ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (druhého senátu)
24. října 2019(*)
„Řízení o předběžné otázce – Životní prostředí – Směrnice 2008/98/ES – Odpady – Chemicky upravené odpadní rostlinné oleje – Článek 6 odst. 1 a 4 – Stav, kdy odpad přestává být odpadem – Směrnice 2009/28/ES – Podpora využívání energie z obnovitelných zdrojů – Článek 13 – Vnitrostátní postupy schvalování, vydávání osvědčení a povolení, které se uplatňují na zařízení na výrobu elektřiny, tepla nebo chlazení z obnovitelných zdrojů energie – Využití biokapaliny jako paliva zařízení na výrobu elektrické energie“
Ve věci C‑212/18,
jejímž předmětem je žádost o rozhodnutí o předběžné otázce na základě článku 267 SFEU, podaná rozhodnutím Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte (regionální správní soud pro Piemont, Itálie) ze dne 14. února 2018, došlým Soudnímu dvoru dne 26. března 2018, v řízení
Prato Nevoso Termo Energy Srl
proti
Provincia di Cuneo,
ARPA Piemonte,
za účasti:
Comune di Frabosa Sottana,
SOUDNÍ DVŮR (druhý senát),
ve složení A. Arabadžev (zpravodaj), předseda senátu, R. Silva de Lapuerta, místopředsedkyně Soudního dvora vykonávající funkci soudkyně druhého senátu, a C. Vajda, soudci,
generální advokát: H. Saugmandsgaard Øe,
vedoucí soudní kanceláře: R. Schiano, rada,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 13. února 2019,
s ohledem na vyjádření předložená:
– za Prato Nevoso Termo Energy Srl A. Blasim a F. Munarim, avvocati,
– za Provincia di Cuneo A. Sciollou a A. Gammaidonim, avvocati,
– za italskou vládu G. Palmieri, jako zmocněnkyní, ve spolupráci s G. Palatiellem, avvocato dello Stato,
– za nizozemskou vládu M. K. Bulterman a M. A. M. de Ree, jako zmocněnkyněmi,
– za Evropskou komisi G. Gattinarou a F. Thiranem, jakož i K. Talabér-Ritz, jako zmocněnci,
po vyslechnutí stanoviska generálního advokáta na jednání konaném dne 20. června 2019,
vydává tento
Rozsudek
1 Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu článku 6 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/98/ES ze dne 19. listopadu 2008 o odpadech a o zrušení některých směrnic (Úř. věst. 2008, L 312, s. 3), článku 13 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/28/ES ze dne 23. dubna 2009 o podpoře využívání energie z obnovitelných zdrojů a o změně a následném zrušení směrnic 2001/77/ES a 2003/30/ES (Úř. věst. 2009, L 140, s. 16), ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2015/1513 ze dne 9. září 2015 (Úř. věst. 2015, L 239, s. 1) (dále jen „směrnice 2009/28“), jakož i zásad proporcionality, transparentnosti a zjednodušování.
2 Tato žádost byla předložena v rámci sporu mezi společností Prato Nevoso Termo Energy Srl (dále jen „společnost Prato Nevoso“) na straně jedné a Provincia di Cuneo (provincie Cuneo, Itálie) a ARPA Piemonte (regionální agentura pro ochranu životního prostředí) na straně druhé ve věci zamítnutí žádosti této společnosti o nahrazení metanu jako zdroje pro její elektrárnu na výrobu tepelné a elektrické energie biokapalinou získanou chemickou úpravou odpadních rostlinných olejů.
Právní rámec
Unijní právo
Směrnice 2008/98
3 Body 8 a 29 odůvodnění směrnice 2008/98 uvádějí:
„(8) […] je nezbytné […] posílit opatření, která je nutno přijmout v zájmu předcházení vzniku odpadů, zavést přístup, který zohledňuje celý životní cyklus výrobků a materiálů, a nikoli jen fázi odpadu, a s cílem zaměřit se na snižování vlivu vzniku odpadů a nakládání s nimi na životní prostředí, což povede ke zvýšení hospodářské hodnoty odpadu. Za účelem zachování přírodních zdrojů by dále mělo být podporováno využití odpadů a použití materiálů získaných využitím odpadu. […]
[…]
(29) […] členské státy [by měly] podporovat používání recyklovatelného materiálu [v] souladu s hierarchií způsobů nakládání s odpady a cílem vytvoření recyklační společnosti a pokud je to možné, neměly by podporovat skládkování nebo spalování těchto recyklovatelných materiálů.“
4 Podle článku 1 uvedené směrnice, nadepsaného „Předmět a oblast působnosti“, tato stanoví opatření na ochranu životního prostředí a lidského zdraví předcházením nepříznivým vlivům vzniku odpadů a nakládání s nimi nebo jejich omezováním a omezováním celkových dopadů využívání zdrojů a zlepšováním účinnosti tohoto využívání.
