DOCUMENT DE TRAVAIL
ORDONNANCE DU TRIBUNAL (septième chambre)
27 mars 2014(*)
« Accès aux documents – Règlement (CE) n° 1049/2001 – Documents relatifs à la réalisation d’un projet industriel dans une zone protégée au titre de la directive 92/43/CEE – Documents émanant d’un État membre – Opposition manifestée par l’État membre – Refus d’accès – Exception relative à la protection des objectifs des activités d’inspection, d’enquête et d’audit – Exception relative à la protection des procédures juridictionnelles – Informations environnementales – Règlement (CE) n° 1367/2006 – Recours manifestement dépourvu de tout fondement en droit »
Dans l’affaire T‑603/11,
Ecologistas en Acción-CODA, établie à Madrid (Espagne), représentée par Me J. Doreste Hernández, avocat,
partie requérante,
contre
Commission européenne, représentée par Mmes P. Costa de Oliveira et I. Martínez del Peral, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
soutenue par
Royaume d’Espagne, représenté initialement par Mme S. Centeno Huerta, puis par Mme M. J. García-Valdecasas Dorrego, abogados del Estado,
partie intervenante,
ayant pour objet une demande d’annulation de la décision de la Commission du 23 septembre 2011 refusant d’accorder à la partie requérante l’accès à certains documents concernant l’approbation du projet de construction d’un port à Granadilla (Ténériffe, Espagne), transmis par les autorités espagnoles à la Commission dans le cadre de l’application de la directive 92/43/CEE du Conseil, du 21 mai 1992, concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages (JO L 206, p. 7),
LE TRIBUNAL (septième chambre),
composé de M. M. van der Woude, président, Mme I. Wiszniewska-Białecka (rapporteur) et M. I. Ulloa Rubio, juges,
greffier : M. E. Coulon,
rend la présente
Ordonnance
Antécédents du litige
1 La requérante, la confédération Ecologistas en Acción-CODA, est une organisation non gouvernementale, inscrite au registre national des associations espagnol et déclarée d’utilité publique, qui a pour objet la défense et la protection de l’environnement.
2 Le 20 décembre 2010, la requérante a demandé à la Commission européenne, sur le fondement du règlement (CE) n° 1049/2001 du Parlement européen et du Conseil, du 30 mai 2001, relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission (JO L 145, p. 43), l’accès à un certain nombre de documents concernant l’approbation du projet de construction d’un port industriel à Granadilla (Ténériffe, Espagne) fournis par les autorités espagnoles à la Commission dans le cadre de l’application de la directive 92/43/CEE du Conseil, du 21 mai 1992, concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages (JO L 206, p. 7, ci-après la « directive Habitats »).
3 La demande d’accès portait notamment sur les documents suivants (ci-après les « documents en cause ») :
– le résumé, fourni par le ministère de l’Environnement espagnol, des documents qu’il a présentés à la Commission en ce qui concerne l’évaluation environnementale de la construction du port de Granadilla, transmis par la représentation permanente du Royaume d’Espagne auprès de l’Union européenne le 4 novembre 2005 ;
– la note explicative, à savoir des informations complémentaires présentées par le gouvernement régional des îles Canaries (Espagne) en novembre 2005 ;
– l’analyse alternative effectuée par le gouvernement régional des îles Canaries concernant la situation du port de Granadilla en juillet 2005.
4 Par lettre du 14 janvier 2011, la direction générale (DG) « Environnement » de la Commission a accusé réception de cette demande et a informé la requérante que le délai pour répondre à sa demande était prolongé de quinze jours en raison du volume important des documents en cause.
5 Par lettre du 16 février 2011, la DG « Environnement » a refusé l’accès aux documents en cause à la requérante sur le fondement de l’article 4, paragraphe 2, du règlement n° 1049/2001.
6 Par lettre du 17 février 2011, la requérante a formé une demande confirmative auprès du secrétariat général de la Commission, conformément à l’article 7, paragraphe 2, du règlement n° 1049/2001.
7 Par lettre du 22 mars 2011, le secrétariat général de la Commission a informé la requérante que le délai pour répondre à sa demande confirmative était prolongé de quinze jours, jusqu’au 11 avril 2011, dans la mesure où le traitement de cette demande nécessitait la consultation des autorités espagnoles.
8 Par lettres des 8 et 19 avril 2011, le secrétariat général de la Commission a informé la requérante que, la consultation des autorités espagnoles sur la possibilité de divulguer les documents en cause étant en cours, il ne pourrait pas adopter de décision finale sur sa demande d’accès aux documents dans le délai requis.
9 Le 30 juin 2011, la requérante a introduit un recours devant le Tribunal, enregistré sous le numéro d’affaire T‑341/11, visant à l’annulation de la décision implicite de la Commission de refus d’accès aux documents en cause.
10 Le 23 septembre 2011, par lettre de son secrétariat général, la Commission a adopté la décision explicite confirmative de son refus d’accorder à la requérante l’accès aux documents en cause (ci-après la « décision attaquée »). Le même jour, cette décision explicite a été transmise par courriel à la requérante.
