PRESUDA SUDA (drugo vijeće)
24. listopada 2019.(*)
„Zahtjev za prethodnu odluku – Okoliš – Direktiva 2008/98/EZ – Otpad – Otpadna biljna ulja podvrgnuta kemijskoj obradi – Članak 6. stavci 1. i 4. – Prestanak statusa otpada – Direktiva 2009/28/EZ – Promicanje uporabe energije iz obnovljivih izvora – Članak 13. – Nacionalni postupci odobrenja, certificiranja i izdavanja dozvola za postrojenja za proizvodnju energije za grijanje i hlađenje iz obnovljivih izvora energije – Uporaba tekućeg biogoriva kao izvora opskrbljivanja postrojenja za proizvodnju električne energije”
U predmetu C‑212/18,
povodom zahtjeva za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU‑a, koji je uputio Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte (Okružni upravni sud za Pijemont, Italija), odlukom od 14. veljače 2018., koju je Sud zaprimio 26. ožujka 2018., u postupku
Prato Nevoso Termo Energy Srl
protiv
Provincia di Cuneo,
ARPA Piemonte,
uz sudjelovanje:
Comune di Frabosa Sottana,
SUD (drugo vijeće),
u sastavu: A. Arabadjiev (izvjestitelj), predsjednik vijeća, R. Silva de Lapuerta, potpredsjednica Suda, u svojstvu suca drugog vijeća i C. Vajda, suci,
nezavisni odvjetnik: H. Saugmandsgaard Øe,
tajnik: R. Schiano, administrator,
uzimajući u obzir pisani postupak i nakon rasprave održane 13. veljače 2019.,
uzimajući u obzir očitovanja koja su podnijeli:
– za Prato Nevoso Termo Energy Srl, A. Blasi i F. Munari, avvocati,
– za Provincia di Cuneo, A. Sciolla i A. Gammaidoni, avvocati,
– za talijansku vladu, G. Palmieri, u svojstvu agenta, uz asistenciju G. Palatiella, avvocato dello Stato,
– za nizozemsku vladu, M. K. Bulterman i A. M. de Ree, u svojstvu agenata,
– za Europsku komisiju, G. Gattinara, F. Thiran i K. Talabér‑Ritz, u svojstvu agenata,
saslušavši mišljenje nezavisnog odvjetnika na raspravi održanoj 20. lipnja 2019.,
donosi sljedeću
Presudu
1 Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 6. Direktive 2008/98/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 19. studenoga 2008. o otpadu i stavljanju izvan snage određenih direktiva (SL 2008., L 312, str. 3.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 34., str. 99.), članka 13. Direktive 2009/28/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 23. travnja 2009. o promicanju uporabe energije iz obnovljivih izvora te o izmjeni i kasnijem stavljanju izvan snage direktiva 2001/77/EZ i 2003/30/EZ (SL 2009., L 140, str. 16.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 11., str. 39.), kako je izmijenjena Direktivom (EU) 2015/1513 Europskog parlamenta i Vijeća od 9. rujna 2015. (SL 2015., L 239, str. 1. i ispravak SL 2016., L 234, str. 26.) (u daljnjem tekstu: Direktiva 2009/28), te načela proporcionalnosti, transparentnosti i pojednostavljenja.
2 Zahtjev je upućen u okviru spora između društva Prato Nevoso Termo Energy Srl (u daljnjem tekstu: Prato Nevoso) te Provincia di Cuneo (pokrajina Cuneo, Italija) i ARPA Piemonte, u vezi s odbijanjem zahtjeva tog društva da kao izvor opskrbljivanja svoje elektrane za proizvodnju toplinske i električne energije metan zamijeni tekućim biogorivom dobivenim kemijskom obradom otpadnih biljnih ulja.
Pravni okvir
Pravo Unije
Direktiva 2008/98
3 Uvodne izjave 8. i 29. Direktive 2008/98 glase:
„(8) [P]otrebno […] [je ojačati] mjere koje je potrebno poduzeti s obzirom na sprečavanje nastanka otpada, uve[sti] pristup pri kojem se uzima u obzir cijeli životni ciklus proizvoda i materijala, a ne samo faza otpada, i težište stavi[ti] na smanjenje utjecaja nastajanja otpada i gospodarenja otpadom na okoliš te time ojača[ti] ekonomsk[u] vrijednost otpada. Nadalje bi trebalo poticati oporabu otpada i uporabu oporabljenih materijala kako bi se očuvali prirodni resursi. […]
[…]
(29) Države članice trebale bi podržavati uporabu recikliranih proizvoda u skladu s hijerarhijom otpada i s ciljem da postanu društvo koje svoj otpad reciklira, a kad god je to moguće ne bi trebale podržavati odlaganje ili spaljivanje takvih oporabljivih materijala.”
