit és javaslatait a tervezett megállapodás különböző rendelkezéseit illetően.
26. 2013. december 5‑én a Tanács elfogadta a tervezett megállapodás aláírásáról szóló határozatot, anélkül hogy azt az adatvédelmi biztos véleményét követően módosították volna. A tervezett megállapodást, annak későbbi időpontban történő megkötésével, 2014. június 25‑én írták alá.
27. 2014. július 7‑én kelt levelével a Tanács a Parlament jóváhagyását kérte a tervezett megállapodás Unió nevében történő megkötéséről szóló határozatot illetően. E határozattervezet jogalapként az EUMSZ 218. cikk (6) bekezdése a) pontjának v. alpontjával összefüggésben az EUMSZ 82. cikk (1) bekezdésének d) pontjára, valamint az EUMSZ 87. cikk (2) bekezdésének a) pontjára hivatkozik.
28. 2014. november 25‑én a Parlament úgy döntött, hogy a jelen vélemény beszerzése érdekében a Bírósághoz fordul, az abban feltett kérdések a jelen indítvány 3. pontjában szerepelnek.
IV – A Bíróság előtti eljárás
29. A Parlament kérelmének benyújtását követően írásbeli észrevételeket terjesztett elő a bolgár és az észt kormány, Írország, a spanyol és a francia kormány, az Egyesült Királyság kormánya, valamint a Tanács és a Bizottság.
30. A Bíróság egy sor írásban megválaszolandó kérdést tett fel, amelyek többek között a PNR‑adatok egyes gyakorlati és ténybeli vonatkozásait, a tervezett megállapodás jogalapját, valamint az említett megállapodás rendelkezéseinek az EUM‑Szerződéssel és a Charta rendelkezéseivel való összeegyeztethetőségét érintették, az ítélkezési gyakorlatból, különösen a 2014. április 8‑i Digital Rights Ireland és társai ítéletből (C‑293/12 és C‑594/12, EU:C:2014:238), valamint a 2015. október 6‑i Schrems ítéletből (C‑362/14, EU:C:2015:650) levont információk fényében. Ezenkívül az Európai Unió Bírósága alapokmánya 24. cikkének második bekezdését alkalmazva a Bíróság felhívta az adatvédelmi biztost, hogy válaszoljon az említett kérdésekre. Az utóbbi, valamint Írország, a spanyol és a francia kormány, az Egyesült Királyság Kormánya, valamint a Parlament, a Tanács és a Bizottság határidőben válaszolt a kérdésekre.
31. Az észt kormány, Írország, a spanyol és a francia kormány, az Egyesült Királyság Kormánya, valamint a Parlament, a Tanács és a Bizottság képviseltette magát a 2016. április 5‑én tartott tárgyaláson.
V – A vélemény iránti kérelem elfogadhatóságáról
32. Míg a bolgár és az észt kormány, valamint a Bizottság egyetért a Parlament azon értékelésével, mely szerint a vélemény iránti kérelem teljes egészében elfogadható, a francia kormány és a Tanács megkérdőjelezi a Parlament kérelmében szereplő második kérdés elfogadhatóságát, amely a tervezett megállapodás megkötéséről szóló tanácsi határozat tervezetének megfelelő jogalapjára vonatkozik.
33. A francia kormány és a Tanács lényegében előadja, hogy e kérdés sem az Uniónak a tervezett megállapodás megkötésére vonatkozó hatáskörére, sem pedig az Unió és a tagállamok közötti hatáskörmegosztásra nem vonatkozik. Egyebekben előadják, hogy az EUMSZ 82. és 87. cikk esetleges téves alkalmazása semmilyen hatással nem lenne a tervezett megállapodás megkötéséről szóló tanácsi jogi aktus elfogadásához vezető eljárásra. Mind az EUMSZ 16. cikk, mind pedig az EUMSZ 82. és 87. cikk alkalmazása ugyanis a rendes jogalkotási eljárás tiszteletben tartását igényli, így többek között az EUMSZ 218. cikk (6) bekezdése a) pontjának v. alpontja alapján a Parlament jóváhagyását.
34. Azt javaslom, hogy a Bíróság nyilvánítsa elfogadhatónak a vélemény iránti kérelem egészét.
35. Általános jelleggel mindenekelőtt arra kell emlékeztetni, hogy az EUMSZ 218. cikk (11) bekezdésének és a Bíróság ítélkezési gyakorlatának megfelelően a Bíróság véleménye azzal a kérdéssel kapcsolatban kérhető ki, hogy a „tervezett megállapodás”(17) összeegyeztethető‑e a Szerződések alapvető szabályaival, illetve az Unió és intézményei hatáskörének terjedelmét meghatározó szabályokkal, beleértve az Unió és a tagállamok közötti, harmadik államokkal egy meghatározott megállapodás megkötésére vonatkozó hatáskörök megosztásának kérdéseit,(18) amint azt a Bíróság eljárási szabályzata 196. cikkének (2) bekezdése is megerősíti.
36. Kétségtelen tehát, amit egyébként valamennyi érintett fél is elismer, hogy a vélemény iránti kérelem elfogadható, amennyiben az a tervezett megállapodásnak az elsődleges uniós jog anyagi jogi rendelkezéseivel való összeegyeztethetőségére irányul, beleértve a Chartának a Szerződésekkel azonos értékű rendelkezéseit is.(19)
37. Úgy vélem, hogy ez a helyzet az azon jogi aktus megfelelő jogalapjának meghatározására irányuló második kérdést illetően is, amelynek révén a Tanácsnak meg kell kötnie a tervezett megállapodást.
38. Vitathatatlan, hogy – amint arra a francia kormány és a Tanács is rámutatott – egyik érintett fél sem kételkedik abban, hogy a jelen esetben az Unió rendelkezik hatáskörrel a vitatott megállapodás jóváhagyására; e kérdés egyébként nem is képezi a vélemény iránti kérelem tárgyát.
39. Ugyanakkor fontos kiemelni, hogy a korábbi vélemény iránti kérelmek vizsgálata során a Bíróság már elfogadta, hogy válaszoljon a szóban forgó megállapodástervezetek megfelelő jogalapjának kiválasztására irányuló kérdésre.(20) Ezt az álláspontot lényegében két, egymáshoz szorosan kapcsolódó megfontolás indokolta.
40. Egyrészt a nemzetközi megállapodás megkötéséről szóló jogi aktus megfelelő jogalapjának megválasztása „alkotmányos jelentőségű”,(21) mivel az Unió csak átruházott hatáskörökkel rendelkezik, vagyis a belső jogrendjébe beépíteni kívánt nemzetközi megállapodásokat a Szerződések olyan rendelkezésére kell tudnia alapítani, amely felhatalmazza e jogi aktusok jóváhagyására. A hibás jogalap alapulvétele tehát érvénytelenítheti magát a megállapodás megkötéséről szóló jogi aktust, és ennélfogva érvénytelenné teheti az Unió ahhoz való hozzájárulását, hogy a szóban forgó megállapodás őt kösse.(22)
41. Másrészt a Bíróság előzetes megkeresésével járó eljárás keretében a megállapodástervezet megkötéséről szóló jogi aktus megfelelő jogalapja megvizsgálásának elmulasztása végül bonyodalmakat eredményezhetne mind az Unió szintjén, mind a nemzetközi jogrendben, amennyiben a megállapodás megkötéséről szóló jogi aktust a későbbiekben érvénytelenné nyilvánítanák a jogalapot érintő hiba miatt. Márpedig az EUMSZ 218. cikk (11) bekezdésében előírt megelőző eljárás célja éppen az, hogy a szerződő felek érdekét szolgálva elkerüljék, hogy ilyen bonyodalmak felmerülhessenek.(23)
42. Ezen ítélkezési gyakorlat fennállását nem tagadva, a francia és a Tanács kormány lényegében előadja, hogy a Bíróság által a korábbi véleményeiben hivatkozott jogi bonyodalmak egyike sem merülhet fel a jelen ügyben. Így ezen érdekelt felek szerint a jelen ügyben a tervezett megállapodás anyagi jogalapjaként az EUMSZ 16. cikk esetleges választása – amint azt a Parlament állítja vélemény iránti kérelmében – nem hat ki az Unió és a tagállamok közötti hatáskörmegosztásra, és nem eredményez az említett vélemények értelmében vett, a Tanács és a Bizottság által követettől „eltérő jogalkotási eljárást”.
43. Ez az érvelés nem meggyőző.
44. Fontos kiemelni, hogy a Bíróság által a 2001. december 6‑i 2/00 vélemény (EU:C:2001:664) 5. pontjában és a 2009. november 30‑i 1/08 vélemény (EU:C:2009:739) 110. pontjában hivatkozott helyzetek csak olyan példáknak minősülnek, amelyek esetében a hibás jogalap alapulvétele érvénytelenné teheti az Unió ahhoz való hozzájárulását, hogy az általa aláírt megállapodás őt kösse, vagy jogi nehézségeket eredményezhet belső jogi szinten, illetve az Unió külkapcsolatainak szintjén. Az e pontokban említett két helyzetet – vagyis egyrészt azt, amikor a Szerződés nem biztosít az Unió számára elegendő hatáskört a megállapodás egészének ratifikálásához, ami miatt meg kell vizsgálni a hatásköröknek az Unió és a tagállamok közötti megosztását, másrészt pedig azt, amikor a megállapodás megkötéséről szóló jogi aktus megfelelő jogalapja az intézmények által ténylegesen követettől eltérő jogalkotási eljárást ír elő – ugyanis az „erről van szó különösen akkor” kifejezés vezeti be. Nem zárhatók ki tehát további olyan helyzetek, amelyek jogi nehézségekkel járnak az Unió belső jogi szintjén, illetve a nemzetközi kapcsolatok szintjén.
45. Ezt követően nem szabad szem elől téveszteni, hogy a véleménnyel kapcsolatos eljárás nem peres és megelőző jellegű.(24) E jelleg álláspontom szerinti bizonyos rugalmasságot tesz indokolttá a Bíróság részéről a tervezett megállapodás megkötéséről szóló jogi aktus megfelelő jogalapjával kapcsolatos kérdés elfogadhatóságának vizsgálata során.
46. Ekképpen, úgy vélem, hogy az elfogadhatóság szakaszában a Bíróságnak pusztán azt kell megvizsgálnia, hogy amennyiben nem válaszol a feltett kérdésre, úgy fennáll‑e annak komoly veszélye, hogy a megállapodás megkötéséről szóló jogi aktust később érvénytelenné nyilváníthatják a vélemény iránti kérelemben hivatkozottal azonos indok alapján, mivel e helyzet olyan nehézségeket eredményezhet az Unió belső jogrendjében vagy külkapcsolataiban, amelyeket a vélemény iránti eljárás megelőzhetne.
47. A jelen esetben álláspontom szerint e kockázat nem zárható ki.
48. Amint azt a jelen indítvány későbbi részeiben megvizsgálom, a Parlament által azon állítás alátámasztása érdekében előterjesztett indokok, amely szerint az EUMSZ 16. cikk jelenti a tervezett megállapodás megkötéséről szóló jogi aktus megfelelő anyagi jogi jogalapját, igen komolyak, oly mértékben, hogy részlegesen megalapozottnak tekintem őket.
49. Ennélfogva, ha lemondanánk ezen érvelés megválaszolásáról a jelen eljárás keretében, az azt eredményezhetné, hogy a Parlament megtámadja a megállapodás megkötéséről szóló jogi aktus érvényességét, illetve hogy adott esetben valamely, a PNR‑adatainak a kanadai illetékes hatóság részére történő továbbítása folytán sérelmet szenvedett magánszemély által indított kereset ügyében eljáró nemzeti bíróság a megállapodás és annak megkötéséről szóló aktus érvényességével kapcsolatban terjeszt előzetes döntéshozatal iránti kérelmet a Bíróság elé.
50. Egyébként álláspontom szerint a francia kormány és a Tanács tévesen tekintik csekélynek a tervezett megállapodás megkötéséről szóló jogi aktus érvénytelenné nyilvánításának következményeit abban az esetben, ha végül bebizonyosodik, hogy egy megsemmisítés iránti kereset vagy egy érvényességgel kapcsolatos előzetes döntéshozatal iránti kérelem eredményeként ezt az aktust a Parlament állításának megfelelően kizárólag az EUMSZ 16. cikk mint jogalap alapján kellett volna elfogadni.
51. Amint ugyanis arra alább kitérek, és amint az egyes írásbeli észrevételekben is szerepel, az EUMSZ 16. cikknek a tervezett megállapodás megkötéséről szóló jogi aktus kizárólagos jogalapjaként való megjelölése megváltoztatná a Dán Királyság, Írország és Nagy‑Britannia és Észak‑Írország Egyesült Királyságának jogállását, mivel ebben az esetben e tagállamokat közvetlenül és automatikusan kötné a megállapodás, ellentétben a tervezett megállapodás 29. cikkében előírtakkal. Ami konkrétan a Dán Királyságot illeti, ebben az esetben az általa a tervezett megállapodással párhuzamosan Kanadával kötött minden esetleges megállapodás jogellenes lenne, mivel e tagállam így már nem rendelkezne az ilyen kötelezettség vállalásához szükséges hatáskörrel.
52. Úgy vélem tehát, hogy – bizonyos mértékben analógiával élve a Bíróság által a 2014. október 14‑i 1/13 vélemény (EU:C:2014:2303) 47. pontjában megállapítottakkal – kifejezetten célszerű, hogy a Bíróság megválaszolja a jelen vélemény iránti kérelem második kérdését, különösen az olyan helyzetekből származó jogi bonyodalmak elkerülése érdekében, amelyekben egy tagállam a szükséges felhatalmazás nélkül tesz nemzetközi kötelezettségvállalásokat, holott az uniós jogra tekintettel már nem rendelkezik az e kötelezettségvállalás aláírásához vagy végrehajtásához szükséges hatáskörrel.
53. Azt javaslom tehát, hogy a Bíróság nyilvánítsa elfogadhatónak a Parlament által a vélemény iránti kérelmében feltett második kérdést.
54. Egyebekben, mivel e kérdés a megkötésről szóló aktus formális érvényességét érinti, és a tervezett megállapodás céljainak és tartalmának elemzését igényli, azt javaslom, hogy előbb e kérdést vizsgáljuk meg, mielőtt kitérnénk a tervezett megállapodásnak az EUM‑Szerződés rendelkezéseivel, illetve a Chartában szereplő jogokkal való összeegyeztethetőségének kérdésére.
VI – A tervezett megállapodás megkötéséről szóló jogi aktus megfelelő jogalapjáról (második kérdés)
A – A Parlament és az egyéb érintett felek érvelésének összefoglalása
55. A Parlament, valamint az észrevételeket tevő valamennyi érintett fél egyöntetűen úgy vélik, hogy a Bíróság ítélkezési gyakorlatának megfelelően a jogalap kiválasztásának olyan bírósági felülvizsgálat alá vonható objektív szempontokon kell alapulnia, amelyek között a szóban forgó aktus célja és tartalma is szerepel.
56. A Parlament hangsúlyozza, hogy a tervezett megállapodás az 1. cikkében felsorolt két célra irányul. A tervezett megállapodás fő célja ugyanakkor a személyes adatok védelmének biztosítása. A Parlament szerint ugyanis a tervezett megállapodás hatása ugyanaz, mint egy „megfelelőségi határozaté”, és annak célja a 95/46 irányelv 25. cikkének (6) bekezdése alapján hozott 2006/253 határozat felváltása: ezen intézmény ebben állapította meg a 2006. évi megállapodással összefüggésben a CBSA részére továbbított PNR‑adatok megfelelő védelmének szintjét. Ezenkívül a tervezett megállapodás nem irányul arra, hogy a PNR‑adatok kanadai vagy európai rendőrhatóságok részére való továbbítására vonatkozó kötelezettséget írjon elő a légi fuvarozók számára, ami megnehezíti az EUMSZ 82. cikk (1) bekezdése d) pontja és az EUMSZ 87. cikk (2) bekezdése a) pontja anyagi jogi jogalapként való megjelölésének igazolását. Az ítélkezési gyakorlat értelmében e megállapítások a Parlament szerint azt indokolják, hogy a tervezett megállapodást a megállapodás céljának megfelelő jogalapra, vagyis a jelen esetben az EUMSZ 16. cikkre alapítsák. A tervezett megállapodás tartalma megerősíti ezt az értékelést. A Parlament végül rámutat arra, hogy az EUMSZ 16. cikk lehetővé teszi a személyes adatok védelmére vonatkozó szabályok meghozatalát az uniós jog hatálya alá tartozó valamennyi területen, beleértve a „szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térséget” is.
57. A Bíróság előtt tartott tárgyalás során feltett kérdésre válaszolva a Parlament kifejtette, hogy amennyiben a Bíróság úgy ítélné meg, hogy a tervezett megállapodás el nem válaszható célokat követ, úgy nem látja akadályát annak, hogy a tervezett megállapodás elfogadásáról szóló jogi aktus alapja az EUMSZ 16. cikk, az EUMSZ 82. cikk (1) bekezdésének d) pontja és az EUMSZ 87. cikk (2) bekezdésének a) pontja legyen.
58. A spanyol kormány és az adatvédelmi biztos, valamint másodlagosan a francia kormány kivételével a többi érintett fél előadja, hogy a tervezett megállapodás célja a terrorizmus és a súlyos nemzetközi bűnözés elleni küzdelem, az adatvédelem pedig lényegében csak egy olyan eszköz, amelynek révén e cél elérhető. E tekintetben a Bizottság emlékeztet arra, hogy 2006. május 30‑i Parlament kontra Tanács és Bizottság ítéletében (C‑317/04 és C‑318/04, EU:C:2006:346, 56. pont) a Bíróság kimondta, hogy a PNR‑adatok Egyesült Államok részére történő továbbítása a közbiztonsággal és a büntetőjog területén végzett tagállami tevékenységekkel kapcsolatos adatfeldolgozásnak minősül. Márpedig a tervezett megállapodás elfogadásáról szóló jogi aktus jogalapját e logikát tiszteletben tartva kell kiválasztani.
59. Ezen érintett felek nagy többsége ehhez hozzáteszi, hogy amennyiben az adatvédelmet a tervezett megállapodás egy céljának kell tekinteni, e cél csak másodlagos az elsődleges célhoz képest, ennélfogva semmilyen hatással nincs a megkötéséről szóló aktus jogalapjának tényleges megválasztására. E tekintetben a Tanács és a Bizottság rámutat arra, hogy az ágazati politikák megvalósítását célzó, bizonyos személyesadat‑kezeléseket igénylő jogi aktusokat az érintett politikának megfelelő jogalapra, nem pedig az EUMSZ 16. cikkre kell alapítani.
60. Az EUMSZ 16. cikknek, az EUMSZ 82. cikk (1) bekezdése d) pontjának és az EUMSZ 87. cikk (2) bekezdése a) pontjának a tervezett megállapodás megkötéséről szóló jogi aktus anyagi jogi jogalapjaként való együttes alkalmazásának lehetőségét illetően a francia kormány írásbeli észrevételeiben másodlagosan előadja, hogy e halmozás teljesen elképzelhető. Írország és a Tanács viszont ennek az ellenkezőjét állítja. A Bíróság előtt tartott tárgyaláson a Tanács rámutatott arra, hogy a (21.) és (22.) jegyzőkönyv rendelkezéseiből következő tanácsi szavazási eljárás kizárja ezt a lehetőséget.
B – Elemzés
61. Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint egy uniós jogi aktus – ideértve azon aktusokat is, amelyeket valamely nemzetközi szerződés megkötése érdekében hoztak meg – jogalapja megválasztásának olyan objektív elemeken kell alapulnia, amelyek alkalmasak a bírósági felülvizsgálatra, ilyen elemnek számít e jogi aktus célja és tartalma. Ha az uniós jogi aktus vizsgálatából az derül ki, hogy a jogi aktus kettős célkitűzést követ, vagy két összetevőből áll, és ezek egyike elsődlegesként vagy döntő jellegűként azonosítható, míg a másik csak járulékos jellegű, a jogi aktust egyetlen jogalapra, azaz az elsődleges, illetve döntő jellegű célkitűzés vagy összetevő által megkövetelt jogalapra kell alapítani.(25)
62. A Bíróság ugyanakkor „kivételesen” elismeri, hogy a jogi aktus együttesen alapítható az aktus több céljának vagy összetevőjének megfelelő különböző jogalapokra, amennyiben e célok vagy összetevők elválaszthatatlanul összekapcsolódnak és egymáshoz képest nem járulékosak.(26) Ilyen esetben a Bíróság azt is megvizsgálja, hogy a több jogalap alkalmazása kizárható‑e azzal az indokkal, hogy a szóban forgó különböző jogalapokkal kapcsolatos eljárások összeegyeztethetetlenek.(27)
63. Ezen ítélkezési gyakorlat fényében kell megvizsgálni, hogy a tervezett megállapodás céljára és tartalmára figyelemmel az e megállapodás megkötéséről szóló jogi aktust anyagi jogi jogalapként kizárólag az EUMSZ 82. cikk (1) bekezdésének d) pontjára és az EUMSZ 87. cikk (2) bekezdésének a) pontjára kell‑e alapítani, amint az a tanácsi határozat tervezetében szerepel, és amint azt az érintett felek többsége állítja, vagy azt az EUMSZ 16. cikkre kell alapítani akár kizárólagos jelleggel, akár a két fent hivatkozott cikkel együttesen.(28)
64. Az utóbbi kérdést illetően rá kívánok mutatni arra, hogy – a Tanács által írásbeli észrevételeiben előadottakkal ellentétben – a Bíróság a vélemény iránti eljárás nem peres és megelőző jellegére figyelemmel teljes mértékben fel van hatalmazva arra, hogy megvizsgálja a Parlament által előterjesztett második kérdést az anyagi jogi jogalapok halmozódásának szempontjából, noha e kérdés szövegezése ezt nem vetíti előre. Ehhez hozzáteszem, hogy az érintett feleknek mind az eljárás írásbeli szakaszában, mind a tárgyalás során megvolt az alkalmuk arra, hogy állást foglaljanak e kérdést illetően.
65. Ez már csak azért is fontos, mert álláspontom szerint a tervezett megállapodás céljának és tartalmának vizsgálata alapján azt kell megállapítani, hogy az két célt követ, és két összetevőből áll, anélkül, hogy e két cél, illetve a különböző összetevők összességükben hierarchikus viszonyban állnának, illetve elválaszthatók lennének. E megállapítás véleményem szerint igazolja, hogy a tervezett megállapodás megkötéséről szóló jogi aktus anyagi jogi jogalapját az EUMSZ 16. cikk és az EUMSZ 87. cikk (2) bekezdésének a) pontja jelentse, ami egyben azt jelenti, hogy a két cikk által hivatkozott eljárások egymás mellett létezhetnek.
1. A tervezett megállapodás céljáról és tartalmáról
66. A tervezett megállapodás második preambulumbekezdéséből kitűnik, hogy a szerződő felek felismerik „a terrorizmus, a terrorizmussal összefüggő bűncselekmények és egyéb súlyos nemzetközi bűncselekmények megelőzésének, az ellenük folytatott küzdelemnek, illetve azok visszaszorításának és felszámolásának a fontosságát az alapvető jogok és szabadságok, különösen a magánélet tiszteletben tartásához és a személyes adatok védelméhez való jogok megőrzése mellett”, míg a negyedik preambulumbekezdés hozzáteszi, hogy a PNR‑adatok használata e célok elérésének különösen fontos eszköze.
67. Egyfelől a terrorizmus és az egyéb súlyos nemzetközi bűncselekmények elleni küzdelem, másfelől pedig a magánélet tiszteletben tartása és a személyes adatok védelme kettős céljának követését megerősíti az ötödik és a hatodik preambulumkezdés is, amelyekben a szerződő feleknek „a közbiztonság védelmére” irányuló szándéka, és annak elismerése szerepel, hogy „az adatvédelem és a magánélet védelme tekintetében közös értékeket vallanak”.
68. Ehhez hasonlóan a tizenötödik preambulumbekezdésből kifejezetten kitűnik, hogy Kanada vállalta, hogy a kanadai illetékes hatóság „a PNR‑adatok feldolgozását kizárólag a terrorista bűncselekmények és a súlyos nemzetközi bűncselekmények megelőzése, felderítése, kivizsgálása és büntetőeljárás alá vonása céljából végzi, a magánélet és a személyes adatok védelmére vonatkozó biztosítékoknak való szigorú megfelelés mellett, amint ezt [a tervezett] megállapodás lefekteti”.
69. A tervezett megállapodás tehát arra irányul, hogy lehetővé tegye Kanada számára, hogy kezelje az utasoknak az Unió és Kanada közötti járatokat üzemeltető légi fuvarozók által továbbított PNR‑adatait a terrorizmus és a súlyos nemzetközi bűncselekmények elleni küzdelem céljából, a tervezett megállapodásban előírt feltételek mellett biztosítva ugyanakkor a magánélet tiszteletben tartásához való jogot és a személyes adatok védelmét.
70. A két cél szükségszerű összehangolását megerősíti a tervezett megállapodás 1. cikke, amely azt mondja ki, hogy a szerződő felek „a köz védelme és biztonsága érdekében” rögzítik a PNR‑adatok továbbítására és felhasználására vonatkozó feltételeket, „és meghatározzák az adatok védelmének eszközeit”.
71. A tervezett megállapodás tartalmának vizsgálata azt is megerősíti, hogy a terrorizmus és a súlyos nemzetközi bűncselekmények elleni küzdelem a PNR‑adatok továbbításának és felhasználásának eszközével csak akkor engedélyezett, ha a szóban forgó adatok tekintetében megfelelő adatvédelmi szintet biztosítanak.
72. Ily módon a tervezett megállapodás 3. cikkének (1) bekezdése szerint Kanada biztosítja, hogy a kanadai illetékes hatóság a kapott PNR‑adatok feldolgozását „kizárólag a terrorista bűncselekmények és a súlyos nemzetközi bűncselekmények megelőzése, felderítése, kivizsgálása vagy büntetőeljárás alá vonása céljából végzi”, emellett hangsúlyozva, hogy ezen adatkezelésnek „e megállapodás alapján” kell történnie. E pontosítás többek között azt jelenti, hogy a tervezett megállapodás 5. cikke alapján „[e] megállapodás betartásának feltétele, hogy a kanadai illetékes hatóság […] a vonatkozó uniós adatvédelmi jogszabályok értelmében megfelelő adatvédelmi szintet biztosít”.
73. Ehhez hasonlóan, a PNR‑adatoknak a tervezett megállapodás 16. cikkében előírt megőrzésével és adatelrejtés révén történő fokozatos személytelenítésével kapcsolatban e cikk (4) bekezdése csak abban az esetben engedélyezi a kanadai hatóságok részére az adatelrejtés feloldását, ha „az a rendelkezésre álló információk alapján a [tervezett megállapodás 3. cikkében] említett vizsgálatok lefolytatásához szükséges”.
74. Ezenfelül, a tervezett megállapodás 18. cikkének (1) bekezdése és 19. cikkének (1) bekezdése a PNR‑adatok kanadai vagy harmadik országbeli hatóságokkal való utólagos megosztását csak a kimerítő jelleggel felsorolt feltételek mellett engedélyezi, amelyek közé tartozik többek között egyrészt az, hogy a szóban forgó hatóság „a [tervezett megállapodás 3. cikkének] hatályával közvetlenül összefüggő feladatokat lát el”, másrészt pedig az, hogy e hatóság „[a tervezett] megállapodásban meghatározott biztosítékokkal egyenértékű biztosítékokat alkalmaz”.