5 Článek 3 směrnice 2008/98, nadepsaný „Definice“, zní:
„Pro účely této směrnice se rozumí:
1) ‚odpadem‘ jakákoli látka nebo předmět, kterých se držitel zbavuje nebo má v úmyslu se zbavit nebo se od něho požaduje, aby se jich zbavil;
[…]“
6 Článek 4 této směrnice, nadepsaný „Hierarchie způsobů nakládání s odpady“, v odstavci 1 stanoví:
„Jako pořadí priorit pro právní předpisy a politiku v oblasti předcházení vzniku odpadů a nakládání s nimi se použije tato hierarchie způsobů nakládání s odpady:
a) předcházení vzniku,
b) příprava k opětovnému použití,
c) recyklace,
d) jiné využití, například energetické využití, a
e) odstranění.“
7 Podle článku 6 uvedené směrnice nadepsaného „Stav, kdy odpad přestává být odpadem“:
„1. Některé zvláštní druhy odpadu přestávají být odpadem ve smyslu čl. 3 bodu 1, pokud byly předmětem některého způsobu využití, včetně recyklace, a splňují zvláštní kritéria, která budou vypracována v souladu s těmito podmínkami:
a) látka nebo předmět se běžně využívají ke konkrétním účelům;
b) pro tuto látku nebo tento předmět existuje trh nebo poptávka;
c) látka nebo předmět splňují technické požadavky pro konkrétní účely a vyhovují stávajícím právním předpisům a normám použitelným na výrobky; a
d) využití látky nebo předmětu nepovede k celkovým nepříznivým dopadům na životní prostředí nebo lidské zdraví.
Kritéria zahrnují podle potřeby limitní hodnoty pro znečišťující látky a zohledňují jakékoli možné nepříznivé dopady látky nebo předmětu na životní prostředí.
2. Opatření, jež mají za účel změnit jiné než podstatné prvky této směrnice jejím doplněním, která se týkají přijetí kritérií uvedených v odstavci 1 a kterými se vymezuje odpad, na něž se tato kritéria použijí, se přijímají regulativním postupem s kontrolou podle čl. 39 odst. 2. Měla by být zvážena zvláštní kritéria pro určení, kdy odpad přestává být odpadem, mj. alespoň pro kamenivo, papír, sklo, kovy, pneumatiky a textil.
[…]
4. Pokud nebyla kritéria stanovena na úrovni Společenství postupem uvedeným v odstavci 1 a 2, mohou členské státy v jednotlivých případech rozhodnout, zda určitý odpad přestal být odpadem, s přihlédnutím k platné judikatuře. […]“
Směrnice 2009/28
8 Článek 2 směrnice 2009/28, nadepsaný „Definice“, stanoví:
„[…]
[…] použijí [se] tyto definice:
[…]
h) ‚biokapalinou‘ se rozumí kapalné palivo používané pro energetické účely jiné než dopravu, včetně výroby elektřiny, vytápění a chlazení, vyráběné z biomasy;
[…]
p) ‚odpadem‘ se rozumí odpad ve smyslu čl. 3 bodu 1 směrnice [2008/98]; látky, jež byly záměrně modifikovány nebo kontaminovány, aby odpovídaly uvedené definici, do této definice nespadají; […]“
9 Článek 13 směrnice 2009/28, nadepsaný „Správní postupy a předpisy“, stanoví:
„1. Členské státy zajistí, aby vnitrostátní předpisy týkající se postupů schvalování, vydávání osvědčení a povolení, které se uplatňují na podniky na výrobu elektřiny, tepla nebo chlazení z obnovitelných zdrojů energie a na související infrastruktury přenosových a distribučních sítí a na proces přeměny biomasy na biopaliva nebo jiné energetické výrobky, byly přiměřené a nezbytné.