4 U skladu s člankom 1. navedene direktive naslovljenim „Predmet i područje primjene”, njome se utvrđuju mjere za zaštitu okoliša i zdravlja ljudi sprečavanjem ili smanjenjem nastanka otpada, štetnih učinaka nastanka otpada i njegovim gospodarenjem, smanjenjem ukupnog utjecaja uporabe resursa i povećanjem učinkovitosti takve uporabe.
5 U članku 3. Direktive 2008/98, naslovljenom „Definicije”, stoji:
„Za potrebe ove Direktive primjenjuju se sljedeće definicije:
1. ‚otpad’ znači svaka tvar ili predmet koji posjednik odbacuje ili namjerava ili mora odbaciti;
[…]”
6 Članak 4. te direktive naslovljen „Hijerarhija otpada” u stavku 1. određuje:
„Kao redoslijed prioriteta zakonodavstva i politike o sprečavanju nastanka otpada i gospodarenju otpadom primjenjuje se sljedeća hijerarhija otpada:
(a) sprečavanje;
(b) priprema za ponovnu uporabu;
(c) recikliranje;
(d) drugi postupci oporabe npr. energetska oporaba; i
(e) zbrinjavanje.”
7 U skladu s odredbama članka 6. navedene direktive, naslovljenog „Prestanak statusa otpada”:
„1. Određeni otpad prestaje biti otpad u smislu točke 1. članka 3. ako je podvrgnut postupcima oporabe, uključujući recikliranje, i zadovoljava posebne kriterije utvrđene u skladu sa sljedećim uvjetima:
(a) tvar ili predmet uobičajeno se koriste za posebne namjene;
(b) za tvar ili predmet postoji tržište i potražnja;
(c) tvar ili predmet ispunjavaju tehničke zahtjeve za posebne namjene i zadovoljavaju postojeće propise i norme koje važe za proizvode; i
(d) uporaba tvari ili predmeta neće dovesti do ukupnih štetnih učinaka na okoliš ili zdravlje ljudi.
Tim je kriterijima, prema potrebi, potrebno obuhvatiti granične vrijednosti za onečišćujuće tvari i uzeti u obzir sve moguće štetne učinke tvari ili predmeta na okoliš.
2. Mjere namijenjene izmjeni elemenata ove Direktive koji nisu ključni, dopunjujući je, a koje se odnose na donošenje kriterija utvrđenih u stavku 1. i određuju vrstu otpada na koji se ti kriteriji odnose, donose se u skladu s regulatornim postupkom s kontrolom koji se spominje u članku 39. stavku 2. Posebne kriterije za prestanak statusa otpada, između ostalih, potrebno je uzeti u obzir barem za skupine materijala, papir, staklo, metal, gume i tekstil.
[…]
4. Ako kriteriji prema postupku utvrđenom u stavcima 1. i 2. nisu utvrđeni na razini Zajednice, države članice mogu u svakom pojedinačnom slučaju donijeti odluku je li određeni otpad prestao biti otpad uzimajući u obzir važeću sudsku praksu. […]”
Direktiva 2009/28
8 Članak 2. Direktive 2009/28, naslovljen „Definicije”, glasi:
„[…]
[Primjenjuju se] i sljedeće definicije:
[…]
(h) ,tekuće biogorivo' znači tekuće gorivo koje se koristi za energetske svrhe, osim za promet, uključujući električnu energiju i energiju za grijanje i hlađenje proizvedenu iz biomase;
[…]
(p) ,otpad' se definira kao u članku 3. stavku 1. Direktive [2008/98]; tvari koje su namjerno modificirane ili kontaminirane zbog prilagodbe ovoj definiciji nisu obuhvaćene ovom definicijom; […]”
9 Članak 13. Direktive 2009/28, naslovljen „Administrativni postupci, zakonski i podzakonski akti”, određuje:
„1. Države članice osiguravaju da […] svi nacionalni propisi koji se odnose na postupke koji se primjenjuju na pogone za proizvodnju električne energije, tj. na postupke izdavanja odobrenja, certificiranja i izdavanja dozvola za proizvodnju energije za grijanje i hlađenje iz obnovljivih izvora energije i na pripadajuću infrastrukturu prijenosne i distribucijske mreže te postupak pretvorbe biomase u biogoriva ili druge energetske proizvode budu razmjerni i potrebni.
