РЕШЕНИЕ НА СЪДА (втори състав)
24 октомври 2019 година(*)
„Преюдициално запитване — Околна среда — Директива 2008/98/ЕО — Отпадъци — Отпадъчни растителни масла, които са преминали през химическо третиране — Член 6, параграфи 1 и 4 — Статус „край на отпадъка“ — Директива 2009/28/ЕО — Насърчаване на използването на енергия от възобновяеми източници — Член 13 — Национални разрешителни, сертификационни и лицензионни процедури, които се прилагат по отношение на централите за производство на електроенергия, на топлинна енергия или енергия за охлаждане от възобновяеми източници — Използване на течно гориво от биомаса като източник на захранване на централа за производство на електроенергия“
По дело C‑212/18
с предмет преюдициално запитване, отправено на основание член 267 ДФЕС от Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte (Регионален административен съд Пиемонт, Италия) с акт от 14 февруари 2018 г., постъпил в Съда на 26 март 2018 г., в рамките на производство по дело
Prato Nevoso Termo Energy Srl
срещу
Provincia di Cuneo,
ARPA Piemonte,
в присъствието на:
Comune di Frabosa Sottana,
СЪДЪТ (втори състав),
състоящ се от: Aл. Арабаджиев (докладчик), председател на състава, R. Silva de Lapuerta, заместник-председател на Съда, изпълняваща функцията на съдия във втори състав и C. Vajda, съдия,
генерален адвокат: H. Saugmandsgaard Øe,
секретар: R. Schiano, администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 13 февруари 2019 г.,
като има предвид становищата, представени:
– за Prato Nevoso Termo Energy Srl, от A. Blasi и F. Munari, avvocati,
– за la Provincia di Cuneo, от A. Sciolla и A. Gammaidoni, avvocati,
– за италианското правителство, от G. Palmieri, в качеството на представител, подпомагана от G. Palatiello, avvocato dello Stato,
– за нидерландското правителство, от M. K. Bulterman и M. A. M. de Ree, в качеството на представители,
– за Европейската комисия, от G. Gattinara, F. Thiran и K. Talabér-Ritz, в качеството на представители,
след като изслуша заключението на генералния адвокат, представено в съдебното заседание от 20 юни 2019 г.,
постанови настоящото
Решение
1 Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 6 от Директива 2008/98/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 19 ноември 2008 година относно отпадъците и за отмяна на определени директиви (ОВ L 312, 2008 г., стр. 3), на член 13 от Директива 2009/28/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 23 април 2009 година за насърчаване използването на енергия от възобновяеми източници и за изменение и впоследствие за отмяна на директиви 2001/77/ЕО и 2003/30/ЕО (ОВ L 140, 2009 г., стр. 16), изменена с Директива (ЕС) 2015/1513 на Европейския парламент и на Съвета от 9 септември 2015 г. (ОВ L 239, 2015 г., стр. 1) (наричана по-нататък „Директива 2009/28“), както и на принципите на пропорционалност, прозрачност и опростяване.
2 Запитването е отправено в рамките на спор между дружеството Prato Nevoso Termo Energy Srl (наричано по-нататък „Prato Nevoso“), от една страна, и Provincia di Cuneo (провинция Кунео, Италия) и ARPA Piemonte, от друга страна, по повод отхвърлянето на искане на това дружество да замени метана, в качеството му на източник на захранване на неговата централа за производство на топлинна и електрическа енергия, с течно гориво от биомаса, получено от химическото третиране на отпадъчни растителни масла.
Правна уредба
Правото на Съюза
Директива 2008/98
3 Съображения 8 и 29 от Директива 2008/98 гласят:
„(8) Необходимо е […] да се засилят мерките, които трябва да се вземат за предотвратяване на отпадъците, да се възприеме подход, отчитащ целия жизнен цикъл на продуктите и материалите, а не само отпадъчната фаза, и да се насочат усилията към намаляване на въздействието върху околната среда на образуването и управлението на отпадъци, като по този начин се повиши икономическата стойност на отпадъците. […] Освен това оползотворяването на отпадъци и употребата на оползотворени материали следва да се насърчава с оглед опазването на природните ресурси. […]
[…]
(29) Държавите членки следва да подкрепят използването на рециклируеми материали […] в съответствие с йерархията на отпадъците и с цел изграждане на рециклиращо общество и не следва да подкрепят депонирането или изгарянето на подобни рециклируеми материали, когато това е възможно“.
4 По силата на член 1 от посочената директива, озаглавен „Предмет и обхват“, тя определя мерките за защита на околната среда и човешкото здраве посредством предотвратяване или намаляване на вредното въздействие от образуването и управлението на отпадъци, както и чрез намаляване на цялостното въздействие от използването на ресурси и чрез повишаване на ефективността на това използване.