11 À la suite de l’adoption de la décision attaquée, le Tribunal a prononcé un non-lieu à statuer dans l’affaire ayant donné lieu à l’ordonnance du 27 mars 2012, Ecologistas en Acción/Commission (T‑341/11, non publiée au Recueil).
Décision attaquée
12 La Commission a rappelé qu’elle avait déjà refusé, en 2006, l’accès à des documents relatifs à la construction du port de Granadilla sur le fondement de l’opposition des autorités espagnoles à leur divulgation. Cette opposition des autorités espagnoles a été maintenue le 1er août 2008 et le 5 juillet 2010, dans le cadre d’une plainte déposée devant le Médiateur européen, en raison du lien entre les documents demandés et certaines procédures juridictionnelles en cours, et la Commission a refusé l’accès à ces documents.
13 La Commission a indiqué que, compte tenu du délai écoulé depuis la dernière consultation des autorités espagnoles, elle avait décidé de les consulter à nouveau pour savoir si elles s’opposaient à la divulgation des documents en cause sur le fondement de l’article 4, paragraphe 5, du règlement n° 1049/2001. Les autorités espagnoles ont réitéré leur opposition à la divulgation des documents en cause dans une réponse motivée du 1er septembre 2011.
14 En premier lieu, la Commission a relevé que les autorités espagnoles s’opposaient à la divulgation des documents en cause au motif que cette divulgation porterait atteinte à la protection des objectifs des activités d’inspection, d’enquête et d’audit visés à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement n° 1049/2001.
15 À cet égard, la décision attaquée indique ce qui suit :
« Les autorités espagnoles rappellent que ‘les documents [en cause] font partie d’une procédure d’enquête préalable à l’ouverture d’une procédure d’infraction, n° 2002/5081, relative à un projet de construction d’un port industriel dans la localité de Granadilla, qui remonte à 2002. Les documents sollicités ont été communiqués par l’Espagne dans le cadre de cette enquête et en application des dispositions des paragraphes 3 et 4 de la directive Habitats. Ces documents faisaient partie d’une demande visant à ce que la Commission émette l’avis prévu à l’article 6, paragraphe 4, de la directive Habitats, reconnaissant l’absence de solutions alternatives à la construction du port à l’emplacement prévu et l’existence d’un intérêt public majeur à cette construction, ainsi que la validité des mesures correctrices et compensatoires proposées. L’avis a été émis le 6 novembre 2006’.
Les autorités espagnoles soulignent l’importance de ces documents pour l’adoption dudit avis. Elles ajoutent toutefois que ‘Le respect par les autorités espagnoles des mesures correctrices et compensatoires prévues dans l’avis susvisé a fait l’objet d’un suivi constant par les services de la Commission […], tant dans le cadre qu’en dehors du dossier 2002/5081’. Les autorités espagnoles se réfèrent à l’abondante correspondance échangée jusqu’à ce jour, ainsi qu’aux différentes enquêtes engagées par la Commission ‘à propos de la construction du nouveau port de Granadilla’. Selon les autorités espagnoles, ces enquêtes sont liées à l’exécution des mesures prévues dans l’avis émis par la Commission en application de la directive Habitats et donc aux documents demandés.
Concrètement, elles font référence à l’ouverture par la DG [« Environnement »] d’une autre enquête préalable à l’ouverture d’une procédure d’infraction, engagée en décembre 2008 dans le cadre du projet pilote (dossier PP 223/08/ENV), au sujet de la construction du nouveau port de Granadilla, et liée à l’exécution des mesures prévues dans l’avis émis par la Commission. Elles mentionnent en outre le ‘dossier EU Pilot 1446/10/ENVI’ et indiquent que ce dossier est ‘toujours ouvert’, et que la Commission ‘se fonde elle-même sur la correspondance échangée dans le cadre des procédures antérieures qu’elle a elle-même engagées’.
[...]
Les autorités espagnoles estiment que l’application de cette exception découle de la pertinence particulière des procédures d’infraction engagées en vertu de l’article 258 du traité, même si la procédure en cause a été clôturée ou archivée. Elles ajoutent que cette dernière circonstance ne suffit pas à présumer que le fait qui motive la protection d’un document n’a plus cours, ou que celui-ci sort du champ d’application de l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement n° 1049/2001.
Elles considèrent que ‘la prolongation dans le temps de la correspondance entre la Commission et l’État membre ainsi que l’ouverture de nouvelles affaires directement liées à la question faisant l’objet de ces dossiers’, telles que l’affaire du ‘dossier 1446/10/ENVI, toujours ouvert’, justifient l’application de l’exception visée à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement [n° 1049/2001]. »
16 En second lieu, la Commission a relevé que les autorités espagnoles invoquaient l’exception relative à la protection des procédures juridictionnelles prévue à l’article 4, paragraphe 2, deuxième tiret, du règlement n° 1049/2001 et qu’elles se référaient à leur lettre du 5 juillet 2010 contenant un compte rendu détaillé de l’état des différentes procédures en cours devant les juridictions nationales directement liées à la réalisation du projet de port de Granadilla.