Države članice ponajprije poduzimaju potrebne mjere da osiguraju:
(a) jasno određene rokove za donošenje odluka o zahtjevima za planiranje i gradnju, ovisno o razlikama među državama članicama koje se odnose na njihov administrativni ustroj i organizaciju, odgovarajuće nadležnosti nacionalnih, regionalnih i lokalnih administrativnih tijela za postupke izdavanja odobrenja, certificiranja i izdavanja dozvola uključujući i područje prostornog planiranja;
[…]
(c) pojednostavnjene i brze administrativne postupke na odgovarajućoj administrativnoj razini;
(d) objektivnost, transparentnost i razmjernost propisa kojima se uređuje izdavanje odobrenja, certificiranje i izdavanje dozvola, te da ne diskriminiraju podnositelje zahtjeva i da u cijelosti uzimaju u obzir specifičnosti pojedinih tehnologija obnovljive energije;
[…]”
Talijansko pravo
10 Članak 184.b decreto legislativo n. 152 – Norme in materia ambientale (Zakonodavna uredba br. 152 o pravilima u području okoliša), od 3. travnja 2006. (redovni dodatak GURI‑ju br. 88, od 14. travnja 2006.), u verziji koja je primjenjiva na činjenično stanje u glavnom postupku (u daljnjem tekstu: Zakonodavna uredba br. 152/2006), naslovljen „Prestanak statusa otpada” propisuje:
„1. Otpad prestaje biti otpad ako je podvrgnut postupku oporabe, uključujući recikliranje i pripremu za ponovnu uporabu, i zadovoljava posebne kriterije utvrđene u skladu sa sljedećim uvjetima:
(a) tvar ili predmet uobičajeno se koriste za posebne namjene;
(b) za tvar ili predmet postoji tržište i potražnja;
(c) tvar ili predmet ispunjavaju tehničke zahtjeve za posebne namjene i zadovoljavaju postojeće propise i norme koje važe za proizvode;
(d) uporaba tvari ili predmeta neće dovesti do ukupnih štetnih učinaka na okoliš ili zdravlje ljudi.”
11 U skladu s člankom 268. te uredbe, naslovljenim „Definicije”:
„Za potrebe ove glave primjenjuju se sljedeće definicije:
[…]
eee‑bis) gorivo: svaka čvrsta, tekuća ili plinovita sirovina koja je Prilogom X. u dijelu V. predviđena za proizvodnju energije izgaranjem, osim otpada;
[…]”
12 Članak 293. te uredbe, naslovljen „Dopuštena goriva” u stavku 1. propisuje:
„Postrojenja uređena glavama I. i II. dijela V., uključujući civilna toplinska postrojenja čija je snaga ispod granične vrijednosti, mogu upotrebljavati samo goriva predviđena u Prilogu X. u dijelu V. za te kategorije postrojenja, pod ondje navedenim uvjetima. Sirovine i tvari navedene u Prilogu X. u dijelu V. ove uredbe ne mogu se upotrebljavati kao goriva u smislu ove glave ako su one otpad u smislu dijela IV. ove uredbe. Izgaranje sirovina i tvari – koje nisu u skladu s Prilogom X. u dijelu V. ove uredbe ili su u svakom slučaju otpad u smislu dijela IV. ove uredbe – podliježe važećim propisima o otpadu. […]”
13 Prilog X. u dijelu V. Zakonodavne uredbe br. 152/2006, naslovljen „Uređenje goriva” obuhvaća dva dijela. Dio II., naslovljen „Trgovačka obilježja goriva i metode mjerenja”, podijeljen je u četiri odjeljka, od kojih se u četvrtom, koji se odnosi na goriva iz biomase i s tim povezane uvjete uporabe, pojašnjava sljedeće:
„1. Vrsta i podrijetlo
(a) biljne sirovine iz namjenskih kultura;
(b) biljne sirovine dobivene isključivo mehaničkom obradom, ispiranjem vodom ili sušenjem nenamjenskih poljoprivrednih kultura;
[…]
(e) biljne sirovine dobivene isključivo mehaničkom obradom, ispiranjem vodom ili sušenjem poljoprivrednih proizvoda;
[…]”
14 U skladu s člankom 281. stavkom 5. te uredbe, izmjene i ažuriranja prilogâ u dijelu V. navedene uredbe „donose se uredbom ministra okoliša i teritorijalne i pomorske zaštite, zajedno s ministrom zdravlja, ministrom gospodarskog razvoja te, u dijelu koji se odnosi na njega, ministra infrastrukture i prijevoza, nakon odlučivanja […] na zajedničkoj sjednici”.
15 Članak 2. stavak 1. točka (h) decreto legislativo n. 28 – Attuazione della direttiva 2009/28/CE sulla promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili, recante modifica e successiva abrogazione delle direttive 2001/77/CE e 2003/30/CE (Zakonodavna uredba br. 28 o prenošenju Direktive o promicanju uporabe energije iz obnovljivih izvora te o izmjeni i kasnijem stavljanju izvan snage direktiva 2001/77/EZ i 2003/30/EZ), od 3. ožujka 2011. (redovni dodatak GURI‑ju br. 71 od 28. ožujka 2011.; u daljnjem tekstu: Uredba br. 28/2011), određuje pojam „tekuće biogorivo” kao „tekuće gorivo koje se koristi za energetske svrhe, osim za promet, uključujući električnu energiju i energiju za grijanje i hlađenje proizvedenu iz biomase”.