5 Член 3 от Директива 2008/98 е озаглавен „Определения“ и гласи следното:
„За целите на настоящата директива се прилагат следните определения:
1) „отпадък“ e всяко вещество или предмет, от който притежателят се освобождава или възнамерява да се освободи, или е длъжен да се освободи;
[…]“.
6 Член 4 от Директивата е озаглавен „Йерархия на отпадъците“ и параграф 1 от него предвижда:
„В законодателството и в политиката за предотвратяване и управление на отпадъците се прилага като приоритетен ред следната йерархия на отпадъците:
a) предотвратяване;
б) подготовка за повторна употреба;
в) рециклиране;
г) друго оползотворяване, например оползотворяване за получаване на енергия; и
д) обезвреждане“.
7 Съгласно член 6 от същата директива, озаглавен „Статус за край на отпадъка“:
„1. Някои определени отпадъци престават да са отпадъци по смисъла на член 3, точка 1, когато са преминали през процес на оползотворяване, включително рециклиране, и отговарят на определени критерии, които трябва да се разработят съгласно следните условия:
а) съществува обичайна практика за използването на веществото или предмета за специфични цели;
б) за това вещество или предмет съществува пазар или търсене;
в) веществото или предметът отговарят на техническите изисквания за специфичните цели и са в съответствие със съществуващите закони и стандарти, приложими към продуктите; и
г) употребата на веществото или предмета няма да доведе до вредно въздействие върху околната среда или човешкото здраве.
Критериите включват пределни допустими стойности за замърсителите, когато това е необходимо, и отчитат вероятни вредни въздействия на веществото или предмета върху околната среда.
2. Мерките, предназначени да изменят несъществени елементи на настоящата директива чрез допълването ѝ, свързани с приемането на критериите по параграф 1 и определящи вида отпадъци, към които такива критерии се прилагат, се приемат в съответствие с процедурата по регулиране с контрол, посочена в член 39, параграф 2. Следва да се разгледат специфични критерии за [изгубване на качеството] отпадък, наред с другото, най-малко за инертни материали, хартия, стъкло, метал, автомобилни гуми и текстил.
[…]
4. Когато по установената в параграфи 1 и 2 процедура не са определени критерии на общностно равнище, държавите членки могат да решат за всеки отделен случай дали даден отпадък е престанал да бъде отпадък, като вземат предвид приложимата съдебна практика. […]“.
Директива 2009/28
8 Член 2 от Директива 2009/28, озаглавен „Определения“, има следното съдържание:
„[…]
Прилагат се следните определения:
[…]
з) „течни горива от биомаса“ означава течни горива за енергийни цели, различни от тези за транспорт, включително за електроенергия, топлинна енергия и енергия за охлаждане, произведени от биомаса;
[…]
п) „отпадък“ се определя съгласно член 3, параграф 1 от Директива [2008/98]; вещества, които са били умишлено изменени или замърсени, за да отговарят на това определение, не попадат в това определение; […]“.
9 Член 13 от същата директива, озаглавен „Административни процедури, правила и кодекси“, гласи:
„1. Държавите членки гарантират, че националните правила относно разрешителните, сертификационните и лицензионните процедури, прилагани по отношение на централите, както и свързаните с тях инфраструктури за преносни и разпределителни мрежи, за производство на електроенергия, топлинна енергия или енергия за охлаждане от възобновяеми източници, както и по отношение на процеса на преобразуване на биомаса в биогорива или други енергийни продукти, са пропорционални и необходими.
По-специално държавите членки предприемат необходимите стъпки, за да гарантират, че:
a) поради разликите между административните структури и организация на държавите членки съответните отговорности на националните, регионалните и местните административни органи за разрешителни, сертификационни и лицензионни процедури, включително за пространствено планиране, са ясно координирани и определени и с прозрачни срокове за вземане на решение по заявленията за съгласуване на проекти и за разрешения за строеж;
[…]
в) административните процедури са рационализирани и се провеждат в срок на съответното административно равнище;
г) правилата за разрешаване, сертифициране и лицензиране са обективни, прозрачни и пропорционални, не пораждат дискриминация между кандидатите и изцяло отчитат особеностите на отделните технологии за енергия от възобновяеми източници;
[…]“.