Členské státy zejména učiní příslušné kroky zajišťující, aby:
a) vzhledem k rozdílům ve správních strukturách a vnitřní organizaci jednotlivých členských států byly jasně vymezeny příslušné pravomoci ústředních, regionálních a místních správních orgánů v oblasti schvalování, vydávání osvědčení a povolení, včetně územního plánování, a aby byly přesně koordinovány a transparentně stanoveny lhůty pro schvalování projektů a vyřizování žádostí o stavební povolení;
[…]
c) správní postupy probíhaly rychle a byly vyřizovány na příslušné úrovni správních orgánů;
d) pravidla týkající se schvalování, vydávání osvědčení a povolení byla objektivní, transparentní, přiměřená, nediskriminovala žadatele a plně zohledňovala specifické aspekty jednotlivých technologií pro energii z obnovitelných zdrojů;
[…]“
Italské právo
10 Článek 184-ter decreto legislativo n. 152 – Norme in materia ambientale (legislativní nařízení č. 152 o pravidlech v oblasti životního prostředí) ze dne 3. dubna 2006 (běžný dodatek ke GURI č. 88 ze dne 14. dubna 2006), ve znění použitelném na skutkový stav v původním řízení (dále jen „legislativní nařízení č. 152/2006“), nadepsaný „Stav, kdy odpad přestává být odpadem“, stanoví:
„1. Odpad přestává být odpadem, pokud byl předmětem některého způsobu využití, včetně recyklace a přípravy k opětovnému použití, a pokud splňuje zvláštní kritéria, která budou přijata v souladu s těmito podmínkami:
a) látka nebo předmět se běžně využívají ke konkrétním účelům;
b) pro tuto látku nebo tento předmět existuje trh nebo poptávka;
c) látka nebo předmět splňují technické požadavky pro konkrétní účely a vyhovují stávajícím právním předpisům a normám použitelným na výrobky;
d) využití látky nebo předmětu nepovede k nepříznivým dopadům na životní prostředí nebo lidské zdraví […]“
11 Podle článku 268 tohoto legislativního nařízení nadepsaného „Definice“:
„Pro účely této hlavy se rozumí:
[…]
eee-bis) ,palivem‘ jakákoli pevná, kapalná nebo plynná látka, kterou příloha X k části V uvádí jako využitelnou při výrobě energie spalováním, s výjimkou odpadů;
[…]“
12 Článek 293 uvedeného legislativního nařízení, nadepsaný „Přípustná paliva“, stanoví v odstavci 1:
„V zařízeních, na která se vztahují hlava I a hlava II části V, včetně zařízení pro vytápění domácností, jejichž výkon je nižší než prahová hodnota, mohou být použita pouze paliva, která jsou pro tyto kategorie zařízení uvedena v příloze X k části V, a to za tam uvedených podmínek. Materiály a látky uvedené v příloze X k části V tohoto nařízení nelze použít jako palivo ve smyslu této hlavy, jestliže jsou odpadem ve smyslu části IV tohoto nařízení. Spalování materiálů a látek, které nejsou v souladu s přílohou X k části V tohoto nařízení nebo které jsou v každém případě odpadem ve smyslu části IV tohoto nařízení, podléhá platné právní úpravě v oblasti odpadů. […]“
13 Příloha X části V legislativního nařízení č. 152/2006, nazvaná „Právní úprava paliv“, se skládá ze dvou částí. Část II, nadepsaná „Obchodní vlastnosti paliv a metody měření“, je sama dále rozdělena do čtyř oddílů, z nichž čtvrtý, který se týká vlastnosti biomas používaných jako palivo a souvisejících podmínek použití, uvádí následující:
„1. Druh a původ
a) rostlinný materiál získaný z plodin určených na výrobu energie;
b) rostlinný materiál získaný výhradně mechanickou úpravou, promytím vodou nebo vysušením zemědělských plodin, které nejsou určeny k výrobě energie;
[…]
e) rostlinný materiál získaný výhradně mechanickou úpravou, promytím vodou nebo sušením zemědělských výrobků;
[…]“
14 Podle čl. 281 odst. 5 tohoto nařízení se změny a aktualizace příloh k části V tohoto nařízení „přijímají nařízením ministra životního prostředí, ochrany krajiny a moře ve spolupráci s ministrem zdravotnictví, ministrem pro hospodářský rozvoj a v mezích jeho kompetencí s ministrem pro infrastrukturu a dopravu, a to po vyjádření jednotné konference“.
15 Článek 2 odst. 1 písm. h) decreto legislativo n. 28 – Attuazione della direttiva 2009/28/CE sulla promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili, recante modifica e successiva abrogazione delle direttive 2001/77/CE e 2003/30/CE (legislativní nařízení č. 28 kterým se provádí směrnice 2009/28 o podpoře využívání energie z obnovitelných zdrojů a o změně a následném zrušení směrnic 2001/77/ES a 2003/30/ES) ze dne 3. března 2011 (běžný dodatek ke GURI č. 71 ze dne 28. března 2011, dále jen „legislativní nařízení č. 28/2011“), definuje pojem „biokapaliny“ jako „kapalná paliva vyráběná z biomasy používaná pro energetické účely jiné než dopravu, včetně výroby elektřiny, vytápění a chlazení“.