75. A két követett cél összehangolásának szükségességét nem cáfolva, a tervezett megállapodás egyes rendelkezései azonban vagy a terrorizmus és a súlyos nemzetközi bűnözés elleni küzdelem célját, vagy pedig a személyes adatok megfelelő védelmének biztosítására irányuló célt érintik inkább.
76. Ekképpen, ami közelebbről az első célt illeti, a tervezett megállapodás 6. cikkének (2) bekezdése arra kötelezi Kanadát, hogy konkrét ügyekben – hatáskörüknek megfelelően – az Európai Rendőrségi Hivatal (Europol), az igazságügyi együttműködés megerősítéséért felelős európai ügynökség (Eurojust), vagy az Unió valamely tagállamának rendőri vagy igazságügyi hatósága kérésére biztosítson hozzáférést az tervezett megállapodás alapján kapott olyan PNR‑adatokhoz vagy PNR‑adatokat tartalmazó analitikus információkhoz, amelyek „az Európai Unión belül terrorista bűncselekmény vagy súlyos nemzetközi bűncselekmény megakadályozásához, felderítéséhez, kivizsgálásához vagy büntetőeljárás alá vonásához szükségesek”. Egyébként a tervezett megállapodás 23. cikkének (2) bekezdése alapján a szerződő felek együttműködnek PNR‑adatkezelési rendszereik összehangolása céljából „oly módon […], hogy az tovább fokozza Kanada, az Unió és más országok állampolgárainak biztonságát”.
77. A tervezett megállapodás által inkább az adatvédelem területén nyújtott garanciák körébe tartozó rendelkezéseket illetően a tervezett megállapodás több, az adatbiztonsággal és az adatok sértetlenségével (a tervezett megállapodás 9. cikke), az adatokhoz való hozzáféréssel, azok egyének kérelmére történő javításával és a hozzájuk fűzött megjegyzésekkel (a tervezett megállapodás 12. és 13. cikke), a PNR‑adatok felügyeletével, valamint az érintett számára nyitva álló közigazgatási és bírósági jogorvoslatokkal (a tervezett megállapodás 10. és 14. cikke) kapcsolatos rendelkezést tartalmaz.
78. Figyelemmel a tervezett megállapodás céljára és tartalmára, az tehát két célt követ, és annak két lényeges összetevője van, amit végül a felek nagy többsége elismert, vagy legalábbis elfogadott.
79. Az érintett felek által az ellentétes állítások alátámasztása érdekében előadottakkal szemben álláspontom szerint igen nehéz eldönteni, hogy e két cél közül melyik a jelentősebb.
80. Amint azt ugyanis a tervezett megállapodás céljának és tartalmának leírása is alátámasztja, e két célt párhuzamosan kell követni, és azok végső soron elválaszthatatlannak tűnnek. Egyrészt, mint azt hangsúlyoztam, a PNR‑adatoknak a tervezett megállapodás 3. cikkében ismertetett célokból az illetékes kanadai hatóság részére továbbítása, illetve azok általi kezelése csak abban az esetben engedélyezett, ha e műveletekhez az uniós adatvédelmi jog értelmében vett megfelelő adatvédelem kapcsolódik a tervezett megállapodás 5. cikkének megfelelően. Másként fogalmazva, ha nem biztosítanak ilyen védelmet, a PNR‑adatok tervezett megállapodásban előírt továbbítása jogszerűen nem végezhető el. Másrészt a tervezett megállapodás által a személyes adatok védelme területén előírt garanciák csak azért szükségesek, mert a PNR‑adatokat a kanadai jogszabály és a tervezett megállapodás rendelkezései értelmében át kell adni a kanadai illetékes hatóságnak. Amint azt a tervezett megállapodás több rendelkezése, például annak 16., 18. és 19. cikke is alátámasztja, a tervezett megállapodás tehát a biztonsági cél és az érintettek alapvető jogainak, konkrétan a személyes adataik védelmére irányuló cél összehangolására irányul.
81. Minderre tekintettel úgy vélem, hogy a tervezett megállapodás e két célja és két összetevője elválaszthatatlanul összekapcsolódik, anélkül hogy bármelyik másodlagos és közvetett lenne a másikhoz képest.
82. Ezt az értékelést nem cáfolhatja a Bizottságnak a 2006. május 30‑i Parlament kontra Tanács és Bizottság ítélet (C‑317/04 és C‑318/04, EU:C:2006:346) 56. pontjára alapított érve sem, amely pontban a Bíróság azt mondta ki, hogy a PNR‑adatok Egyesült Államok részére történő továbbítása a közbiztonsággal és a büntetőjog területén végzett tagállami tevékenységekkel kapcsolatos adatfeldolgozásnak minősül.
83. Mindenekelőtt ugyanis a jelen vélemény iránti eljárás tárgya a Kanadával tervezett megállapodás, nem pedig az Egyesült Államokkal 2004‑ben kötött első megállapodás, és a Bizottság által ugyanebben az évben meghozott megfelelőségi határozat, amelyekre a Parlament által benyújtott megsemmisítés iránti keresetek vonatkoztak.
84. Ezen túlmenően a Bizottság alapvetően összefüggésén kívül értelmezi a Bíróság által a 2006. május 30‑i Parlament kontra Tanács és Bizottság ítélet (C‑317/04 és C‑318/04, EU:C:2006:346) 56. pontjában tett megállapítást, amely ítélettel kapcsolatban emlékeztetek arra, hogy a Bíróság azt jóval a Lisszaboni Szerződés elfogadása előtt hozta.
85. A Parlament ugyanis arra kérte fel a Bíróságot, hogy döntse el többek között azt, hogy a Bizottság rendelkezik‑e felhatalmazással arra, hogy meghozza a 95/46 irányelv 25. cikkén alapuló, az Egyesült Államok rendelkezésére bocsátott, a légi utasok PNR adatállományában tárolt személyes adatok kezelését illetően garantált megfelelő védelemről szóló megfelelőségi határozatot, holott ezen irányelv 3. cikkének (2) bekezdése kifejezetten kizárta az irányelv hatálya alól többek között a közbiztonsággal, továbbá a büntetőjog területén az állami tevékenységekkel kapcsolatos feldolgozási műveleteket. A Bíróság a kérdésre logikus módon nemleges választ adott. A PNR‑adatok Egyesült Államokkal kötött megállapodással összefüggő kezelése ugyanis nem kapcsolható szolgáltatásnyújtáshoz, hanem közhatalmi jellegű és közbiztonsági célú, ami nem tartozik a 95/46 irányelv hatálya alá.(29)
86. Márpedig ez az értékelés egyáltalán nem jelenti azt, hogy a Bíróság végleges döntést hozott a PNR‑megállapodások céljáról, az érvelés szempontjából beleértve a tervezett megállapodás célját is, illetve hogy a fortiori véglegesen úgy döntött, hogy e megállapodásoknak kizárólagos, elsődleges vagy döntő célja a terrorizmus vagy a súlyos nemzetközi bűncselekmények elleni küzdelem, amint arra a Bizottság tévesen utal.
87. A Bíróság 2006. május 30‑i Parlament kontra Tanács és Bizottság ítéletben (C‑317/04 és C‑318/04, EU:C:2006:346) szereplő megállapítása nyilvánvalóan nem jelenti azt sem, hogy a 95/46 irányelv tárgyi hatályáról döntve a Bíróság ugyanazon alkalommal előrevetítve meghatározta az EUMSZ 16. cikk tárgyi hatályának korlátait.
88. Azon állításának alátámasztása érdekében, amely szerint a tervezett megállapodás biztonsági célja a döntő, és az igazolja a kiválasztott jogalapot, a Bizottság továbbá analógiát kíván vonni a jelen ügy és a 2014. május 6‑i Bizottság kontra Parlament és Tanács ítélet (C‑43/12, EU:C:2014:298) alapjául szolgáló ügy között.
89. Ebben az ügyben, amely a közúti közlekedésbiztonságot veszélyeztető közlekedési jogsértésekre vonatkozó információk határokon átnyúló cseréjének elősegítéséről szóló, 2011. október 25‑i 2011/82/EU európai parlamenti és tanácsi irányelv(30) megfelelő jogalapjának meghatározásáról szólt, a Bíróság, miután megállapította, hogy a jogi aktus döntő célja a közúti közlekedésbiztonság javítása, azt mondta ki, hogy az információcsere említett irányelv által létrehozott rendszere „olyan intézkedésnek minősül, amellyel az irányelv [e célkitűzést] követi”.(31) A 2011/82 irányelvet tehát nem az EUMSZ 87. cikk (2) bekezdése (rendőrségi együttműködés), hanem a közlekedéspolitikai cím alá tartozó EUMSZ 91. cikk (1) bekezdésének c) pontja alapján kellett volna elfogadni.
90. Bár kész vagyok elismerni, hogy részleges analógia áll fenn a két helyzet között, ez egyáltalán nem változtat azon az elemzésen, amely szerint a tervezett megállapodás két célra irányul és két elválaszthatatlan összetevővel rendelkezik. Ekképpen az, hogy PNR‑adatok kanadai illetékes hatóság részére történő továbbítása olyan intézkedésnek minősülhet, amellyel a szerződő felek a tervezett megállapodás közbiztonsági célkitűzését követik, egyáltalán nem módosítja azt a megállapítást, amely szerint a tervezett megállapodásnak a megállapodás 1. cikkében ismertetett célja kettős. Ezen túlmenően a tervezett megállapodás azon sajátosságát, amely éppen a 2011/82 irányelvtől különbözteti meg, az képezi, hogy a PNR‑adatok továbbítása által a tervezett megállapodás 3. cikkében felsorolt célok megvalósítása érdekében jelentett eszköz elérni kívánt maximális hatékonyságát egyensúlyba kell hozni a személyes adatok védelme terén érvényesülő, e megállapodás által előírt, és éppen a megállapodás második céljának részét képező garanciákkal.
91. Végül a Parlament által azon álláspontjának alátámasztása érdekében előterjesztett érvek sem meggyőzőek, amely szerint a tervezett megállapodás „súlypontját” döntő jelleggel azok a garanciák jelentik, amelyeket rendelkezései az utasok számára PNR‑adataik védelme kapcsán nyújtanak, ami azt indokolja, hogy az e jogi aktus elfogadásáról szóló határozat alapját kizárólag az EUMSZ 16. cikk jelentse.
92. Egyrészt pontatlan azt állítani, hogy a tervezett megállapodás nem ír elő a légitársaságok részére semmilyen kötelezettséget a PNR‑adatok kanadai illetékes hatóság részére való továbbítását illetően annak érdekében, hogy ezeket az adatokat a tervezett megállapodás 3. cikkében felsorolt célokból kezeljék. Az igaz, hogy – amint azt a Parlament is megjegyezte írásbeli észrevételeiben – a tervezett megállapodás 4. cikkének (1) bekezdése azt mondja ki, hogy az Unió kizárólag azt biztosítja, hogy a légi fuvarozókat „semmi ne akadályozza” abban, hogy a PNR‑adatokat a kanadai illetékes hatóságnak továbbítsák. Ugyanakkor ezen, „A PNR‑adatok rendelkezésre bocsátásának biztosítása” című cikknek és a tervezett megállapodás 5.(32), 20.(33) és 21.(34) cikkének együttes értelmezéséből kitűnik, hogy – amint azt egyébként a Parlament is elismerte a Bíróság által feltett egyik írásbeli kérdésre adott válaszában – a légi fuvarozók jogilag és a gyakorlatban is kötelesek rendszeresen hozzáférést biztosítani a PNR‑adatokhoz a kanadai illetékes hatóság számára a tervezett megállapodás 3. cikkében meghatározott célokból.
93. Másrészt a tervezett megállapodás célja elsődlegesen nem tekinthető egy ahhoz hasonló megfelelőségi határozatnak, mint amelyet a Bizottság a 2006. évi megállapodás alapján hozott.(35) Mint azt már kiemeltem, ezzel ellentétben a tervezett megállapodásnak mind a célja, mind a tartalma azt bizonyítja, hogy az a két cél összehangolására irányul, valamint hogy e célok elválaszthatatlanul összekapcsolódnak.
94. Mi tehát e megállapítás következménye a tervezett megállapodás megkötéséről szóló jogi aktus jogalapjának meghatározására nézve?
2. A megfelelő jogalapról
95. Amint azt már említettem, nem vitatott, hogy a tervezett megállapodás megkötését célzó tanácsi határozat tervezete az EUMSZ harmadik részének „A szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térség” című V. címe alá tartozó EUMSZ 82. cikk (1) bekezdésének d) pontján és EUMSZ 87. cikk (2) bekezdésének a) pontján alapul.
96. A tervezett megállapodás fent ismertetett két céljára és két elválaszthatatlan összetevőjére figyelemmel ezek az anyagi jogi jogalapok álláspontom szerint vitathatatlanul – legalábbis részben – relevánsak, ugyanakkor nem elegendőek. Úgy vélem ugyanis, hogy az ítélkezési gyakorlatra figyelemmel a tervezett megállapodás megkötéséről szóló jogi aktust az EUMSZ 16. cikk (2) bekezdésének első albekezdésére kell alapítani, és hogy ez lehetséges is.
a) Az EUMSZ 82. cikk (1) bekezdése d) pontjának és az EUMSZ 87. cikk (2) bekezdése a) pontjának relevanciájáról
97. Az első kérdés, vagyis az EUMSZ 82. cikk (1) bekezdése d) pontjának és az EUMSZ 87. cikk (2) bekezdése a) pontjának relevanciája kapcsán mindenekelőtt azt kell leszögeznünk, hogy a szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térség kialakítása azt igényli, hogy az Unió gyakorolhassa külső hatáskörét.
98. Az EUMSZ 79. cikk (3) bekezdésében előírt, a bevándorlási politika területére tartozó és a jelen ügyben nem releváns visszafogadási megállapodások esetén kívül az Unió nem rendelkezik általános, a szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térséggel kapcsolatos kifejezett külső hatáskörrel. Az EUMSZ 216. cikk (1) bekezdése ugyanakkor lehetővé teszi az Unió számára nemzetközi megállapodások kötését, beleértve a rendőrségi együttműködés és/vagy a büntetőügyekben folytatott igazságügyi együttműködés területén is, ha ez a Szerződésekben meghatározott célkitűzések elérése érdekében szükséges.
99. Egyik érintett fél sem kérdőjelezi meg ezt a lehetőséget. A Bíróság ugyanakkor álláspontom szerint nem szorítkozhat erre a megállapításra. Úgy vélem, hogy a Bíróságnak az általa kibocsátandó véleményben néhány okfejtést kell szentelnie e kérdésnek.
100. Az Unió szabadságon, biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térséggel kapcsolatos külső hatáskörének elismerése azt igényli, hogy e hatáskör gyakorlását a rendőrségi együttműködés és/vagy a büntetőügyekben folytatott igazságügyi együttműködés területén a szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térség céljaihoz lehessen kapcsolni.
101. E célokat az EUSZ 3. cikk (2) bekezdése és az EUMSZ 67. cikk rögzíti. Az első rendelkezés azt mondja ki, hogy „[a]z Unió egy belső határok nélküli, a szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló olyan térséget kínál polgárai számára, ahol a személyek szabad mozgásának biztosítása a külső határok ellenőrzésére, […] valamint a bűnmegelőzésre és bűnüldözésre vonatkozó megfelelő intézkedésekkel párosul”. Az EUMSZ harmadik része V. címének 1. fejezetét megnyitó EUMSZ 67. cikk (3) bekezdése azt írja elő, hogy az Unió „a bűncselekmények, a rasszizmus és az idegengyűlölet megelőzésére és leküzdésére irányuló intézkedésekkel, valamint a rendőri, az igazságügyi és az egyéb, hatáskörrel rendelkező hatóságok koordinációjára és együttműködésére irányuló intézkedésekkel […] a biztonság magas szintjének garantálásán munkálkodik”.
102. Amint azt Bot főtanácsnok megalapozottan adta elő a Parlament kontra Tanács ügyre vonatkozó 2014. január 30‑i indítványában (C‑658/11, EU:C:2014:41, 111. és 112. pont), a szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térség külső dimenziója az e két rendelkezésben foglalt célkitűzésektől függ, és azokhoz képest eszköz jellegű. Ebből következik, hogy – bár a szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térségnek a kialakítása az Unió részéről külső tevékenységet is igényelhet – ahhoz, hogy egy megállapodást úgy lehessen tekinteni, mint amely e térséghez tartozik, az szükséges, hogy az szoros összefüggést mutasson az Unión belül a szabadsággal, a biztonsággal és a jog érvényesülésével, vagyis, hogy közvetlen összefüggés álljon fenn az Unió belső biztonságának célkitűzése és az Unión kívül kialakított igazságügyi és/vagy rendőrségi együttműködés között.(36)
103. Egy másik összefüggésben, de ugyanilyen értelemben, a Bíróság az EUMSZ 87. cikk (2) bekezdését az EUMSZ 67. cikk fényében értelmezve rámutatott arra, hogy ahhoz, hogy egy uniós jogi aktus alapját céljára és a tartalmára tekintettel a fenti cikkek közül az első jelentse, ezen aktusnak közvetlenül kötődnie kell az EUMSZ 67. cikkben szereplő célkitűzésekhez.(37)
104. Álláspontom szerint ez a helyzet a tervezett megállapodással kapcsolatban is.
105. Először ugyanis, e megállapodás a közbiztonsággal és a büntetőjog területén végzett állami tevékenységekkel – vagyis konkrétabban a terrorista bűncselekmények és súlyos nemzetközi bűncselekmények felderítésével, kivizsgálásával és büntetőeljárás alá vonásával – kapcsolatos PNR‑adatok átadására, kezelésére és felhasználására vonatkozik.(38) A tervezett megállapodás 1. cikke szerint annak célja többek között „a köz védelme és biztonsága”, ami természetesen az uniós polgárok, különösen a Kanada és az Európai Unió közötti légi járatokat igénybe vevő polgárok védelmét és biztonságát jelenti.(39) Egyébként a tervezett megállapodás 6. cikkének (2) bekezdése arra kötelezi Kanadát, hogy többek között valamely uniós tagállam rendőri vagy igazságügyi hatóságának kérésére egy konkrét ügyben hozzáférést biztosítson a tervezett megállapodás alapján kapott olyan PNR‑adatokhoz vagy ilyen adatokat tartalmazó analitikus információkhoz, amelyek egy konkrét ügyben az „Európai Unión belül” terrorista bűncselekmény vagy más súlyos nemzetközi bűncselekmény megakadályozásához és felderítéséhez szükségesek.
106. Másodszor, bár a PNR‑adatok gyűjtését és eredeti továbbítását a légi fuvarozók végzik, a tervezett megállapodás rendelkezései a közhatalom gyakorlói által bűnüldözési célból kialakított jogi szabályozást alkotnak.(40) Amint már említettem, a tervezett megállapodás ily módon a kanadai illetékes hatóságok PNR‑adatokhoz és/vagy ilyen adatokat tartalmazó analitikus információkhoz való hozzáférésére, valamint az ilyen adatoknak különösen a tervezett megállapodás 3. cikkében felsorolt célokból az Unió és tagállamai, valamint harmadik országok rendőri és igazságügyi hatóságai részére való későbbi továbbítására vonatkozó szabályokat állapítja meg. Egyebekben, amint az egyértelműen kitűnt a Bíróság előtt lefolytatott vitából, a PNR‑adatoknak a tervezett megállapodás 16. cikkének (1) és (5) bekezdésében előírt ötéves megőrzési idejét annak érdekében állapították meg, hogy lehetővé tegyék és megkönnyítsék különösen a súlyos nemzetközi bűnözői hálózatokkal kapcsolatos nyomozásokat, büntetőeljárásokat és eljárásokat. Márpedig a tervezett megállapodás 16. cikke (5) bekezdésének rendkívül nyílt megfogalmazása fényében e nyomozások és büntetőeljárások teljes mértékben magukban foglalhatják az Unió tagállamainak rendőri és igazságügyi hatóságai által folytatott eljárásokat. Az ilyen szabályok főszabály szerint a rendőri és a büntetőügyekben folytatott igazságügyi együttműködés területére tartoznak.(41)
107. Ebből egyrészt azt a következtetést vonom le, hogy amennyiben azokra a Parlament és a Tanács által megállapítható intézkedésekre vonatkozik, amelyek tárgya a bűncselekmények megelőzése és felderítése terén folytatott rendőrségi együttműködés céljából az EUMSZ 87. cikk (1) bekezdésében hivatkozott „releváns információk összegyűjtése, tárolása, feldolgozása, elemzése és cseréje”, az EUMSZ 87. cikk (2) bekezdésének a) pontja megfelelő jogalapot jelent a tervezett megállapodás elfogadásáról szóló jogi aktus számára. Ehhez a teljesség kedvéért hozzáteszem, hogy ezen együttműködésnek és információcserének nem kell feltétlenül olyan hatóságok között történnie, amelyeket a nemzeti jogban szigorúan véve rendőrségnek minősítenek. Az EUMSZ 87. cikk (1) bekezdése szerint ugyanis a rendőrségi együttműködésben különösen széles körben részt vesz „a tagállamok valamennyi hatáskörrel rendelkező hatósága, köztük a tagállamok rendőrségei, vámhatóságai és […] egyéb bűnüldöző szolgálatai”;(42) e kifejezés a szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térség külső dimenziójával összefüggésben teljes mértékben lehetővé teszi az együttműködést a CBSA‑val az Unió belső biztonságának garantálása érdekében.
108. Ami másrészt a tervezett megállapodás „büntetőügyekben folytatott igazságügyi együttműködéssel” kapcsolatos vetületét illeti, a jelen indítvány 105. és 106. pontjában kiemelt körülmények ellenére bevallom, hogy némiképp vonakodom attól, hogy úgy tekintsem, hogy a tervezett megállapodás olyan intézkedésnek minősülhet, amely az EUMSZ 82. cikk (1) bekezdésének d) pontja értelmében közvetlenül hozzájárul „a tagállamok igazságügyi vagy annak megfelelő hatóságai közötti együttműködés [megkönnyítéséhez] a büntetőeljárások keretében és a határozatok végrehajtása terén”. Amint azt többek között az Egyesült Királyság Kormánya is elismerte a Bíróság által feltett egyik írásbeli kérdésre adott válaszában, a tervezett megállapodás csak bizonyos esetekben könnyíthetné meg az ilyen együttműködést a tagállamok igazságügyi hatóságai között. Az ilyen együttműködés ugyanakkor bizonyos számú olyan ténybeli és jogi tényezőtől függ, amelyek kívül esnek a tervezett megállapodás rendelkezésein. A tagállamok igazságügyi hatóságai közötti együttműködés tehát pusztán a tervezett megállapodás által kialakított keret közvetett következményének tűnik. Vitathatatlan, hogy azt a tényt, hogy a tervezett megállapodás 6. cikke nem kizárólag a kanadai illetékes hatóság, hanem általánosabban „Kanada” kötelezettségévé teszi a PNR‑adatok vagy az analitikus információk átadását a tagállamok igazságügyi hatóságai részére, úgy lehet értelmezni, hogy az e harmadik ország igazságügyi hatóságai számára is előír ilyen kötelezettséget. Még ha feltételezzük is, hogy ez az értelmezés helytálló, és hogy elképzelhető a PNR‑adatok cseréje az igazságügyi hatóságok között, a tervezett megállapodás jelenlegi megszövegezésében nem tűnik úgy, mint amely ténylegesen hozzájárul a tagállamok igazságügyi vagy annak megfelelő hatóságai közötti együttműködés megkönnyítéséhez. Álláspontom szerint az EUMSZ 82. cikk (1) bekezdésének d) pontja érvényesen csak akkor jelenthetné az említett megállapodás megkötéséről szóló jogi aktus kiegészítő jogalapját, ha a Bíróság az EUMSZ 82. cikk (1) bekezdésének d) pontját illetően szélesebb értelmezést fogadna el, adott esetben az EUMSZ 67. cikk (3) bekezdésével együttesen – amely szerint az Unió „az igazságügyi és az egyéb, hatáskörrel rendelkező hatóságok koordinációjára és együttműködésére irányuló intézkedésekkel […]a biztonság magas szintjének garantálásán munkálkodik” –, illetve ha a szerződő felek a tervezett megállapodás igazságügyi dimenziójának közvetlen figyelembevétele értelmében módosítanák a tervezett megállapodás rendelkezéseit.
109. Ehhez hozzáteszem, hogy azt az értékelést, amely szerint az EUMSZ 82. cikk (1) bekezdésének d) pontja nem lehet a tervezett megállapodás megkötéséről szóló jogi aktus érvényes jogalapja, nem cáfolja az egyes felek által hivatkozott azon körülmény sem, amely szerint az Ausztráliával és az Egyesült Államokkal kötött PNR‑megállapodás megkötéséről szóló tanácsi határozatok ezen, az EUMSZ 87. cikk (2) bekezdésének a) pontjával összefüggésben értelmezett rendelkezésen alapulnak.(43) A tervezett megállapodás megkötéséről szóló jogi aktus jogalapjának felülvizsgálata szempontjából ugyanis az állandó ítélkezési gyakorlat szerint nincs jelentősége a más, adott esetben hasonló jellemzőkkel rendelkező uniós aktusok elfogadása céljából választott jogalapnak.(44)
110. E körülmények között, a tervezett megállapodás jelenlegi megszövegezése szerint úgy vélem, hogy az EUMSZ 87. cikk (2) bekezdésének a) pontja jelenti a tervezett megállapodás megkötéséről szóló jogi aktus megfelelő jogalapját.
111. Ezzel együtt ez a tervezett megállapodás megkötéséről szóló jogi aktus tervezetében érvényesen feltüntetett anyagi jogi jogalap álláspontom szerint nem elegendő ahhoz, hogy lehetővé tegye az Unió számára az említett megállapodás megkötését.
b) Arról, hogy a tervezett megállapodás megkötéséről szóló jogi aktust az EUMSZ 16. cikk (2) bekezdésének első albekezdésére kell alapítani
112. Amint a Parlament megalapozottan állította kérelmében, az EUMSZ 87. cikk (2) bekezdésének a) pontja, illetve általánosabban az EUM‑Szerződés harmadik részének a szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térséggel kapcsolatos V. fejezete ugyanis nem írja elő szabályok elfogadását a személyes adatok védelme területén.
113. Márpedig amint azt már fent bemutattam, a tervezett megállapodás két lényeges céljának egyike, mint az annak 1. cikkéből kitűnik, éppen az, hogy meghatározzák a Kanada és az Európai Unió közötti légi járatokat igénybe vevő utasok „PNR‑adatai védelmének eszközeit”. Amint azt már kiemeltem, a tervezett megállapodás tartalma alátámasztja ezt a célt, különösen a „PNR‑adatok feldolgozására alkalmazandó biztosítékokra” vonatkozó, a tervezett megállapodás 7–21. cikkét tartalmazó fejezetben szereplő rendelkezések.
114. Ebben az összefüggésben az Unió fellépésének álláspontom szerint szükségképpen az EUMSZ 16. cikk (2) bekezdésének első albekezdésén kell alapulnia, amely – ne feledjük – a Parlamentre és a Tanácsra bízza az uniós jog alkalmazási körébe tartozó tevékenységek során a személyes adatok védelmére, valamint az ilyen adatok szabad áramlására vonatkozó szabályok megállapítását. E megközelítést három fő indok támasztja alá.