Италианското право
10 Член 184-ter от Decreto legislativo n. 152 — Norme in materia ambientale (Законодателен декрет № 152 за приемане на норми в областта на околната среда) от 3 април 2006 г. (редовна притурка на GURI № 88 от 14 април 2006 г.), в редакцията му, приложима към фактите по главното производство (наричан по-нататък „Законодателен декрет № 152/2006“), озаглавен „Статус за край на отпадъка“, предвижда:
„1. Даден отпадък престава да бъде отпадък, когато е преминал процес на оползотворяване, включително рециклиране и подготовка за повторна употреба, и отговаря на определени критерии, които трябва да се разработят съгласно следните условия:
а) съществува обичайна практика за използването на веществото или предмета за специфични цели;
b) за това вещество или предмет съществува пазар или търсене;
c) веществото или предметът отговаря на техническите изисквания за специфичните цели и е в съответствие със съществуващите закони и стандарти, приложими към продуктите;
d) употребата на веществото или предмета няма да доведе до вредно въздействие върху околната среда или човешкото здраве […]“.
11 Съгласно член 268 от този декрет, озаглавен „Определения“:
„За целите на настоящия дял се прилагат следните определения:
[…]
eee-bis) гориво: твърди, течни или газообразни вещества, по отношение на които приложение X към част V предвижда да бъдат използвани за производство на енергия чрез горене, с изключение на отпадъците;
[…]“.
12 Член 293, параграф 1 от този декрет, озаглавен „Разрешени горива“, предвижда:
„Съоръженията, регламентирани в дял I и дял II от част V, включително цивилните съоръжения, чиято мощност е по-малка от определения праг, могат да използват само горивата, предвидени за тези категории инсталации в приложение X към част V, при предвидените в него условия. Материалите и веществата, изброени в приложение X към част V от настоящия декрет, не могат да се използват като горива по смисъла на този дял, тъй като представляват отпадъци по смисъла на част IV от настоящия декрет. По отношение на изгарянето на материали и вещества, които не отговарят на условията, посочени в приложение X към част V от настоящия декрет, или които във всички случаи представляват отпадъци по смисъла на част IV от настоящия декрет, се прилага действащата правна уредба в областта на отпадъците. […]“.
13 Приложение X към част V от Законодателен декрет № 152/2006, озаглавено „Правна уредба на горивата“, съдържа две части. Част II, озаглавена „Търговски характеристики на горивата и методи за измерване“, има четири раздела, като четвъртият, който се отнася до характеристиките на биомасата, предназначена за горене и до свързаните с нея условия за ползване, уточнява следното:
„1. Вид и произход
a) растителни материали, произведени от специализирани култури;
b) растителни материали, получени в резултат на изцяло механично третиране, измиване с вода или сушене на неспециализирани земеделски култури;
[…]
e) растителни материали, получени в резултат на изцяло механично третиране, измиване с вода или сушене на селскостопански продукти;
[…]“.
14 Съгласно член 281, параграф 5 от този декрет измененията и актуализациите на приложенията към част V от декрета „се приемат с декрет на министъра на околната среда и опазване на територията и морето, след съгласуване с министъра на здравеопазването, с министъра на икономическото развитие и, доколкото е от неговата компетентност, с министъра на инфраструктурата и транспорта, след изслушване на единната конференция […]“.
15 Член 2, параграф 1, буква h) от Decreto legislativo n. 28 — Attuazione della direttiva 2009/28/CE sulla promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili, recante modifica e successiva abrogazione delle direttive 2001/77/CE e 2003/30/CE (Законодателен декрет № 28, с който се транспонира Директива 2009/28/CE за насърчаване използването на енергия от възобновяеми източници и за изменение и впоследствие за отмяна на директиви 2001/77/ЕО и 2003/30/ЕО) от 3 март 2011 г. (редовна притурка на GURI № 71 от 28 март 2011 г., наричан по-нататък „Декрет № 28/2011“), определя понятието „течни горива от биомаса“ като „течни горива, предназначени за енергийни цели, различни от транспорта, включително за производство на електроенергия, топлинна енергия и енергия за охлаждане, произведени от биомаса“.
16 Член 5, параграф 1 от Декрет № 28/2011 гласи:
„Без да се засягат разпоредбите, предвидени в членове 6 и 7, изграждането и функционирането на инсталациите за производство на електрическа енергия, захранвани от възобновяеми източници, свързаните с тях съоръжения и инфраструктурата, необходима за изграждането и функционирането на съоръженията, както и съществените изменения, направени по отношение на самите инсталации, изискват издаването на единно разрешение, предвидено в член 12 от Законодателен декрет № 387 от 29 декември 2003 г., изменен с настоящия член, в съответствие с процедурата и условията, предвидени в Законодателен декрет № 387 от 2003 г. и в насоките, приети по силата на член 12, алинея 10 от същия декрет, както и в съответните разпоредби на регионите и автономните провинции. […]“.