16 Článek 5 odst. 1 legislativního nařízení č. 28/2011 stanoví:
„Aniž jsou dotčena ustanovení článků 6 a 7, vyžadují výstavba a provoz zařízení na výrobu elektrické energie, která využívají obnovitelné zdroje, související stavby a infrastruktura nezbytná pro jejich výstavbu a provoz, jakož i podstatné úpravy samotných zařízení, jednotné povolení podle článku 12 legislativního nařízení č. 387 ze dne 29. prosince 2003, ve znění tohoto článku, v souladu s postupem a podmínkami stanovenými v legislativním nařízení č. 387 z roku 2003 a pokyny přijatými na základě desátého pododstavce téhož článku 12 a příslušnými ustanoveními regionů a autonomních provincií.“
17 Příloha I článek 1 oddíl 2 část A odst. 2 decreto n. 264 – Regolamento recante criteri indicativi per agevolare la dimostrazione della sussistenza dei requisiti per la qualifica dei residui di produzione come sottoprodotti e non come rifiuti (nařízení č. 264, kterým se stanoví orientační kritéria pro usnadnění prokázání splnění podmínek pro kvalifikaci výrobních zbytků jako vedlejších produktů, a nikoli jako odpadu), ze dne 13. října 2016 (GURI č. 38, ze dne 15. února 2017) stanoví:
„Na základě právní úpravy použitelné v den vstupu tohoto nařízení v platnost mohou být pro výrobu energie spalováním použity výhradně zbytkové biomasy uvedené v příloze X k části V [legislativního nařízení č. 152/2006] a článku 2-bis nařízení s mocí zákona č. 171 ze dne 3. listopadu 2008, aniž jsou dotčena budoucí ustanovení výslovně upravující zbytkové biomasy jako paliva. V případě určení k použití na výrobu energie spalováním podléhají materiály uvedené v článku 185 [legislativního nařízení č. 152/2006] v každém případě režimu odpadů, pokud nejsou uvedeny v ustanoveních uvedených v tomto odstavci.“
Spor v původním řízení a předběžné otázky
18 Společnost Prato Nevoso provozuje elektrárnu na výrobu tepelné a elektrické energie.
19 Dne 8. listopadu 2016 společnost Prato Nevoso podala u provincie Cuneo na základě čl. 5 odst. 1 legislativního nařízení č. 28/2011žádost o povolení nahrazení metanu jako zdroje využívaného svou elektrárnou za biokapalinu, v daném případě rostlinný olej vyráběný společností ALSO Srl, který pochází ze sběru a chemického ošetření použitých olejů na smažení, zbytků z rafinace rostlinných olejů a zbytků z mytí nádrží na jejich skladování.
20 Společnost ALSO je držitelem povolení pro uvedení tohoto oleje na trh jakožto „odpadu, který přestal být odpadem“ ve smyslu článku 184-ter legislativního nařízení č. 152/2006, pro použití související s výrobou bionafty a to za podmínky, že vykazuje fyzikálně-chemické vlastnosti uvedené v tomto povolení a v obchodních dokladech je uvedena poznámka „výrobek pocházející z využití odpadů určený pro použití spojené s výrobou bionafty“.
21 Rozhodnutím ze dne 25. května 2017 nebylo společnosti Prato Nevoso požadované povolení uděleno s odůvodněním, že uvedený rostlinný olej nebyl uveden na seznamu obsaženém v příloze X části II oddílu 4 k části V legislativního nařízení č. 152/2006, který stanoví kategorie paliv z biomasy, která lze použít v zařízení vypouštějícím emise do ovzduší, aniž by podléhala pravidlům v oblasti energetického využití odpadů (dále jen „seznam přípustných paliv“). Jedinými rostlinnými oleji, které jsou v těchto kategoriích zahrnuty, jsou totiž oleje pocházející z plodin určených na výrobu energie anebo vyrobené s využitím výhradně mechanických postupů. Provincie Cuneo na základě toho dovodila, že podle čl. 293 odst. 1 uvedeného legislativního nařízení musí být rostlinný olej považován za odpad.
22 Společnost Prato Nevoso podala proti tomuto rozhodnutí žalobu k předkládajícímu soudu, v níž zejména tvrdila, že výše uvedená vnitrostátní ustanovení jsou v rozporu s článkem 6 směrnice 2008/98 a s článkem 13 směrnice 2009/28.
23 Předkládající soud uvádí, že seznam přípustných paliv je možné změnit pouze ministerským nařízením, přičemž postup pro přijetí takového nařízení není koordinován se správním řízením ve věci schvalování použití látky získané z biomasy jako paliva, a tudíž nemůže být v rámci posledně uvedeného řízení napaden.
24 Tento soud dodává, že žádost podaná společností Prato Nevoso byla zamítnuta navzdory skutečnosti, že rostlinný olej, o který se jedná ve věci v původním řízení, vyhovuje technické normě UNI použitelné na kapalná biopaliva, má vlastní trh jakožto palivo, a že společnost Prato Nevoso předložila ve schvalovacím řízení technickou zprávu, podle níž by celkový výsledek tohoto nahrazení metanu předmětným rostlinným olejem na životní prostředí byl v zásadě příznivý.
25 Za těchto okolností se Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte (regionální správní soud pro Piemont, Itálie) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1) Brání článek 6 směrnice [2008/98], a v každém případě zásada proporcionality, takové vnitrostátní právní úpravě, jako je právní úprava obsažená v článku 293 a čl. 268 písm. eee-bis) legislativního nařízení č. 152/2006, podle které musí být považována za odpad, a to i v rámci schvalovacího řízení týkajícího se elektrárny využívající jako palivo biomasu, biokapalina, která splňuje technické požadavky v tomto ohledu a která je poptávána jako palivo pro výrobní účely, pokud a dokud tato biokapalina není uvedena v příloze X části II oddílu 4 odst. 1 k části V legislativního nařízení [č. 152/2006], a to bez ohledu na provedení posouzení dopadu na životní prostředí s negativním výsledkem a existenci jakýchkoli námitek stran technických vlastností tohoto výrobku v rámci schvalovacího řízení?