115. Mindenekelőtt, a fentiekben a szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térség külső dimenziójával kapcsolatban ismertetett okfejtéshez hasonlóan az Uniót az EUMSZ 216. cikk (1) bekezdésének megfelelően felhatalmazottnak kell tekinteni arra, hogy olyan nemzetközi megállapodást kössön egy harmadik országgal, amelynek célja a személyes adatok védelmére vonatkozó szabályok rögzítése, ha ez a Szerződésekben, a jelen esetben az EUMSZ 16. cikkben meghatározott célkitűzések elérése érdekében szükséges. Ez vonatkozik a tervezett megállapodásra is, amelynek egyik alapvető célja lényegében a Kanada és az Európai Unió közötti légi járatokat igénybe vevő utasok PNR‑adatainak védelmét szolgáló eszközök előírása. Egyebekben álláspontom szerint egyáltalán nem kétséges, hogy a tervezett megállapodás rendelkezéseit a természetes személyek adatainak védelmét célzó „szabályoknak” kell tekinteni a szerződő felek számára kötelezettség előírását célzó EUMSZ 16. cikk (2) bekezdése első albekezdésének értelmében.
116. Ezt követően, a korábbi EK 286. cikk esetével szemben, az EUM‑Szerződés első részének „Általánosan alkalmazandó rendelkezések” című II. címébe tartozó EUMSZ 16. cikk (2) bekezdése első albekezdésének az a célja, hogy valamennyi, az Unió szintjén meghozott, a természetes személyek számára a személyes adataik kezelésével kapcsolatban védelmet biztosító szabály jogalapját képezze, beleértve az EUM‑Szerződés büntetőügyekben folytatott rendőrségi és igazságügyi együttműködésre vonatkozó rendelkezéseinek hatálya alá tartozó intézkedések elfogadásával összefüggő szabályokat is. Amint az ugyanis ugyanezen cikk második albekezdésében szerepel, kizárólag a közös kül‑ és biztonságpolitika összefüggésében elfogadott adatvédelmi szabályokat kell az EUSZ 39. cikkre alapítani. Az EUMSZ 16. cikk (2) bekezdése első albekezdésének ezen értelmezését egyrészt alátámasztja az, hogy nem tartalmaz semmilyen hivatkozást adatvédelmi rendelkezések EUMSZ 87. cikk (2) bekezdésének a) pontja alapján történő esetleges elfogadására. Márpedig emlékeztetni kell arra, hogy a Lisszaboni Szerződés hatálybalépése előtt az EUSZ 30. cikk (1) bekezdésének b) pontja, éppen ellenkezőleg, azt írta elő, hogy a rendőrségi együttműködés terén megvalósítandó közös fellépés magában foglalhatja többek között a releváns információk feldolgozását, elemzését és cseréjét, „amelynek során a személyes adatok védelmére vonatkozó rendelkezéseket is figyelembe kell venni”; e szövegezés hatalmazta fel egyébként a Tanácsot a büntetőügyekben folytatott rendőrségi és igazságügyi együttműködés keretében feldolgozott személyes adatok védelméről szóló, 2008. november 27‑i 2008/977/IB kerethatározat(45) elfogadására. Másrészt, amint arra később kitérek, fontos hangsúlyozni, hogy a (21.) és (22.) jegyzőkönyv rendelkezései kifejezetten utalnak arra, hogy az EUMSZ 16. cikk (2) bekezdésének első albekezdésére alapított szabályokat el lehet fogadni az EUM‑Szerződés büntetőügyekben folytatott rendőrségi és igazságügyi együttműködésre vonatkozó fejezeteinek hatálya alá tartozó tevékenységek gyakorlásával összefüggésben.
117. Ebből következik – eloszlatandó a Bizottság által írásbeli észrevételeiben képviselt álláspont tekintetében felmerülő mindennemű többértelműséget –, hogy egyrészt az EUMSZ 16. cikk, másrészt az EUMSZ 87. cikk (2) bekezdésének a) pontja, illetve az EUMSZ 82. cikk (1) bekezdésének d) pontja között nem állhat fenn „lex generalis – lex specialis” típusú hierarchikus kapcsolat. Amint azt ugyanis többek között a fent hivatkozott jegyzőkönyvek is alátámasztják, a magas szerződő felek elképzelték azt a lehetőséget, hogy valamely uniós jogi aktus párhuzamosan alapítható e három cikkre, éppen azért, mert a rendelkezések alkalmazási köre eltérő.
118. Végül, mint azt többek között a Parlament, a Bizottság és az adatvédelmi biztos előadta a Bíróság egy írásbeli kérdésére adott válaszaiban, az EUMSZ 16. cikknek a tervezett megállapodás megkötéséről szóló jogi aktus jogalapjaként fennálló relevanciája nem kérdőjelezhető meg annak alapján, hogy az e cikk alapján elfogadható védelmi intézkedések a tagállami hatóságok adatkezelésére vonatkoznak, nem pedig, mint a jelen esetben is, a magánszereplők (a légi fuvarozók) által előzetesen gyűjtött adatok harmadik országba való továbbítására.
119. A Léger főtanácsnok által mondottakat átfogalmazva, az a kötelezettség, amely egy légitársaságot a tervezett megállapodás 4., 5., 20. és 21. cikkének együttes értelmezése alapján terhel, és amelynek alapján közvetlenül továbbítania kell számos PNR‑adatot Kanadába, nem „[távolodik el] alapvetően […] a hatóságok közötti közvetlen adatcserétől”.(46) Másrészt, mivel a Bíróság kimondta, hogy a személyes adatok valamely tagállamból egy harmadik országba való magánszereplő általi továbbítása a 95/46 irányelv értelmében vett „adatkezelésnek” minősül,(47) az EUMSZ 16. cikk (2) bekezdésének első albekezdése által jelentett jogalap szigorúan betű szerinti értelmezése azt eredményezné, hogy az adatvédelmi szabályozás széttagolódna. Az ilyen értelmezés láthatóan ellentmondásban van a magas szerződő felek azon szándékával, hogy olyan, főszabály szerint egységes jogalapot hozzanak létre, amely kifejezetten felhatalmazza az Uniót arra, hogy a természetes személyek személyes adatainak védelmére vonatkozó szabályokat fogadjon el. A korábbi, a Szerződés belső piacról szóló rendelkezéseire alapított szabályozáshoz képest tehát nehezen megmagyarázható visszalépésről lenne szó. Az EUMSZ 16. cikk e betű szerinti értelmezése ily módon azzal a következménnyel járna, hogy megfosztaná e rendelkezést hatékony érvényesülésének nagy részétől.
120. Következésképpen, figyelemmel a tervezett megállapodás egymással elválaszthatatlanul összekapcsolódó céljaira és összetevőire, az e megállapodás megkötéséről szóló jogi aktust anyagi jogi jogalapként álláspontom szerint az EUMSZ 16. cikk (2) bekezdésének első albekezdésére és az EUMSZ 87. cikk (2) bekezdésének a) pontjára kell alapítani.
121. Az ítélkezési gyakorlatnak megfelelően, amennyiben valamely uniós jogi aktus elfogadása több jogalapon alapul, a szóban forgó különböző jogalapokban hivatkozott eljárásoknak összeegyeztethetőknek kell lenniük.(48)
122. A jelen esetben mind az EUMSZ 16. cikk (2) bekezdésének első albekezdése, mind az EUMSZ 87. cikk (2) bekezdésének a) pontja azt írja elő, hogy az e két cikkben szereplő intézkedések elfogadása érdekében a Parlament és a Tanács rendes jogalkotási eljárás keretében jár el. Ezenfelül ugyanez érvényes az EUMSZ 82. cikk (1) bekezdésének d) pontjára alapított intézkedések esetében, ha a Bíróság úgy ítélné meg, hogy e cikk jelenti a tervezett megállapodás megkötéséről szóló jogi aktus elfogadásának megfelelő anyagi jogi jogalapját.
123. Ennélfogva az e cikkekben konkrétan hivatkozott eljárások az ítélkezési gyakorlat értelmében összeegyeztethetők. Nem zárják ki tehát, hogy a Bíróság a tervezett megállapodás megkötéséről szóló jogi aktus tekintetében több jogalapot rögzítsen.
124. A Tanács, amelyet Írország is támogat, ugyanakkor kifejtette, hogy túl kell lépni e megállapításon, és meg kell vizsgálni a Dán Királyság, Írország és az Egyesült Királyság Tanácson belüli részvételére vonatkozó, a (21.), illetve a (22.) jegyzőkönyv rendelkezéseiben előírt részletszabályokat. Ezen érintett felek szerint az említett részletszabályok kizárják az EUMSZ 16. cikk és az EUMSZ 87. cikk (2) bekezdése a) pontjának anyagi jogi jogalapként való együttes alkalmazását. Konkrétabban a Tanács a Bíróság előtt tartott tárgyalás során – számos ellentmondás és következetlenség mellett(49) – kifejtette, hogy e jegyzőkönyvek rendelkezései megkülönböztetik a büntetőügyekben folytatott rendőrségi és igazságügyi együttműködés területére tartozó tevékenységek gyakorlása során végzett személyesadat‑kezelések kapcsán az EUMSZ 16. cikk alapján rögzített szabályok nem kötelező jellegének kérdését az e három tagállam Tanácson belüli részvételének kérdésétől abban az esetben, ha az utóbbinak ilyen szabályokat kell elfogadnia. Ebből következik, hogy míg e három tagállam nem vesz részt a büntetőügyekben folytatott rendőrségi és igazságügyi együttműködés területére tartozó intézkedések elfogásában, kivéve, ha Írország és az Egyesült Királyság úgy dönt, hogy gyakorolja „opt‑in” jogát, addig mindig részt vesznek azon szabályok elfogadásában, amelyek jogalapja az EUMSZ 16. cikk, annak ellenére, hogy a jegyzőkönyvek értelmében ezek az intézkedések nem kötik őket.
125. Ez az érvelés némi figyelmet érdemel, noha azt álláspontom szerint végső soron el kell utasítani.
126. Ne feledjük, hogy a Bíróság már kimondta, hogy a két szóban forgó jegyzőkönyv nem alkalmas arra, hogy „[kihatással legyen az uniós jogi aktus meghozatala] jogalapja megfelelőségének kérdésére”.(50) Így ezen ítélkezési gyakorlat értelmében, amennyiben a tervezett megállapodás céljának és tartalmának elemzése alapján, ellentétben az eddig általam elmondottakkal, a megállapodás megkötéséről szóló jogi aktust kizárólag az EUMSZ 16. cikk (2) bekezdésének első albekezdésére kellene alapítani, úgy a két szóban forgó jegyzőkönyv a tervezett megállapodás 29. cikkének szövege ellenére nem „semlegesíthetné” e megállapodást. Másként fogalmazva, a szóban forgó három tagállamnak részt kell vennie a tervezett megállapodás megkötéséről szóló jogi aktus elfogadásában, és az kötelező lesz rájuk nézve.
127. Kényesebb kérdés ezen ítélkezési gyakorlat alkalmazása két ugyanazon elfogadási eljárást (rendes jogalkotási eljárás és minősített többségű szavazás a Tanácsban) előíró párhuzamos jogalap esetében, amelyek ugyanakkor eltérő módon érintik a Tanácson belül a három érintett tagállam részvételét a szóban forgó jogi aktus elfogadásában.
128. Mivel itt egy konkrét jogi aktus, vagyis a tervezett megállapodás elfogadásáról szóló jogi aktus megfelelő jogalapjának elfogadásáról van szó, e kérdést nem kell megoldani Írország és az Egyesült Királyság vonatkozásában. Nem vitatott ugyanis, hogy a (21.) jegyzőkönyv 3. cikkének megfelelően e két tagállam bejelentette azon szándékát, hogy a tervezett megállapodás rájuk nézve kötelező legyen, így részt vesznek a megállapodás megkötéséről szóló jogi aktus meghozatalában. Az e két tagállammal kapcsolatos semmilyen eljárási jellegű érv nem képezi tehát akadályát annak, hogy a tervezett megállapodás elfogadásáról szóló jogi aktus egyszerre alapuljon az EUMSZ 16. cikk (2) bekezdésének első albekezdésén, valamint az EUMSZ 87. cikk (2) bekezdésének a) pontján.
129. A Dán Királyság helyzetét illetően emlékeztetni kell arra, hogy a (22.) jegyzőkönyv 2a. cikkének megfelelően annak 2. cikke, amely szerint többek között az EUM‑Szerződés harmadik részének V. címe alapján elfogadott egyetlen intézkedés, illetve nemzetközi megállapodás sem kötelező a Dán Királyságra nézve, az EUMSZ 16. cikk alapján megállapított azon szabályokra is alkalmazandó, amelyek a személyes adatoknak a tagállamok által, az említett szerződés harmadik része V. címének 4. vagy 5. fejezete alkalmazási körébe tartozó, vagyis a büntetőügyekben folytatott rendőrségi és igazságügyi együttműködés területén kifejtett tevékenységek során végzett feldolgozására vonatkoznak.
130. A Dán Királyságot tehát nem kötik a tervezett megállapodás rendelkezései. A Tanács ugyanakkor előadja, hogy a (22.) jegyzőkönyv 2a. cikke, mivel pusztán annak 2. cikkére utal, az 1. cikkére – amely azt mondja ki, hogy a Dán Királyság nem vesz részt az EUM‑Szerződés harmadik részének V. címe alapján javasolt intézkedések Tanács által történő elfogadásában – pedig nem, a contrario azt jelenti, hogy a Dán Királyság részt vesz a tervezett megállapodás elfogadásáról szóló jogi aktus meghozatalában, ha azt az EUMSZ 16. cikkre kell alapítani.
131. Ez az okfejtés számomra nem meggyőző, vagy legalábbis nem jár azokkal a következményekkel, amelyeket a Tanács a tervezett megállapodás megkötéséről szóló jogi aktus jogalapjának kiválasztása kapcsán tulajdonít neki.
132. Nem gondolom ugyanis, hogy a magas szerződő felek szándéka az volt, hogy lehetővé tegyék a Dán Királyság számára, hogy ne legyen rá nézve kötelező az EUMSZ 16. cikken, illetve az EUM‑Szerződés valamely, büntetőügyekben folytatott rendőrségi és igazságügyi együttműködésre vonatkozó rendelkezésén alapuló jogi aktus, holott részt vesz ezen aktus meghozatalában, ami azzal a kockázattal járna, hogy a Dán Királyság az ilyen aktus megfelelő elfogadását ellenző államok csoportjához csatlakozik, ily módon megakadályozva a minősített többség kialakítását a Tanácsban. Ez álláspontom szerint ellentétes a (22.) jegyzőkönyv céljával, ami az egyensúly megtalálása a Dán Királyság sajátos helyzete kezelésének követelménye, illetve aközött, hogy lehetővé kell tenni a többi tagállam számára (beleértve adott esetben Írországot és az Egyesült Királyságot is), hogy folytassák együttműködésüket a szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térség területén.
133. Vitathatatlanul fel lehet vetni ezen értelmezéssel szemben, hogy a (22.) jegyzőkönyv preambulumában a magas szerződő felek megállapítják, hogy a Dán Királyság a rá nézve kötelező erővel nem bíró intézkedések terén nem akadályozza a többi tagállam együttműködésének továbbfejlesztését. Ekképpen ezen álláspont szerint, noha jogosult részt venni az említett jegyzőkönyv 2a. cikkének hatálya alá tartozó jogi aktusok meghozatalában, a Dán Királyság vállalja, hogy soha nem fogja ellenezni azok elfogadását.
134. Ha ez lenne a (22.) jegyzőkönyv releváns rendelkezéseinek pontos értelmezése, az azzal a következménnyel járna, hogy a tervezett megállapodás elfogadásáról szóló jogi aktust nem lehetne együttesen az EUMSZ 16. cikkre és az EUMSZ 87. cikk (2) bekezdésének a) pontjára alapítani az ezen aktusok elfogadásához vezető eljárások állítólagos összeegyeztethetetlensége miatt, pusztán azért, mert a Dán Királyság csupán formálisan venne részt ezen aktus elfogadásában. Ebből következően a Dán Királyság e tisztán formális részvétele a tervezett megállapodás megkötéséről szóló jogi aktus elfogadásában „semlegesítené” ezen aktus jogalapjának objektív elemzését, amely – ne feledjük – e megállapodás céljainak és összetevőinek vizsgálatán alapul. E következmény nyilvánvalóan ellentétes azzal az ítélkezési gyakorlattal, amely szerint nem az eljárás határozza meg valamely jogi aktus jogalapját, hanem a jogi aktus jogalapja határozza meg az annak elfogadása céljából követendő eljárásokat.(51) Ezen ítélkezési gyakorlat véleményem szerint a fortiori alkalmazandó abban az esetben is, ha az állítólagosan követendő eljárás a Dán Királyság pusztán formális részvételét eredményezi a Tanácson belül egy olyan jogi aktus elfogadásában, amely e tagállamot semmilyen esetben sem köti.
135. A fenti megfontolások összességére tekintettel azt javaslom a Bíróság számára, hogy a Parlament által előterjesztett második kérdésre azt a választ adja, hogy a tervezett megállapodás egymástól elválaszthatatlan, de egymáshoz képest nem kiegészítő jellegű céljaira és összetevőire figyelemmel az e megállapodás megkötéséről szóló jogi aktust az EUMSZ 218. cikk (6) bekezdése a) pontjának v. alpontjával együttesen az EUMSZ 16. cikk (2) bekezdésének első albekezdésére és az EUMSZ 87. cikk (2) bekezdésének a) pontjára kell alapítani.(52)
VII – A tervezett megállapodásnak az EUM‑Szerződés és a Charta rendelkezéseivel való összeegyeztethetőségéről (első kérdés)
A – A Parlament kérelmének és észrevételeinek, illetve az egyéb érintett felek észrevételeinek összefoglalása
1. A Parlament kérelmének és észrevételeinek összefoglalása
136. A Parlament úgy ítéli meg, hogy a Bíróság ítélkezési gyakorlatára figyelemmel jogbizonytalanság áll fenn abban a kérdésben, hogy a tervezett megállapodás összeegyeztethető‑e az EUMSZ 16. cikkel, valamint a Charta 7. és 8. cikkével, illetve 52. cikkének (1) bekezdésével.
137. A Parlament szerint nyilvánvaló, hogy a PNR‑adatok tervezett megállapodás szerinti gyűjtése, továbbítása, elemzése, megőrzése és utólagos továbbítása különböző „adatkezeléseket”, illetve a Charta 7. és 8. cikke által biztosított jogokba való beavatkozás különböző megnyilvánulásait jelenti. Különböző megnyilvánulásai keretében e beavatkozás jelentős terjedelműnek és különösen súlyosnak bizonyul.(53)
138. A Parlament hangsúlyozza, hogy a Charta 52. cikke (1) bekezdésének megfelelően az ilyen beavatkozás csak akkor igazolt, ha „törvény által” történik, valamint szükséges és arányos valamely, az Unió által elismert általános érdekű célkitűzéshez képest.
139. Az első pontot illetően a Parlament lényegében azt veti fel, hogy egy nemzetközi megállapodás az e rendelkezés értelmében vett „törvénynek” minősül‑e, és hogy az előírhatja‑e a Charta 7. és 8. cikke által biztosított jogok gyakorlásának korlátozását. Rámutat arra, hogy az Emberi Jogok Európai Bíróságának (a továbbiakban: EJEB) az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló, 1950. november 4‑én Rómában aláírt európai egyezmény (a továbbiakban: EJEE) 8. cikkében szereplő „törvényben meghatározott” kifejezésre vonatkozó ítélkezési gyakorlata szerint minden beavatkozásnak rendelkeznie kell „belső jogi” alappal. Márpedig, mivel a Lisszaboni Szerződés alapvetően megváltoztatta az Unió jogrendjét, bevezetve a „jogalkotási aktus” fogalmát, a „törvény által” kifejezés jelentése az uniós jogrendben egybeesik a „jogalkotási aktuséval”. A nemzetközi megállapodás nem felel meg e minősítésnek.
140. A második pontot, vagyis a beavatkozás szükségességét illetően a Parlament úgy véli, hogy a Tanácsnak és a Bizottságnak kell objektív körülmények alapján bizonyítania, hogy a tervezett megállapodás aláírása a Charta 52. cikke (1) bekezdésének értelmében ténylegesen szükséges. Úgy tűnik, hogy e körülmények hiányoznak.
141. Végül, a tervezett megállapodás által előírt beavatkozás arányosságára vonatkozó harmadik pontot illetően a Parlament előadja, hogy az uniós jogalkotó mérlegelési jogköre korlátozott, így a Charta által előírt követelményeket szigorúan kell vizsgálni egy nemzetközi megállapodás megkötésével összefüggésben is. E tekintetben a tervezett megállapodás az EJEB ítélkezési gyakorlatának(54) értelmében vett „általánosabb ellenőrzési intézkedések” körébe tartozik, így a Bíróság által a 2014. április 8‑i Digital Rights Ireland és társai ítéletben (C‑293/12 és C‑594/12, EU:C:2014:238) követett okfejtés szintén alkalmazható a jelen ügyben.
142. Először, a tervezett megállapodás a Parlament véleménye szerint általános jelleggel érinti a Kanadába utazó személyeket, anélkül hogy kapcsolat állna fenn az érintett személyek PNR‑adatai és a közbiztonságra jelentett veszély között.
143. Másodszor, a Parlament azt a kérdést veti fel, hogy a tervezett megállapodás olyan objektív kritériumokat ír‑e elő, amelyek ténylegesen lehetővé teszik a kanadai hatóságok PNR‑adatokhoz való hozzáférésének és azok későbbi felhasználásának körülhatárolását az önmagukban is kellően súlyosnak minősülő bűncselekmények megelőzése, felderítése, illetve vonatkozásukban a büntetőeljárás lefolytatása céljából. Márpedig a megállapodás tervezetében felsorolt szempontok homályosak. Ily módon a Parlament rámutat arra, hogy a tervezett megállapodás nem jelöli meg az adatokhoz hozzáférési joggal rendelkező „kanadai illetékes hatóságokat”, a tervezett megállapodás 3. cikkének (2) bekezdése pedig „a súlyos bűncselekmények” fogalmát illetően anélkül utal vissza a kanadai jogszabályra, hogy annak meglennének az uniós jogban elismert korlátai, illetve hogy pontosan megjelölnék azokat a bűncselekményeket, amelyeket e kifejezés jelöl. Ehhez hasonlóan a tervezett megállapodás 3. cikkének (5) bekezdése „Kanada” számára a büntetőjog területén kívüli területeken is lehetővé teszi a PNR‑adatok kezelését, és lehetővé teheti a PNR‑adatok továbbítását a „kanadai illetékes hatóság” által más kanadai hatóságok, sőt magánszemélyek részére. Egyébként a tervezett megállapodás 16. cikkének (2) bekezdése nem jelöli meg a PNR‑adatokhoz hozzáférési joggal rendelkező személyek számát, míg a kanadai hatóságok ezen adatokhoz való hozzáférését előzetesen bíróságnak, vagy független hatóságnak kell megvizsgálnia.
144. Harmadszor, a Parlament arra hívja fel a Bíróságot, hogy állapítsa meg, hogy a PNR‑adatoknak a tervezett megállapodás 16. cikkének (5) bekezdésében előírt megőrzési ideje nem igazolt. Ez az időtartam nem objektív szempontokon alapul, és arra nézve semmilyen indokolást nem szolgáltattak. Ez az időtartam egyébként hosszabb, mint a 2006. évi megállapodással összefüggésben előírt, anélkül, hogy erre bármilyen magyarázat lenne.
145. Negyedszer, a Parlament előadja, hogy a tervezett megállapodás nem írja elő azt, hogy a PNR‑adatokat az Unió területén őrizzék. Ekképpen a védelmi és biztonsági követelmények tiszteletben tartásának a Charta 8. cikkének (3) bekezdésében és az EUMSZ 16. cikk (2) bekezdésében előírt független hatóság általi védelme nem garantált teljes mértékben. Ebben az összefüggésben komoly kétségek állnak fenn azzal kapcsolatban, hogy a kanadai illetékes hatóságok által hozandó intézkedések megfelelnek‑e ezen cikkek lényeges követelményeinek. Konkrétan, a tervezett megállapodás 10. cikke nem garantálja a független kanadai hatóság általi ellenőrzést, és nem jelöli meg a jog által megkövetelt mértékben azokat a hatásköröket, beleértve az előzetes ellenőrzési hatáskört is, amelyekkel e hatóság annak vizsgálata érdekében rendelkezik, hogy ezen intézkedések az uniós jog értelmében „megfelelőek‑e”.
146. A Bíróság által feltett írásbeli kérdésekre válaszolva a Parlament többek között kiemelte, hogy a 2015. október 6‑i Schrems‑ítéletből (C‑362/14, EU:C:2015:650) levont megállapítások értelemszerűen alkalmazandók a tervezett megállapodás értékelésére is. Ehhez hozzáteszi, hogy a személyes adatokhoz való eredeti hozzáférésre vonatkozó anyagi jogi és eljárási feltételek tényleges tiszteletben tartásának ki kell terjednie ezen adatok utólagos továbbítására, valamint a kanadai és a harmadik országbeli hatóságok azokhoz való utólagos hozzáférésére is. Ez nem áll fenn a tervezett megállapodás 18. és 19. cikkében előírt feltételek esetében. Egyébként a Parlament álláspontja szerint a tervezett megállapodás 14. cikke (2) bekezdésének szövege nem egyértelmű.
2. Az egyéb érintett felek észrevételeinek összefoglalása
147. Az érintett feleket illetően, míg az adatvédelmi biztos a Bíróság írásbeli kérdéseire adott válaszaiban és szóbeli észrevételeiben lényegében osztja a Parlament által kifejezett kétségeket és aggályokat, addig a jelen eljárásban részt vevő kormányok, illetve a Tanács és a Bizottság úgy ítélik meg, hogy a tervezett megállapodás összeegyeztethető az EUMSZ 16. cikkel, valamint a Charta 7. cikkével, 8. cikkével és 52. cikkének (1) bekezdésével. Észrevételeik lényegében arra a beavatkozásra vonatkoznak, amelyet a tervezett megállapodás szabályai a személyek személyes adataik védelméhez való alapvető jogát illetően jelentenek, illetve a Charta 52. cikkének (1) bekezdésében előírt feltételek („törvény által” előírt beavatkozás az Unió által elismert általános érdekű célkitűzés érdekében, amely szükséges és arányos az említett cél elérése szempontjából) teljesülésére.
148. Először, az észt és a francia kormány kifejezetten elismeri, hogy a tervezett megállapodás rendelkezései beavatkozást jelentenek a személyes adatok védelméhez fűződő, a Charta 8. cikkében garantált alapvető jogba. A francia kormány ugyanakkor kiemeli, hogy a légi fuvarozók számára előírt, a PNR‑adatok továbbítására irányuló kötelezettség nem minősül ilyen beavatkozásnak, mivel azt nem a tervezett megállapodás írja elő, hanem a kanadai jogszabály. Márpedig a Bíróságtól nem lehet véleményt kérni egy harmadik állam jogszabályának a Szerződésekkel való összeegyeztethetőségét illetően. Egyébként ugyanezen kormány előadja, hogy a tervezett megállapodásban szereplő beavatkozások kisebb terjedelműek, mint azok, amelyek a 2014. április 8‑i Digital Rights Ireland és társai ítélet (C‑293/12 és C‑594/12, EU:C:2014:238) alapjául szolgáló ügyben szerepeltek. Ekképpen a francia kormány szerint a tervezett megállapodás alapján kevesebb adat továbbítására kerülne sor, és az kevesebb személyt érintene, mint az ezen ítéletben szereplő irányelv esetében. Ezenfelül a PNR‑adatok nem teszik lehetővé rendkívül pontos következtetések levonását az utasok magánéletét illetően. Végül a tervezett megállapodás 11. cikke olyan átláthatósági kötelezettséget tartalmaz, amely alapján nem lehet azt a következtetést levonni, hogy a PNR‑adatok gyűjtése és későbbi felhasználása az érintett személyekben azt az érzést keltheti, hogy magánéletük állandó megfigyelés alatt áll.