17 Накрая, по смисъла на член 1, раздел 2, част A, параграф 2 от приложение I към decreto n. 264 — Regolamento recante criteri indicativi per agevolare la dimostrazione della sussistenza dei requisiti per la qualifica dei residui di produzione come sottoprodotti e non come rifiuti (Декрет № 264 относно примерни критерии за улесняване на доказването на наличието на условията за квалифициране на производствените остатъци като странични продукти, а не като отпадъци) от 13 октомври 2016 г. (GURI № 38 от 15 февруари 2017 г.):
„Въз основа на правната уредба, приложима към датата на влизане в сила на настоящия декрет, за производството на енергия чрез горене могат да бъдат използвани само продуктите, получени от остатъчна биомаса, посочени в приложение X към част V от [Законодателен декрет № 152/2006] и в член 2-bis от Декрет-закон № 171 от 3 ноември 2008 г., без да се засягат бъдещите разпоредби, които ще уредят изрично употребата като горива на продукти от остатъчна биомаса. Когато са предназначени за производство на енергия чрез изгаряне, посочените в член 185 от [Законодателен декрет № 152/2006] материали във всички случаи се подчиняват на режима относно отпадъците, ако не са посочени в разпоредбите, цитирани в настоящия параграф“.
Спорът в главното производство и преюдициалните въпроси
18 Prato Nevoso управлява централа за производство на топлоенергия и на електрическа енергия.
19 На 8 ноември 2016 г. на основание член 5, параграф 1 от Декрет № 28/2011 Prato Nevoso иска от провинция Кунео разрешение да замени метана, който е източник за захранване на централата му, с течно гориво от биомаса, в случая произведеното от ALSO Srl растително масло, получено от събирането и химическото третиране на отпадъчни мазнини за пържене, остатъци от рафиниране на растителни масла и остатъци от измиване на резервоари за тяхното съхранение.
20 ALSO притежава разрешение да предлага на пазара това растително масло като продукт, който е престанал да бъде отпадък по смисъла на член 184 ter от Законодателен декрет № 152/2006, с цел да бъде използвано в производството на биодизел, при условие че то има физикохимичните характеристики, посочени в разрешението, и че в търговските документи фигурира обозначението „продукт, получен от оползотворяване на отпадъци и предназначен за използване при производството на биодизел“.
21 С решение от 25 май 2017 г. се отказва поисканото от Prato Nevoso разрешение, на основание че посоченото растително масло не е включено в списъка към част II, раздел 4 от приложение X към част V от Законодателен декрет № 152/2006, в който фигурират категориите горива, получени от биомаса, които могат да бъдат използвани в инсталация, произвеждаща атмосферни емисии, без да е необходимо да се подчиняват на правилата за енергийно оползотворяване на отпадъците (наричан по-нататък „списъкът на разрешените горива“). Единствените растителни масла, включени в посочените категории, всъщност са тези, които са получени от култури със специално предназначение или получени в резултат на изцяло механично третиране. От това провинция Кунео стига до извода, че съгласно член 293, параграф 1 от този законодателен декрет растителното масло трябва да се счита за отпадък.
22 Prato Nevoso обжалва това решение пред запитващата юрисдикция, като по-специално изтъква, че посочените по-горе национални разпоредби противоречат на член 6 от Директива 2008/98 и на член 13 от Директива 2009/28.
23 Запитващата юрисдикция отбелязва, че списъкът на разрешените горива може да бъде променян само с министерски декрет, като процедурата по приемане на последния не е координирана с административната процедура по издаване на разрешение за използване за гориво на вещество, получено от биомаса, и следователно този списък не може да бъде оспорван в рамките на последното посочено производство.
24 Тази юрисдикция добавя, че подадената от Prato Nevoso молба е била отхвърлена, независимо от обстоятелството, че разглежданото в главното производство растително масло е съобразено с приложимия за течните биогорива технически стандарт UNI, че това масло има собствен пазар като гориво и че в рамките на разрешителната процедура Prato Nevoso представя технически доклад, според който екологичният баланс за заместването на метана с разглежданото в главното производство растително масло е като цяло положителен.
25 При тези обстоятелства Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte (Регионален административен съд Пиемонт, Италия) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1) Допуска ли член 6 от Директива [2008/98] — и при всички положения принципът на пропорционалност — национална правна уредба като установената в член 293 и в член 268, буква eee-bis) от Законодателен декрет № 152/2006, която налага да се счита за отпадък, включително в рамките на процедура за разрешаване на захранвана с биомаса централа, течно гориво от биомаса, [отговарящо на] техническите изисквания в това отношение, което е поискано като гориво за производствени цели, ако и докато посоченото течно гориво от биомаса не фигурира или не бъде включено в приложение X, част II, раздел 4, параграф 1 към част V от Законодателен декрет [№ 152/2006], независимо от оценките за отрицателното въздействие върху околната среда и от това дали са повдигнати каквито и да било възражения, свързани с техническите характеристики на продукта, в рамките на процедурата за издаване на разрешение?