17 La Commission a souligné que les autorités espagnoles ont confirmé que toutes les procédures auxquelles elles se référaient dans leurs réponses antérieures à ses consultations, c’est-à-dire les procédures ordinaires 268/2008, 3/2009, 4/2009, 66/2009 et 216/2005, étaient toujours pendantes.
18 À cet égard, la décision attaquée indique ce qui suit :
« [Les autorités espagnoles] estiment que, ‘dans la présente affaire, et dès lors qu’il existe des procédures judiciaires internes clairement liées à l’enquête de la Commission, la divulgation des documents demandés aurait des répercussions négatives sur les possibilités de défense de la partie défenderesse, puisqu’elle révélerait des éléments importants de sa défense avant qu’elle n’ait pu les faire valoir dans les procédures juridictionnelles susvisées, en portant ainsi atteinte à la position des parties dans lesdites procédures. Aussi estimons-nous que le bon déroulement des procédures juridictionnelles nationales, conformément aux garanties procédurales prévues par le droit national, constitue un intérêt public qu’il convient de protéger et qui relève des exceptions prévues par le règlement n° 1049/2001, notamment celles relatives aux procédures juridictionnelles et avis juridiques et aux objectifs des activités d’inspection, d’enquête et d’audit, visées à l’article 4, paragraphe 2, deuxième et troisième tirets’.
Elles concluent que, ‘[p]our toutes les raisons exposées, la poursuite de l’échange d’informations avec les services de la DG [« Environnement »], destiné à vérifier le respect des engagements pris par le Royaume d’Espagne, qui découlent de la procédure d’enquête de la Commission […], ainsi que l’existence de procédures juridictionnelles ouvertes devant les tribunaux nationaux (tribunaux administratifs), qui ont un lien clair avec la procédure visée, suffisent à justifier, conformément au règlement n° 1049/2001 et à la jurisprudence applicable, la décision du Royaume d’Espagne de demander à la Commission de refuser l’accès aux documents demandés’. »
19 La Commission a conclu que, « [d]ès lors que les autorités espagnoles s[’étaie]nt opposées à la divulgation des documents précités, qu’elles [avaie]nt justifié ce refus en invoquant deux des exceptions prévues à l’article 4 du règlement n° 1049/2001 et que cette justification [étai]t à première vue correcte, la Commission [étai]t tenue de refuser leur divulgation et de rejeter la demande tendant à y avoir accès ».
20 La Commission a indiqué que les autorités espagnoles ne faisaient pas référence à un intérêt public supérieur justifiant la divulgation des documents en cause. Elle a estimé que, compte tenu des exceptions et des raisons invoquées par ces autorités, il convenait de faire prévaloir le bon déroulement des procédures de suivi de ses avis ainsi que le bon déroulement des procédures juridictionnelles nationales.
Procédure et conclusions des parties
21 Par requête déposée au greffe du Tribunal le 24 novembre 2011, la requérante a introduit le présent recours.
22 Par acte déposé au greffe du Tribunal le 10 février 2012, le Royaume d’Espagne a demandé à intervenir dans le présent litige au soutien des conclusions de la Commission. Par ordonnance du 30 mars 2012, le président de la septième chambre du Tribunal a admis cette intervention. Le Royaume d’Espagne a déposé son mémoire en intervention et les autres parties ont déposé leurs observations sur celui-ci dans les délais impartis.
23 Par acte déposé au greffe du Tribunal le 23 février 2012, le Royaume de Danemark a demandé à intervenir dans le présent litige au soutien des conclusions de la requérante. Par ordonnance du 30 mars 2012, le président de la septième chambre du Tribunal a admis cette intervention. Par lettre déposée au greffe du Tribunal le 18 juin 2012, le Royaume de Danemark a informé le Tribunal qu’il renonçait à intervenir au soutien des conclusions de la requérante dans la présente affaire. Par ordonnance du président de la septième chambre du 13 juillet 2012, le Royaume de Danemark a été radié de la présente affaire en tant que partie intervenante.
24 La requérante conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– annuler la décision attaquée ;
– condamner la Commission aux dépens.
25 La Commission et le Royaume d’Espagne concluent à ce qu’il plaise au Tribunal :
– rejeter le recours ;
– condamner la requérante aux dépens.
En droit
26 Aux termes de l’article 111 du règlement de procédure du Tribunal, lorsqu’un recours est manifestement irrecevable ou manifestement dépourvu de tout fondement en droit, le Tribunal peut, sans poursuivre la procédure, statuer par voie d’ordonnance motivée.
27 En l’espèce, le Tribunal s’estime suffisamment éclairé par les pièces du dossier et décide de statuer sans poursuivre la procédure.