149. Másodszor, az ilyen beavatkozás törvényi forrását illetően az észt kormány, Írország, a francia kormány, valamint az Egyesült Királyság kormánya, továbbá a Tanács és a Bizottság úgy vélik, hogy e beavatkozás megfelel a Charta 52. cikkének (1) bekezdésében szereplő „törvény által” való előírtság feltételének.
150. Harmadszor, az e beavatkozás által követett célt illetően a bolgár és az észt kormány, Írország, a spanyol és a francia kormány, valamint a Tanács és a Bizottság előadja, hogy a PNR‑adatok továbbítása és későbbi felhasználása többek között a terrorizmus elleni küzdelmet szolgálja, és ezáltal általános érdekű célnak felel meg.
151. Negyedszer, az ilyen beavatkozás szükségességét illetően a francia kormány és az Egyesült Királyság kormánya, valamint a Tanács és a Bizottság mindenekelőtt azt hangsúlyozzák, hogy fokozódnak az olyan harmadik országok részéről felmerülő igények, amelyek közbiztonsági célokból szükségesnek tartják a PNR‑adatok továbbítását. A Bizottság elismeri, hogy nincsenek olyan pontos statisztikák, amelyekből kitűnik, hogy ezen adatok mennyiben járulnak hozzá a bűncselekmények és a terrorizmus megelőzéséhez és felderítéséhez, illetve az ezekkel kapcsolatos nyomozásokhoz és büntetőeljárásokhoz. Ugyanakkor a PNR‑adatok felhasználásának nélkülözhetetlenségét megerősítik az ezeket bűnüldözési célra már felhasználó harmadik országokból és tagállamokból származó információk. Az ezen országokban szerzett tapasztalatok azt mutatják, hogy a PNR‑adatok felhasználása többek között érzékelhetően előmozdította a kábítószer‑kereskedelem, az emberkereskedelem és a terrorizmus elleni küzdelmet, és lehetővé teszi a terrorista hálózatok és az egyéb bűnöző hálózatok összetételének és működésének jobb megértését. Az Egyesült Királyság Kormánya és a Bizottság ehhez hozzáteszi, hogy a CBSA által szolgáltatott információk alátámasztják, hogy a PNR‑adatok döntő módon hozzájárultak a terrorista bűncselekmények, illetve a súlyos nemzetközi bűncselekmények potenciális gyanúsítottjainak felismeréséhez és azonosításához.
152. Ötödször, a szóban forgó beavatkozás arányos jellegét illetően az észt kormány, a Tanács és a Bizottság először a Bíróság ítélkezési gyakorlatából, elsősorban a 2014. április 8‑i Digital Rights Ireland és társai ítéletből (C‑293/12 és C‑594/12, EU:C:2014:238) eredő követelményekre emlékeztetnek. Így különösen az észt kormány úgy véli, hogy az ezen ítéletben a jogalkotó mérlegelési jogkörének és az e jogkör korlátait érintő bírósági felülvizsgálati jogkörnek a terjedelmére vonatkozóan tett megállapítások alkalmazhatók a jelen ügyben. Ezzel szemben Írország kormánya előadja, hogy figyelembe kell venni a szóban forgó jogi aktus nemzetközi és tárgyalásos jellegét, míg a francia kormány kijelenti, hogy az uniós jogalkotó mérlegelési jogköre nem korlátozható túlzott mértékben, figyelemmel arra, hogy a jelen ügyben szereplő beavatkozás nem rendkívül súlyos. Az Egyesült Királyság kormánya úgy ítéli meg, hogy a közbiztonság jellegénél fogva olyan kérdéseket vet fel, amelyek vonatkozásában el kell ismerni, hogy a jogalkotót „észszerű mérlegelési mozgástér” illeti meg annak meghatározása céljából, hogy egy intézkedés nyilvánvalóan nem megfelelő‑e. A tervezett megállapodás nem minősíthető „általános ellenőrzési intézkedésnek”, hanem a szokásos határellenőrzési eljárásokhoz kapcsolódik.
153. Másodszor, a bolgár és az észt kormány, Írország, a spanyol és a francia kormány, az Egyesült Királyság Kormánya, valamint a Tanács és a Bizottság azt is állítja, hogy a tervezett megállapodás tiszteletben tartja az arányosság elvét. Az Egyesült Királyság Kormánya először kifejti, hogy a tervezett megállapodás hiányában az Unióból származó utasok tekintetében alkalmazott intézkedéseknél fennáll annak kockázata, hogy azok kevésbé célzottak, és fokozott beavatkozással járnak. A PNR‑adatok lehetővé teszik a meghatározott események helyszínére vagy konkrét célállomásokra utazó „vizsgálandó személyek” fokozottabb és hatékonyabb célbavételét, ezáltal lehetővé téve a többi utas esetében a biztonsági ellenőrzések és a várakozási idő mérséklését. Ezt követően e kormányok és intézmények lényegében úgy vélik, hogy a tervezett megállapodás különbözik a Digital Rights Ireland és társai ítéletben (C‑293/12 és C‑594/12, EU:C:2014:238) szereplő irányelvtől. Így különösen az említett irányelvtől eltérően a tervezett megállapodás szigorú szabályokat tartalmaz az adatokhoz való hozzáférést és azok felhasználását illetően, valamint az adatbiztonságra és a független hatóság általi ellenőrzésre vonatkozó szabályokat is tartalmaz. A tervezett megállapodás továbbá előírja e szabályok tiszteletben tartásának ellenőrzését, az érintett személyek tájékoztatását adataik továbbításáról és kezeléséről, az adatokhoz való hozzáféréssel és azok kijavításával kapcsolatos eljárást, továbbá a közigazgatási és bírósági jogorvoslatokat az említett jogok garanciáinak biztosítása érdekében.
154. A Parlament azon érvét illetően, amely szerint a tervezett megállapodás semmilyen kapcsolatot nem követel meg a PNR‑adatok és a közbiztonságot érintő valamilyen fenyegetés között, az észt és a francia kormány, valamint az Egyesült Királyság kormánya és a Bizottság lényegében előadják, hogy a PNR‑adatok felhasználása olyan személyek azonosítására irányul, akikről az illetékes szolgálatok addig nem tudták, hogy esetleges veszélyt jelentenek a közbiztonságra, mivel az e tekintetben ismert személyek azonosíthatók az előzetes utasinformációs adatok (API) alapján. A megelőzési cél ily módon tehát nem érhető el, ha kizárólag a már jelzett gyanús személyek adatait továbbítják.
155. Harmadszor, ezen érintett felek szerint a Parlament és az adatvédelmi biztos által a tervezett megállapodás szövegezését, illetve hiányosságait illetően megfogalmazott kifogásokat is el kell utasítani.
156. Ekképpen a Tanács és a Bizottság szerint annak alapján, hogy a tervezett megállapodás 3. cikkének (3) bekezdése a kanadai jogra utal, nem lehet azt a következtetést levonni, hogy az túlzottan homályos. Nehéz lenne egy nemzetközi megállapodásban a „súlyos bűncselekmények” körébe tartozó cselekmény olyan meghatározását szerepeltetni, amelyet kizárólag az uniós jog ír elő. Ehhez hasonlóan, a tervezett megállapodás 3. cikke (5) bekezdésének b) pontját illetően ezen intézmények megjegyzik, hogy e rendelkezés a kanadai alkotmány által valamennyi kanadai hatóság számára előírt azon kötelezettséget tükrözi, hogy eleget tegyenek a bíróság rendelkezésének. Ezenkívül, a PNR‑adatokhoz való hozzáférés esetleges lehetőségét ilyen esetben az igazságügyi hatóságnak meg kellene vizsgálnia a szükségesség és arányosság szempontjából, és ahhoz a bírósági végzésben indokolás kapcsolódna.
157. Ezenfelül, a PNR‑adatokhoz hozzáférő hatóságokra és személyekre vonatkozó korlátozásokat illetően a Tanács és a Bizottság úgy vélik, hogy a kanadai illetékes hatóság megjelölésének hiánya a tervezett megállapodásban olyan eljárási jellegű kérdés, amely nem hat ki az arányosság elvére. Mindenesetre a tervezett megállapodás 2. cikkének d) pontja értelmében vett kanadai illetékes hatóságot 2014. júniusáig be kellett jelenteni a Bizottságnak. Ez a CBSA, amely egyedül rendelkezik felhatalmazással a PNR‑adatok átvételére és kezelésére. A tervezett megállapodás 16. cikkének (2) bekezdésében hivatkozott „külön felhatalmazással ellátott tisztviselők szűk [köre]” azt jelenti, hogy a CBSA tisztviselőiről van szó, és hogy azokat fel kell hatalmazni a PNR‑adatok kezelésére. További garanciák szerepelnek a tervezett megállapodás 9. cikke (2) bekezdésének a) és b) pontjában, valamint (4) és (5) bekezdésében.
158. Egyebekben, a PNR‑adatokhoz való hozzáférés előzetes vizsgálatának hiányát illetően a Bizottság rámutat arra, hogy a tervezett megállapodásnak éppen az a célja, hogy lehetővé tegye a PNR‑adatok továbbítását a CBSA részére az ezen adatokhoz való hozzáférés céljából, így az előzetes vizsgálat módosítaná e célt. Írország ehhez hozzáteszi, hogy az ilyen vizsgálat nem szükséges, mivel a tervezett megállapodás azt írja elő, hogy a szigorúan szükségesre kell korlátozni azon személyek számát, akik felhatalmazással rendelkeznek a szóban forgó adatokhoz való hozzáférésre és azok felhasználására, továbbá egy sor kiegészítő garanciát biztosít a 11–14., 16., 18. és 20. cikkében.
159. Ezenfelül, a PNR‑adatok megőrzésének kérdését illetően Írország mindenekelőtt megjegyzi, hogy figyelemmel arra, hogy a tervezett megállapodás 5. cikkének megfelelően úgy kell tekinteni, hogy a kanadai illetékes hatóság a PNR‑adatok vonatkozásában megfelelő adatvédelmi szintet biztosít, valamint hogy fennáll a független hatóság által végett felülvizsgálat, a 2014. április 8‑i Digital Rights Ireland és társai ítélet (C‑293/12 és C‑594/12, EU:C:2014:238) alapjául szolgáló ügyben szereplő irányelvet érintő helyzettől eltérően nincs szükség arra, hogy az adatokat az Unió területén őrizzék. Ezt követően, a Tanács és a Bizottság szerint a tervezett megállapodás 16. cikkében előírt ötéves megőrzési idő nem lép túl azon, ami a követett közbiztonsági célra figyelemmel szigorúan szükséges, és az ennélfogva nem értékelhető elvontan. A 2006. évi megállapodásban előírt három és fél éves időtartam jelentős mértékben akadályozta a kanadai hatóságokat abban, hogy hatékonyan használják fel a PNR‑adatokat a terrorizmus vagy a szervezett bűnözés magas kockázatával járó esetek felderítése érdekében, figyelemmel arra, hogy az ezekkel kapcsolatos vizsgálatok időigényesek. Egyébként a Tanács szerint a PNR‑adatok megőrzési idejét a büntetőügyekben folytatott nyomozások átlagos időtartamára, a súlyos bűncselekményekkel kapcsolatos hálózatok átlagos élettartamára, valamint arra figyelemmel állapították meg, hogy a terrorista sejtek bizonyos számú évre alvóvá válhatnak. Az észt kormány, Írország és a francia kormány ehhez hozzáteszi, hogy a terrorizmussal és a súlyos nemzetközi bűncselekményekkel kapcsolatos tényállásokra vonatkozó vizsgálatok összetettsége és bonyolultsága miatt akár többéves is lehet az utazás és azon időpont között eltelő időtartam, amikor a bűnüldöző hatóságoknak szükségük van a PNR‑adatokhoz való hozzáférésre az ilyen bűncselekmények felderítése, kivizsgálása, illetve az eljárás lefolytatása érdekében. A Bíróság által feltett írásbeli kérdésekre adott válaszaikban a spanyol és a francia kormány egy sor konkrét példára is hivatkoznak, amelyeknél az adatok ellenőrzésének és egyeztetésének folyamata körülbelül öt évig tartott, és amelyeknél a PNR‑adatok igen hasznosak voltak vagy lehettek volna. Az észt kormány, Írország és a francia kormány, valamint a Bizottság és a Tanács ily módon lényegében azt hangsúlyozza, hogy a tervezett megállapodás 16. cikke a légi utasok személyes adatainak fokozott védelmét célzó szigorú szabályokat tartalmaz az adatok elrejtése (vagy személytelenítése), illetve az elrejtés feloldása tekintetében.
160. Végül, az adatvédelmi szabályok tiszteletben tartásának a Charta 8. cikkének (3) bekezdésében, illetve az EUMSZ 16. cikk (2) bekezdésében előírt független hatóság általi felülvizsgálatát illetően a Tanács és a Bizottság úgy ítéli meg, hogy az, hogy a tervezett megállapodás nem jelöli meg a kanadai illetékes hatóságot, nem kérdőjelezi meg a Kanada által hozandó intézkedések megfelelő jellegét. A tervezett megállapodás 10. és 14. cikke értelmében vett illetékes hatóságok nevét közölték a Bizottsággal. A magánélet védelmével foglalkozó kanadai biztosról, valamint a CBSA jogorvoslati igazgatóságáról van szó. E hatóságok megfelelnek a függetlenség követelményének, amely lehetővé teszi számukra, hogy külső befolyás nélkül lássák el feladataikat, noha a CBSA jogorvoslati igazgatósága a tervezett megállapodás 10. és 14. cikke értelmében vett „adminisztratív eszközökkel létrehozott hatóság”. A CBSA jogorvoslati igazgatósága a kanadai hatóságok által nyújtott magyarázatoknak megfelelően a Kanadában lakóhellyel nem rendelkező külföldiek által benyújtott panaszokat és közigazgatási jogorvoslatokat vizsgáló független hatóság. Egyébként a Bizottság szerint e hatóság határozatai egy Kanadában lakóhellyel rendelkező személy közvetítése révén megtámadhatók a magánélet védelmével foglalkozó kanadai biztos előtt.
161. Hatodszor, a Bíróság által feltett írásbeli kérdésekre adott válaszaikban, illetve a tárgyaláson az Egyesült Királyság kormánya, a Tanács és a Bizottság előterjesztett néhány pontosítást a PNR‑adatoknak a tervezett megállapodás mellékletében szereplő 19. kategóriájának tartalmát illetően. Konkrétan a Bizottság szerint kizárólag a 17., „általános megjegyzések, ideértve az egyéb kiegészítő információkat (OSI), a különleges szolgáltatásra vonatkozó információkat (SSI) és a különleges szolgáltatásra vonatkozó kérelmeket (SSR)” című rovat tartalmaz a tervezett megállapodás értelmében vett különleges adatokat. Az utóbbi adatok továbbítása csak fakultatív, mivel azokat csak az utas által kért kiegészítő szolgáltatások lefoglalásával összefüggésben lehet közölni, és azokba az Egyesült Királyság kormánya szerint a tervezett megállapodás rendelkezései alapján csak kivételes körülmények között lehet betekinteni. Ezenkívül a francia kormány rámutatott arra, hogy a 2015. október 6‑i Schrems‑ítéletből (C‑362/14, EU:C:2015:650) levont megállapítások nem alkalmazhatók a tervezett megállapodás Szerződésekkel való összeegyeztethetőségének vizsgálatára, míg Írország úgy ítéli meg, hogy ez az ítélet fontos információkat tartalmaz azon megfelelő védelem szintjét illetően, amelynek a harmadik országnak meg kell felelnie. A Tanács és a Bizottság egyetért azzal a véleménnyel, amely szerint kizárólag ezen ítéletnek a Charta értelmezésére vonatkozó 91–93. és 95. pontja alkalmazandó a tervezett megállapodás összeegyeztethetőségének vizsgálata keretében. Ezzel szemben ezen intézmények úgy ítélik meg, hogy a tervezett megállapodás vizsgálatának eltérő megállapítást kell eredményeznie ahhoz képest, amelyre a Bíróság az említett ítéletben jutott. Végül, a tervezett megállapodás 18. és 19. cikkében előírt utólagos adatmegosztást illetően Írország, a Tanács és a Bizottság emlékeztetnek arra, hogy erre az adatmegosztásra szigorú feltételek vonatkoznak, valamint hogy annak tiszteletben kell tartania a tervezett megállapodás 3. cikkében előírt célokat. Egyébként a Bizottság hangsúlyozza, hogy a tervezett megállapodás 19. cikkét a releváns kanadai szabályozás fényében kell értelmezni.
B – Elemzés
1. Előzetes észrevételek
162. Mielőtt rátérnék a Parlament vélemény iránti kérelmének tárgyát képező első kérdés lényegére, álláspontom szerint három előzetes észrevételt kell tenni az elvégzendő vizsgálat terjedelmét illetően.
163. Mindenekelőtt, amint az észrevételeikből kitűnik, az érintett felek az eljárás során több alkalommal is utaltak a kanadai szabályozásra és gyakorlatra, többek között annak érdekében, hogy egyértelművé tegyék, sőt kiegészítsék a tervezett megállapodás bizonyos rendelkezéseit. Márpedig egyértelmű, hogy az EUMSZ 218. cikk (11) bekezdésében előírt eljárás keretében egy tervezett megállapodás elsődleges uniós joggal való összeegyeztethetőségének vizsgálata céljából a Bíróság nem dönthet egy harmadik ország szabályozásáról vagy gyakorlatáról. A Bíróság vizsgálata csak a tervezett megállapodás elé terjesztett rendelkezéseire terjedhet ki.
164. Bár a véleménnyel kapcsolatos eljárás keretében a bírósági felülvizsgálat e tárgyi korlátja érthető és logikus, mindazonáltal felvet bizonyos nehézségeket. Ily módon, noha nem vitatott, hogy a tervezett megállapodásnak többek között olyan jogi keretet kell biztosítania a kanadai hatóságok számára, amely a PNR‑adatok elemzésének köszönhetően lehetővé teszi a bűnüldöző szolgálatok számára addig ismeretlen utasok azonosítására vonatkozó módszerek alkalmazását az „aggályos” vagy „sajátos” magatartási minták alapján,(55) a tervezett megállapodás egyik rendelkezése sem foglalkozik az említett módszerek megalapozásával, illetve az egyes „megcélzott” utasok ahhoz való jogával, hogy tájékozódhassanak az alkalmazott módszerekről, illetve hogy garantálják, hogy az ilyen „célbavételi” módszerek közigazgatási és/vagy bírósági felülvizsgálat alá tartozzanak – e kérdések mindegyike láthatóan a kanadai hatóságok kizárólagos mérlegelési jogkörébe tartozik.(56) Márpedig álláspontom szerint jogszerű az a felvetés, hogy a Charta 7. és 8. cikkének tiszteletben tartása szempontjából e kérdéseket nem maguknak a tervezett megállapodás rendelkezéseinek kellene‑e rendezniük. E példa is mutatja, hogy a jelen ügy nehézségeinek egyikét az jelenti, hogy többek között a személyes adatok védelméhez való jog szempontjából nem pusztán azt kell megvizsgálni, hogy mit ír elő a tervezett megállapodás, hanem azt – és különösen azt – is meg kell vizsgálni, hogy minek az előírása hiányzik belőle.
165. Ezt követően fontos rámutatni arra, hogy a Parlament vélemény iránti kérelme a tervezett megállapodás néhány olyan rendelkezésének egyértelművé tételére irányul, amelyek ezen intézmény szerint többé‑kevésbé egyértelműen, illetve különböző mértékben összeegyeztethetetlenek az EUMSZ 16. cikkel, valamint a Charta 7. és 8. cikkével, valamint 52. cikkének (1) bekezdésével. Figyelemmel a véleménnyel kapcsolatos eljárás megelőző céljára és nem peres jellegére, a Bíróság nem kötelezhető arra, hogy tiszteletben tartsa a kérelem ilyen korlátozását, függetlenül attól, hogy az szándékos‑e, vagy sem. Ennek már kiváló illusztrációját nyújtotta a 2002. április 18‑i 1/00 vélemény (EU:C:2002:231, 1. pont), amelyben a Bíróság kiterjesztette a tervezett megállapodás összeegyeztethetőségére vonatkozó vizsgálatát e megállapodás több olyan rendelkezésére, amelyek kifejezetten nem képezték tárgyát a Bizottság által előterjesztett vélemény iránti kérelemnek, valamint a 2009. november 30‑i 1/08 vélemény (EU:C:2009:739, 96–105. pont), amelyben a Bíróság elutasította a kérelmező azon javaslatát, hogy vizsgálatát a vélemény iránti kérelem tárgyát képező megállapodástervezet egyes részeire korlátozza.
166. A jelen eljárásban úgy vélem, hogy az a helyes, ha a Bíróság a vizsgálatát kiterjeszti a tervezett megállapodás azon rendelkezéseinek, mint például a 18. és 19. cikknek az összeegyeztethetőségére, amelyek nem képezték konkrét kifogás tárgyát a Parlament vélemény iránti kérelmében, de amelyek figyelmet érdemelnek a Bíróság részéről. Ehhez hozzáteszem, hogy a Parlamentnek és az egyéb érintett feleknek megvolt a lehetőségük arra, hogy észrevételeket tegyenek e cikkeket illetően, akár a Bíróság által feltett írásbeli kérdésekre adott válaszaikban, akár a Bíróság előtt tartott tárgyaláson.
167. Végül, figyelemmel a Bíróság előtt lefolytatott vitákra, úgy vélem, érdemes emlékeztetni arra, hogy az EUMSZ 218. cikk (11) bekezdése értelmében azok a szabályok, amelyek tekintetében a tervezett megállapodás összeegyeztethetősége vizsgálható, kizárólag az elsődleges uniós jogra terjednek ki, vagyis jelen esetben a Szerződésekre és a Chartában felsorolt jogokra,(57) a másodlagos jog kizárásával. E tekintetben semmi nem jelenti akadályát annak, hogy a Bíróság a tervezett megállapodás anyagi jogi érvényességére vonatkozó vizsgálatát kiterjessze az elsődleges jognak a Parlament által feltett kérdésben nem hivatkozott rendelkezéseire, így a Charta 47. cikkére, amennyiben ez szükségesnek bizonyul a véleménnyel kapcsolatos eljárás céljából, valamint ha az érintett feleknek volt alkalmuk arra, hogy kifejtsék észrevételeiket e rendelkezéseket illetően. Ez a helyzet áll fenn a Charta által garantált hatékony bírósági felülvizsgálat tiszteletben tartása esetében.
168. Ezen észrevételeket követően az alábbi okfejtések lényegében a Charta 7. és 8. cikkének, illetve 52. cikke (1) bekezdésének alkalmazási feltételei köré szerveződnek. Bár alapvetően nem vitatott, mégis meg fogom vizsgálni, hogy a tervezett megállapodás rendelkezései beavatkozást jelentenek‑e a magánélethez és a személyes adatok védelméhez fűződő alapvető jogba, valamint hogy e beavatkozás igazolható‑e. Természetesen a beavatkozás igazolásának vizsgálata, különösen annak arányossága bizonyul vitás kérdésnek.
2. A Charta 7. és 8. cikkében garantált jogokba való beavatkozás fennállásáról
169. Anélkül, hogy egyedileg és kimerítő jelleggel meg kellene vizsgálni a tervezett megállapodás mellékletében felsorolt 19 PNR‑adatkategóriát, nem vitatott, hogy azok többek között az utasok személyazonosságát, állampolgárságát és címét, a foglalást tevő utasra vonatkozó, valamennyi rendelkezésre álló információt (lakcím, e‑mail‑cím, telefonszám), az alkalmazott fizetési eszközre vonatkozó információkat (beleértve adott esetben a járat lefoglalására felhasznált hitelkártya számát), a poggyászadatokat, az utasok utazási szokásait, valamint az utasok által esetleges egészségügyi problémáik (ideértve a mozgáskorlátozottságot), illetve a repülés során étkezési szokásaik vonatkozásában igényelt olyan kiegészítő szolgáltatásokat érintik, amelyek alkalmasak arra, hogy adatokat szolgáltassanak többek között egy vagy több utas egészségi állapotáról, etnikai eredetéről vagy vallási meggyőződéseiről.
170. Ezek az adatok összességükben a személyek magánéletének, sőt intim szférájának területét érintik, és vitathatatlanul egy vagy több „azonosított vagy azonosítható természetes személy[re]” vonatkoznak.(58) Egyáltalán nem kétséges tehát a Bíróság ítélkezési gyakorlatára figyelemmel, hogy a PNR‑adatok rendszeres továbbítása a kanadai hatóságok részére, továbbá ugyanezen hatóságok által az ezen adatokhoz való hozzáférés, valamint azok felhasználása és ötéves időtartamig való megőrzése, adott esetben pedig más hatóságok (ideértve harmadik országok hatóságait is) részére történő utólagos továbbítása a tervezett megállapodás alapján olyan műveleteknek minősülnek, amelyek a Charta 7. cikkében garantált magánélet és családi élet tiszteletben tartásához fűződő alapvető jog, illetve a Charta 8. cikkének (1) bekezdésében garantált, a személyes adatok védelméhez „szorosan kapcsolódó”(59), de mégis elkülönült jog hatálya alá tartoznak, és beavatkozást jelentenek ezen alapvető jogokba.
171. A Bíróság ugyanis az EJEE 8. cikke kapcsán, amelyen a Charta 7. és 8. cikke alapul,(60) már kimondta, hogy a személyes adatok harmadik személlyel, a jelen esetben valamely hatósággal való közlése az e cikk értelmében vett beavatkozásnak minősül,(61) valamint hogy a hatóságok által előírt adatmegőrzés, valamint az illetékes nemzeti hatóságok magánéletre vonatkozó adatokhoz való utólagos hozzáférése szintén önmagában a Charta 7. cikke által garantált jogokba való beavatkozásnak minősül.(62) Ehhez hasonlóan, a személyes adatok kezelésének bármilyen formáját előíró uniós jogi aktus beavatkozást jelent az ilyen adatok védelméhez fűződő, a Charta 8. cikkében rögzített jogba.(63) Ez az értékelés megfelelően alkalmazandó a tervezett megállapodáshoz hasonló olyan uniós jogi aktus vonatkozásában is, amely az Unió által kötött nemzetközi megállapodás formáját ölti, és amely különösen arra irányul, hogy lehetővé tegye egy harmadik ország egy vagy több hatóságának, hogy kezelje és megőrizze a légi utasok személyes adatait. Az ilyen jogi aktus jogszerűségének ugyanis feltétele az uniós jogrend által védett alapvető jogok,(64) így különösen a Charta 7. és 8. cikkében garantált jogok tiszteletben tartása.