2) Допускат ли член 13 от Директива [2009/28] — и при всички положения принципите на пропорционалност, прозрачност и опростяване — национална правна уредба като установената в член 5 от Законодателен декрет № 28/2011, доколкото, в случай че заявителят поиска разрешение за употреба на биомаса като гориво в инсталация, която изпуска емисии в атмосферата, тази уредба не предвижда никакво координиране с процедурата за разрешаване на такова използване като гориво, предвидена в приложение X към част V от Законодателен декрет № 152/2006, нито възможност за конкретна преценка на предложеното решение в контекста на една-единствена процедура за издаване на разрешение и с оглед на предварително определени технически спецификации?“.
По преюдициалните въпроси
26 За начало следва да се отбележи, че от текста на преюдициалните въпроси следва, че запитващата юрисдикция приканва Съда да даде тълкуване на член 6 от Директива 2008/98, на член 13 от Директива 2009/28 и „във всички случаи“ на принципите на пропорционалност, прозрачност и опростяване.
27 От съдържанието на мотивите на запитващата юрисдикция обаче следва, че в действителност тя иска от Съда да установи дали национална правна уредба като разглежданата в главното производство е съвместима, от една страна, с член 6, параграфи 1 и 4 от Директива 2008/98, и от друга страна, с член 13, параграф 1 от Директива 2009/28.
28 Освен това в преюдициалното запитване не се съдържа нито един елемент, който да позволява този въпрос да бъде разгледан независимо от посочените разпоредби, единствено от гледна точка на изтъкнатите в точка 26 от настоящото решение принципи.
29 Така с въпросите си, които следва да се разгледат заедно, запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали член 6, параграфи 1 и 4 от Директива 2008/98 и член 13, параграф 1 от Директива 2009/28, разглеждани във връзка една с друга, трябва да се тълкуват в смисъл, че не допускат национална правна уредба, по силата на която молба за издаване на разрешение за замяна на метана като източник на захранване на инсталация за производство на електрическа енергия, произвеждаща атмосферни емисии, с вещество, получено от химическото третиране на отпадъчни растителни масла, като разглежданото в главното производство, поради обстоятелството че последното не е вписано в списъка с категориите горива, получени от биомаса, които са разрешени за тази цел, и че подобен списък може да бъде изменен само с вътрешен акт с общо приложение, процедурата по приемане на който не е координирана с административната процедура за разрешаване на употребата на вещество от биомаса като гориво.
30 Следва да се припомни, че член 3, точка 1 от Директива 2008/98 дефинира понятието „отпадък“ като всяко вещество или предмет, от който притежателят се освобождава или възнамерява да се освободи, или е длъжен да се освободи.
31 Член 6, параграф 1, първа алинея от Директива 2008/98 посочва условията, на които трябва да отговарят специфичните критерии, позволяващи да се определи кои отпадъци престават да бъдат отпадъци по смисъла на член 3, точка 1 от тази директива, когато са преминали процес на оползотворяване или на рециклиране (решение от 28 март 2019 г., Tallinna Vesi, C‑60/18, EU:C:2019:264, т. 19).
32 Съгласно член 6, параграф 2 от Директива 2008/98 определянето на правилата за прилагане на член 6, параграф 1 е възложено на Комисията с оглед на приемането на специфичните критерии, позволяващи да се установява статус „край на отпадъка“ (решение от 28 март 2019 г., Tallinna Vesi, C‑60/18, EU:C:2019:264, т. 20). Безспорно е, че тези правила не са приети на равнище на Съюза по отношение на отпадъчните растителни масла, разглеждани в главното производство.
33 При тези обстоятелства, както следва от текста на член 6, параграф 4 от Директива 2008/98, държавите членки могат да решат във всеки отделен случай дали определени отпадъци са престанали да бъдат отпадъци, като същевременно са длъжни, когато Директива 98/34/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 22 юни 1998 година за определяне на процедура за предоставяне на информация в сферата на техническите стандарти и регламенти (ОВ L 204, 1998 г., стр. 37), изменена с Директива 98/48/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 20 юли 1998 г. (ОВ L 217, 1998 г., стр. 18), го изисква, да уведомят Комисията за стандартите и техническите правила, приети в това отношение (решение от 28 март 2019 г., Tallinna Vesi, C‑60/18, EU:C:2019:264, т. 21).