28 À l’appui de son recours, la requérante soulève deux moyens, tirés, respectivement, de la violation du règlement n° 1049/2001 et de la violation du règlement (CE) n° 1367/2006 du Parlement européen et du Conseil, du 6 septembre 2006, concernant l’application aux institutions et organes de la Communauté européenne des dispositions de la convention d’Aarhus sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement (JO L 264, p. 13).
Sur le premier moyen, tiré de la violation du règlement n° 1049/2001
29 Le premier moyen se divise, en substance, en trois branches, tirées, premièrement, d’une violation de l’obligation de motivation, deuxièmement, de la violation de l’article 4, paragraphe 2, deuxième tiret, du règlement n° 1049/2001 et, troisièmement, de la violation de l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement n° 1049/2001.
Sur la première branche, tirée de la violation de l’obligation de motivation
30 La requérante fait valoir que la Commission était tenue de motiver sa décision de rejet de la demande d’accès aux documents en cause, ce qui impliquerait que la Commission était tenue de vérifier que les exceptions et les motifs invoqués par l’État membre étaient effectivement applicables aux documents en cause. Or, la Commission se serait limitée à accepter les motifs invoqués par le Royaume d’Espagne. Le contrôle par la Commission de la motivation de l’État membre ne saurait se limiter, comme en l’espèce, à un contrôle prima facie que les motifs invoqués par celui-ci relevaient des exceptions prévues à l’article 4, paragraphe 2, deuxième et troisième tirets, du règlement n° 1049/2001. En l’espèce, la Commission n’aurait pas présenté la moindre motivation concernant la certitude ou la probabilité de l’existence d’une influence négative de la divulgation des documents en cause sur les intérêts publics protégés.
31 À titre liminaire, il convient de rappeler que le règlement n° 1049/2001, ainsi qu’il ressort de son considérant 4 et de son article 1er, vise à conférer le plus large effet possible au droit d’accès du public aux documents détenus par une institution de l’Union. En vertu de l’article 2, paragraphe 3, de ce règlement, ce droit couvre non seulement les documents établis par une institution, mais également ceux reçus par cette dernière de tiers, au nombre desquels figurent les États membres, ainsi que le précise expressément l’article 3, sous b), du même règlement.
32 Toutefois, le règlement n° 1049/2001 prévoit, à son article 4, des exceptions au droit d’accès à un document. En particulier, le paragraphe 5 de cet article énonce qu’un État membre peut demander à une institution de ne pas divulguer un document émanant de cet État sans l’accord préalable de celui-ci.
33 La Cour a jugé que, dès lors qu’un État membre a exercé la faculté qui lui est ouverte par l’article 4, paragraphe 5, du règlement n° 1049/2001 de demander qu’un document spécifique, émanant de ce même État, ne soit pas divulgué sans son accord préalable, la divulgation éventuelle de ce document par l’institution nécessite l’obtention préalable d’un accord dudit État membre (arrêts de la Cour du 18 décembre 2007, Suède/Commission, C‑64/05 P, Rec. p. I‑11389, point 50, et du 21 juin 2012, IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds/Commission, C‑135/11 P, non encore publié au Recueil, ci-après l’« arrêt IFAW/Commission », point 55).
34 Il s’ensuit, a contrario, que l’institution qui ne dispose pas de l’accord de l’État membre concerné n’est pas habilitée à divulguer le document en cause (arrêts Suède/Commission, point 33 supra, point 44, et IFAW/Commission, point 33 supra, point 56).
35 Toutefois, l’article 4, paragraphe 5, du règlement n° 1049/2001 n’accorde pas à l’État membre concerné un droit de veto général et inconditionnel lui permettant de s’opposer, de manière purement discrétionnaire et sans avoir à motiver sa décision, à la divulgation de tout document détenu par une institution du seul fait que ledit document émane de cet État membre (arrêts Suède/Commission, point 33 supra, point 58, et IFAW/Commission, point 33 supra, point 57).
36 L’exercice du pouvoir dont l’article 4, paragraphe 5, du règlement n° 1049/2001 investit l’État membre concerné se trouve encadré par les exceptions matérielles qu’énumèrent les paragraphes 1 à 3 de ce même article, cet État membre se voyant à cet égard simplement reconnaître un pouvoir de participation à la décision de l’institution. L’accord préalable de l’État membre concerné auquel se réfère cet article 4, paragraphe 5, s’apparente ainsi non pas à un droit de veto discrétionnaire, mais à une forme d’avis conforme quant à l’inexistence de motifs d’exception tirés des paragraphes 1 à 3 du même article (arrêts Suède/Commission, point 33 supra, point 76, et IFAW/Commission, point 33 supra, point 58).
37 Le processus décisionnel ainsi institué par l’article 4, paragraphe 5, du règlement n° 1049/2001 exige donc que l’institution et l’État membre concernés s’en tiennent aux exceptions matérielles prévues à l’article 4, paragraphes 1 à 3, du même règlement (arrêts Suède/Commission, point 33 supra, point 83, et IFAW/Commission, point 33 supra, point 58).