172. Az Egyesült Királyság Kormánya által előadott azon körülmény, amely szerint a tervezett megállapodással érintett személyek, vagy legalábbis nagy többségük nem szenved el kellemetlenségeket e beavatkozás eredményeként, kevés jelentőséggel bír az ilyen beavatkozás fennállásának megállapítása szempontjából.(65)
173. Ezzel párhuzamosan irreleváns az, hogy lehetséges, hogy a közölt információk, illetve azok többsége nem különleges adat.(66)
174. Ezen túlmenően rámutatok arra, hogy a szerződő felek teljes mértékben tudatában vannak a PNR‑adatok tervezett megállapodásban előírt továbbítása, felhasználása, megőrzése és utólagos továbbítása által eredményezett beavatkozásnak, mivel – mint az kifejezetten kitűnik a tervezett megállapodás preambulumából – a megállapodás éppen e beavatkozás miatt próbálja meg összehangolni a közbiztonságra vonatkozó követelményeket, illetve a magánélet, valamint a személyes adatok védelméhez fűződő alapvető jogok tiszteletben tartását.
175. Az igaz, hogy a szerződő felek részéről az ilyen összehangolásra törekvés mérsékelheti a tervezett megállapodással járó, a Charta 7. és 8. cikkében garantált jogokat érintő beavatkozás intenzitását vagy súlyosságát.
176. Mindazonáltal a tervezett megállapodásban szereplő beavatkozás érzékelhető mértékű, és nem elhanyagolható súlyosságú. Egyrészt ugyanis következetesen érinti valamennyi, a Kanada és az Európai Unió közötti légi járatokat igénybe vevő utast, vagyis évente több tízmillió személyt.(67) Másrészt, amint azt az érintett felek többsége is megerősíti, mindenki számára nyilvánvaló, hogy a légi utasok jelentős mennyiségű személyes adatának, köztük a különleges adatoknak a fogalmilag azok automatizált kezelését igénylő továbbítása, valamint ezen adatok ötéves időtartamra történő megőrzése ezen adatok adott esetben visszamenőleges összehasonlításának lehetővé tételére irányul a „kockázatok” vagy „aggályos”, a terrorista tevékenységekkel és/vagy a súlyos nemzetközi bűncselekményekkel kapcsolatos magatartások előzetesen rögzített mintáival, a rendőri szervek számára addig ismeretlen vagy nem gyanús személyek azonosítása céljából. Márpedig ezek a láthatóan a tervezett megállapodás által kialakított PNR‑szabályozás szerves részét képező jellemzők alkalmasak azon aggasztó benyomás kialakítására, hogy valamennyi érintett utas potenciális gyanúsítottá vált.(68)
177. Ehhez hozzá kell ugyanakkor tenni, hogy a Parlamenttől eltérően e megállapítást álláspontom szerint nem kell kiterjeszteni a PNR‑adatok légi fuvarozók általi gyűjtésére.
178. A tervezett megállapodás ugyanis nem szabályozza az adatok gyűjtését, hanem azon a jogi és ténybeli vélelmen alapul, hogy a légi fuvarozók mindenféle módon beszerzik a PNR‑adatokat saját üzleti felhasználásuk céljából. Tagadhatatlan, hogy a tervezett megállapodás egyes rendelkezései utalnak a PNR‑adatok gyűjtésére. Így a 4. cikkének (2) bekezdés kimondja, hogy Kanada nem kötelezi a légi fuvarozókat a PNR‑adatok olyan adatelemeinek szolgáltatására, amelyeket a légi fuvarozó nem gyűjtött össze, illetve nem őriz. Ehhez hasonlóan a tervezett megállapodás 11. cikke előírja, hogy Kanada gondoskodik arról, hogy a kanadai illetékes hatóság a weboldalán közzétegye „a PNR‑adatok gyűjtésének indok[át]”, a szerződő feleknek pedig szintén együtt kell működniük különösen a légi közlekedési szektorral az átláthatóság növelése érdekében, tájékoztatva az utasokat „lehetőség szerint a [járatok foglalásának] időpontjában” „a PNR‑adatok gyűjtésének okai[ról]”. Bár egy ilyen átláthatósági kötelezettség álláspontom szerint célszerűen megerősíthető annak előírása révén, hogy a járatok lefoglalásának időpontjában következetesen egyedi tájékoztatást kell nyújtani az adatgyűjtés indokairól, mindazonáltal a tervezett megállapodás nem szabályozza a szó szoros értelmében vett adatgyűjtési műveletet, és annak részletszabályait sem; mindez a légi fuvarozók hatáskörébe tartozik, amelyeknek e tekintetben a releváns nemzeti és uniós jogi rendelkezések tiszteletben tartásával kell eljárniuk.
179. Ennélfogva a PNR‑adatok gyűjtése nem minősül a személyes adatok olyan kezelésének, amely a Charta 7. és 8. cikkében garantált alapvető jogokat érintő, magából a tervezett megállapodásból következő beavatkozással jár. Figyelemmel a Bíróság véleménnyel kapcsolatos eljárásban fennálló korlátozott hatáskörére, e művelet tehát nem képezi az alábbi okfejtések tárgyát.
180. Függetlenül ettől a PNR‑adatok gyűjtésére vonatkozó megállapítástól, mindazonáltal úgy vélem, hogy a fenti 170–176. pontban kifejtett okokból a tervezett megállapodás a Charta 7. és 8. cikkében garantált alapvető jogokat érintő súlyos beavatkozással jár. Engedélyezése érdekében igazolni kell e beavatkozást.
3. A Charta 7. és 8. cikkében garantált jogokat érintő beavatkozás igazolásáról
181. Sem a magánélet és a családi élet tiszteletben tartásához, sem a személyes adatok védelméhez való jog nem tűnik abszolút előjognak.
182. Így a Charta 52. cikkének (1) bekezdése elismeri, hogy korlátozások vonatkozhatnak a 7. cikkben és a 8. cikk (1) bekezdésében elismertekhez hasonló jogok gyakorlására, feltéve, hogy e korlátozások a törvény által kerülnek előírásra, tiszteletben tartják az említett jogok lényeges tartalmát, illetve az arányosság elvét, továbbá azok elengedhetetlenek és ténylegesen az Unió által elismert általános érdekű célkitűzéseket vagy mások jogainak és szabadságainak védelmét szolgálják.
183. Egyébként a Charta 8. cikkének (2) bekezdése lehetővé teszi a személyes adatok kezelését „meghatározott célokra, az érintett személy hozzájárulása alapján vagy valamilyen más, a törvényben rögzített jogos okból”.
184. Kiindulásként a Charta 8. cikkének (2) bekezdésében felsorolt egyik feltétel kapcsán megjegyzem, hogy a tervezett megállapodás a kanadai illetékes hatóság részére átadott PNR‑adatok kezelését nem kívánja a légi utasok hozzájárulására alapítani.(69) Figyelemmel a légi fuvarozók azon kötelezettségére, hogy továbbítsák a PNR‑adatoknak a tervezett megállapodás mellékletében szereplő kategóriáit, ezen utasok nem kifogásolhatják az említett adatok továbbítását, amennyiben légi úton kívánnak Kanadába utazni. Ezenfelül az Bíróság előtt tartott tárgyaláson hivatkozott azon körülmény, amely szerint egyes, adott esetben különleges adatokat is tartalmazó PNR‑adatokat kizárólag akkor lehet közölni a légi fuvarozóval, ha az utas sajátos szolgáltatások nyújtását igényli, semmiképpen sem jelenti azt, hogy ez az utas hozzájárult ezen adatoknak a kanadai illetékes hatóság által a tervezett megállapodás 3. cikke céljából folytatott kezeléséhez.
185. Ezenfelül a Bíróság előtt senki nem állította, és nem is tűnik úgy, hogy a tervezett megállapodásban szereplő beavatkozás alkalmas arra, hogy sértse a Charta 7. cikkében és a 8. cikkének (1) bekezdésében szereplő alapvető jogoknak a Charta 52. cikkének (1) bekezdése értelmében vett „lényeges tartalmát”.
186. Egyrészt ugyanis a tervezett megállapodás tárgyát képező PNR‑adatok jellege nem teszi lehetővé pontos következtetések levonását az érintett személyek magánéletének lényeges tartalmát illetően. Azok a Kanada és az Unió közötti légi utazási szokásokra korlátozódnak. Ezenfelül a tervezett megállapodás 8., 16., 18. és 19. cikke egy sor garanciát ír elő a kanadai hatóságokkal közölt, általuk felhasznált és megőrzött, valamint adott esetben utólag továbbított PNR‑adatok elrejtését és fokozatos személytelenítését illetően, amelyek célja lényegében a magánélet megóvásának biztosítása.
187. Másrészt, a személyes adatok védelmének lényeges tartalmát illetően rá kell mutatni arra, hogy a tervezett megállapodás 9. cikke értelmében Kanada többek között „biztosítja az adatok védelmét, biztonságát, titkosságát és sértetlenségét”, valamint „szabályozási, eljárási és technikai intézkedéseket hajt végre annak érdekében, hogy megvédje a PNR‑adatokat a véletlen, jogellenes vagy jogosulatlan hozzáférés, feldolgozás vagy megsemmisítés veszélyétől”. Ezenfelül az adatbiztonság bármiféle megsértése esetén hatékony és visszatartó erejű korrekciós intézkedéseket, többek között szankciókat kell tudni alkalmazni.
188. Meg kell tehát vizsgálni, hogy teljesülnek‑e a Charta 8. cikkének (2) bekezdésében, illetve 52. cikkének (1) bekezdésében előírt, egymást részben átfedő, további igazolási feltételek.
189. Nem foglalkozom túlzottan sokat két ilyen feltétellel, egyrészt azzal, amely szerint a beavatkozást „törvény által” kell előírni (az alábbi a) pont), másrészt pedig azzal, amely szerint annak általános érdekű célkitűzést (vagy a Charta 8. cikkének (2) bekezdésében használt kifejezéssel, „jogos okot”) kell szolgálnia (az alábbi b) pont), mivel ezek álláspontom szerint nyilvánvalóan teljesülnek. Ezzel szemben hosszabb okfejtéseket szentelek a beavatkozás arányosságával kapcsolatos kérdésnek (az alábbi c) pont).
a) A Charta 52. cikke (1) bekezdésének értelmében vett „törvény által” előírt korlátozás
190. Az első pontot illetően, a Parlament által a beavatkozás „törvényi” eredetével kapcsolatban kifejezett formális kétségek teljesen nyilvánvalóan eloszlathatók. Az EJEB gyakorlata szerint az EJEE 8. cikkének (2) bekezdésében szereplő „törvényben meghatározott” kifejezés többek között azt jelenti, hogy a szóban forgó intézkedésnek belső jogi alapja van,(70) és azt materiális, nem pedig formális értelme szerint kell értelmezni.(71) Az EJEB ily módon elfogadja, hogy nem írott szabályok kielégítik e követelményt.(72) Ezenfelül az EJEB már kimondta, hogy egy, a belső jogba átültetett nemzetközi szerződés szintén megfelel e követelménynek.(73)
191. Az EJEB‑hez hasonlóan a Bíróság a Charta 52. cikkének (1) bekezdésében szereplő „törvény által” kifejezés materiális, nem pedig formális értelmezését követi. Ily módon úgy ítélte meg, hogy e feltétel teljesül a Charta 7. és 8. cikkében garantált jogokat a Bizottság(74) és a Tanács(75) által elfogadott uniós rendeletek által érintő korlátozások esetében, anélkül, hogy a Parlament e jogi aktusok meghozatalában „társjogalkotóként” részt vett volna.
192. A jelen esetben nem vitatott, hogy a tervezett megállapodás megkötéséről szóló jogi aktust a Tanács csak akkor fogadhatja el, ha az EUMSZ 218. cikk (6) bekezdése a) pontjának v. alpontját alkalmazva azzal a Parlament előzetesen egyetértett, mivel e megállapodás olyan területeket – mégpedig a rendőrségi együttműködést és a személyes adatok megőrzésének területét – érinti, amelyekre a rendes jogalkotási eljárás vonatkozik. Miután ezen eljárások lefolytak, az EUMSZ 216. cikk (2) bekezdésének megfelelően a megállapodás az uniós jogrend szerves részévé válik, és elsőbbséget élvez a másodlagos jogi aktusokkal szemben.(76) Ebből álláspontom szerint az következik, hogy a tervezett megállapodásból eredő beavatkozás a Charta 52. cikke (1) bekezdésének értelmében „törvény által” előírt.
193. Továbbra is ezzel kapcsolatban szeretném hozzátenni, hogy – bár ez nem képezte a jelen eljárásban érintett felek között vita tárgyát – általános jelleggel a tervezett megállapodás véleményem szerint az EJEE EJEB által értelmezett 8. cikkének értelmében vett „törvényben meghatározott” kifejezés által lefedett második elemnek, a „törvényi minőségnek” is megfelel. Az EJEB ítélkezési gyakorlata szerint e kifejezés lényegében azt igényli, hogy a szóban forgó intézkedés legyen elérhető és kellően előre látható, vagy másként fogalmazva, hogy kellően egyértelműen legyen megfogalmazva ahhoz, hogy minden személy számára elégséges módon jelezze, hogy milyen körülmények között és milyen feltételek mellett hatalmazza fel a közhatalmat arra, hogy az EJEE által védett jogaikat érintő intézkedéseket hozzon.(77) Márpedig megkötését követően a tervezett megállapodást teljes egészében közzéteszik az Európai Unió Hivatalos Lapjában, ami nyilvánvalóan megfelel az elérhetőség feltételének. Ami az előreláthatóság feltételét illeti, eltekintve a vitathatatlanul számos, a tervezett megállapodás több rendelkezésének tartalmára és pontosságának, illetve egyértelműségének mértékére vonatkozó sajátos megfontolástól, amelyeket később fejtek ki,(78) úgy vélem továbbá, hogy összességében a tervezett megállapodás kellően egyértelműen van megszövegezve ahhoz, hogy lehetővé tegye valamennyi érintett személy számára, hogy kellő mértékben megértse azokat a feltételeket és körülményeket, amelyek mellett a PNR‑adatokat továbbítják a kanadai hatóságok számára, illetve amelyek mellett e hatóságok kezelik, megőrzik és esetlegesen utólag továbbítják azokat, valamint hogy következésképpen ennek megfelelően alakítsák magatartásukat. Ezenkívül a tervezett megállapodás 11. cikke egy sor olyan, a szerződő felek által meghozandó kiegészítő intézkedést ír elő, amelyek lehetővé teszik a nyilvánosság tájékoztatását, és amelyek különösen a PNR‑adatok gyűjtésének okaira, valamint felhasználásukra és közlésükre vonatkoznak.
b) Valamely általános érdekű célkitűzésnek megfelelő beavatkozás
194. A tervezett megállapodásból eredő beavatkozás álláspontom szerint bizonyosan a Charta 52. cikkének (1) bekezdése értelmében vett általános érdekű célkitűzésnek felel meg, mégpedig a terrorizmus és a súlyos (nemzetközi) bűncselekmények elleni küzdelemnek, a közbiztonság biztosítása érdekében, amint az többek között a tervezett megállapodás preambulumában, illetve 1. és 3. cikkében szerepel. Egyik érintett fél sem kérdőjelezte meg a tervezett megállapodás által követett e cél jogszerűségét. A Bíróság az ítélkezési gyakorlatában némiképp más megfogalmazásban egyébként már elismerte e cél általános érdekű jellegét a Charta 52. cikke (1) bekezdésének alkalmazása szempontjából.(79)
195. E szakaszban tehát azt kell megvizsgálni, hogy a Charta 7. cikkében és 8. cikkének (1) bekezdésében garantált jogokat érintő beavatkozás arányos‑e a követett jogszerű célhoz képest.
c) A tervezett megállapodásban szereplő beavatkozás arányosságáról
i) Általános megfontolások
196. Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint az arányosság elve megköveteli, hogy az uniós intézmények aktusai alkalmasak legyenek a szóban forgó szabályozás által kitűzött jogszerű célok elérésére, és ne haladják meg az e célok elérésére alkalmas és ahhoz szükséges mértéket.(80)
197. E tekintetben az érintett felek mindenekelőtt megvitatták e feltételek tiszteletben tartására vonatkozó bírósági felülvizsgálat terjedelmét. Míg a Parlament, az észt kormány és az adatvédelmi biztos arra hivatkozik, hogy e feltételek tiszteletben tartását szigorúan meg kell vizsgálni, amint azt a Bíróság a 2014. április 8‑i Digital Rights Ireland és társai ítéletben (C‑293/12 és C‑594/12, EU:C:2014:238), valamint a 2015. október 6‑i Schrems ítéletben (C‑362/14, EU:C:2015:650) elismerte, Írország, a francia kormány és az Egyesült Királyság kormánya többek között lényegében azt az elgondolást képviselik, hogy a Bíróságnak korlátoznia kell felülvizsgálata terjedelmét, szélesebb mérlegelési mozgásteret biztosítva az intézmények számára, amennyiben a nemzetközi kapcsolatok keretébe illeszkedő aktus elfogadásáról van szó, figyelemmel az ezen aktussal járó beavatkozás korlátozott jellegére.
198. Az utóbbi érintett felek állítása számomra nem meggyőző.
199. Vitathatatlanul kész vagyok elismerni, hogy az intézmények mérlegelési mozgásterének terjedelme eltérőnek bizonyulhat attól függően, hogy másodlagos uniós jogi aktus elfogadását vagy nemzetközi megállapodás megkötését tervezik, ami fogalmilag egy vagy több harmadik országgal folytatott tárgyalással jár. Egyértelmű, hogy a harmadik országokkal kezelés céljából közölt PNR‑adatok sajátos összefüggésében vitathatatlanul célszerűbb olyan nemzetközi megállapodást kötni, amely az uniós polgár légi utasok részére biztosítja a magánélet és a személyes adatok védelmének megfelelő szintjét, és amely a lehető leginkább megfelel az uniós jog követelményeinek, mint az egyes érintett harmadik országok belátására bízni, hogy teljesen szabadon és egyoldalúan alkalmazzák saját jogszabályaikat.
200. Bár e megfontolásokat szem előtt kell tartani, mindazonáltal a Bíróság nem mondhat le az arányosság elvéből, konkrétabban pedig az Unióban biztosított alapvető jogok védelmi szintjének megfelelő jellegéből eredő követelmények tiszteletben tartásának szigorú vizsgálatáról abban az esetben, ha Kanada a tervezett megállapodás alapján kezeli és használja fel a PNR‑adatokat.
201. Az ilyen jellegű bírósági felülvizsgálat biztosításának szükségessége egyrészt azon a fontos szerepen alapul, amelyet a személyes adatok védelme tölt be a magánélet tiszteletben tartásához való alapvető jog tekintetében, másrészről pedig az e jogot érintő beavatkozás mértékén és súlyosságán,(81) ami magában foglalhatja azon személyek nagy számát, akiknek az alapvető jogai sérülhetnek, ha a személyes adatokat olyan harmadik országba továbbítják, amely nem biztosít megfelelő védelmi szintet.(82) Márpedig, amint azt már kifejtettem, a tervezett megállapodásban szereplő, a Charta 7. és 8. cikkében garantált jogokat érintő beavatkozás álláspontom szerint érzékelhető mértékű, és nem elhanyagolható súlyosságú.
202. Ugyanebben a szellemben, a 2015. október 6‑i Schrems ítéletből (C‑362/14, EU:C:2015:650, 72. és 78. pont) kitűnik, hogy az intézmények korlátozott mérlegelési jogkörrel rendelkeznek az azon harmadik ország által biztosított védelmi szint megfelelő mivoltát illetően, amelybe a személyes adatokat továbbítják, ami a személyes adatok védelme uniós jogban előírt magas szintje folyamatos fenntartásának szigorú vizsgálatát is jelenti.
203. Márpedig, még ha a tervezett megállapodás, amint azt már kiemeltem, nem redukálható is egy olyan határozat szintjére, amely megállapítja, hogy a kanadai illetékes hatóság megfelelő védelmi szintet biztosít, a tervezett megállapodás 5. cikke egyértelműen azt írja elő, hogy amennyiben a kanadai illetékes hatóság tiszteletben tartja az említett megállapodás rendelkezéseit, akkor úgy kell tekinteni, hogy az uniós adatvédelmi jogszabályok értelmében megfelelő adatvédelmi szintet biztosít a PNR‑adatok feldolgozása és felhasználása során. A szerződő felek szándéka éppen az, hogy a személyes adatok védelmének az Unióban elért magas szintjét biztosítani lehessen akkor is, ha a PNR‑adatokat Kanadába továbbítják. Figyelemmel e szándékra, nem látok olyan indokot, amely azt indokolná, hogy a Bíróság ne vizsgálja meg szigorúan az arányosság elvének tiszteletben tartását.
204. A Bíróság által a 2015. október 6‑i Schrems ítélet (C‑362/14, EU:C:2015:650) 74. pontjában elismertekhez hasonlóan elfogadom, hogy azok az eszközök, amelyeket Kanada a megfelelő védelmi szint biztosítása érdekében alkalmazhat, eltérhetnek az Unióban alkalmazottaktól. Mindazonáltal, amint azt a Bíróság ugyanezen ítélet ugyanezen pontjában szintén kiemelte, ezen eszközöknek a gyakorlatban hatékonynak kell lenniük ahhoz, hogy az Unióban biztosított védelemmel „lényegében azonos” védelmet biztosítsanak. E tekintetben a Bíróság által a tervezett megállapodás rendelkezéseiből következő, az uniós jog által biztosított védelmi szinttel „lényegében azonos” jelleg vonatkozásában végzett vizsgálat nem korlátozható.
ii) A beavatkozásnak a tervezett megállapodás által követett közbiztonsági cél megvalósítására való alkalmasságáról
205. E kérdés tisztázását követően nem gondolom, hogy valós akadályai lennének annak, hogy elismerjük, hogy a tervezett megállapodásban szereplő beavatkozás alkalmas az általa követett közbiztonsági cél, különösen a terrorizmus és a súlyos nemzetközi bűncselekmények elleni küzdelem elérésére. Amint azt ugyanis többek között az Egyesült Királyság kormánya és a Bizottság kifejti, a PNR‑adatok elemzésük és megőrzésük céljából történő továbbítása lehetővé teszi a kanadai hatóságok számára, hogy az addig ismeretlen és nem gyanúsított, terrorista hálózathoz tartozó vagy súlyos nemzetközi bűncselekményekben részt vevő más személyekkel és/vagy utasokkal potenciálisan kapcsolatban álló utasok azonosításának további lehetőségeivel rendelkezzenek. Ezek az adatok, amint azt az Egyesült Királyság Kormánya és a Bizottság által a kanadai hatóságok korábbi gyakorlatára vonatkozóan benyújtott statisztikák is alátámasztják, a bűnügyi nyomozás hasznos eszközeit alkotják,(83) továbbá többek között a tervezett megállapodás által kialakított rendőrségi együttműködés szempontjából előmozdítják az Unión belül a terrorista bűncselekmények, illetve a súlyos nemzetközi bűncselekmények megelőzését és felderítését.
206. Noha a Dán Királyság részvételének elmaradása csökkentheti a tervezett megállapodás által előírt intézkedések alkalmasságát arra, hogy hozzájáruljanak az Unión belül a biztonság megerősítéséhez, önmagában nem alkalmas arra, hogy alkalmatlanná tegye a beavatkozást az említett megállapodás által követett közbiztonsági cél elérésére. Egyrészt valamennyi, Kanadába járatokat üzemeltető légi fuvarozóra vonatkozik az általuk gyűjtött PNR‑adatok kanadai illetékes hatóság részére való továbbítására vonatkozó kötelezettség,(84) másrészt pedig a kanadai illetékes hatóság a tervezett megállapodás 19. cikke alapján jogosult arra, hogy szigorú feltételek tiszteletben tartása mellett esetről esetre Kanadán kívül is megossza a PNR‑adatokat olyan hatóságokkal, amelyek a 3. cikkben szereplő céllal közvetlenül összefüggő feladatokat látnak el.(85)
iii) A beavatkozás szigorúan szükséges jellegéről
207. A tervezett megállapodásban szereplő beavatkozás szigorúan szükséges jellegét illetően, e szempont értékelése során álláspontom szerint meg kell vizsgálni, hogy a szerződő felek „kiegyensúlyozottan mérlegelték‑e” egyrészt a terrorizmus és a súlyos nemzetközi bűncselekmények elleni küzdelem, másrészt pedig az érintett személyek magánéletét tiszteletben tartó személyesadat‑védelem súlyát.(86)
208. Az ilyen kiegyensúlyozott mérlegelésnek álláspontom szerint tükröződnie kell a tervezett megállapodás rendelkezéseiben. E rendelkezéseknek ily módon egyértelmű és pontos szabályokat kell tartalmazniuk a Charta 7. és 8. cikkében garantált jogokat érintő beavatkozást előíró intézkedés hatálya és alkalmazása vonatkozásában, és minimális követelményeket kell előírniuk annak érdekében, hogy az érintett személyek elegendő olyan biztosítékkal rendelkezzenek, amely lehetővé teszi személyes adataiknak a visszaélések veszélyeivel, valamint az ezen adatokat érintő minden jogellenes hozzáféréssel és felhasználással szembeni hatékony védelmét.(87) A tervezett megállapodás rendelkezéseinek a Charta 7. és 8. cikkében elismert jogokat legkevésbé sértő, olyan intézkedésekből kell állniuk, amelyek ugyanakkor hatékonyan hozzájárulnak a tervezett megállapodás által követett közbiztonsági célhoz.(88) E megállapítás azt jelenti, hogy nem elegendő absztrakt módon elképzelni a szóban forgó alapvető jogokat kevésbé érintő alternatív intézkedések fennállását; az is szükséges, hogy ezek az alternatív intézkedések kellően hatékonyak legyenek,(89) vagyis hogy – álláspontom szerint – a tervezett megállapodás által előírt intézkedésekéhez hasonló hatékonysággal rendelkezzenek a megállapodás által követett közbiztonsági cél elérése érdekében.
209. E tekintetben az érintett felek egyaránt vitatták általában a PNR‑megállapodások és a tervezett megállapodás egyes rendelkezéseinek szigorúan szükséges jellegét. Mivel e két szempont álláspontom szerint szervesen összefügg egymással, úgy vélem, hogy azokat a tervezett megállapodás különböző részeinek vizsgálata során kell taglalni.
210. Az alábbi nyolc pontra fogok tehát összpontosítani, amelyek konkrétan a vélemény iránti kérelem tárgyát képezték, vagy amelyeket az érintett felek a Bíróság előtt lefolytatott eljárás során megvitattak: a tervezett megállapodás által érintett PNR‑adatok kategóriái, azon cél kellően pontos jellege, amelynek érdekében a PNR‑adatok kezelését engedélyezik, a PNR‑adatok kezeléséért felelős illetékes hatóság megjelölése, a PNR‑adatok automatizált kezelése, a PNR‑adatokhoz való hozzáférés, a PNR‑adatok megőrzése, a PNR‑adatok utólagos továbbítása,végül pedig a tervezett megállapodás által előírt felügyeleti és bírósági felülvizsgálati intézkedések.
– A tervezett megállapodás által érintett PNR‑adatok kategóriáiról
211. Amint azt már említettem, a tervezett megállapodás a légi fuvarozók által a járatfoglalások céljából gyűjtött PNR‑adatok 19, a megállapodás mellékletében felsorolt kategóriájának továbbítását írja elő a kanadai illetékes hatóság részére.