16 U članku 5. stavku 1. Uredbe br. 28/2011 navodi se:
„Ne dovodeći u pitanje odredbe propisane u člancima 6. i 7., izgradnja i rad postrojenjâ za proizvodnju električne energije koja se opskrbljuju iz obnovljivih izvora, povezani radovi i infrastruktura nužna za izgradnju i rad postrojenja kao i značajne izmjene izvršene na samim postrojenjima podliježu jedinstvenom odobrenju propisanom u članku 12. Zakonodavne uredbe br. 387 od 29. prosinca 2003., kako je izmijenjena ovim člankom, u skladu s postupkom i uvjetima propisanima Zakonodavnom uredbom br. 387 iz 2003. i smjernicama donesenima na temelju stavka 10. navedenog članka 12. i relevantnih odredaba autonomnih regija i pokrajina.”
17 Na temelju članka 1. odjeljka 2. dijela A stavka 2. Priloga I. decreto n. 264 – Regolamento recante criteri indicativi per agevolare la dimostrazione della sussistenza dei requisiti per la qualifica dei residui di produzione come sottoprodotti e non come rifiuti (Uredba br. 264 o pravilima koja se odnose na indikativne kriterije za olakšavanje dokazivanja postojanja uvjeta za kvalifikaciju ostataka proizvodnje kao nusproizvoda, a ne kao otpada), od 13. listopada 2016. (GURI br. 38, od 15. veljače 2017.):
„Na temelju propisa primjenjivih na datum stupanja na snagu ove uredbe, za proizvodnju energije gorivom mogu se koristiti samo proizvodi iz ostataka biomase iz Priloga X. u dijelu V. [Zakonodavne uredbe br. 152/2006] i članka 2.a Uredbe sa zakonskom snagom br. 171 od 3. studenoga 2008., ne dovodeći u pitanje buduće odredbe kojima se izričito uređuje uporaba proizvoda iz ostataka biomase kao gorivo. U slučaju namjene za proizvodnju energije izgaranjem, tvari iz članka 185. [Zakonodavne uredbe br. 152/2006] u svakom slučaju podliježu sustavu otpada samo ako nisu navedene u odredbama iz ovog stavka.”
Glavni postupak i prethodna pitanja
18 Prato Nevoso upravlja postrojenjem koje proizvodi toplinsku i električnu energiju.
19 Društvo Prato Nevoso zatražilo je 8. studenoga 2016. od pokrajine Cuneo odobrenje, na temelju članka 5. stavka 1. Uredbe br. 28/2011, da kao izvor opskrbljivanja svojeg postrojenja metan zamijeni tekućim biogorivom, u predmetnom slučaju, biljnim uljem koje proizvodi ALSO Srl, a koje je nastalo prikupljanjem i kemijskom obradom otpadnih ulja za prženje, ostataka od prerade biljnih ulja te ostataka od ispiranja spremnika u kojima su ona bila pohranjena.
20 ALSO ima odobrenje za stavljanje na tržište biljnog ulja kao „proizvoda koji je prestao biti otpad” u smislu članka 184.b Zakonodavne uredbe br. 152/2006, za uporabu povezanu s proizvodnjom biodizela, pod uvjetom da ima fizikalno‑kemijska svojstva navedena u tom odobrenju i da se na komercijalnim dokumentima nalazi napomena „proizvod dobiven oporabom otpada za uporabu u vezi s proizvodnjom biodizela”.
21 Odlukom od 25. svibnja 2017., društvu Prato Nevoso odbijeno je traženo odobrenje uz obrazloženje da se navedeno biljno ulje ne nalazi u popisu iz dijela II. odjeljka 4. Priloga X. dijela V. Zakonodavne uredbe br. 152/2006, u kojem se navodi popis goriva iz biomase koja se mogu upotrebljavati u postrojenju koje ispušta emisije u zrak a da se ne moraju poštovati pravila u području energetske oporabe otpada (u daljnjem tekstu: popis dopuštenih goriva). Naime, tim su kategorijama obuhvaćena jedino biljna ulja dobivena iz namjenskih kultura ili proizvedena isključivo mehaničkim postupcima. Pokrajina Cuneo iz toga je zaključila da, u skladu s člankom 293. stavkom 1. te zakonodavne uredbe, to biljno ulje treba smatrati otpadom.
22 Prato Nevoso podnio je tužbu protiv te odluke sudu koji je uputio zahtjev ističući, među ostalim, da su prethodno navedene nacionalne odredbe protivne članku 6. Direktive 2008/98 i članku 13. Direktive 2009/28.