34 В това отношение следва да се поясни, че тъй като водят до установяване на статус „край на отпадъка“ и съответно до преустановяване на защитата, която правото в областта на отпадъците гарантира по отношение на околната среда и човешкото здраве, мерките, приемани на основание член 6, параграф 4 от Директива 2008/98, също както актовете на Европейския съюз, приемани на основание член 6, параграф 2, трябва да осигуряват спазването на условията по член 6, параграф 1, букви а)—г) от тази директива, и в частност да отчитат всички възможни вредни въздействия на съответното вещество или съответния предмет върху околната среда и човешкото здраве (решение от 28 март 2019 г., Tallinna Vesi, C‑60/18, EU:C:2019:264, т. 23).
35 Както приема Съдът в точки 24—27 от решение от 28 март 2019 г., Tallinna Vesi (C‑60/18, EU:C:2019:264), при липсата на хармонизирани критерии на равнището на Съюза за предоставянето на статуса „край на отпадъка“ по отношение на определен вид отпадъци, държавата членка може да прецени, че макар да не е изключена поначало възможността да са изпълнени условията за предоставяне на статуса „край на отпадъка“, спазването им може да се гарантира само посредством определянето на критерии във вътрешен акт с общо приложение. Освен това, като отчита всички релевантни обстоятелства и най-скорошното състояние на научно-техническите познания, дадена държава членка може да реши да не предвиди за някои видове отпадъци нито критерии, нито възможност за индивидуално решение, с което се установява предоставянето на статус „край на отпадъка“.
36 Всъщност, както отбелязва генералният адвокат в точки 46—55 от своето заключение, държавите членки разполагат с широка свобода на преценка, що се отнася, от една страна, до установяването на адекватни процесуални правила, и от друга страна, до разглеждането по същество на спазването на условията за предоставяне на статуса „край на отпадъка“, което предполага сложни технически и научни оценки от страна на компетентните национални органи.
37 Следва освен това да се припомни, че предвидените в член 6, параграф 1 от Директива 2008/98 условия, на които трябва да отговарят специфичните критерии, позволяващи да се определя кои отпадъци престават да бъдат отпадъци по смисъла на член 3, точка 1 от тази директива, когато са преминали процес на оползотворяване, включително рециклиране, не биха могли сами по себе си да са основание директно да се установи, че някои отпадъци или категории отпадъци вече не трябва да се считат за такива (решение от 28 март 2019 г., Tallinna Vesi, C‑60/18, EU:C:2019:264, т. 29 и цитираната съдебна практика).
38 Поради това трябва да се приеме, че член 6, параграф 4 от Директива 2008/98 по принцип не позволява на притежател на отпадъци да изиска от компетентния административен орган или от съд на държавата членка да установи статус „край на отпадъка“ (вж. в този смисъл решение от 28 март 2019 г., Tallinna Vesi, C‑60/18, EU:C:2019:264, т. 30).
39 От гореизложеното следва, че правото на Съюза по принцип не изключва възможността за прилагане на националната правна уредба в областта на енергийното оползотворяване на отпадъци по отношение на използването като гориво в инсталация, произвеждаща атмосферни емисии, на вещество, получено от отпадъци, поради това че последното не попада в нито една от категориите, вписани в списъка с разрешени горива, като същевременно предвижда, че този списък може да бъде изменен само с вътрешен акт с общо приложение, какъвто е министерският декрет.
40 Тази констатация не се обезсилва от член 13, параграф 1 от Директива 2009/28, който задължава държавите членки да гарантират, че националните правила относно административните процедури за издаване на разрешения, сертифициране и лицензиране, които се прилагат за инсталации като разглежданите в главното производство, са пропорционални, необходими, координирани и дефинирани, след като, както отбелязва генералният адвокат в точка 93 от заключението си, тази разпоредба не се отнася до регулаторните процедури по приемане на критерии за предоставяне на статуса „край на отпадъка“, приети на основание член 6, параграф 4 от Директива 2008/98.
41 В случая обаче разглежданото в главното производство законодателство, предвид липсата на вписване на разглежданите в главното производство растителни масла в списъка на разрешените горива, води до това въпросното вещество да се счита за отпадък, а не за гориво.
42 Следва да се гарантира, че разглежданото в главното производство законодателство не представлява пречка за осъществяването на целите на Директива 2008/98, като например насърчаване на прилагането на предвидената в член 4 от тази директива йерархия на отпадъците, или, както следва от съображения 8 и 29 от нея, на оползотворяването на отпадъците и употребата на оползотворени материали с оглед на опазването на природните ресурси и създаването на условия за кръгова икономика (вж. в този смисъл решение от 28 март 2019 г., Tallinna Vesi, C‑60/18, EU:C:2019:264, т. 27).