212. A Bíróság előtt az érintett felek észrevételeket tettek bizonyos ilyen kategóriák jelentése, a kanadai hatóságok által határellenőrzési célból – illetve 2016. március 15‑től az elektronikus utazási engedély (a továbbiakban: AVE) kiadása céljából – gyűjtött adatokkal történő esetleges kettős felhasználásuk, továbbá az esetlegesen különleges adatokat tartalmazó PNR‑adatok azonosítása tekintetében. E vonatkozásban a Bíróság előtti eljárás során a Bizottság azt állította, hogy kizárólag a tervezett megállapodás mellékletében szereplő 17., „általános megjegyzések, ideértve az egyéb kiegészítő információkat (OSI), a különleges szolgáltatásra vonatkozó információkat (SSI) és a különleges szolgáltatásra vonatkozó kérelmeket (SSR)” című rovat tartalmazhat a tervezett megállapodás értelmében vett különleges adatokat. Ezenkívül a Bíróság előtt lefolytatott vitákból kitűnt, hogy a 17. rovatban szereplő információkat csak akkor továbbítják, ha a járatot lefoglaló személy olyan szolgáltatásokat (például segítségnyújtási szolgáltatások) igényelt, amelyek adott esetben egészségügyi, mozgáskorlátozottsággal vagy különleges étkezési igényekkel kapcsolatos problémákhoz kötődnek, és amelyek esetlegesen adatokat szolgáltathatnak az egészségi állapotról, vagy felfedhetik e személy vagy az őt kísérő utasok etnikai eredetét vagy vallási meggyőződését.
213. Nem vitatott, hogy a PNR‑adatok azon 19 kategóriája, amelyek kanadai illetékes hatóság részére történő továbbítását a tervezett megállapodás előírja, megfelel a légitársaságok foglalási rendszereiben megjelenő kategóriáknak. E kategóriák megfelelnek továbbá az utasnyilvántartási adatállományokról szóló, a Nemzetközi Polgári Repülési Szervezet (ICAO) által elfogadott és 2010‑ben közzétett iránymutatás(90) I. mellékletében felsorolt elemeknek. Az e kategóriákban szereplő elemek tehát teljes mértékben ismertek a légi közlekedési ágazatban aktív gazdasági szereplők számára. Ezek az elemek végeredményben minden olyan információt érintenek, amely légi útvonal foglalásához szükséges, legyen szó az alkalmazott foglalási vagy fizetési eszközökről, a választott útvonalról, vagy a fedélzeten esetlegesen igényelt szolgáltatásokról.
214. Egyebekben, amint azt Írország, az Egyesült Királyság kormánya és a Bizottság kifejtette, a PNR‑adatok összességükben kiegészítő információkat tartalmaznak a bevándorlásért felelős kanadai hatóságok által határellenőrzési célokból gyűjtött adatokhoz képest. A légi fuvarozók által gyűjtött, születési és az igénybe vett útvonalra vonatkozó előzetes utasinformációs adatok (IPV) fő célja ugyanis az utasok határon történő személyazonossági ellenőrzésének megkönnyítése és meggyorsítása, adott esetben lehetővé téve az olyan személyek beszállásának megakadályozását, akik például tartózkodási tilalom alatt állnak, illetve az, hogy más, azonosított utasokat a határon fokozott ellenőrzés alá vessenek.(91) Ehhez hasonlóan, Kanadában az új AVE iránti igény az ország bevándorlási programja fenntartásának szempontrendszerébe illeszkedik, mivel az valamennyi, Kanadába légi úton beutazni kívánó, vízumkötelezettség alá nem eső személy számára azt írja elő, hogy a Kanadába való belépést és tartózkodást szolgáló születési adatok alapján elektronikus úton szerezzen be előzetes utazási engedélyt, amelynek érvényességi ideje legfeljebb öt év.(92) Az ilyen típusú adatok azonban nem teszik lehetővé az igénybe vett foglalási eszközökkel, fizetési eszközökkel, valamint az utazási szokásokkal kapcsolatos információk beszerzését, amelyek összevetése vitathatatlanul hasznos a terrorizmus és a súlyos nemzetközi bűncselekmények körébe tartozó egyéb tevékenységek elleni küzdelemben. Függetlenül az ezen adatok kezelésére használt módszerektől, az API‑adatok és az AVE kiállításához előírt adatok tehát nem elegendőek ahhoz, hogy hasonló hatékonysággal el lehessen érni a tervezett megállapodás által követett közbiztonsági célt.
215. Az igaz, hogy a PNE‑adatok ezen kategóriáit valamennyi Kanada és az Európai Unió közötti légi járatot igénybe vevő utas vonatkozásában továbbítják a kanadai hatóságok részére, anélkül, hogy arra utaló jel állna fenn, hogy ezen utasok magatartása terrorista tevékenységgel vagy súlyos nemzetközi bűncselekménnyel állhat kapcsolatban.
216. Ugyanakkor, amint azt az érintett felek kifejtették, függetlenül attól, hogy egyoldalúan kerültek elfogadásra, vagy nemzetközi megállapodás tárgyát képezik, a PNR‑szabályozások értelme éppen azon adatok tömeges továbbításának biztosítása, amelyek lehetővé teszik az illetékes hatóságok számára, hogy automatikus adatfeldolgozó eszközök és előre megállapított forgatókönyvek, illetve értékelési szempontok alapján olyan, a bűnüldöző szervek számára ismeretlen egyéneket azonosítsanak, akik a közbiztonság szempontjából „érdekesek” vagy kockázatot jelentenek, és akik ennélfogva utóbb szorosabb egyéni ellenőrzések alá vethetők.
217. Ezzel együtt komoly kétségeim vannak a tervezett megállapodás mellékletében szereplő PNR‑adatok egyes kategóriáinak kellően egyértelmű és pontos szövegezését illetően. Ezek közül egyeseket ugyanis rendkívül, sőt túlzottan nyitott módon fogalmaztak meg úgy, hogy egy észszerűen tájékozott személy nem képes meghatározni azon személyes adatok jellegét, illetve körét, amelyeket e kategóriák tartalmazhatnak. E tekintetben főként a „törzsutasstátuszra és kedvezményekre vonatkozóan rendelkezésre álló információkkal (szabadjegyek, upgrade, azaz a kiszolgálási osztály szintjének emelése stb.)” kapcsolatos az 5. rovatra, a „valamennyi rendelkezésre álló elérhetőségi információ (ideértve a kibocsátóra vonatkozó információt is)” című 7. rovatra, valamint a már említett, az „általános megjegyzésekre” vonatkozó 17. rovatra gondolok. A Bíróság által feltett írásbeli kérdésekre adott válaszaiban a Bizottság magyarázatai alapján nem lehetett eloszlatni ezeket a kétségeket. Különösen a 7. rovat vonatkozásában az említett intézmény elismerte, hogy nem kimerítő jelleggel érintett „minden, a foglaláshoz kapcsolódó adat, többek között az utas, illetve a járatot lefoglaló személy vagy ügynökség postai címe, e‑mail‑címe, illetve telefonszáma”. Ehhez hasonlóan, a 17. rovat vonatkozásában a Bizottság kiemelte, hogy az magában foglal minden „kiegészítő információt, a tervezett megállapodás mellékletében máshol felsoroltakon kívül”.
218. A tervezett megállapodás előír bizonyos garanciákat annak biztosítása érdekében, hogy a továbbított adatok ne haladják meg a tervezett megállapodás mellékletében szereplő listán felsorolt, a légi fuvarozók birtokában lévő adatelemeket. A tervezett megállapodás 4. cikkének (3) bekezdéséből ugyanis kitűnik, hogy semmilyen más adat nem közölhető a kanadai illetékes hatósággal, mivel Kanada a beérkezéskor törli mindazokat az adatokat, amelyek nem szerepelnek a tervezett megállapodás mellékletében található kategóriák listáján. Ily módon, a melléklet 8. rovatában kiemelteknek megfelelően, noha a járattal kapcsolatos kifizetésre vonatkozó valamennyi információt továbbítani kell a kanadai illetékes hatóság részére, azok nem tartalmazhatják a repüléshez közvetlenül nem kapcsolódó szolgáltatásokra, mint például az érkezéskor történő járműbérlésre vonatkozó fizetési módokat érintő információkat.
219. Figyelemmel ugyanakkor egyes rovatok rendkívül, sőt túlzottan nyitott jellegére, különösen nehéz megérteni, hogy mely adatok tekintendők olyannak, amelyet nem szabad továbbítani Kanadába, és amelyeket ebből következően annak a tervezett megállapodás 4. cikkének (3) bekezdése alapján törölnie kell. Ehhez hozzáteszem, hogy valószínű, hogy a légi fuvarozó a könnyebbség kedvéért és a költségek csökkentése érdekében úgy dönt, hogy az általa előzetesen gyűjtött valamennyi adatot továbbítja, függetlenül attól, hogy azok szerepelnek‑e a tervezett megállapodás mellékletében felsorolt rovatok között.
220. Úgy vélem tehát, hogy azon személyek jogbiztonságának biztosítása érdekében, akiknek személyes adatait a tervezett megállapodás alapján továbbítják és kezelik, továbbá arra figyelemmel, hogy egyértelmű és pontos szabályokat kell kialakítani az említett megállapodás tárgyi hatályát illetően, a tervezett megállapodás mellékletében szereplő adatkategóriákat tömörebben és pontosabban kell megfogalmazni, anélkül, hogy bármilyen mérlegelési mozgásteret lehetne hagyni a légi fuvarozók, illetve a kanadai illetékes hatóságok számára e kategóriák konkrét tartalmát illetően.
221. Végül úgy vélem, hogy a tervezett megállapodás túllép a szigorúan szükséges mértéken azáltal, hogy hatályát kiterjeszti az esetlegesen különleges adatokat tartalmazó PNR‑adatok átadására, lehetővé téve konkrétan az egészségügyi állapottal kapcsolatos adatszolgáltatást, vagy az érintett utas vagy az őt kísérő utasok etnikai eredetének vagy vallási meggyőződésének felfedését.
222. E tekintetben a Bíróság rendelkezésére bocsátott iratokból kitűnik, hogy a potenciálisan ilyen különleges adatokat tartalmazó PNR‑adatokat csak fakultatív jelleggel közlik, vagyis kizárólag akkor, ha egy utas kiegészítő szolgáltatást igényel a fedélzeten. Márpedig álláspontom szerint nyilvánvaló, hogy egy még nem „azonosított”, de nemzetközi terrorista vagy súlyos bűncselekményekkel kapcsolatos hálózathoz hozzájáruló vagy abban részt vevő személy óvatosságból nem fog olyan szolgáltatásokat igénybe venni, amelyek többek között információt szolgáltathatnak etnikai eredetétől vagy vallási meggyőződéséről. A kanadai illetékes hatóságok által alkalmazott modern vizsgálati módszerek – amelyek a Bíróság részére nyújtott felvilágosítások alapján azt jelentik, hogy a beszerzett PNR‑adatokat összehasonlítják olyan forgatókönyvekkel, illetve a kockázatos személyek típusprofiljaival, amelyek ilyen különleges adatokon alapulhatnak, mivel a tervezett megállapodás ezt nem tiltja – végső soron csak olyan személyek különleges adatainak kezelését teszik lehetővé, akik jogszerűen kérték valamelyik ilyen segítő szolgáltatást a fedélzeten, és akiket nem terhel, és valószínűleg továbbra sem fog terhelni semmilyen gyanú. Márpedig a semmilyen jogsértéssel nem gyanúsított nagyszámú egyén ilyen különleges adatok felhasználásából következő stigmatizációja álláspontom szerint különösen aggályos, és ennek alapján azt javaslom a Bíróság részére, hogy zárja ki ezen adatokat a tervezett megállapodás hatálya alól. Ezenfelül szeretném megjegyezni, hogy az Ausztráliával kötött PNR‑megállapodás 8. cikke kizárja a különleges PNR‑adatok bármilyen kezelését. E megállapítás alapján, a tervezett megállapodásban a különleges adatok kezelésének szükségességére vonatkozó megalapozottabb magyarázat híján úgy lehet tekinteni, hogy a terrorizmus és a súlyos nemzetközi bűncselekmények elleni küzdelem célja ugyanilyen hatékonyan elérhető anélkül, hogy ilyen adatokat akárcsak továbbítanának Kanadába.
223. Ehhez hozzáteszem, hogy a tervezett megállapodás 8. cikkében nyújtott, „a különleges adatok felhasználására” vonatkozó garanciák álláspontom szerint nem elégségesek a különleges adatoknak a tervezett megállapodás hatálya alól történő kizárására irányuló javaslattól eltérő megközelítés igazolásához.
224. A tervezett megállapodás 8. cikkének (1)–(4) bekezdésében előírt intézkedések ellenére ugyanis e cikk (5) bekezdésének végén „Kanada” (nem pedig kizárólag a kanadai illetékes hatóság) felhatalmazást kap arra, hogy a tervezett megállapodás 16. cikkének (5) bekezdése alapján megőrizze a különleges adatokat. Márpedig többek között e rendelkezésből következik, hogy ezen adatok legfeljebb ötéves időtartamra őrizhetők meg, amennyiben az adatok „a konkrét intézkedésekhez, felülvizsgálatokhoz, vizsgálatokhoz, végrehajtási intézkedésekhez, bírósági eljáráshoz, büntetőeljáráshoz vagy a bírságok behajtásához [szükségesek,] az eljárás lezárultáig”. A tervezett megállapodás 16. cikkének (5) bekezdése ezenkívül semmilyen módon nem utal az említett megállapodás 3. cikkben szereplő célokra, ellentétben az azt közvetlenül megelőző bekezdéssel. Ebből az következik, hogy a Kanada felé tartó járatot igénybe vevő uniós polgár különleges adatait öt évig bármely kanadai hatóság megőrizheti (és ezen időtartam alatt adott esetben feloldhatja azok elrejtését és elemezheti őket) bármely „konkrét intézkedés”, „vizsgálat” vagy „bírósági eljárás” céljából, a tervezett megállapodás által követett céllal fennálló bármely kapcsolat hiányában is, például – amint azt a Parlament kifejti – egy, a szerződések jogával vagy családjoggal kapcsolatos eljárás esetében. Egy ilyen eset előfordulásának lehetősége folytán megállapítható, hogy a szerződő felek e kérdést illetően nem mérlegelték kiegyensúlyozottan a tervezett megállapodás által követett célokat.
225. E megfontolásokra figyelemmel úgy vélem, hogy a tervezett megállapodás mellékletében felsorolt PNR‑adatok kategóriáit egyértelműbben és pontosabban kell megfogalmazni, valamint hogy a különleges adatokat mindenféleképpen ki kell zárni a tervezett megállapodás hatálya alól. Ebből következik, hogy a különleges adatoknak a tervezett megállapodás 8. cikkében előírt felhasználása álláspontom szerint összeegyeztethetetlen a Charta 7. és 8. cikkével, valamint 52. cikkének (1) bekezdésével.
– Azon cél kellően pontos jellegéről, amelynek érdekében a PNR‑adatok kezelését engedélyezik
226. Amint arra már rámutattam, a tervezett megállapodás 3. cikkének (1) bekezdése azt írja elő, hogy a kanadai illetékes hatóság az e megállapodás alapján kapott PNR‑adatok kezelését kizárólag a terrorista bűncselekmények és a súlyos nemzetközi bűncselekmények megelőzése, felderítése, kivizsgálása vagy büntetőeljárás alá vonása céljából végzi.
227. A tervezett megállapodás 3. cikke (2) bekezdésének a) pontja pontos meghatározást ad a „terrorista bűncselekmény” fogalmáról, míg a cikk (3) bekezdése úgy határozza meg a „súlyos nemzetközi bűncselekmény” fogalmát, hogy az „bármely olyan, Kanadában büntetendő bűncselekmény, amely esetében a kanadai jog meghatározása szerint a büntetési tétel felső határa legalább négyévi szabadságvesztés vagy ennél súlyosabb büntetés, amennyiben a bűncselekmény jellegét tekintve nemzetközi”. Az ahhoz szükséges feltételek, hogy egy bűncselekmény ilyen jellegűnek minősüljön, szintén a tervezett megállapodás 3. cikke (3) bekezdésének a)–e) pontjában vannak felsorolva.
228. A tervezett megállapodás 3. cikkének (5) bekezdése jogot biztosít Kanada számára, hogy eseti alapon kezelje a PNR‑adatokat annak érdekében, hogy biztosítsa a közigazgatás felügyeletét és elszámoltathatóságát [az (5) bekezdés a) pontja], vagy hogy eleget tegyen a bíróság idézésének, végzésének vagy határozatának [az (5) bekezdés b) pontja].
229. Kérelmében a Parlament elismeri, hogy a tervezett megállapodás 3. cikke szolgáltat néhány objektív szempontot, de úgy ítéli meg, hogy a (3) bekezdésében szereplő hivatkozás valamely harmadik ország jogszabályaira, valamint a további adatkezelés (5) bekezdésben biztosított lehetősége bizonytalanságokat eredményez azzal kapcsolatban, hogy az említett megállapodás a szigorúan szükséges mértékre korlátozódik‑e.
230. Csak részben tudok egyetérteni ezzel az érveléssel.
231. Mindenekelőtt úgy ítélem meg, hogy ellentétben a Digital Rights Ireland és társai ítéletben (C‑293/12 és C‑594/12, EU:C:2014:238) szereplő jogi aktussal, a tervezett megállapodás 3. cikke objektív szempontokat ír elő a kanadai hatóságokat a PNR‑adatok kezelésére feljogosító bűncselekmények jellegét és súlyossági fokát illetően. Ily módon a terrorista bűncselekmény fogalmát a tervezett megállapodás 3. cikkének (2) bekezdése közvetlenül meghatározza, továbbá utal a terrorizmussal kapcsolatos nemzetközi egyezmények és jegyzőkönyvek alapján ilyenként meghatározott tevékenységekre is. A „súlyos nemzetközi bűncselekmény” jellege és súlyossága szintén tökéletesen kitűnik a tervezett megállapodás 3. cikkének (3) bekezdéséből, mivel egynél több országot érintő, Kanadában legalább négyévi szabadságvesztéssel büntetendő bűncselekményről van szó. Egyértelműen nem érintettek a kisebb súlyú bűncselekmények, illetve az olyan, a 2014. április 8‑i Digital Rights Ireland és társai ítélet (C‑293/12 és C‑594/12, EU:C:2014:238) alapjául szolgáló jogi aktusban szereplőkhöz hasonló bűncselekmények, amelyek súlyosságának jellege a különböző tagállamok belső jogától függően változhat, ezáltal lehetetlenné téve, hogy úgy lehessen tekinteni, hogy a Charta 7. és 8. cikkében garantált alapvető jogokba való beavatkozás a szigorúan szükséges mértékre korlátozódik.
232. Ugyanakkor elismerem, hogy a kanadai belső jogra való utalás nem teszi lehetővé annak azonosítását, hogy pontosan mely bűncselekményekre terjed ki a tervezett megállapodás 3. cikke (3) bekezdésének hatálya, amennyiben azok ezenfelül nemzetközi jelleggel is bírnak.
233. E tekintetben a Bizottság benyújtott a Bírósághoz egy, a kanadai hatóságok által továbbított dokumentumot, amely tartalmazza a tervezett megállapodás 3. cikkének (3) bekezdésében foglalt meghatározás alá eső bűncselekmények azon, nem kimerítő listáját, amelyen e hatóságok szerint szerepel azon bűncselekmények többsége, amelyek e meghatározás alá tartozhatnak.
234. E lista egyértelműen bizonyítja az érintett bűncselekmények súlyosságát, amelyek a fegyver‑, lőszer‑, robbanószer‑ és emberkereskedelemmel, a gyermekpornográfia terjesztésével és birtoklásával, a bűncselekményekből származó jövedelem tisztára mosásával, a pénzhamisítással és a devizahamisítással, az emberöléssel, az emberrablással, a szabotázzsal, a túszszedéssel és a repülőgép‑eltérítéssel kapcsolatosak.
235. Mindazonáltal, a PNR‑adatok kezelését lehetővé tevő bűncselekmények körének a szigorúan szükséges mértékre való korlátozása, valamint azon utasok jogbiztonságának biztosítása érdekében, akiknek adatait továbbítják a kanadai hatóságoknak, úgy vélem, hogy a tervezett megállapodás 3. cikkének (3) bekezdése szerinti meghatározás alá tartozó bűncselekményeket megszorító jelleggel fel kell sorolni, például magának a tervezett megállapodásnak az egyik mellékletében.
236. Ezenkívül osztom a Parlament aggodalmait a tervezett megállapodás 3. cikke (5) bekezdése b) pontjának szövegezését illetően, amely bővíti azon célok körét, amelyek érdekében engedélyezett a PNR‑adatok kezelése. E cikk szerint ugyanis a PNR‑adatok kezelése „szintén” engedélyezett eseti alapon, annak érdekében, hogy eleget tegyenek valamely bíróság idézésének, végzésének vagy határozatának, anélkül, hogy az szerepelne, hogy e bíróság a tervezett megállapodás céljaival összefüggésben jár el. E cikk tehát láthatóan lehetővé teszi a PNR‑adatok kezelését a tervezett megállapodás által követettektől eltérő célokból és/vagy esetlegesen az említett megállapodás hatálya alá nem tartozó helyzetek, magatartások, illetve jogsértések kapcsán.
237. E megfontolásokra figyelemmel úgy vélem, hogy ahhoz, hogy a szigorúan szükséges mértékre korlátozódjon, és hogy biztosítsa az utasok, többek között az uniós polgárok jogbiztonságát, a tervezett megállapodásnak tartalmaznia kell a megállapodás 3. cikkének (3) bekezdésében szereplő „súlyos nemzetközi bűncselekmény” meghatározása alá tartozó bűncselekmények kimerítő listáját. Ezenfelül jelenlegi megszövegezése szerint a tervezett megállapodás 3. cikkének (5) bekezdése összeegyeztethetetlen a Charta 7. és 8. cikkével, valamint 52. cikkének (1) bekezdésével, amennyiben a tervezett megállapodás által követett céloktól függetlenül a szigorúan szükséges mértéken túl lehetővé teszi a PNR‑adatok kezelési lehetőségeinek kibővítését.
– A tervezett megállapodás személyi hatályáról
238. Nem vitatott, hogy a tervezett megállapodással összefüggésben továbbított PNR‑adatok valamennyi, a Kanada és az Európai Unió közötti légi járatokat igénybe vevő utast érintik, anélkül, hogy olyan jel állna fenn, amely alapján feltételezni lehetne, hogy ezen utasok magatartása kapcsolatban állhat terrorista tevékenységgel vagy súlyos nemzetközi bűncselekménnyel. Az adatok kanadai hatóság részére való továbbítása, automatizált kezelésük, majd megőrzésük tehát anélkül alkalmazandó, hogy bármilyen különbséget tennének azon esetleges kockázat alapján, amelyet egyes utaskategóriák jelenthetnek.
239. A 2014. április 8‑i Digital Rights Ireland és társai ítéletben (C‑293/12 és C‑594/12, EU:C:2014:238) különösen a valamennyi, az Európai Unióban elektronikus kommunikációs szolgáltatásokat igénybe vevő személy adataira kiterjedő megőrzésnek a súlyos bűncselekmények elleni küzdelem – a nyilvánosan elérhető elektronikus hírközlési szolgáltatások nyújtása, illetve a nyilvános hírközlő hálózatok szolgáltatása keretében előállított vagy feldolgozott adatok megőrzéséről és a 2002/58/EK irányelv módosításáról szóló, 2006. március 15‑i 2006/24/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv(93) által követett céljától független – differenciálatlan és általános jellegét tekintette a Bíróság olyannak, amely túlmegy a szigorúan szükséges mértéken.
240. Bár a tervezett megállapodásban szereplő beavatkozás kevésbé széles körű, mint a 2006/24 irányelvben előírt, és kevésbé érinti minden egyes személy mindennapi életét, differenciálatlan és általános jellege mindazonáltal kérdéseket vet fel.
241. Ugyanakkor, amint azt már a jelen indítvány 216. pontjában megjegyeztem, a PNR‑szabályozások értelme éppen azon adatok tömeges továbbításának biztosítása, amelyek lehetővé teszik az illetékes hatóságok számára, hogy automatikus adatfeldolgozó eszközök és előre megállapított forgatókönyvek, illetve szempontok alapján olyan, a bűnüldöző szervek számára ismeretlen egyéneket azonosítsanak, akik a közbiztonság szempontjából „érdekesek” vagy kockázatot jelentenek, és akik ennélfogva utóbb szorosabb egyéni ellenőrzések alá vethetők. Ezen ellenőrzéseket a szóban forgó utasok utazását követően is el kell tudni végezni egy bizonyos ideig.
242. Ezenkívül, ellentétben azon személyekkel, akiknek adatait a 2006/24 irányelvben előírtak szerint kezelték, a tervezett megállapodás hatálya alá tartozó valamennyi személy önként vesz igénybe egy harmadik országba irányuló vagy onnan induló olyan nemzetközi közlekedési eszközt, amely sajnos visszatérő jelleggel maga is a terrorista cselekmények, illetve a nemzetközi bűncselekmények hordozója vagy áldozata, ami valamennyi utas magas szintű biztonságát garantáló intézkedések meghozatalát teszi szükségessé.
243. Vitathatatlanul elképzelhető a PNR‑adatok kezelésének és továbbításának olyan szabályozása, amely megkülönbözteti az utasokat például az indulás földrajzi zónái (az Európai Unióban történő köztes leszállás), illetve az utasok kora alapján, mivel a kiskorúak például a priori kisebb veszélyt jelentenek a közbiztonságra. Ugyanakkor az ilyen intézkedések, amennyiben nem tekintik őket tiltott hátrányos megkülönböztetéssel járónak, ismertté válásuk után a tervezett megállapodás rendelkezéseinek kijátszását eredményezhetik, ami mindenféleképpen ártalmas lenne a megállapodás egyik céljának hatékony megvalósítását illetően.
244. Márpedig, amint azt már kiemeltem, nem elegendő absztrakt módon elképzelni a személyek alapvető jogait kevésbé érintő, más intézkedéseket. Álláspontom szerint az is szükséges, hogy ezen intézkedések a terrorista bűncselekmények és a súlyos nemzetközi bűncselekmények elleni küzdelem érdekében megvalósítani tervezett intézkedésekhez hasonló hatékonysági garanciákkal rendelkezzenek. A jelen eljárás keretében nem ismertettek a Bírósággal olyan alternatív intézkedést, amely azon személyek számának korlátozása mellett, akiknek a kanadai illetékes hatóság a PNR‑adatait kezeli, alkalmas lenne összehasonlítható hatékonysággal elérni a szerződő felek által követett közbiztonsági célt.
245. Mindent mérlegelve tehát úgy vélem, hogy általános jelleggel a tervezett megállapodás személyi hatályát nem lehet jobban körülhatárolni anélkül, hogy az ne legyen hátrányos a PNR‑szabályozások céljára nézve.
– A PNR‑adatok kezeléséért felelős illetékes hatóság megjelöléséről
246. A tervezett megállapodás 5. cikke szerint kizárólag „a kanadai illetékes hatóság” tekintendő úgy, hogy megfelelő védelmi szintet biztosít a PNR‑adatok kezelése és feldolgozása során, amennyiben betartja a tervezett megállapodást.
247. Amint arra a Parlament rámutatott, e hatóság nincs megjelölve a tervezett megállapodásban. Kétségtelen ugyanakkor, hogy a 2006. évi megállapodásra figyelemmel, illetve amint azt Kanada Európai Unió mellé akkreditált képviseletének 2014. június 25‑i, a Bizottság részére a terezett megállapodás 30. cikke (2) bekezdésének a) pontja alapján megküldött és a Bíróság részére a jelen eljárás során továbbított levele is megerősíti, a CBSA‑ról van szó.
248. E hatóság megjelöléséhez képest inkább a tervezett megállapodás rendelkezéseinek gyakori pontatlansága vet fel kétségeket az arányosság elvének tiszteletben tartása szempontjából a PNR‑adatok kezelésére feljogosított hatóságokat illetően.