38 Il s’ensuit que l’article 4, paragraphe 5, du règlement n° 1049/2001 n’autorise l’État membre à s’opposer à la divulgation de documents qui émanent de lui que sur le fondement des exceptions matérielles prévues aux paragraphes 1 à 3 de cet article et en motivant dûment sa position à cet égard (arrêts Suède/Commission, point 33 supra, point 99, et IFAW/Commission, point 33 supra, point 59).
39 S’agissant de la portée de l’article 4, paragraphe 5, du règlement n° 1049/2001 à l’égard de l’institution saisie, il y a lieu de rappeler que l’intervention de l’État membre concerné n’affecte pas, au regard du demandeur, le caractère d’acte de l’Union de la décision que lui adresse ultérieurement l’institution en réponse à la demande d’accès dont il l’a saisie concernant un document détenu par cette dernière (arrêts Suède/Commission, point 33 supra, point 94, et IFAW/Commission, point 33 supra, point 60).
40 L’institution saisie, en tant qu’auteur d’une décision de refus d’accès à des documents, est donc responsable de la légalité de celle-ci. Ainsi, cette institution ne saurait donner suite à l’opposition manifestée par un État membre à la divulgation d’un document qui émane de lui si cette opposition est dénuée de toute motivation ou si les motifs sur lesquels se fonde cet État pour refuser l’accès au document en cause ne se réfèrent pas aux exceptions énumérées à l’article 4, paragraphes 1 à 3, du règlement n° 1049/2001 (arrêts Suède/Commission, point 33 supra, point 88, et IFAW/Commission, point 33 supra, point 61).
41 Il s’ensuit que, avant de refuser l’accès à un document émanant d’un État membre, il incombe à l’institution concernée d’examiner si ce dernier a fondé son opposition sur les exceptions matérielles prévues à l’article 4, paragraphes 1 à 3, du règlement n° 1049/2001 et s’il a dûment motivé sa position à cet égard. Dès lors, dans le cadre du processus d’adoption d’une décision de refus d’accès, la Commission doit s’assurer de l’existence d’une telle motivation et en faire état dans la décision adoptée par elle au terme de la procédure (arrêts Suède/Commission, point 33 supra, point 99, et IFAW/Commission, point 33 supra, point 62).
42 Enfin, ainsi qu’il ressort notamment des articles 7 et 8 règlement n° 1049/2001, l’institution est elle-même tenue de motiver la décision de refus qu’elle oppose à l’auteur de la demande d’accès. Une telle obligation implique que l’institution fasse état, dans sa décision, non seulement de l’opposition manifestée par l’État membre concerné à la divulgation du document demandé, mais également des raisons invoquées par cet État membre aux fins de conclure à l’application de l’une des exceptions au droit d’accès prévues à l’article 4, paragraphes 1 à 3, du même règlement. De telles indications sont en effet de nature à permettre au demandeur de comprendre l’origine et les raisons du refus qui lui est opposé et à la juridiction compétente d’exercer, le cas échéant, le contrôle qui lui est dévolu (arrêt Suède/Commission, point 33 supra, point 89).
43 Il convient de noter qu’il ne s’agit pas, pour l’institution, d’imposer son avis ou de substituer sa propre appréciation à celle de l’État membre concerné, mais d’éviter l’adoption d’une décision qu’elle n’estime pas défendable. En effet, l’institution, en tant qu’auteur de la décision d’accès ou de refus, est responsable de sa légalité (arrêt du Tribunal du 14 février 2012, Allemagne/Commission, T‑59/09, non encore publié au Recueil, point 54).
44 S’agissant de l’étendue du contrôle opéré par la Commission, il ressort de la jurisprudence de la Cour qu’il n’appartient pas à l’institution saisie de procéder à une appréciation exhaustive de la décision d’opposition de l’État membre concerné, en effectuant un contrôle qui irait au-delà de la vérification de la simple existence d’une motivation faisant référence aux exceptions visées à l’article 4, paragraphes 1 à 3, du règlement n° 1049/2001 (arrêt IFAW/Commission, point 33 supra, point 63).
45 En effet, exiger une telle appréciation exhaustive pourrait aboutir à ce que, celle-ci une fois effectuée, l’institution saisie puisse, à tort, procéder à la communication au demandeur du document en cause nonobstant l’opposition, dûment motivée, de l’État membre dont émane ce document (arrêt IFAW/Commission, point 33 supra, point 64).
46 Le Tribunal a également jugé que l’examen de l’institution consiste à déterminer si, compte tenu des circonstances de l’espèce et des règles de droit applicables, les motifs avancés par l’État membre au soutien de son opposition sont de nature à justifier à première vue un tel refus et, partant, si ces motifs permettent à ladite institution d’assumer la responsabilité que lui confère l’article 8 du règlement n° 1049/2001 (arrêt Allemagne/Commission, point 43 supra, point 53).