2) Brání článek 13 směrnice [2009/28], a v každém případě zásady proporcionality, transparentnosti a zjednodušování, takové vnitrostátní právní úpravě, jako je právní úprava obsažená v článku 5 legislativního nařízení č. 28/2011, [v tom ohledu, že] pokud žadatel požádá o povolení používat biomasu jako palivo v zařízení, které vypouští emise do ovzduší, tato právní úprava tento postup nijak nekoordinuje s řízením o schválení použití této látky jako paliva, které je upraveno legislativním nařízením č. 152/2006, přílohou X k části V, a nestanoví ani možnost konkrétního posouzení navrhovaného řešení v rámci jednotného schvalovacího postupu a ve světle předem definovaných technických požadavků?“
K předběžným otázkám
26 Úvodem je třeba poznamenat, že ze znění předběžných otázek vyplývá, že předkládající soud žádá Soudní dvůr o výklad článku 6 směrnice 2008/98, článku 13 směrnice 2009/28, jakož i „v každém případě“ zásady proporcionality, transparentnosti a zjednodušení.
27 Z důvodů, které předkládající soud uvádí, nicméně vyplývá, že se tento soud ve skutečnosti Soudního dvora táže na slučitelnost takové vnitrostátní právní úpravy, jako je úprava dotčená v původním řízení, jednak s čl. 6 odst. 1 a 4 směrnice 2008/98 a jednak s čl. 13 odst. 1 směrnice 2009/28.
28 Kromě toho není z žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce zřejmá žádná skutečnost, která by umožnila posoudit tuto otázku nezávisle na těchto ustanoveních, pouze s ohledem na zásady uvedené v bodě 26 tohoto rozsudku.
29 Podstatou otázek předkládajícího soudu, které je třeba zkoumat společně, je, zda čl. 6 odst. 1 a 4 směrnice 2008/98 ve spojení s čl. 13 odst. 1 směrnice 2009/28 musí být vykládány v tom smyslu, že brání vnitrostátní právní úpravě, podle níž musí být žádost o povolení pro nahrazení metanu jako zdroje využívaného zařízením na výrobu elektrické energie, které vypouští emise do ovzduší, za chemickou látku získanou úpravou odpadních rostlinných olejů, jako je látka dotčená ve věci v původním řízení, zamítnuta z důvodu, že tato látka není zapsána na seznamu kategorií paliv z biomasy, které jsou tomuto účelu připuštěny, a že tento seznam může být změněn pouze obecně závazným vnitrostátním právním aktem, jehož postup přijetí není koordinovaný se správním řízením o povolení používání látky pocházející z biomasy jako paliva.
30 Je třeba připomenout, že čl. 3 bod 1 směrnice 2008/98 definuje pojem „odpad“ jako jakoukoli látku nebo předmět, kterých se držitel zbavuje nebo má v úmyslu se zbavit nebo se od něho požaduje, aby se jich zbavil.
31 Článek 6 odst. 1 první pododstavec směrnice 2008/98 stanoví podmínky, které musí splňovat zvláštní kritéria umožňující určit, které odpady přestávají být odpadem ve smyslu čl. 3 bodu 1 této směrnice, pokud byly předmětem některého způsobu využití nebo recyklace (rozsudek ze dne 28. března 2019, Tallinna Vesi, C‑60/18, EU:C:2019:264, bod 19).
32 Podle čl. 6 odst. 2 směrnice 2008/98 je Komise pověřena přijetím pravidel uplatňování odstavce 1 tohoto článku pro účely přijetí zvláštních kritérií umožňujících určit stav, kdy odpad přestává být odpadem (rozsudek ze dne 28. března 2019, Tallinna Vesi, C‑60/18, EU:C:2019:264, bod 20). Je nesporné, že pokud jde o odpadní rostlinné oleje dotčené ve věci v původním řízení, nebyla taková pravidla na úrovni Evropské unie přijata.
33 Za takových okolností mohou členské státy, jak vyplývá ze znění čl. 6 odst. 4 směrnice 2008/98, v jednotlivých případech rozhodnout, zda určité odpady přestaly být odpady, přičemž jsou povinny, pokud to vyžaduje směrnice Evropského parlamentu a Rady 98/34/ES ze dne 22. června 1998 o postupu při poskytování informací v oblasti norem a technických předpisů (Úř. věst. 1998, L 204, s. 37, Zvl. vyd. 13/20, s. 337), ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady 98/48/ES ze dne 20. července 1998 (Úř. věst. 1998, L 217, s. 18, Zvl. vyd. 13/21, s. 8), oznámit Komisi technické normy a předpisy, jež byly v této souvislosti přijaty (rozsudek ze dne 28. března 2019, Tallinna Vesi, C‑60/18, EU:C:2019:264, bod 21).