249. A tervezett megállapodás több rendelkezése ugyanis általánosságban „Kanadára” utal, nem pedig a kanadai illetékes hatóságra, amelyet azonban kizárólagos jelleggel tekintenek olyannak, amely a tervezett megállapodás alapján megfelelő szintű védelmet nyújt a PNR‑adatok kezelése és felhasználása során. Ez a helyzet a tervezett megállapodás 3. cikkének (5) bekezdésével – amely ezenkívül, amint azt fent megvizsgáltam,(94) kibővíti azon célokat, amelyek érdekében a PNR‑adatok kezelhetők –, a tervezett megállapodás 8. cikkével, a tervezett megállapodás bármely személlyel való adatmegosztásról szóló 12. cikkének (3) bekezdésével, valamint a tervezett megállapodásnak a PNR‑adatok megőrzésére vonatkozó 16. cikkével.(95)
250. Ellentétben a Bizottság által a tárgyaláson előadottakkal, a „kanadai illetékes hatóság” kifejezésnek az általános „Kanada” megnevezéssel való helyettesítése kétséget ébreszt az adatok kezelésére felhatalmazott hatóságok számát illetően, ami még inkább fennáll, amikor a tervezett megállapodás 18. cikke az e cikkben felsorolt feltételek mellett felhatalmazza a kanadai illetékes hatóságot PNR‑adatok megosztására más kanadai hatóságokkal.(96)
251. A tervezett megállapodás rendelkezései tehát álláspontom szerint nem eléggé egyértelműek és pontosak a PNR‑adatok kezeléséért felelős hatóság megjelölését illetően ahhoz, hogy biztosítsák az említett adatok védelmét és biztonságát.
– A PNR‑adatok automatizált kezeléséről
252. A Bíróság elé terjesztett észrevételekből kitűnik, hogy a PNR‑adatok kezelésének elsődleges hozzáadott értékét a gyűjtött adatok összehasonlítása jelenti előzetesen meghatározott forgatókönyvekkel vagy kockázati értékelési szempontokkal, illetve olyan adatbázisokkal, amelyek az automatikus feldolgozás révén lehetővé teszik olyan „célpontok” azonosítását, amelyek utóbb szorosabb egyéni ellenőrzések alá vethetők. A gyakorlatban a CBSA által a Bizottsággal és az Egyesült Királyság Kormányával közölt, az említett érintett felek által pedig a Bíróság elé terjesztett adatok alapján a technikák alkalmazása lehetővé tette körülbelül 9500 „célpont” azonosítását a 2014. április és 2015. március között Kanada és az Európai Unió közötti repülőjáratot igénybe vevő 28 millió utas PNR‑adatainak automatikus feldolgozása révén.
253. Ugyanakkor a tervezett megállapodás egyik rendelkezése sem érinti konkrétan sem ezeket az adatbázisokat, sem a forgatókönyveket, illetve értékelési szempontokat, amelyeket tehát a kanadai hatóságok továbbra is teljesen szabad belátásuk szerint határoznak meg és használnak fel.
254. A tervezett megállapodás vitathatatlanul kimondja, hogy Kanada biztosítja, hogy a PNR‑adatok feldolgozására vonatkozó biztosítékok valamennyi utas esetében egyenlő alapon, jogellenes megkülönböztetés nélkül legyenek alkalmazandók (a tervezett megállapodás 7. cikke), valamint hogy kizárólag a PNR‑adatok automatikus feldolgozása alapján nem hoz olyan döntést, amely az utasokra nézve jelentős mértékű hátrányos következménnyel jár (a tervezett megállapodás 15. cikke).
255. Mindazonáltal az a meggyőződésem, hogy – figyelemmel a tervezett megállapodás által követett két cél és e szempont jelentős gyakorlati fontossága közötti kiegyensúlyozott mérlegelésre, és mivel a PNR‑adatok előzetesen meghatározott forgatókönyvekkel vagy értékelési szempontokkal történő összehasonlítása, amint azt egyes érintett felek is elismerték, tévesen pozitív „célpontok” azonosítását is eredményezheti – a tervezett megállapodásnak bizonyos számú kifejezett elvet és szabályt kell tartalmaznia mind az előzetesen meghatározott forgatókönyveket és értékelési szempontokat, mind pedig azon adatbázisokat illetően, amelyekkel a PNR‑adatokat összehasonlítják.
256. Az előzetesen meghatározott forgatókönyvek és értékelési szempontok körülhatárolásának és pontos meghatározásának nagymértékben lehetővé kell tennie, hogy olyan eredmények szülessenek, amelyek olyan egyéneket érintenek, akik vonatkozásában fennállhat a terrorista bűncselekményben vagy súlyos nemzetközi bűncselekményekben való részvétel „észszerű gyanúja”.(97)
257. Nem feltétlenül szükséges, hogy a Bíróság kiemelje azokat az elveket, amelyeknek az említett forgatókönyveket és értékelési szempontokat, illetve azokat az adatbázisokat kell szabályozniuk, amelyekkel a PNR‑adatokat összehasonlítják.
258. A magam részéről úgy vélem, hogy legalább az szükséges, hogy a tervezett megállapodás kifejezetten mondja ki, hogy sem az előzetesen meghatározott forgatókönyvek és értékelési szempontok, sem pedig a használt adatbázisok nem alapulhatnak a személy faji vagy etnikai eredetén, politikai véleményén, vallásán vagy világnézeti meggyőződésén, szakszervezeti tagságán, egészségi állapotán vagy szexuális irányultságán. Egyébként a szempontokat, forgatókönyveket és adatbázisokat kifejezetten körül kell határolni a tervezett megállapodás 3. cikkének céljai és az ott rögzített bűncselekmények tekintetében.
259. Ezenfelül a tervezett megállapodásnak álláspontom szerint a 15. cikk jelenlegi tartalmánál egyértelműbben ki kellene mondania, hogy amennyiben a PNR‑adatok előzetesen meghatározott forgatókönyvekkel vagy szempontokkal történő összehasonlítása pozitív eredményt hoz, ezt az eredményt nem automatizált eszközökkel meg kell vizsgálni. E garancia lehetővé tenné az olyan személyek számának csökkentését, akiket utóbb fokozott fizikai ellenőrzésnek vetnek alá.
260. Ezenkívül e releváns szempontok, forgatókönyvek és adatbázisok szigorúan szükséges mértékre korlátozása érdekében azokat a tervezett megállapodásban hivatkozott független hatóságnak, vagyis a magánélet védelmével foglalkozó kanadai biztosnak(98) kellene megvizsgálnia, és jelentést kellene készítenie azok alkalmazásáról, amelyet megküldenek az Európai Unió intézményeinek és szerveinek a tervezett megállapodásnak a megállapodás végrehajtásának közös felülvizsgálatáról és értékeléséről szóló 26. cikkével összefüggésben.
261. Következésképpen úgy vélem, hogy a szerződő felek azáltal, hogy elmulasztották megállapítani az előzetesen meghatározott forgatókönyvekre és értékelési szempontokra, illetve az azon adatbázisokra vonatkozó kifejezett elveket és szabályokat, amelyekkel a PNR‑adatokat összehasonlítják, nem mérlegelték kiegyensúlyozottan a tervezett megállapodás által követett két célt.
– A PNR‑adatokhoz való hozzáférésről
262. A Bíróság számára szolgáltatott magyarázatokból az tűnik ki, hogy miután azonosították azokat a PNR‑adatok automatikus kezelése által érintett utasokat, akiknek profilja megfelel az előzetesen meghatározott forgatókönyveknek és értékelési szempontoknak, a CBSA tisztviselői hozzáférnek ezen utasok adataihoz annak eldöntése érdekében, hogy szükséges‑e őket alaposabb vizsgálatok alá vonni. A gyakorlatban – az Egyesült Királyság kormánya és a Bizottság által közölt információk szerint – a 2014 áprilisa és 2015 márciusa között azonosított 9500 „célpont” közül 1765 személyt vetettek alá alaposabb ellenőrzésnek a nemzeti közbiztonsághoz kapcsolódó okok, illetve súlyos nemzetközi bűncselekményekhez kapcsolódó okok miatt. E személyek közül 178 letartóztatására került sor súlyos, különösen kábítószer‑kereskedelemhez kötődő nemzetközi bűncselekmény miatt.
263. A 2014. április 8‑i Digital Rights Ireland és társai ítéletben (C‑293/12 és C‑594/12, EU:C:2014:238, 62. és 66. pont) a Bíróság rámutatott egyrészt arra, hogy a 2006/24 irányelv egyáltalán nem tartalmaz olyan objektív szempontot, amely lehetővé tenné a személyes adatokhoz való hozzáférésre engedéllyel rendelkező személyek számának korlátozását, és az ezen adatokhoz való hozzáférés nem tárgya bíróság vagy független közigazgatási szerv által végzett előzetes felülvizsgálatnak. Másrészt pedig e jogi aktus nem irányzott elő ezen adatoknak a visszaélések veszélyével, valamint bármilyen jogellenes hozzáféréssel vagy felhasználással szembeni védelmét célzó szabályt sem.
264. Ezzel szemben meg kell jegyezni, hogy a tervezett megállapodás rendelkezései részben eleget tesznek e követelményeknek.
265. Amint arra már rámutattam, a tervezett megállapodás 9. cikkének (1) és (2) bekezdése azt írja elő, hogy Kanada szabályozási, eljárási és technikai intézkedéseket hajt végre annak érdekében, hogy megvédje a PNR‑adatokat a véletlen, jogellenes vagy jogosulatlan hozzáférés, feldolgozás vagy megsemmisítés veszélyétől, valamint biztosítja többek között az adatok biztonságát, titkosságát és sértetlenségét, különösen titkosítási és adatmegőrzési eljárások, hozzáférés‑ellenőrzéssel ellátott, biztonságos fizikai környezetben való alkalmazásával.
266. Ezenfelül a tervezett megállapodás 9. cikke (2) bekezdésének b) pontja, illetve 16. cikkének (2) bekezdése azt írja elő, hogy Kanada a PNR‑adatokhoz való hozzáférést az általa kifejezett felhatalmazással ellátott tisztviselők körére korlátozza. A PNR‑adatok megőrzése kapcsán a tervezett megállapodás 16. cikkének (4) bekezdése azt is előírja, hogy a személytelenítés révén elrejtett adatok elrejtése csak akkor oldható fel, ha az a tervezett megállapodás 3. cikkében említett vizsgálatok lefolytatásához szükséges, azzal, hogy az érintett PNR‑adatok megőrzési idejétől függően a feloldásra vagy a kifejezett felhatalmazással rendelkező, korlátozott számú tisztviselő jogosult, vagy pedig az kizárólag a kanadai illetékes hatóság vezetőjének, illetve a vezető kifejezett felhatalmazásával rendelkező magas rangú tisztviselőjének előzetes engedélyével történhet.
267. Ugyanakkor a 2006/24 irányelvhez hasonlóan a tervezett megállapodás nem jelöli meg azokat az objektív szempontokat, amelyek alapján a PNR‑adatokhoz hozzáféréssel rendelkező tisztviselőket kijelölik, és hogy valamennyi ilyen tisztviselő a CBSA kötelékébe tartozik‑e. Ezen elemek annál is fontosabbnak tűnnek, mivel a tervezett megállapodás 9. cikkének (2) bekezdésével összefüggésben az említett adatokhoz hozzáféréssel rendelkező tisztviselők csoportja szélesebbnek tűnik, mint az a „korlátozott számúnak” minősített csoport, amely a megőrzött adatokhoz 30 napon túl hozzáférhet az említett megállapodás 16. cikkének (2) bekezdésével összefüggésben. A PNR‑adatokhoz való hozzáférésre felhatalmazott tisztviselők két csoportjának megkülönböztetését lehetővé tevő szempontok ugyanakkor nem következnek a tervezett megállapodás rendelkezéseiből, vagyis azok teljes mértékben Kanada mérlegelésére vannak bízva. E szabadság álláspontom szerint nem felel meg a 2014. április 8‑i Digital Rights Ireland és társai ítéletben (C‑293/12 és C‑594/12, EU:C:2014:238) előírt, a jelen indítvány 263. pontjában foglalt követelménynek.
268. Ehhez hasonlóan meg kell jegyezni, hogy a tervezett megállapodás egyáltalán nem írja elő, hogy a PNR‑adatokhoz való hozzáférés feltétele a magánélet védelmével foglalkozó kanadai biztoshoz(99) hasonló olyan független hatóság vagy bíróság által végzett előzetes vizsgálat, amelynek a CBSA indokolt kérelmére hozott döntése korlátozhatja az adatokhoz való hozzáférést vagy azok felhasználását.
269. A terrorizmus és a súlyos nemzetközi bűncselekmények elleni hatékony küzdelem, valamint az érintett utasok személyes adatai magas szintű védelmének tiszteletben tartása közötti megfelelő egyensúly kialakítása ugyanakkor nem feltétlenül igényli a PNR‑adatokhoz való hozzáférés előzetes vizsgálatának előírását.
270. Anélkül ugyanis, hogy szükséges lenne annak igazolása, hogy egy ilyen előzetes vizsgálat a gyakorlatban elképzelhető, illetve kellően hatékony lenne‑e, figyelemmel többek között a megvizsgálandó adatok mennyiségére, valamint a független vizsgáló hatóságok rendelkezésére álló erőforrásokra, rámutatok arra, hogy az EJEE 8. cikkének a magáncélú kommunikáció lehallgatását és ellenőrzését végző hatóságok részéről való tiszteletben tartásával összefüggésben az EJEB elismerte, hogy – többek között az újságírók forrásainak bizalmas jellegével, illetve az ügyvédek és ügyfeleik között folyó kommunikációval kapcsolatos sajátos körülményektől eltekintve – az ilyen intézkedések független hatóság vagy bíróság, illetve ügyészség általi előzetes vizsgálata nem jelent abszolút követelményt, amennyiben biztosítják az említett intézkedés kiterjedt utólagos felülvizsgálatát.(100)
271. E tekintetben, függetlenül azoktól a kétségektől, amelyeket a CBSA feletti felügyeleti és felülvizsgálati hatáskörök későbbiekben taglalt elosztása(101) kelt a „független közigazgatási szerv” és az „adminisztratív eszközökkel létrehozott olyan hatóság [között], amely a feladatait részrehajlás nélkül látja el és bizonyítottan függetlenül jár el”, fontos kiemelni, hogy a tervezett megállapodás 14. cikkének (2) bekezdése azt írja elő, hogy Kanada biztosítja, hogy bármely olyan egyén, aki úgy véli, hogy a PNR‑adataival kapcsolatos bármely határozat vagy intézkedés sérti a jogait, a kanadai joggal összhangban bírósági felülvizsgálat útján eredményes bírósági jogorvoslathoz, illetve egyéb jogorvoslathoz folyamodhat. A tervezett megállapodás 14. cikkének (1) bekezdésére, valamint az érintett felek által nyújtott magyarázatokra figyelemmel nem kétséges, hogy e jogorvoslat rendelkezésre áll valamennyi, az érintett személyek PNR‑adataira vonatkozó határozattal szemben, függetlenül e személyek állampolgárságától, lakóhelyétől, illetve a kanadai területen való tartózkodásuktól. A jelen, a tervezett megállapodás rendelkezéseinek a Charta 7. és 8. cikkével való előzetes összeegyeztethetőségének megelőző vizsgálatára irányuló eljárás keretében az ilyen – hatékonyságát illetően egyik érintett fél által sem vitatott – jogorvoslat garantálása álláspontom szerint megfelel az ezen – az EJEE EJEB által értelmezett 8. cikkével együttesen értelmezett – rendelkezések által előírt feltételnek.
272. Következésképpen úgy vélem, hogy az, hogy a tervezett megállapodás nem írja elő, hogy a CBSA felhatalmazott tisztviselői PNR‑adatokhoz való hozzáférésének feltétele a független közigazgatási hatóság vagy bíróság által végzett előzetes vizsgálat, nem összeegyeztethetetlen a Charta 7 és 8. cikkével, illetve 52. cikkének (1) bekezdésével, amennyiben – a jelen esethez hasonlóan – a tervezett megállapodás arra kötelezi Kanadát, hogy biztosítsa valamennyi érintett számára a PNR‑adataihoz való hozzáférésre vonatkozó határozatok vagy intézkedések hatékony utólagos bírósági felülvizsgálatához való jogot, ami fenn is áll.
273. Ezzel szemben úgy vélem, hogy ahhoz, hogy a szigorúan szükséges mértékre korlátozódjon, a tervezett megállapodásnak egyértelműen ki kell mondania, hogy kizárólag a CBSA tisztviselői jogosultak arra, hogy hozzáférjenek az említett adatokhoz, valamint elő kell írnia a számuk pontos meghatározását lehetővé tevő objektív szempontokat, figyelemmel a tervezett megállapodás 9. és 16. cikkében előírt különböző helyzetekre.
– A PNR‑adatok megőrzéséről
274. A Bíróság előtt az érintett felek széles körben megvitatták a 2014. április 8‑i Digital Rights Ireland és társai ítéletből (C‑293/12 és C‑594/12, EU:C:2014:238) a PNR‑adatok megőrzésére vonatkozó, a tervezett megállapodás 16. cikkében előírt szabály szigorúan szükséges jellegével kapcsolatban levonandó következtetéseket.
275. Egyrészt ebben az ítéletben a Bíróság azt kifogásolta, hogy az uniós jogalkotó nem írta elő, hogy a szóban forgó adatokat az Unió területén őrizzék meg, és ezért nem biztosított teljes mértékben a Charta 8. cikkének (3) bekezdésében kifejezetten megkövetelt, független hatóság által az adatvédelmi és adatbiztonsági követelmények tiszteletben tartása tekintetében gyakorolt felügyelet.(102)
276. Másrészt, a 2006/24 irányelv által előírt, legfeljebb kétéves megőrzési időt illetően a Bíróság azt kifogásolta, hogy az irányelv nem tett különbséget az adatkategóriák között azoknak a követett cél szempontjából való hasznossága alapján vagy az érintett személyek szerint, továbbá hogy azt nem objektív szempontokra alapították.(103)
277. Az első pontot illetően egyértelmű, hogy a tervezett megállapodás rendelkezéseinek hatálya alá tartozó PNR‑adatokat nem az Unió területén fogják őrizni. E megállapítás ugyanakkor önmagában nem elegendő ahhoz, hogy érvénytelenné tegye a tervezett megállapodás 16. cikkében foglalt megőrzési szabályozást, kivéve, ha az említett megállapodás nem biztosítja teljes mértékben az adatvédelmi és adatbiztonsági követelmények független hatóság általi felülvizsgálatát. Márpedig, amint azt a későbbiekben meg fogom vizsgálni, noha a szerződő felek szándéka az, hogy teljes mértékben tiszteletben tartsák a Charta 8. cikkének (3) bekezdésében előírt követelményt, a tervezett megállapodás 10. cikke (1) bekezdésének szövege nem elég egyértelmű ahhoz, hogy minden körülmények között garantálja az ilyen felülvizsgálat meglétét.(104)
278. A PNR‑adatok megőrzési idejét illetően a tervezett megállapodás 16. cikkének (1) bekezdéséből kitűnik, hogy az legfeljebb öt év lehet az adatok beérkezésétől számítva,(105) az említett cikk (6) bekezdése szerint pedig ezen időtartam lejártakor Kanada köteles megsemmisíteni a PNR‑adatokat.
279. Nem vitatott, hogy a megőrzési időt másfél évvel meghosszabbították a 2006. évi megállapodásban előírthoz képest. Egyébként az egyes érintett felek által a Bíróság előtti eljárás során szolgáltatott, lényegében a súlyos nemzetközi bűnözői hálózatok átlagos élettartamával, illetve az e hálózatokkal kapcsolatos nyomozások tartamával és összetettségével kapcsolatos magyarázatokon és példákon kívül a tervezett megállapodás nem jelöli meg azokat az objektív okokat, amelyek alapján a szerződő felek a PNR‑adatok megőrzési idejét legfeljebb öt évben határozták meg.
280. Úgy vélem, hogy az említett objektív okokat fel kell tüntetni a tervezett megállapodásban, ami a priori lehetővé tenné annak biztosítását, hogy ez az időtartam szükséges a tervezett megállapodás által követett célok érdekében. A teljes egyértelműség kedvéért, e megállapítás érvényes a tervezett megállapodás 16. cikkének (5) bekezdése vonatkozásában is, amely tartalmának – amint azt már kiemeltem az azon különleges adatokra vonatkozó megállapításaimban, amelyeket ki kell zárni e megállapodás hatálya alól – az egyéb PNR‑adatok legfeljebb ötéves maximális megőrzési idejét illetően a tervezett megállapodás 3. cikkében leírt célra kellene korlátozódnia.(106)
281. Meg kell tehát állapítani, hogy a szerződő felek nem igazolták, hogy legfeljebb ötéves időtartamra kell megőrizni valamennyi PNR‑adatot.
282. A Bíróság a jelen eljárás keretében e megállapításra szorítkozhatna, anélkül tehát, hogy meg kellene vizsgálnia, hogy a Kanada és az Európai Unió közötti összes légi utas valamennyi PNR‑adatát érintő ötéves megőrzési idő nem lép‑e túl a tervezett megállapodás közbiztonsági céljának eléréséhez szigorúan szükséges mértéken.
283. Arra az esetre azonban, ha a Bíróság úgy ítélné meg, hogy célszerű néhány megállapítást tenni e kérdésben, az alábbi megjegyzéseket teszem.
284. Mindenekelőtt, a megőrzött PNR‑adatok mennyiségét illetően álláspontom szerint megalapozott azon kérdés felvetése, hogy több év elteltével igazolt‑e ezen adatok egyes kategóriáinak megőrzése, mivel a kanadai illetékes hatóság rendelkezik, illetve a tervezett megállapodás 16. cikkének (3) bekezdésében előírt feltételeknek megfelelően az adatelrejtés feloldása révén rendelkezhet a PNR‑adatállományban szereplő utas vagy utasok személyazonosságára, az utazás időpontjára, az alkalmazott fizetési eszközökre, valamennyi rendelkezésre álló elérhetőségi információra, az utazás útvonalára, az utazási iroda, illetve az utazásszervező elérhetőségére, valamint a poggyászadatokra vonatkozó lényeges információk körébe tartozó PNR‑adatokkal. Felvetem különösen azt a kérdést, hogy a törzsutasstátuszra és kedvezményekre (a tervezett megállapodás mellékletének 5. rovata), az utas utasfelvételi státuszára (a tervezett megállapodás mellékletének 13. rovata), a jegy kiállítására, illetve árára (a tervezett megállapodás mellékletének 14. rovata), illetve a megosztott járatra (code share) (a tervezett megállapodás mellékletének 11. rovata) vonatkozó információk, amelyek a Bizottság szerint kizárólag a tényleges fuvarozóról szolgáltatnak adatokat, néhány év megőrzés után olyan információknak bizonyulhatnak‑e, amelyek valódi hozzáadott értéket képviselnek a terrorizmus és a súlyos nemzetközi bűncselekmények elleni küzdelemben olyan más PNR‑adatokhoz képest, amelyeket szintén megőriznek, és amelyek elrejtése feloldható.
285. Ezt követően, azon kétségeken túl, amelyeket a tervezett megállapodásban valamennyi PNR‑adat vonatkozásában meghatározott megőrzési idő szigorúan szükséges jellege felvethet, a 16. cikke (3) bekezdésében az adatelrejtés révén történő „személytelenítés” kapcsán rögzített garanciák álláspontom szerint mindenféleképpen elégtelenek az érintett utasok személyes adatai védelmének és biztonságának biztosításához.
286. E cikk vitathatatlanul azt írja elő, hogy valamennyi utas nevét a PNR‑adatok beérkezésétől számított 30 napon belül adatelrejtéssel személyteleníteni kell. Azt is rögzíti, hogy a PNR‑adatoknak a tervezett megállapodás mellékletének 6., 7., 17. és 18. kategóriájában szereplő elemeit(107) az adatok beérkezésétől számított két év elteltével adatelrejtéssel tovább személytelenítik, ha a két utóbbi kategóriát illetően azok lehetővé teszik a természetes személy azonosítását.
287. Éppen e felsorolás kimerítő jellege tűnik aggályosnak. A tervezett megállapodás mellékletének egyéb rovatai ugyanis szintén alkalmasak valamely természetes személy közvetlen azonosítására, anélkül hogy azok szerepelnének a tervezett megállapodás 16. cikkének (3) bekezdésében szereplő listán. E tekintetben főként a törzsutasstátuszra és kedvezményekre vonatkozóan rendelkezésre álló információkra (a tervezett megállapodás mellékletének 5. rovata), valamint a rendelkezésre álló összes fizetési/számlázási információra (8. rovat) gondolok, amelyek többek között magukban foglalják az igénybe vett fizetési eszköz(ök)re vonatkozó adatokat.
288. Következésképpen úgy vélem, hogy azáltal, hogy elmulasztották biztosítani valamennyi, egy adott utas közvetlen azonosítását lehetővé tevő PNR‑adat adatelrejtés révén történő „személytelenítését”, a szerződő felek nem mérlegelték kiegyensúlyozottan a tervezett megállapodás által követett célokat.
289. Végül a PNR‑adatok elrejtésének feloldására vonatkozó szabályokat és módszereket illetően fontos emlékeztetni arra, hogy a tervezett megállapodás 16. cikkének (4) bekezdése kimondja, hogy e műveletre csak akkor kerülhet sor, ha az a rendelkezésre álló információk alapján a tervezett megállapodás 3. cikkében említett vizsgálatok lefolytatásához szükséges, és ezt a PNR‑adatok beérkezésétől számított két évig kifejezett felhatalmazással rendelkező, korlátozott számú tisztviselő végezheti, a PNR‑adatok beérkezését követő két évtől a beérkezéstől számított öt évig pedig az kizárólag a kanadai illetékes hatóság vezetőjének, illetve a vezető kifejezett felhatalmazásával rendelkező magas rangú tisztviselőjének előzetes engedélyével történhet.
290. A fentebb, az adatokhoz való hozzáférésre jogosult tisztviselők meghatározását lehetővé tevő objektív szempontok kapcsán tett észrevételek,(108) valamint az alábbi, a kanadai illetékes hatóság független közigazgatási szerv általi felügyeletével kapcsolatos észrevételek(109) fenntartásával úgy vélem, hogy a tervezett megállapodás 16. cikkének (4) bekezdése önmagában nem lép túl a szigorúan szükséges mértéken.
– A PNR‑adatok közléséről és utólagos továbbításáról
291. A tervezett megállapodás 12., 18. és 19. cikke közvetlenül a PNR‑adatok közlését érinti.
292. A tervezett megállapodás „Az egyének hozzáférési joga” című 12. cikkét első ránézésre nem érheti kifogás, mivel az annak biztosítására irányul, hogy bármely személy hozzáférhessen saját PNR‑adataihoz.
293. E cikk (3) bekezdése álláspontom szerint ugyanakkor indokolatlanul kiterjeszti a PNR‑adatokhoz és az azokból kivont információkhoz való hozzáférés lehetőségeit bármely személy számára, anélkül, hogy pontos garanciák rögzítésére kerülne sor. A tervezett megállapodás 12. cikkének (3) bekezdése ugyanis feljogosítja Kanadát „– az érintett személy jogos érdekének figyelembevételével – az információk bármilyen nyilvánosságra [hozatalára] észszerű jogszabályi előírások és korlátozások [keretei között]”. Márpedig sem ezen „információ” címzettjei, sem annak felhasználása nincs körülhatárolva a tervezett megállapodásban. Teljes mértékben lehetséges tehát, hogy ezt az információt bármely természetes vagy jogi személlyel közölhetik, amennyiben Kanada úgy ítéli meg, hogy az ilyen információ közlése nem lép túl azokon az „észszerű” jogszabályi korlátozásokon, amelyeket ráadásul a tervezett megállapodásban nem is határoznak meg.