47 Il n’incombe pas à la Commission de procéder, au regard du document dont la divulgation est refusée, à une appréciation exhaustive des motifs d’opposition invoqués par l’État membre sur le fondement des exceptions prévues à l’article 4 du règlement n° 1049/2001 (arrêt IFAW/Commission, point 33 supra, point 65).
48 En l’espèce, il ressort clairement de la décision attaquée que la Commission a fait état des deux motifs d’opposition à la divulgation des documents demandés invoqués par les autorités espagnoles, lesquels étaient fondés sur l’article 4, paragraphe 2, deuxième et troisième tirets, du règlement n° 1049/2001.
49 En premier lieu, s’agissant de l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement n° 1049/2001, relative à la protection des objectifs des activités d’inspection, d’enquête et d’audit, la Commission a indiqué les motifs pour lesquels les autorités espagnoles estimaient que cette exception s’opposait à la divulgation des documents en cause. Il ressort de la décision attaquée que les autorités espagnoles ont mentionné plusieurs procédures d’infraction ouvertes par la Commission, dont le dossier EU Pilot 1446/10/ENVI, toujours ouvert, relatif à l’exécution des mesures conservatoires prévues dans l’avis de la Commission, du 6 novembre 2006, concernant la construction du port de Granadilla, adopté en application de l’article 6, paragraphe 4, de la directive Habitats.
50 En second lieu, s’agissant de l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 2, deuxième tiret, du règlement n° 1049/2001, relative à la protection des procédures juridictionnelles, la Commission a indiqué les motifs pour lesquels les autorités espagnoles estimaient que cette exception s’opposait à la divulgation des documents en cause. Il ressort de la décision attaquée que les autorités espagnoles ont fait valoir l’existence de cinq procédures juridictionnelles nationales, toujours pendantes, liées à la réalisation du port de Granadilla. Elles ont indiqué que la divulgation des documents en cause porterait atteinte aux droits de la défense de la partie défenderesse, « puisqu’elle révèlerait des éléments importants de sa défense avant qu’elle n’ait pu les faire valoir dans les procédures juridictionnelles susvisées ».
51 La Commission a conclu que, « [d]ès lors que les autorités espagnoles s[’étaie]nt opposées à la divulgation des documents précités, qu’elles [avaie]nt justifié ce refus en invoquant deux des exceptions prévues à l’article 4 du règlement n° 1049/2001 et que cette justification [étai]t à première vue correcte, la Commission [étai]t tenue de refuser leur divulgation et de rejeter la demande tendant à y avoir accès ».
52 Force est de constater, d’une part, que, au regard de la jurisprudence citée aux points 41 à 43 ci-dessus, la requérante soutient à tort que la décision attaquée n’est pas suffisamment motivée et que la Commission devait substituer sa propre motivation à celle de l’État membre.
53 Force est de constater, d’autre part, que, au regard de la jurisprudence citée aux points 44 à 47 ci-dessus, la requérante soutient également à tort que la Commission ne pouvait se limiter à un contrôle prima facie des motifs d’opposition invoqués par l’État membre.
54 Partant, la première branche est manifestement non fondée.
Sur la deuxième branche, tirée de la violation de l’article 4, paragraphe 2, deuxième tiret, du règlement n° 1049/2001
55 La requérante fait valoir que l’exception relative à l’atteinte aux procédures juridictionnelles nationales, prévue à l’article 4, paragraphe 2, deuxième tiret, du règlement n° 1049/2001, n’est pas applicable.
56 Il y a lieu de rappeler que, dans la décision attaquée, la Commission a relevé que les autorités espagnoles invoquaient l’exception relative à la protection des procédures juridictionnelles prévue à l’article 4, paragraphe 2, deuxième tiret, du règlement n° 1049/2001 et qu’elles se référaient à leur lettre du 5 juillet 2010 contenant un compte rendu détaillé de l’état des différentes procédures en cours devant les juridictions nationales directement liées à la réalisation du projet de port de Granadilla. Elle a indiqué que les autorités espagnoles avaient confirmé que toutes les procédures auxquelles elles se référaient dans leurs réponses antérieures aux consultations de la Commission, c’est-à-dire les procédures ordinaires 268/2008, 3/2009, 4/2009, 66/2009 et 216/2005, étaient toujours pendantes. Les autorités espagnoles avaient fait valoir, en substance, que la divulgation des documents en cause porterait atteinte aux droits de la défense de la partie défenderesse dans le cadre de ces procédures.
57 Premièrement, la requérante se contente d’indiquer qu’elle n’a pas connaissance de l’existence de différentes procédures juridictionnelles nationales directement liées à l’approbation de la construction du port industriel de Granadilla. Or, une telle affirmation n’est pas de nature à remettre en cause le fait invoqué par les autorités espagnoles qu’il existe cinq procédures juridictionnelles nationales (268/2008, 3/2009, 4/2009, 66/2009 et 216/2005), toujours pendantes, directement liées à la réalisation du projet du port de Granadilla.