34 Je třeba upřesnit, že jelikož opatření přijatá na základě čl. 6 odst. 4 směrnice 2008/98, stejně jako unijní právní předpisy přijaté na základě odstavce 2 tohoto článku, vedou ke stavu, kdy odpad přestává být odpadem, a tedy k ukončení ochrany, kterou právo o odpadech zaručuje ve vztahu k životnímu prostředí a lidskému zdraví, musí zajistit dodržování podmínek stanovených v odst. 1 písm. a) až d) uvedeného článku a zejména zohlednit jakýkoliv možný nepříznivý účinek dotyčné látky nebo předmětu na životní prostředí a lidské zdraví (rozsudek ze dne 28. března 2019, Tallinna Vesi, C‑60/18, EU:C:2019:264, bod 23).
35 Jak Soudní dvůr rozhodl v bodech 24 až 27 rozsudku ze dne 28. března 2019, Tallinna Vesi (C‑60/18, EU:C:2019:264), členský stát může mít v případě neexistence kritérií harmonizovaných na unijní úrovni pro určení stavu, kdy určitý druh odpadu přestává být odpadem, za to, že i když splnění těchto podmínek pro stav, kdy odpad přestává být odpadem, není bez dalšího vyloučeno, jejich dodržování může být zaručeno pouze prostřednictvím vymezení kritérií v obecně závazném vnitrostátním právním aktu. Kromě toho členský stát může s přihlédnutím ke všem relevantním okolnostem a nejnovějšímu stavu vědeckých a technických znalostí rozhodnout, že u některých druhů odpadů nestanoví ani kritéria, ani možnost individuálního rozhodnutí o tom, že přestaly být odpadem.
36 Jak totiž uvedl generální advokát v bodech 46 až 55 svého stanoviska, členské státy mají široký prostor pro uvážení, pokud jde jednak o stanovení odpovídajících procesních pravidel a jednak o věcný přezkum dodržení podmínek, za kterých odpad přestává být odpadem, což ze strany vnitrostátních orgánů vyžaduje komplexní technická a vědecká posouzení.
37 Mimoto je třeba připomenout, že podmínky stanovené v čl. 6 odst. 1 směrnice 2008/98, které musí splňovat zvláštní kritéria umožňující určit, které odpady přestávají být odpadem ve smyslu čl. 3 bodu 1 této směrnice, pokud byly předmětem některého způsobu využití nebo recyklace, nemohou samy o sobě dostačovat k přímému určení toho, že některé odpady nebo některé kategorie odpadů nemusí být nadále pokládány za odpady (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 28. března 2019, Tallinna Vesi, C‑60/18, EU:C:2019:264, bod 29 a citovaná judikatura).
38 Je tudíž třeba mít za to, že čl. 6 odst. 4 směrnice 2008/98 v zásadě neumožňuje držiteli odpadu vyžadovat, aby příslušný orgán nebo soud členského státu určil stav, kdy tento odpad přestává být odpadem (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 28. března 2019, Tallinna Vesi, C‑60/18, EU:C:2019:264, bod 30).
39 Z výše uvedeného vyplývá, že unijní právo v zásadě nevylučuje, aby se na použití látky získané z odpadů jako paliva v zařízení vypouštějícím emise do ovzduší musela vztahovat vnitrostátní právní úprava v oblasti energetického využití odpadů, jelikož tato látka nespadá do žádné kategorie na seznamu přípustných paliv, přičemž je stanoveno, že tento seznam může být změněn pouze obecně závazným vnitrostátním právním aktem, jako je ministerské nařízení.
40 Toto konstatování není vyvráceno čl. 13 odst. 1 směrnice 2009/28, který členským státům ukládá povinnost zajistit, aby vnitrostátní předpisy týkající se správních postupů schvalování, vydávání osvědčení a povolení, které se uplatňují na takové zařízení, jako je zařízení dotčené ve věci v původním řízení, byly přiměřené, nezbytné, koordinované a definované, jelikož se toto ustanovení, jak uvedl generální advokát v bodě 93 svého stanoviska, nevztahuje na regulativní postupy pro přijetí kritérií pro určení, kdy odpad přestává být odpadem, stanovené v čl. 6 odst. 4 směrnice 2008/98.
41 V projednávané věci mají přitom právní předpisy dotčené v původním řízení za následek – s ohledem na to, že rostlinné oleje dotčené ve věci v původním řízení nebyly zapsány na seznam povolených paliv –, že tato látka musí být považována za odpad, a nikoli za palivo.
42 Je třeba dbát na to, aby právní předpisy dotčené v původním řízení nebyly překážkou uskutečnění cílů směrnice 2008/98, jako je podpora uplatňování hierarchie způsobů nakládání s odpady, stanovená v článku 4 této směrnice, nebo využití odpadů za účelem zachování přírodních zdrojů a použití materiálů získaných využitím odpadu a umožnění zavedení oběhového hospodářství, jak vyplývá z bodů 8 a 29 odůvodnění této směrnice (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 28. března 2019, Tallinna Vesi, C‑60/18, EU:C:2019:264, bod 27).