43 В това отношение, както посочва генералният адвокат в точки 57 и 61 от заключението си, следва да се провери дали положението в главното производство не е резултат от явна грешка в преценката във връзка с липсата на спазване на условията по член 6, параграф 1 от Директива 2008/98. В конкретния случай следва да се провери дали, без да допусне подобна грешка, държавата членка е можела на направи извод, че не е доказано, че при тези условия използването на разглежданото в главното производство растително масло позволява да се счита, че предвидените в тази разпоредба условия са изпълнение, и в частност че това използване няма каквото и да било вредно въздействие върху околната среда и човешкото здраве.
44 Националната юрисдикция, която единствена е компетентна да установи и прецени фактите, следва да определи дали това е така по делото в главното производство, и по-специално да провери дали невключването на посочените растителни масла в списъка на разрешените горива е обосновано с прилагане на принципа на предпазните мерки.
45 Съгласно постоянната практика на Съда последният все пак може да предостави на тази юрисдикция полезно указание, за да реши спора, с който е сезирана (решение от 26 октомври 2017 г., BB construct, C‑534/16, EU:C:2017:820, т. 25 и цитираната съдебна практика).
46 Ето защо, предвид припомненото в точка 42 от настоящото решение, следва да се гарантира, че актуализирането на списъка на разрешените горива е извършено така, че да не се застрашава екологичната цел на Директива 2008/98, а именно, както следва от член 1 от нея, опазването на околната среда и човешкото здраве посредством предотвратяване или намаляване на вредното въздействие от образуването и управлението на отпадъци и чрез повишаване на ефективността на управлението на отпадъците и на ресурсите.
47 На първо място, от преписката, с която разполага Съдът, следва, че разрешението, издадено на ALSO, предвижда техническите характеристики, физико-химичните характеристики и енергийната ефективност, които трябва да притежават тези получени в следствие от дейността на ALSO вещества, с оглед на предоставяне на статуса „край на отпадъка“, като същевременно уточнява, че тези характеристики са строго свързани с производството на биодизел, за което тези вещества са предназначени по силата на разглежданото разрешение.
48 Освен това италианското правителство изтъква, че обстоятелството, че в националния правен ред разглежданото в главното производство течно гориво от биомаса може да бъде използвано като компонент в производството на биодизел, а не като гориво в инсталациите за биомаса, се обосновава от факта, че в първата хипотеза не съществува пряко използване на течното гориво от биомаса в качеството му на гориво, какъвто обаче е случаят, когато посочената течност се използва в инсталации, които произвеждат атмосферни емисии.
49 В това отношение провинция Кунео и италианското правителство се позовават на спазването на принципа на предпазните мерки. Според тях общото отрицателно въздействие върху околната среда или човешкото здраве от използването на растително масло като гориво в инсталация за комбинирано производство на топло- и електроенергия не може да бъде изключено с разумна степен на сигурност от научна гледна точка.
50 Както отбелязва генералният адвокат в точка 63 от заключението си, обстоятелството, че компетентният национален орган установява, когато са изпълнени определени критерии, че даден отпадък престава да бъде отпадък за определена употреба, не означава, че този отпадък престава да е такъв, когато се използва за други цели. Всъщност не е изключено спазването на условията, посочени в член 1, член 6, параграф 1 и в член 13 от Директива 2008/98, да зависи от специфичното третиране и предвидените специфични употреби, което предполага спазването на критериите да бъде проверено поотделно за всяко от тези употреби.
51 На второ място, от преписката, с която разполага Съдът, е видно, че компетентните национални органи са признали, че екологичният доклад относно промяната на гориво е положителен, доколкото тази промяна може да доведе до намаляване на емисиите, свързани с изгарянето на метана.
52 Следва обаче да се отбележи, че обстоятелството, че използването на растителното масло е щяло да доведе до намаляване на емисиите, свързани с изгарянето на метан, не може да докаже, че това масло може да се използва, без да се застрашава човешкото здраве и без да се вреди на околната среда.
53 Същото важи и по отношение на обстоятелството, че растителното масло е съобразено с техническия стандарт UNI, приложим за течните горива от биомаса.
54 Всъщност тези обстоятелства не засягат евентуалните екологични последици, произтичащи от изгарянето на растителни масла като разглежданите в настоящия случай, що се отнася до възможни емисии на други замърсяващи вещества, причинени от изгарянето на отпадъци.