58 Deuxièmement, la requérante fait valoir que la seule procédure juridictionnelle en cours devant les tribunaux espagnols qui pourrait avoir un rapport avec le port de Granadilla est le recours administratif 66/2009 pendant devant la chambre du contentieux administratif du Tribunal Superior de Justicia (Cour supérieure de justice) des îles Canaries. La requérante soutient que, selon une ordonnance du 3 mars 2009 de ce Tribunal, annexée à la requête, cette procédure a pour objet la suspension et l’annulation d’une décision départementale de retrait d’une espèce de plante du catalogue des espèces menacées et non pas l’autorisation du port de Granadilla ou l’appréciation de son impact environnemental, lesquelles pourraient valablement établir l’existence d’une atteinte aux procédures juridictionnelles nationales.
59 À cet égard, il suffit de relever que, dans son ordonnance du 3 mars 2009, qui suspend la décision départementale de retrait d’une espèce de plante du catalogue des espèces menacées, le Tribunal Superior de Justicia des îles Canaries indique explicitement que la relation de cause à effet entre les travaux de construction du port de Granadilla et le risque de destruction de la population de l’espèce faisant l’objet de la décision départementale ne fait aucun doute.
60 Il convient dès lors de constater que, contrairement à ce que soutient la requérante, cette procédure juridictionnelle nationale a effectivement un lien avec la construction du port de Granadilla et son impact environnemental.
61 Troisièmement, la requérante soutient que, si les documents en cause avaient un lien avec les procédures juridictionnelles nationales, ils figureraient dans le dossier administratif lié à ces procédures. Il convient de relever qu’un dossier administratif contient les documents qui ont été nécessaires à l’adoption de l’acte administratif faisant l’objet du recours devant la juridiction administrative nationale. Cela ne signifie pas pour autant que si les documents en cause ne font pas partie de ce dossier, tout lien entre ces documents et ces procédures est exclu.
62 Quatrièmement, s’agissant des cinq procédures juridictionnelles nationales invoquées par les autorités espagnoles (268/2008, 3/2009, 4/2009, 66/2009 et 216/2005), la requérante fait valoir qu’au vu de leur numéro d’ordre elles sont dans une phase avancée de la procédure et que l’administration défenderesse s’est déjà prononcée sur les demandes des requérantes dans ces procédures. À cet égard, il suffit de relever que cette allégation n’est pas de nature à remettre en cause le constat figurant dans la décision attaquée, selon lequel les autorités espagnoles ont confirmé que les procédures ordinaires 268/2008, 3/2009, 4/2009, 66/2009 et 216/2005 étaient toujours pendantes, et que, partant, l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 2, deuxième tiret, du règlement n° 1049/2001 est toujours applicable.
63 En effet, il ressort de la jurisprudence que, en ce qui concerne la bonne administration de la justice, l’exclusion de l’activité juridictionnelle du champ d’application du droit d’accès aux documents, sans distinguer entre les différents stades de la procédure, se justifie au regard de la nécessité de garantir, tout au long de la procédure juridictionnelle, que les débats entre les parties ainsi que le délibéré de la juridiction concernée sur l’affaire en instance se déroulent en toute sérénité (arrêt de la Cour du 21 septembre 2010, Suède e.a./API et Commission, C‑514/07 P, C‑528/07 P et C‑532/07 P, Rec. p. I‑8533, point 92).
64 Ainsi, quand bien même, comme le prétend la requérante, la partie défenderesse dans les procédures juridictionnelles nationales invoquées par les autorités espagnoles aurait déjà répondu aux arguments des requérantes dans ces procédures, ce fait n’est pas de nature à entraîner l’inapplication de l’exception relative à la protection des procédures juridictionnelles.
65 Partant, la deuxième branche est manifestement non fondée.
Sur la troisième branche, tirée de la violation de l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement n° 1049/2001
66 S’agissant de la troisième branche, tirée de la violation de l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement n° 1049/2001, selon laquelle l’exception à l’accès aux documents en cause pour atteinte à la protection des objectifs des activités d’inspection, d’enquête et d’audit n’est pas applicable, il y a lieu de relever qu’il suffit qu’une seule exception prévue à l’article 4 du règlement n° 1049/2001 soit applicable pour qu’un refus d’accès à des documents soit justifié.
67 Or, il ressort de ce qui précède que la requérante n’a pas été en mesure de démontrer que l’exception relative à la protection des procédures juridictionnelles prévue à l’article 4, paragraphe 2, deuxième tiret, du règlement n° 1049/2001 n’était pas applicable en l’espèce. Étant donné que le refus d’accès aux documents en cause était justifié sur ce fondement, il n’y a pas lieu d’examiner si la seconde justification, tirée de la protection des objectifs des activités d’inspection, d’enquête et d’audit, était également applicable.