294. Figyelemmel többek között szövegezésének különösen homályos és széles körű megfogalmazására, a tervezett megállapodás 12. cikkének (3) bekezdése álláspontom szerint tehát túllép a tervezett megállapodás által követett közbiztonsági cél megvalósításához szigorúan szükséges mértéken.
295. A tervezett megállapodás 18. és 19. cikke a PNR‑adatok kanadai illetékes hatóság által más kanadai hatóságokkal, illetve az Európai Unió tagállamain kívüli országok hatóságaival való megosztására vonatkozik.
296. A Parlamenthez hasonlóan úgy vélem, hogy mivel az uniós jogban biztosítottal azonosnak tekintett „megfelelő adatvédelmi szint” csak arra vonatkozik, hogy a kanadai illetékes hatóság tiszteletben tartja a tervezett megállapodás rendelkezéseit, a szerződő feleknek garantálniuk kell, hogy e védelmi szintet ne lehessen megkerülni azáltal, hogy a személyes adatokat más kanadai hatóságoknak vagy harmadik országokba továbbítják.(110)
297. Tagadhatatlan, hogy a tervezett megállapodás 18. és 19. cikke az ilyen adatok, illetve a PNR‑adatokat tartalmazó analitikus információk utólagos továbbítása kapcsán szigorú kumulatív feltételeket ír elő, amelyek közül négy azonos. Így ezeket az adatokat és információkat csak akkor továbbítják, ha az érintett kormányzati szervek a tervezett megállapodás 3. cikkének hatályával közvetlenül összefüggő feladatokat látnak el, az adattovábbításra eseti alapon kerül sor, és az adatok továbbítása az adott körülmények között a 3. cikkben megállapított célból szükséges. Ezenfelül rögzítésre került, hogy kizárólag a feltétlenül szükséges PNR‑adatokat, illetve analitikai információkat továbbítják.(111)
298. Az e két rendelkezés által biztosított garanciák ugyanakkor eltérnek a többi feltétel tekintetében.
299. Mindenekelőtt, míg a tervezett megállapodás 18. cikke szerint a PNR‑adatokat megkapó egyéb kanadai hatóságoknak „[a tervezett megállapodásban] meghatározott biztosítékokkal egyenértékű biztosítékokat” kell alkalmazniuk, az említett megállapodás 19. cikke (1) bekezdésének e) pontja azt mondja ki, hogy a kanadai illetékes hatóságnak „meg kell győződnie” arról, hogy az adatokat fogadó külföldi hatóság a PNR‑adatok védelme érdekében a megkötött megállapodásokkal, illetve az említett normákat tartalmazó egyezségekkel összhangban a tervezett megállapodásban foglalt normákkal egyenértékű normákat alkalmaz, illetve hogy ezen adatok védelme érdekében olyan normákat alkalmaz, amelyekben az Unióval megállapodott.
300. Egyik esetben sem vitatott, hogy kizárólag a kanadai illetékes hatóságra, vagyis a CBSA‑ra tartozik a címzett hatóság által biztosított védelem megfelelő jellegének vizsgálata. Sem a CBSA vizsgálata, sem a PNR‑adatok közlésére vonatkozó esetleges döntés nem tartozik független hatóság, illetve bíróság vagy ügyészség előzetes felülvizsgálata alá. Ráadásul a tervezett megállapodás semmilyen módon nem írja elő, hogy az Unió valamelyik tagállama állampolgára PNR‑adatainak továbbítására irányuló szándékáról legalábbis előzetesen, a tényleges továbbítás előtt tájékoztatni kell a szóban forgó tagállam illetékes hatóságait és/vagy a Bizottságot. A tervezett megállapodás 18. cikke ugyanis hallgat erről a lehetőségről, míg a 19. cikkének (2) bekezdése csak azt írja elő, hogy utólag, „a lehető legrövidebb időn belül” értesíteni kell az érintett tagállam illetékes hatóságait.
301. Márpedig az előző pontban hivatkozott kiegészítő garanciákat álláspontom szerint biztosítani kellene.
302. Egyrészt ezen adatok közlésének puszta utólagos vizsgálata nem teszi lehetővé sem a címzett hatóság által biztosított védelem szintjére vonatkozó téves értékelés orvoslását, sem az adatok magánjellegű és titkos jellegének visszaállítását azt követően, hogy azokat továbbították a címzett hatóságnak, az pedig felhasználta őket.(112) Ez különösen igaz az adatok harmadik országgal való közlése esetén, amely esetben az adatok későbbi felhasználása még csak nem is tartozik a kanadai hatóságok és bíróságok hatáskörébe, illetve utólagos felülvizsgálata alá.
303. Másrészt, a Bizottság és azon tagállam illetékes hatóságainak előzetes tájékoztatása, amelynek állampolgára az a személy, akinek PNR‑adatait továbbítják, biztosíthatja, hogy valóban sor került az „egyenértékű védelmi szint” vizsgálatára. Ezenkívül, más szempontból az ilyen előzetes tájékoztatás – mivel a PNR‑adatoknak a tervezett megállapodás 18. és 19. cikkén alapuló átadására csak megfelelően indokolt sajátos esetekben és körülmények között kerülhet sor, vagyis olyan helyzetekben, amikor feltételezhető, hogy az adott személy súlyosan gyanúsítható – többek között alkalmas arra, hogy hozzájáruljon a Kanada, az Unió és az uniós tagállamok illetékes hatóságai közötti együttműködés megerősítéséhez, összhangban a terrorista bűncselekmények és a súlyos nemzetközi bűncselekmények megelőzésére és felderítésére irányuló, a tervezett megállapodás által követett céllal.
304. Ezt követően rá kell mutatni arra, hogy a tervezett megállapodás 18. cikke (1) bekezdésének f) pontja megtiltja a kanadai illetékes hatóság számára, hogy később továbbítsa a PNR‑adatokat egy másik jogalany számára, kivéve ha ezt a CBSA az ugyanezen bekezdésben rögzített feltételek tiszteletben tartásával engedélyezi. Ezzel szemben a tervezett megállapodás 19. cikke semmilyen formában nem írja elő az utóbbi hatóság számára, hogy a PNR‑adatok bármilyen továbbítása előtt győződjön meg arról, hogy a harmadik országbeli címzett hatóság maga nem továbbíthatja utólag az említett adatokat egy másik, adott esetben eltérő harmadik országban található jogalany számára.
305. Márpedig mivel nem kizárt annak kockázata, hogy egy ilyen helyzet megvalósulhat, aminek eredményeként megkerülnék az uniós jog által a személyes adatok kapcsán biztosított védelmi szintet, meg kell állapítani, hogy a tervezett megállapodás 19. cikke a Charta 7. és 8. cikkében garantált alapvető jogokat érintő igazolatlan beavatkozásokat enged meg.(113)
– A közigazgatási és bírósági felügyeleti és felülvizsgálati intézkedésekről
306. A Charta 8. cikkének (3) bekezdése, valamint az EUMSZ 16. cikk (2) bekezdésének második albekezdése által előírt független hatóság általi felügyelet lényeges eleme az egyének személyes adatok kezelése tekintetében való védelmének az Unióban.(114)
307. A tervezett megállapodás rendelkezéseiből kitűnik, hogy a szerződő felek tudatában vannak e követelménynek, még ha annak a tervezett megállapodás nem felel is meg egészen, amint arra majd még visszatérek.
308. Annak biztosítása céljából, hogy a kanadai illetékes hatóság által a PNR‑adatok kezelése és felhasználása során nyújtott védelmi szint a tervezett megállapodás 5. cikke szerint „a vonatkozó uniós adatvédelmi jogszabályok értelmében megfelelő” legyen, e hatóságnak többek között meg kell felelnie a tervezett megállapodás 10. cikkében előírt intézkedéseknek, vagyis a „felügyeleti hatóság” általi felügyeletnek. E hatóság „a PNR‑adatok gyűjtésére, felhasználására, nyilvánosságra hozatalára, megőrzésére vagy megsemmisítésére vonatkozó szabályok betartásának ellenőrzése tekintetében tényleges hatáskörrel rendelkezik”. E hatáskör kiterjed a megfelelőségi felülvizsgálatok lefolytatására, a javaslatok tételére a kanadai illetékes hatóságnak, valamint arra, hogy a tervezett megállapodással kapcsolatos jogszabálysértések esetén büntetőeljárás vagy fegyelmi eljárás megindítása érdekében eljárjon. A tervezett megállapodás 14. cikkének (1) bekezdése szerint a felügyeleti hatóság átveszi és kivizsgálja az egyének által a PNR‑adataikhoz való hozzáférésre, azok helyesbítésére, illetve az azokhoz fűzendő megjegyzésre vonatkozó kérelmeikkel kapcsolatban benyújtott panaszokat, továbbá megválaszolja azokat.
309. Ebből következik, hogy a szerződő felek szándéka pontosan annak biztosítása, hogy a személyes adatok CBSA általi kezelése a tervezett megállapodás utasok magánéletének és személyes adatainak védelmére irányuló szabályai esetleges megsértésének felderítését és ellenőrzését szolgáló hatékony mechanizmus hatálya alá tartozzon annak érdekében, hogy „lényegében egyenértékűnek” szánt védelmi szintet biztosítsanak azzal, amelyben e személyek akkor részesülnének, ha adataikat az Unió területén kezelnék, illetve őriznék.
310. Ebből következik, hogy a többek között a Charta 8. cikkének (3) bekezdésében előírt független hatóság általi ellenőrzés követelménye teljes mértékben alkalmazandó a jelen ügyben.
311. Márpedig a tervezett megállapodásban rögzített felügyeleti hatóság azon sajátossága, amely kiváltotta a Parlament és az adatvédelmi biztos kifogásait annak teljes függetlenségét illetően, annak kettősségében rejlik. A tervezett megállapodás 10. cikke szerint ugyanis e hatóság vagy „független közigazgatási szerv”, vagy „egy adminisztratív eszközökkel létrehozott olyan hatóság […], amely a feladatait részrehajlás nélkül látja el és bizonyítottan függetlenül jár el”.
312. Amint az Kanada Európai Unió mellé akkreditált képviseletének 2014. június 25‑i leveléből(115) és a Bizottság által a Bíróság előtt lefolytatott eljárás során ismertetett magyarázatokból kitűnik, e hatóságok közül az első nevezi ki a magánélet védelmével foglalkozó kanadai biztost, amelynek jogállását, kijelölésének módját, megbízatásának időtartamát, hét év időtartamú elmozdíthatatlanságát, vizsgálati jogköreit (beleértve a hivatalból indított vizsgálatot is), továbbá az ajánlások tételére irányuló hatáskörét a személyes adatok védelméről szóló 1985. évi kanadai törvény(116) szabályozza. Rá kell mutatni arra, hogy egyik érintett fél sem kérdőjelezte meg azt, hogy a magánélet védelmével foglalkozó kanadai biztos – aki kizárólag a kanadai parlament házainak felelős – olyan függetlenséggel és pártatlansággal rendelkezik, amely lehetővé teszi számára, hogy feladatait bármilyen, különösen a végrehajtó hatalomtól származó külső befolyás vagy utasítás nélkül lássa el.(117)
313. A Bíróság részére szolgáltatott magyarázatokból kitűnik, hogy a személyes adatok védelméről szóló törvény értelmében a magánélet védelmével foglalkozó kanadai biztos hatásköre kiterjed a bármely egyén által a magánéletre és a személyes adatok védelmére vonatkozó szabályok kanadai állami szövetségi intézmény általi megsértése miatt benyújtott panaszokra.
314. Ugyanakkor a tervezett megállapodás 10. cikke (1) bekezdésének alternatív megszövegezése arra utal, hogy a PNR‑adatok CBSA által végzett kezelése felett gyakorolt felügyeletet teljes egészében vállalhatja „egy adminisztratív eszközökkel létrehozott olyan hatóság [is], amely a feladatait részrehajlás nélkül látja el és bizonyítottan függetlenül jár el”, vagyis a CBSA jogorvoslati igazgatósága, amelyet a 2006. évi megállapodás égisze alatt hoztak létre.
315. Márpedig a Kanada Európai Unió mellé akkreditált képviseletének 2014. június 25‑i levelében szereplő garanciáktól – amelyek szerint a jogorvoslati igazgatóság részére a CBSA egyéb szervezeti egységei semmilyen utasítást nem adnak – függetlenül az a CBSA többi szervezeti egységéhez hasonlóan a felügyelő miniszter közvetlen alárendeltségében marad, akitől utasításokat kaphat.(118) Mivel többek között politikai jellegű befolyás érheti felügyeleti szerve vagy általánosabban a végrehajtó hatalom részéről, a CBSA jogorvoslati igazgatósága nem tekinthető a Charta 8. cikkének (3) bekezdése értelmében vett független ellenőrző hatóságnak.
316. Következésképpen, mivel a tervezett megállapodás 10. cikke lényegében azt írja elő, hogy a felügyeleti hatóság vagy a magánélet védelmével foglalkozó kanadai biztos, vagy a CBSA jogorvoslati igazgatósága, e rendelkezés nem minősül olyan egyértelmű és pontos szabálynak, amely következetesen biztosítja a PNR‑adatok tervezett megállapodásban előírt kezelése által érintett személyek vonatkozásában a magánélet tiszteletben tartásának és a személyes adatok védelmének a Charta 8. cikkének (3) bekezdése értelmében vett független hatóság által végzett ellenőrzését. A szerződő feleknek kell kiküszöbölniük az egyértelműség azon hiányát, amely az említett megállapodás 10. cikke (1) bekezdésének szövegezéséből következik, továbbá gondoskodniuk kell arról, hogy a Charta 7. és 8. cikkében biztosított jogok tiszteletben tartásának ellenőrzését az utóbbi rendelkezés (3) bekezdése értelmében vett független ellenőrző hatóságra bízzák.
317. A tervezett megállapodás 14. cikkének közigazgatási jogorvoslatokról szóló (1) bekezdését illetően a Bizottság magyarázataiból kitűnik, hogy a személyes adatok védelméről szóló, 1985. évi kanadai törvény alapján a magánélet védelmével foglalkozó kanadai biztos nem rendelkezik hatáskörrel a PNR‑adatokhoz való hozzáféréssel, azok helyesbítésével vagy az azokhoz fűzött megjegyzésekkel kapcsolatos, nem Kanadában tartózkodó személyek által benyújtott kérelmek, vagyis az e személyek által a tervezett megállapodás 12. és 13. cikke alapján benyújtott kérelmek elbírálására.
318. A Bizottság által szolgáltatott magyarázatok szerint az adatokhoz való hozzáféréssel, azok helyesbítésével vagy az azokhoz fűzött megjegyzésekkel kapcsolatos, nem Kanadában tartózkodó egyének – akik kétségkívül az uniós polgárok nagy részét képezik – által benyújtott kérelmek és az ilyen kérelmekre adott válaszok a CBSA jogorvoslati igazgatóságának hatáskörébe tartoznak.
319. Észrevételeiben, valamint a Bíróság által feltett kérdésekre adott válaszaiban a Bizottság kiemelte, hogy az olyan személy, akinek a PNR‑adatokhoz való hozzáféréssel, azok helyesbítésével vagy az azokhoz fűzött megjegyzésekkel kapcsolatos kérelmét a CBSA jogorvoslati igazgatósága elutasította, egy kanadai területen tartózkodó meghatalmazott révén panaszt nyújthat be a magánélet védelmével foglalkozó kanadai biztoshoz.
320. A magánélet védelmével foglalkozó kanadai biztos előtti e jogorvoslati lehetőség fennállása ugyanakkor nem szerepel a tervezett megállapodásban, és nem tűnik ki a Bírósággal ismertetett kanadai jog egyik rendelkezéséből sem. Amennyiben az tényleg elképzelhető, akkor álláspontom szerint e lehetőséget egyértelműen meg kell jeleníteni a tervezett megállapodásban oly módon, hogy az lehetővé tegye bárki számára, hogy megismerje az e jogi aktus vonatkozásában elismert eljárási jogok tartalmát. Ha e lehetőség fennállása végül nem bizonyosodna be, akkor a magánélet védelmével foglalkozó kanadai biztosnak álláspontom szerint magára kell tudnia vállalnia a nem Kanadában tartózkodó magánszemély által benyújtott valamennyi, adatokhoz való hozzáféréssel, azok helyesbítésével vagy az azokhoz fűzött megjegyzésekkel kapcsolatos kérelem megválaszolását. Ha ugyanis egyik ilyen lehetőséget sem írnák elő, akkor semmilyen független felügyeleti hatóság nem rendelkezne hatáskörrel az ilyen jellegű kérelmek megvizsgálására, noha éppen azokról a kérelmekről van szó, amelyeket kizárólag az uniós polgárok nyújtanak be személyes adataik vonatkozásában. Az ilyen lehetőség felmerülésének lehetősége álláspontom szerint azt jelenti, hogy a szerződő felek nem mérlegelték kiegyensúlyozottan a tervezett megállapodás által követett két célt.
321. Mindenesetre a tervezett megállapodás 14. cikkének (1) bekezdésében egyértelműen ki kellene mondani, hogy a nem kanadai területen tartózkodó utasok által benyújtott adatokhoz való hozzáféréssel, azok helyesbítésével vagy az azokhoz fűzött megjegyzésekkel kapcsolatos kérelmek közvetlenül vagy közigazgatási jogorvoslat révén független hatóság elé terjeszthetők.
322. Ezzel szemben, a teljesség kedvéért jelzem, hogy álláspontom szerint megalapozatlanok azok a Parlament által előterjesztett kifogások, amelyek szerint a tervezett megállapodás 14. cikkének (2) bekezdése alkalmas a Charta 47. cikkének megsértésére.
323. A tervezett megállapodás 14. cikkének (2) bekezdése ugyanis azt írja elő, hogy Kanada biztosítja, hogy bármely olyan egyén, aki úgy véli, hogy a PNR‑adataival kapcsolatos bármely határozat vagy intézkedés sérti a jogait, a kanadai jogszabályokkal összhangban bírósági felülvizsgálat útján eredményes bírósági jogorvoslathoz, illetve egyéb olyan jogorvoslathoz folyamodhat, amely révén többek között kártérítésben részesülhet.
324. Amint azt a Tanács kifejtette, e rendelkezés biztosítja, hogy a magánszemélyeket állampolgárságuktól, lakóhelyüktől, illetve attól függetlenül, hogy Kanadában tartózkodnak‑e, a Charta 47. cikke értelmében vett hatékony bírói jogvédelem illesse meg. Az, hogy a tervezett megállapodás 14. cikkének (2) bekezdése azt írja elő, hogy az „eredményes bírósági jogorvoslat” nem csupán bírósági felülvizsgálat, hanem kártérítési kereset formáját is öltheti, úgy értelmezhető, hogy Kanada vállalja, hogy valamennyi érintett személy számára biztosítja a lehetőséget, hogy hatékonyan gyakorolhassa jogorvoslathoz való jogát.
325. Ehhez hozzáteszem, hogy a tervezett megállapodás 14. cikkének (1) bekezdéséből az következik, hogy az adatokhoz való hozzáféréssel, azok helyesbítésével vagy az azokhoz fűzött megjegyzésekkel kapcsolatos kérelmet elutasító hatóságnak értesítenie kell a panaszost arról, hogy az említett cikk (2) bekezdésében foglalt bírósági jogorvoslatot milyen módon kérheti, ami biztosítja az érintett uniós polgárok megfelelő és egyéni tájékoztatását.
326. Ellentétben a Parlament által a 2015. október 6‑i Schrems ítélet (C‑362/14, EU:C:2015:650) 95. pontjára hivatkozva sugalmazottakkal, e helyzet nem hasonlítható össze azzal, amely alapján a Bíróság az említett ítéletben megállapította a hatékony bírói jogvédelemhez fűződő alapvető jog lényeges tartalmának megsértését. Az említett ügyben ugyanis egy harmadik ország szabályozásáról volt szó, amelyet a Bizottság úgy tekintett, hogy az az alapvető jogok védelmének megfelelő szintjét biztosítja, de amely a később beszerzett adatok alapján nem biztosított a jogalany számára semmilyen jogorvoslati lehetőséget abból a célból, hogy a rá vonatkozó személyes adatokhoz hozzáférést kapjon, vagy azokat helyesbíttesse, illetve töröltesse.
327. A Kanada szempontjából nemzetközi kötelezettségvállalásnak minősülő tervezett megállapodás éppen azt írja elő ezen ország számára, hogy biztosítsa ilyen jogorvoslatok kialakítását, illetve azok hatékonyságát. Ezért, figyelemmel a véleménnyel kapcsolatos eljárás megelőző jellegére, e megállapítás álláspontom szerint elégséges azon következtetés levonásához, hogy a tervezett megállapodás 14. cikkének (2) bekezdése összeegyeztethető a Charta 47. cikkével.(119)
VIII – Végkövetkeztetések
328. A fentiekre tekintettel azt javaslom, hogy a Bíróság a Parlament által előterjesztett vélemény iránti kérelmet a következőképpen válaszolja meg:
1) A Kanada és az Európai Unió közötti, az utasnyilvántartási adatállomány adatainak (PNR‑adatok) továbbításáról és feldolgozásáról szóló, 2014. június 25‑én aláírt, tervezett megállapodás megkötéséről szóló tanácsi jogi aktust az EUMSZ 218. cikk (6) bekezdése a) pontjának v. alpontjával együttesen az EUMSZ 16. cikk (2) bekezdésének első albekezdésére és az EUMSZ 87. cikk (2) bekezdésének a) pontjára kell alapítani.
2) A tervezett megállapodás az alábbi feltételek mellett összeegyeztethető az EUMSZ 16. cikkel, valamint az Európai Unió Alapjogi Chartájának 7. és 8. cikkével, valamint 52. cikkének (1) bekezdésével:
– az utasnyilvántartási (PNR) adatok tervezett megállapodás mellékletében felsorolt kategóriáit egyértelműen és pontosan szövegezik meg, továbbá a tervezett megállapodás értelmében vett különleges adatokat kizárják annak hatálya alól;
– a súlyos nemzetközi bűncselekményeknek a tervezett megállapodás 3. cikkének (3) bekezdésében szereplő meghatározása alá tartozó bűncselekményeket kimerítő jelleggel felsorolják a megállapodásban vagy annak mellékletében;
– a tervezett megállapodás kellően egyértelműen és pontosan megjelöli az utasnyilvántartási adatok kezeléséért felelős hatóságot ahhoz, hogy biztosítsák az említett adatok védelmét és biztonságát;
– a tervezett megállapodás kifejezetten megjelöli az előzetesen meghatározott forgatókönyvekre és értékelési szempontokra, illetve az azon adatbázisokra vonatkozó elveket és szabályokat, amelyekkel az utasnyilvántartási adatokat azok automatizált kezelése során összehasonlítják, lehetővé téve azon „célzott” személyek számának széles körű, hátrányos megkülönböztetéstől mentes meghatározását, akiket a terrorista bűncselekményben, illetve a súlyos nemzetközi bűncselekményben való részvétel észszerű gyanúja terhel;
– a tervezett megállapodás kimondja, hogy kizárólag a kanadai illetékes hatóság tisztviselői jogosultak arra, hogy hozzáférjenek az utasnyilvántartási adatokhoz, valamint előírja az ilyen tisztviselők számának pontos meghatározását lehetővé tevő objektív szempontokat;
– a tervezett megállapodás indokolással együtt megjelöli azokat az objektív okokat, amelyek igazolják, hogy valamennyi utasnyilvántartási adatot legfeljebb ötéves időtartamra kell megőrizni;
– amennyiben az utasnyilvántartási adatok megőrzésének legfeljebb ötéves időtartama szükségesnek tekintendő, a tervezett megállapodás biztosítja valamennyi, egy adott légi utas közvetlen azonosítását lehetővé tevő PNR‑adat adatelrejtés révén történő „személytelenítését”;
– a tervezett megállapodás a kanadai illetékes hatóság által az egyéb kanadai hatóságok, illetve harmadik országbeli hatóságok részéről biztosított védelem szintje kapcsán végzett vizsgálat, illetve az utasnyilvántartási adatok említett hatóságokkal történő eseti közlésére vonatkozó határozat tekintetében független hatóság vagy bíróság által végzett utólagos felülvizsgálatot ír elő;
– az Európai Unió valamelyik tagállama állampolgára utasnyilvántartási adatainak egyéb kanadai hatóság, illetve harmadik országbeli hatóság részére történő továbbítására irányuló szándékról legalább előzetesen, a tényleges továbbítás előtt tájékoztatni kell a szóban forgó tagállam illetékes hatóságait és/vagy az Európai Bizottságot;
– a tervezett megállapodás egyértelmű és pontos szabály révén következetesen biztosítja az utasnyilvántartási adatok tervezett megállapodásban előírt kezelése által érintett utasok vonatkozásában a magánélet tiszteletben tartásának és a személyes adatok védelmének az Európai Unió Alapjogi Chartája 8. cikkének (3) bekezdése értelmében vett független hatóság általi ellenőrzését; valamint
– a tervezett megállapodás egyértelműen kimondja, hogy a nem kanadai területen tartózkodó utasok által benyújtott, adatokhoz való hozzáféréssel, azok helyesbítésével vagy az azokhoz fűzött megjegyzésekkel kapcsolatos kérelmek közvetlenül vagy közigazgatási jogorvoslat révén független hatóság elé terjeszthetők.
3) A tervezett megállapodás összeegyeztethetetlen az Európai Unió Alapjogi Chartájának 7. és 8. cikkével, valamint 52. cikkének (1) bekezdésével, amennyiben:
– a tervezett megállapodás 3. cikkének (5) bekezdése a szigorúan szükséges mértéken túl lehetővé teszi az utasnyilvántartási adatok kezelési lehetőségeinek kibővítését, függetlenül az említett megállapodás 3. cikkében szereplő, a terrorista bűncselekmények és a súlyos nemzetközi bűncselekmények megelőzésére és felderítésére irányuló céloktól;
– a tervezett megállapodás 8. cikke különleges adatokat tartalmazó utasnyilvántartási adatok Kanada általi kezelését, felhasználását és megőrzését írja elő;
– a tervezett megállapodás 12. cikkének (3) bekezdése a szigorúan szükséges mértéken túl feljogosítja Kanadát az információk bármilyen nyilvánosságra hozatalára észszerű jogszabályi előírások és korlátozások keretei között;
– a tervezett megállapodás 16. cikkének (5) bekezdése lehetővé teszi Kanada számára, hogy legfeljebb ötéves időtartamra megőrizze az utasnyilvántartási adatokat többek között bármely intézkedés, felülvizsgálat, vizsgálat vagy bírósági eljárás céljából, anélkül hogy előírnának bármilyen kapcsolatot az említett megállapodás 3. cikkében szereplő, a terrorista bűncselekmények és a súlyos nemzetközi bűncselekmények megelőzésére és felderítésére irányuló célokkal; valamint
– a tervezett megállapodás 19. cikke lehetővé teszi az utasnyilvántartási adatok továbbítását egy harmadik ország hatósága részére, anélkül hogy a kanadai illetékes hatóság egy független hatóság felülvizsgálata mellett előzetesen meggyőződne arról, hogy a szóban forgó harmadik országbeli címzett hatóság maga nem közölheti utólag az említett adatokat egy másik, adott esetben eltérő harmadik országban található jogalannyal.