23 Sud koji je uputio zahtjev navodi da se popis dopuštenih goriva može mijenjati samo ministarskom uredbom, čiji postupak donošenja nije usklađen s upravnim postupkom za odobrenje tvari iz biomase kao goriva te se stoga ne može osporavati u okviru tog potonjeg postupka.
24 Taj sud dodaje da je zahtjev koji je podnijelo društvo Prato Nevoso odbijen unatoč tomu što biljno ulje o kojem je riječ u glavnom postupku poštuje tehničku normu UNI koja se primjenjuje na tekuća biogoriva, što ima vlastito tržište kao gorivo i što je u okviru postupka odobrenja Prato Nevoso podnio tehničko izvješće prema kojem je procjena utjecaja na okoliš zamjene metana biljnim uljem o kojem je riječ u glavnom postupku u cjelini pozitivna.
25 U tim je okolnostima Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte (Okružni upravni sud za Pijemont, Italija) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1. Protivi li se članku 6. Direktive [2008/98] i u svakom slučaju načelu proporcionalnosti nacionalni propis, poput onog iz članka 293. i članka 268. točke (eee‑bis) Zakonodavne uredbe br. 152/2006, kojim se propisuje da se – čak i u okviru postupka za izdavanje odobrenja za elektranu koja kao gorivo upotrebljava biomasu – tekuće biogorivo koje ispunjava odgovarajuće tehničke zahtjeve i čija je uporaba kao goriva zatražena za potrebe proizvodnje smatra otpadom, ako i dokle god to tekuće biogorivo nije uključeno u Prilog X. dio II. odjeljak 4. članak 1. u dijelu V. Zakonodavne uredbe [br. 152/2006], i to neovisno o negativnoj procjeni utjecaja na okoliš i bilo kojem prigovoru koji se odnosi na tehničke značajke proizvoda podnesenom u okviru postupka izdavanja odobrenja?
2. Protivi li se članku 13. Direktive [2009/28] i u svakom slučaju načelima proporcionalnosti, transparentnosti i pojednostavnjenja nacionalni propis iz članka 5. Zakonodavne uredbe br. 28/2011, u dijelu u kojemu za slučajeve kada podnositelj zahtjeva traži odobrenje za uporabu biomase kao goriva u postrojenju koje ispušta emisije u zrak nije propisana nikakva usklađenost s postupkom koji se odnosi na odobravanje takve uporabe goriva iz Priloga X. u dijelu V. Zakonodavne uredbe br. 152/2006 kao ni mogućnost konkretnog ocjenjivanja rješenja koje je predloženo u okviru jedinstvenog postupka izdavanja odobrenja i s obzirom na prethodno utvrđene tehničke specifikacije?”
O prethodnim pitanjima
26 Najprije, valja istaknuti da iz teksta prethodnih pitanja proizlazi da sud koji je uputio zahtjev poziva Sud da protumači članak 6. Direktive 2008/98, članak 13. Direktive 2009/28 te „u svakom slučaju”, načela proporcionalnosti, transparentnosti i pojednostavljenja.
27 Međutim, iz tumačenja obrazloženja koje je naveo sud koji je uputio zahtjev proizlazi da on u biti pita Sud o usklađenosti nacionalnog propisa poput onog o kojem je riječ u glavnom postupku sa, s jedne strane, člankom 6. stavcima 1. i 4. Direktive 2008/98 i, s druge strane, člankom 13. stavkom 1. Direktive 2009/28.
28 Usto, iz zahtjeva za prethodnu odluku ne proizlazi nijedan element na temelju kojeg se to pitanje može ispitati neovisno o tim odredbama, samo s obzirom na načela navedena u točki 26. ove presude.
29 Stoga svojim pitanjima, koja valja razmotriti zajedno, sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 6. stavke 1. i 4. Direktive 2008/98 u vezi s člankom 13. stavkom 1. Direktive 2009/28, tumačiti na način da im se protivi nacionalni propis na temelju kojeg zahtjev za odobrenje da se umjesto metana, kao izvora opskrbljivanja postrojenja za proizvodnju električne energije koje ispušta emisije u zrak, upotrebljava tvar nastala kemijskom obradom otpadnih biljnih ulja, poput one o kojoj je riječ u glavnom postupku, treba odbiti zbog toga što potonja nije uvrštena na popis kategorija goriva iz biomase dopuštenih u tu svrhu, a taj se popis može izmijeniti samo internim pravnim aktom opće primjene čiji postupak donošenja nije usklađen s upravnim postupkom odobrenja uporabe tvari iz biomase kao goriva.
30 Valja podsjetiti na to da se člankom 3. točkom 1. Direktive 2008/98 pojam „otpad” definira kao svaka tvar ili predmet koji posjednik odbacuje ili namjerava ili mora odbaciti.