43 Jak v tomto ohledu uvedl generální advokát v bodech 57 a 61 svého stanoviska, je třeba ověřit, zda situace dotčená ve věci v původním řízení nevychází ze zjevně nesprávného posouzení týkajícího se nedodržení podmínek uvedených v čl. 6 odst. 1 směrnice 2008/98. V projednávaném případě je třeba posoudit, zda členský stát mohl, aniž by se dopustil takového nesprávného posouzení, dojít k závěru, že nebylo dokázáno, že využití rostlinného oleje ve věci v původním řízení, za takových okolností umožňuje se domnívat, že podmínky stanovené v tomto ustanovení jsou splněny a zejména, že toto využití je zbaveno jakéhokoliv nepříznivého vlivu na životní prostředí a lidské zdraví.
44 Je na vnitrostátním soudu, který je jako jediný příslušný ke zjištění a posouzení skutkového stavu, aby určil, zda tomu tak je ve věci v původním řízení, a zejména ověřil, zda nezapsání uvedených rostlinných olejů na seznam přípustných paliv je výsledkem odůvodněného použití zásady obezřetnosti.
45 Podle ustálené judikatury Soudního dvora může nicméně Soudní dvůr poskytnout tomuto soudu veškeré užitečné informace pro rozhodnutí sporu, který mu byl předložen (rozsudek ze dne 26. října 2017, BB construct, C‑534/16, EU:C:2017:820, bod 25 a citovaná judikatura).
46 Vzhledem k tomu, co bylo připomenuto v bodě 42 tohoto rozsudku, je třeba dbát na to, aby aktualizace seznamu přípustných paliv byla provedena tak, že neohrozí cíl směrnice 2008/98, tedy jak vyplývá z jejího článku 1, ochranu životního prostředí a lidského zdraví předcházením nepříznivým vlivům vzniku odpadů a nakládání s nimi a zlepšování účinnosti nakládání s odpady a zdroji.
47 Zaprvé vyplývá ze spisu, který má Soudní dvůr k dispozici, že povolení vydané společnosti ALSO stanoví technické a fyzikálně-chemické vlastnosti a vlastnosti týkající se energetické účinnosti, které musí látky pocházející z činnosti této společnosti vykazovat, aby přestaly být odpadem, a současně se v něm uvádí, že tyto vlastnosti jsou striktně vázány na výrobu bionafty, ke které jsou tyto látky určeny na základě tohoto povolení.
48 Italská vláda mimoto tvrdí, že okolnost, že ve vnitrostátním právním řádu může být biokapalina, o kterou se jedná ve věci v původním řízení, získaná chemickou úpravou odpadních rostlinných olejů, použita jako prvek pro výrobu bionafty, nikoliv však jako palivo v zařízeních na biomasu, je odůvodněna skutečností, že zatímco v prvním případě se biokapalina nepoužívá jako palivo, v zařízeních, která vypouštějí emise do ovzduší, se tato kapalina naopak jako palivo používá
49 Provincie Cuneo a italská vláda se v tomto ohledu dovolávají dodržení zásady obezřetnosti. Podle nich nelze s rozumnou mírou vědecké jistoty vyloučit, že použití rostlinného oleje jako paliva v zařízení na kombinovanou výrobu tepla a elektřiny nemá celkově nepříznivý dopad na životní prostředí nebo lidské zdraví.
50 Jak uvedl generální advokát v bodě 63 svého stanoviska, skutečnost, že příslušný vnitrostátní orgán stanovil, že v případě splnění daných kritérií již určitý odpad není pro určité použití odpadem, neznamená, že tento odpad přestává být odpadem, jestliže se použije pro jiné účely. Není totiž vyloučeno, že dodržení podmínek uvedených v článku 1, čl. 6 odst. 1 a článku 13 směrnice 2008/98 závisí na určitém zpracování a předpokládaném konkrétním použití, což znamená, že je toto splnění třeba ověřit pro každé z těchto použití zvlášť.
51 Zadruhé ze spisu, který má Soudní dvůr k dispozici, vyplývá, že příslušné vnitrostátní orgány připustily, že celkový dopad změny paliva na životní prostředí je příznivý, jelikož tato může vést ke snížení emisí spojených se spalováním metanu.
52 Je však třeba uvést, že skutečnost, že použití rostlinného oleje by snížilo emise spojené se spalováním metanu, nemůže prokázat, že tento olej může být používán, aniž by došlo k ohrožení lidského zdraví či poškození životního prostředí.
53 Totéž platí pro skutečnost, že rostlinný olej vyhovuje technické normě UNI použitelné na kapalná biopaliva.
54 Tyto skutečnosti totiž nemají vliv na případné účinky na životní prostředí vyplývající ze spalování takových rostlinných olejů, jako jsou ty, o které se jedná v projednávané věci, pokud jde o možné emise jiných znečišťujících látek, které vznikají spalováním odpadů.