68 Partant, la troisième branche est inopérante.
69 Il ressort de ce qui précède que le premier moyen doit être rejeté comme manifestement non fondé.
Sur le second moyen, tiré de la violation du règlement n° 1367/2006
70 La requérante fait valoir que les exceptions visées au règlement n° 1049/2001 doivent être appliquées à la lumière des critères établis par le règlement n° 1367/2006, tout particulièrement s’agissant du refus de transmettre les documents en cause qui constituent des informations environnementales. La requérante indique qu’elle souhaite accéder aux documents en cause dans le but d’examiner les arguments présentés par le Royaume d’Espagne à la Commission concernant le projet de construction d’un port industriel à Granadilla et de présenter des données fondées sur des informations réelles permettant l’adoption d’une décision correcte pour ce projet. Elle soutient qu’il s’agit d’un intérêt public supérieur qui participe du rôle important conféré aux organisations environnementales par le droit international. La Commission n’aurait pas respecté l’obligation prévue à l’article 6 du règlement n° 1367/2006 d’interpréter de manière stricte les motifs de refus d’accès aux documents en cause, compte tenu de l’intérêt public supérieur que représente la divulgation d’informations environnementales.
71 Sans qu’il soit nécessaire de se prononcer sur l’applicabilité du règlement n° 1367/2006 au cas d’espèce, il convient de relever que l’article 6, paragraphe 2, dudit règlement prévoit notamment que, face à une demande d’accès aux documents relatifs à des informations environnementales, la Commission peut refuser l’accès à ces documents sur le fondement des exceptions prévues à l’article 4 du règlement n° 1049/2001. Il convient également de relever que l’article 4, paragraphe 2, du règlement n° 1049/2001 prévoit que les institutions refusent l’accès à un document dans le cas où sa divulgation porterait atteinte à la protection des intérêts mentionnés aux premier, deuxième et troisième tirets, à moins qu’un intérêt public supérieur ne justifie la divulgation du document visé.
72 L’exigence imposant au demandeur d’invoquer de manière concrète des circonstances fondant un intérêt public supérieur justifiant la divulgation des documents concernés est conforme à la jurisprudence de la Cour (voir arrêt de la Cour du 14 novembre 2013, LPN et Finlande/Commission, C‑514/11 P et C‑605/11 P, non publié au Recueil, point 94, et la jurisprudence citée).
73 Il ressort de la décision attaquée que la requérante n’a invoqué devant la Commission aucun intérêt public supérieur susceptible de justifier la divulgation des documents en cause. La requérante ne prétend même pas avoir invoqué un tel intérêt lors de sa demande d’accès aux documents en cause. Elle ne saurait donc reprocher à la Commission de ne pas en avoir tenu compte.
74 En outre, la requérante s’est référée à son intérêt à compléter les informations dont dispose le Royaume d’Espagne au sujet de la construction du port de Granadilla et à participer à la procédure décisionnelle concernant le projet de construction de ce port afin de promouvoir l’intérêt public à la protection de l’environnement, dont elle se porterait garante en tant qu’organisation non gouvernementale. Or, il suffit de constater que le droit d’accès aux documents ne dépend pas de la nature de l’intérêt particulier que le demandeur d’accès pourrait avoir ou ne pas avoir d’obtenir l’information requise (arrêt du Tribunal du 9 septembre 2011, LPN/Commission, T‑29/08, Rec. p. II‑6021, point 137).
75 Pour autant que la requérante a demandé l’accès aux documents en cause afin d’être en mesure de participer activement à la procédure décisionnelle nationale, cette circonstance ne démontre pas l’existence d’un « intérêt public supérieur » au sens de l’article 4, paragraphe 2, du règlement n° 1049/2001, même si la requérante, en tant qu’organisation non gouvernementale, agit conformément à son objet statutaire, lequel consiste en la protection de l’environnement (voir, en ce sens, arrêt LPN et Finlande/Commission, point 72 supra, point 95).
76 Des considérations aussi générales que celles invoquées en l’espèce ne sauraient être de nature à établir que le principe de transparence présentait, en l’espèce, une acuité particulière qui aurait pu primer sur les raisons justifiant le refus de divulgation des documents en question (voir, par analogie, arrêt LPN et Finlande/Commission, point 72 supra, point 93).
77 Partant, le second moyen doit être rejeté comme manifestement non fondé.
78 Il ressort de ce qui précède que le recours doit être rejeté dans son ensemble comme manifestement dépourvu de tout fondement en droit.
Sur les dépens
79 Aux termes de l’article 87, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La requérante ayant succombé, il convient de la condamner aux dépens, conformément aux conclusions de la Commission.
80 Aux termes de l’article 87, paragraphe 4, premier alinéa, du règlement de procédure, les États membres qui sont intervenus au litige supportent leurs dépens. Dès lors, le Royaume d’Espagne supportera ses propres dépens.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (septième chambre)
ordonne :
1) Le recours est rejeté.
2) Ecologistas en Acción-CODA supportera ses propres dépens ainsi que ceux exposés par la Commission européenne.
3) Le Royaume d’Espagne supportera ses propres dépens.
Fait à Luxembourg, le 27 mars 2014.
E. Coulon | | M. van der Woude |