31 U članku 6. stavku 1. prvoj točki Direktive 2008/98 nalaze se uvjeti koje moraju ispunjavati posebni kriteriji koji omogućavaju utvrđivanje toga koji otpad prestaje biti otpad u smislu članka 3. točke 1. te direktive ako je on podvrgnut postupcima oporabe ili recikliranja (presuda od 28. ožujka 2019., Tallinna Vesi, C‑60/18, EU:C:2019:264, t. 19.).
32 Na temelju članka 6. stavka 2. Direktive 2008/98, uspostava pravila primjene stavka 1. tog članka povjerena je Komisiji radi donošenja posebnih kriterija koji omogućavaju utvrđivanje prestanka statusa otpada (presuda od 28. ožujka 2019., Tallinna Vesi, C‑60/18, EU:C:2019:264, t. 20.). Točno je da takva pravila nisu donesena na razini Europske unije u pogledu otpadnih biljnih ulja o kojima je riječ u glavnom predmetu.
33 U takvim okolnostima, države članice mogu, kao što to proizlazi iz članka 6. stavka 4. Direktive 2008/98, u svakom pojedinačnom slučaju odlučiti je li određeni otpad prestao biti otpad, a pritom su dužne, ako se to zahtijeva Direktivom 98/34/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 22. lipnja 1998. o utvrđivanju postupka osiguravanja informacija u području tehničkih normi i propisa (SL 1998., L 204, str. 37.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 42., str. 58.), kako je izmijenjena Direktivom 98/48/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 20. srpnja 1998. (SL 1998., L 217, str. 18.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 55., str. 11.) obavijestiti Komisiju o tehničkim normama i propisima koji su doneseni u tom pogledu (presuda od 28. ožujka 2019., Tallinna Vesi, C‑60/18, EU:C:2019:264, t. 21.).
34 U tom pogledu treba pojasniti da se, s obzirom na to da mjere donesene na temelju članka 6. stavka 4. Direktive 2008/98 kao i propisi Unije doneseni na temelju stavka 2. tog članka dovode do prestanka statusa otpada i, slijedom toga, do prestanka zaštite koju pravo kojim se uređuje otpad jamči u odnosu na okoliš i ljudsko zdravlje, njima mora osigurati poštovanje uvjeta postavljenih u stavku 1. točkama (a) do (d) navedenog članka i osobito voditi računa o svim mogućim štetnim učincima dotične tvari ili predmeta na okoliš i ljudsko zdravlje (presuda od 28. ožujka 2019., Tallinna Vesi, C‑60/18, EU:C:2019:264, t. 23.).
35 Kao što je to Sud presudio u točkama 24. do 27. presude od 28. ožujka 2019., Tallinna Vesi (C‑60/18, EU:C:2019:264), država članica može, u slučaju nepostojanja određenih kriterija na razini Unije za utvrđivanje prestanka statusa otpada u pogledu određene vrste otpada, smatrati, iako ispunjenje propisanih uvjeta za prestanak statusa otpada nije unaprijed isključeno, da se njihovo poštovanje može zajamčiti samo definicijom kriterija u internom pravnom aktu opće primjene. Usto, država članica može, vodeći računa o svim relevantnim elementima i najnovijim znanstvenim i tehničkim saznanjima, odlučiti ne propisati, za određene vrste otpada, ni kriterije ni mogućnost pojedinačne odluke kojom se utvrđuje prestanak statusa otpada.
36 Naime, kao što je to nezavisni odvjetnik naveo u točkama 46. do 55. svojeg mišljenja, države članice imaju široku marginu prosudbe u pogledu, s jedne strane, utvrđivanja odgovarajućih postupovnih pravila i, s druge strane, meritorne ocjene poštovanja uvjeta za prestanak statusa otpada, što podrazumijeva složene tehničke i znanstvene ocjene nadležnih nacionalnih tijela.
37 Usto, treba podsjetiti da uvjeti propisani u članku 6. stavku 1. Direktive 2008/98, koje moraju ispunjavati posebni kriteriji koji omogućavaju određivanje toga koji otpad prestaje biti otpad u smislu članka 3. točke 1. te direktive ako je podvrgnut postupku oporabe ili recikliranja, ne mogu sami po sebi omogućiti izravno utvrđivanje da određeni otpad ili određene kategorije otpada više ne treba smatrati takvim (presuda od 28. ožujka 2019., Tallinna Vesi, C‑60/18, EU:C:2019:264, t. 29. i navedena sudska praksa).
38 Stoga valja smatrati da članak 6. stavak 4. Direktive 2008/98 u načelu ne omogućava posjedniku otpada da od nadležnog tijela države članice ili suda te države članice zahtijeva utvrđenje prestanka statusa otpada (vidjeti u tom smislu presudu od 28. ožujka 2019., Tallinna Vesi, C‑60/18, EU:C:2019:264, t. 30.).