55 V souladu s čl. 6 odst. 1 písm. d) směrnice 2008/98 je tedy třeba prokázat, že použití dané látky mimo režim, který se vztahuje na odpady, nepovede k větším nepříznivým dopadům na životní prostředí a zdraví, než jaký má její použití v rámci tohoto režimu.
56 Italská vláda kromě toho tvrdí, že při spalování zmíněných olejů v zařízení tohoto typu dochází k uvolňování v nich obsažených chemických látek do ovzduší v podstatně větším množství, než když jsou spalovány jako složky bionafty. Dostupné vědecké práce podle nich nevylučují, že spalování chemicky upravených odpadních rostlinných olejů, které jsou používány jako palivo v zařízení vypouštějících emise do ovzduší, je spojeno s riziky pro životní prostředí nebo lidské zdraví. Tato rizika jsou potenciálně větší než ta spojená s použitím olejů tohoto typu pro výrobu bionafty.
57 Je třeba mít za to, že existence určité míry vědecké nejistoty ohledně rizik pro životní prostředí, která jsou spojena s tím, že taková látka, jako je olej ve věci v původním řízení, přestane být odpadem, může vést členský stát, při zohlednění zásady obezřetnosti, k rozhodnutí o nezahrnutí této látky na seznam přípustných paliv.
58 Je totiž třeba zdůraznit, že v souladu se zásadou obezřetnosti, která je zakotvena v čl. 191 odst. 2 SFEU, platí, že pokud s ohledem na nejlepší vědecké poznatky přetrvává nejistota ohledně toho, jestli je použití látky vzniklé z využití odpadů za stanovených podmínek zbaveno jakéhokoliv možného škodlivého účinku na životní prostředí a lidské zdraví, nesmí členský stát stanovit kritéria pro určení, kdy tato látka přestává být odpadem nebo možnost přijmout individuální rozhodnutí o tom, že tato látka přestala být odpadem.
59 S ohledem na výše uvedené úvahy je třeba na otázky položené předkládajícím soudem odpovědět tak, že čl. 6 odst. 1 a 4 směrnice 2008/98 ve spojení s čl. 13 odst. 1 směrnice 2009/28 musí být vykládány v tom smyslu, že nebrání vnitrostátní právní úpravě, podle níž musí být žádost o povolení nahradit metan jako zdroj zařízení na výrobu elektrické energie vypouštějícího emise do ovzduší za látku získanou chemickou úpravou odpadních rostlinných olejů, zamítnuta z toho důvodu, že tato látka není zapsána na seznamu kategorií látek z biomasy přípustných k tomuto účelu a že tento seznam lze měnit pouze ministerským nařízením, jehož postup pro přijetí není koordinován se správním řízením ve věci schvalování použití takové látky jako paliva, pokud se členský stát mohl domnívat, aniž se dopustil zjevně nesprávného posouzení, že nebylo prokázáno, že použití uvedeného rostlinného oleje za těchto okolností umožňovalo domnívat se, že podmínky stanovené v čl. 6 odst. 1 směrnice 2008/98 jsou splněny a zejména, že toto použití je prosto jakéhokoliv možného škodlivého účinku na životní prostředí a lidské zdraví. Předkládajícímu soudu přísluší ověřit, zda se ve věci v původním řízení jedná o tento případ.
K nákladům řízení
60 Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (druhý senát) rozhodl takto:
Článek 6 odst. 1 a 4 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/98/ES ze dne 19. listopadu 2008 o odpadech a o zrušení některých směrnic ve spojení s čl. 13 odst. 1 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/28/ES ze dne 23. dubna 2009 o podpoře využívání energie z obnovitelných zdrojů a o změně a následném zrušení směrnic 2001/77/ES a 2003/30/ES ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2015/1513 ze dne 9. září 2015 musí být vykládány v tom smyslu, že nebrání vnitrostátní právní úpravě, podle níž musí být žádost o povolení nahradit metan jako zdroj zařízení na výrobu elektrické energie vypouštějícího emise do ovzduší za látku získanou chemickou úpravou odpadních rostlinných olejů, zamítnuta z toho důvodu, že tato látka není zapsána na seznamu kategorií látek z biomasy přípustných k tomuto účelu a že tento seznam lze měnit pouze ministerským nařízením, jehož postup pro přijetí není koordinován se správním řízením ve věci schvalování použití takové látky jako paliva, pokud se členský stát mohl domnívat, aniž se dopustil zjevně nesprávného posouzení, že nebylo prokázáno, že použití uvedeného rostlinného oleje za těchto okolností umožňovalo domnívat se, že podmínky stanovené v čl. 6 odst. 1 směrnice 2008/98 jsou splněny a zejména, že toto použití je prosto jakéhokoliv možného škodlivého účinku na životní prostředí a lidské zdraví. Předkládajícímu soudu přísluší ověřit, zda se ve věci v původním řízení jedná o tento případ.
Podpisy.