55 Ето защо, в съответствие с член 6, параграф 1, буква г) от Директива 2008/98 следва да се установи, че употребата на веществото извън режима, приложим към отпадъците, не поражда отрицателно въздействие върху околната среда и здравето на хората, което е по-значително от използването му при действието на този режим.
56 Италианското правителство твърди също така, че когато подобни масла се изгарят в инсталация от този вид, във въздуха се отделят много повече от съдържащите се в тях химически реагенти, отколкото когато се използват като компоненти на биодизела. Наличните научни работи не изключвали наличието на рискове за околната среда или човешкото здраве, свързани с изгарянето на отпадъчни растителни масла, обработвани химически и използвани като горива в инсталация, която генерира атмосферни емисии. Този риск бил потенциално по-висок от свързания с използването на масла от този вид за производството на биодизел.
57 Следва да се приеме, че наличието на известна научна несигурност относно рисковете за околната среда, свързани с предоставяне на статуса „край на отпадъка“ на вещество като разглежданите масла в главното производство, може да накара дадена държава членка да реши да не включва това вещество в списъка на разрешените горива предвид принципа на предпазните мерки.
58 Всъщност е важно да се подчертае, че в съответствие с принципа на предпазните мерки, установен в член 191, параграф 2 ДФЕС, ако след разглеждането на най-добрите налични научни данни продължава да е налице несигурност дали употребата, при точно определени обстоятелства, на вещество, получено в резултат на оползотворяването на отпадъци, е лишена от всякакво възможно вредно въздействие върху околната среда и човешкото здраве, държавата членка трябва да се въздържа да предвижда критерии за предоставяне на статус „край на отпадъка“ на това вещество или възможност за приемане на индивидуално решение, с което се установява това отпадане.
59 С оглед на изложените по-горе съображения на поставените от запитващата юрисдикция въпроси следва да се отговори, че член 6, параграфи 1 и 4 от Директива 2008/98 и член 13, параграф 1 от Директива 2009/28, разглеждани във връзка една с друга, трябва да се тълкуват в смисъл, че допускат национална правна уредба, по силата на която трябва да бъде отхвърлена молба за издаване на разрешение метанът, в качеството му на източник за захранване на инсталация за производство на електрическа енергия, произвеждаща атмосферни емисии, да се замени с вещество, получено от химическото третиране на отпадъчни растителни масла, на основание че това вещество не е вписано в списъка с категориите горива, получени от биомаса, които са разрешени за тази цел, и че подобен списък може да бъде изменен само с министерски декрет, процедурата по приемане на който не е координирана с административната процедура за разрешаване на употребата на вещество от биомаса като гориво, при положение че без да допусне явна грешка в преценката, държавата членка е могла да установи липсата на доказателства, че използването на посоченото растително масло при такива обстоятелства отговаря на условията, предвидени в член 6, параграф 1 от Директива 2008/98, и по-специално че това използване е лишено от всякакво възможно вредно въздействие върху околната среда и човешкото здраве. Запитващата юрисдикция следва да провери дали случаят по делото в главното производство е такъв.
По съдебните разноски
60 С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.
По изложените съображения Съдът (втори състав) реши:
Член 6, параграфи 1 и 4 от Директива 2008/98/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 19 ноември 2008 година относно отпадъците и за отмяна на определени директиви и член 13, параграф 1 от Директива 2009/28/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 23 април 2009 година за насърчаване използването на енергия от възобновяеми източници и за изменение и впоследствие за отмяна на директиви 2001/77/ЕО и 2003/30/ЕО, изменена с Директива (ЕС) 2015/1513 на Европейския парламент и на Съвета от 9 септември 2015 г., разглеждани във връзка една с друга, трябва да се тълкуват в смисъл, че допускат национална правна уредба, по силата на която трябва да бъде отхвърлена молба за издаване на разрешение метанът, в качеството му на източник за захранване на инсталация за производство на електрическа енергия, произвеждаща атмосферни емисии, да се замени с вещество, получено от химическото третиране на отпадъчни растителни масла, на основание че това вещество не е вписано в списъка с категориите горива, получени от биомаса, които са разрешени за тази цел, и че подобен списък може да бъде изменен само с министерски декрет, процедурата по приемане на който не е координирана с административната процедура за разрешаване на употребата на такова вещество от биомаса като гориво, при положение че без да допусне явна грешка в преценката, държавата членка е могла да установи липсата на доказателства, че използването на посоченото растително масло при такива обстоятелства отговаря на условията, предвидени в член 6, параграф 1 от Директива 2008/98, и по-специално че това използване е лишено от всякакво възможно вредно въздействие върху околната среда и човешкото здраве. Запитващата юрисдикция следва да провери дали случаят по делото в главното производство е такъв.
Подписи