39 Iz prethodno navedenog proizlazi da pravo Unije u načelu ne isključuje to da se nacionalni propis u području energetske oporabe primjenjuje na uporabu, kao goriva u postrojenju koje ispušta emisije u zrak, tvari proizišle iz otpada zato što ona nije uvrštena na popis dopuštenih goriva, pri čemu je propisano da se taj popis može izmijeniti samo internim pravnim aktom opće primjene, kao što je ministarska uredba.
40 To utvrđenje nije dovedeno u pitanje člankom 13. stavkom 1. Direktive 2009/28, kojim se državama članicama nalaže da osiguraju da nacionalni propisi koji se odnose na postupke izdavanja odobrenja, certificiranja i izdavanja dozvola koji se primjenjuju na postrojenja poput onih o kojima je riječ u glavnom postupku budu razmjerni, potrebni, usklađeni i određeni, s obzirom na to da se ta odredba, kao što je to naveo nezavisni odvjetnik u točki 93. svojeg mišljenja, ne odnosi na regulatorne postupke donošenja kriterija za prestanak statusa otpada, iz članka 6. stavka 4. Direktive 2008/98.
41 Međutim, u predmetnom slučaju, posljedica zakonodavstva o kojem je riječ u glavnom postupku, uzimajući u obzir to da biljna ulja o kojima je riječ u glavnom postupku nisu uvrštena na popis dopuštenih goriva, jest to da tu tvar treba smatrati otpadom, a ne gorivom.
42 Potrebno je pobrinuti se da zakonodavstvo o kojem je riječ ne bude prepreka postizanju ciljeva Direktive 2008/98, poput poticaja primjene hijerarhije otpada propisane u članku 4. te direktive ili, kao što to proizlazi iz njezinih uvodnih izjava 8. i 29., oporabe otpada i uporabe oporabljenih materijala kako bi se zaštitili prirodni resursi i omogućila uspostava kružnog gospodarstva (vidjeti u tom smislu presudu od 28. ožujka 2019., Tallinna Vesi, C‑60/18, EU:C:2019:264, t. 27.).
43 U tom pogledu, kao što je to istaknuo nezavisni odvjetnik u točkama 57. i 61. svojeg mišljenja, valja provjeriti ne proizlazi li situacija o kojoj je riječ u glavnom postupku iz očite pogreške u ocjeni u vezi s nepoštovanjem uvjeta navedenih u članku 6. stavku 1. Direktive 2008/98. U predmetnom slučaju valja ispitati je li država članica mogla, a da ne počini takvu pogrešku, zaključiti da nije dokazano da uporaba biljnog ulja o kojem je riječ u glavnom postupku, u takvim okolnostima, omogućava zaključak da su uvjeti propisani u toj odredbi ispunjeni i, osobito da ta uporaba nema nikakav štetan učinak na okoliš i zdravlje ljudi.
44 Na nacionalnom je sudu, koji je jedini nadležan za utvrđivanje i ocjenu činjenica, da utvrdi je li to tako u glavnom predmetu i, osobito, da provjeri da neuvrštenje navedenih biljnih ulja na popis dopuštenih goriva proizlazi iz opravdane primjene načela opreznosti.
45 Sukladno stalnoj sudskoj praksi Suda, on međutim može nacionalnom sudu pružiti sve korisne elemente kako bi donio odluku u postupku za koji je nadležan (presuda od 26. listopada 2017., BB construct, C‑534/16, EU:C:2017:820, t. 25. i navedena sudska praksa).
46 Stoga, vodeći računa o onomu što je navedeno u točki 42. ove presude, valja se pobrinuti za to da se popis dopuštenih goriva ažurira na način da se ne ugrozi cilj Direktive 2008/98, tj., kako proizlazi iz njezina članka 1., zaštita okoliša i zdravlja ljudi sprečavanjem ili smanjenjem nastanka otpada, štetnih učinaka nastanka otpada i njegovim gospodarenjem i povećanjem učinkovitosti uporabe otpada i resursa.
47 Kao prvo, iz spisa kojim raspolaže Sud proizlazi da se u odobrenju koje je izdano ALSO‑u propisuju tehnička i fizikalno‑kemijska svojstva i svojstva energetske učinkovitosti koja trebaju imati tvari koje proizlaze iz djelatnosti tog društva kako bi izgubile status otpada, pri čemu se pojašnjava da su ta svojstva strogo vezana uz proizvodnju biodizela kojoj su te tvari namijenjene na temelju tog odobrenja.
48 Usto, talijanska vlada ističe da se okolnost da se u nacionalnom pravnom poretku tekuće biogorivo o kojem je riječ u glavnom postupku, a koje je dobiveno kemijskom obradom otpadnih biljnih ulja, može upotrebljavati kao element za proizvodnju biodizela, a ne kao gorivo u postrojenjima na biomasu, opravdava činjenicom da u prvom slučaju, ne postoji izravna uporaba tekućeg biogoriva kao goriva, a nasuprot tomu to jest slučaj kad se to gorivo upotrebljava u postrojenjima koja ispuštaju emisije u zrak.
49 Pokrajina Cuneo i talijanska vlada u tom pogledu ističu načelo opreznosti. Prema njihovu mišljenju, ukupan negativni učinak na okoliš ili zdravlje ljudi uporabe biljnog ulja kao goriva u kogeneracijskom postrojenju ne može se isključiti s razumnim stupnjem znanstvene sigurnosti.
50 Kao što je to nezavisni odvjetnik naveo u točki 63. svojeg mišljenja, okolnost da nadležno nacionalno tijelo utvrdi da, pod uvjetom da su ispunjeni određeni kriteriji, određeni otpad gubi svojstvo otpada za određenu uporabu ne podrazumijeva da taj otpad prestaje biti otpad kada se upotrebljava u druge svrhe. Naime, nije isključeno da poštovanje uvjeta navedenih u članku 1., članku 6. stavku 1. i članku 13. Direktive 2008/98 ovisi o posebnoj obradi i posebnim uporabama koje su predviđene, što podrazumijeva da se to poštovanje provjeri zasebno za svaku od tih uporaba.
51 Kao drugo, iz spisa kojim raspolaže Sud proizlazi da su nadležna nacionalna tijela potvrdila da je promjena goriva pozitivno utjecala na okoliš, s obzirom na to da je dovela do smanjenja emisija povezanih s izgaranjem metana.
52 Međutim, valja istaknuti da se okolnošću da uporaba biljnog ulja dovodi do smanjenja emisija povezanih s izgaranjem metana ne može dokazati da se to ulje može upotrebljavati a da se ne ugrozi zdravlje ljudi ili da se ne našteti okolišu.
53 Isto vrijedi kad je riječ o okolnosti da biljno ulje poštuje tehničku normu UNI koja se primjenjuje na tekuća biogoriva.
54 Naime, navedene okolnosti ne utječu na eventualne utjecaje na okoliš koji proizlaze iz izgaranja biljnih ulja poput onih o kojima je riječ u predmetnom slučaju, s obzirom na moguće emisije drugih onečišćujućih tvari koje je prouzročilo spaljivanje otpada.
55 Tako bi valjalo utvrditi, u skladu s člankom 6. stavkom 1. točkom (d) Direktive 2008/98, da uporaba tvari izvan sustava koji se primjenjuje na otpad nema veći negativni utjecaj na okoliš ili zdravlje od njezine uporabe unutar tog sustava.
56 Talijanska vlada također ističe da, kada ta ulja izgaraju u postrojenju te vrste, u zrak se ispušta znatno više kemijskih reagensa koje ona sadržavaju nego kada se troše kao sastojak biodizela. Dostupni znanstveni radovi ne isključuju to da izgaranje otpadnih biljnih ulja koja su kemijski obrađena i koja se upotrebljavaju kao gorivo u postrojenju koje ispušta emisije u zrak sadržava opasnosti za okoliš ili zdravlje ljudi. Ti su rizici potencijalno veći od onih povezanih s uporabom ulja te vrste za proizvodnju biodizela.
57 Valja zaključiti da zbog određenog stupnja znanstvene nesigurnosti o rizicima za okoliš povezanima s prestankom statusa otpada neke tvari, poput ulja o kojima je riječ u glavnom postupku, država članica može odlučiti da, vodeći računa o načelu opreznosti, ne uvrsti tu tvar na popis dopuštenih goriva.
58 Potrebno je, naime, naglasiti da, u skladu s načelom opreznosti utvrđenim u članku 191. stavku 2. UFEU‑a, ako nakon ispitivanja najboljih dostupnih znanstvenih podataka i dalje ostaje nesigurnost o tome da uporaba, u određenim okolnostima, tvari nastale oporabom otpada nema bilo koji mogući štetni učinak na okoliš i zdravlje ljudi, država članica ne smije propisati kriterije za prestanak statusa otpada te tvari ili mogućnost donošenja pojedinačne odluke kojom se utvrđuje taj prestanak.
59 S obzirom na prethodna razmatranja, na pitanja koja je postavio sud koji je uputio zahtjev treba odgovoriti da članak 6. stavke 1. i 4. Direktive 2008/98 u vezi s člankom 13. stavkom 1. Direktive 2009/28, treba tumačiti na način da im se ne protivi nacionalni propis na temelju kojeg zahtjev za odobrenje da se umjesto metana, kao izvora opskrbljivanja postrojenja za proizvodnju električne energije koje ispušta emisije u zrak, upotrebljava tvar nastala kemijskom obradom otpadnih biljnih ulja treba odbiti zbog toga što ta tvar nije uvrštena na popis kategorija goriva iz biomase dopuštenih u tu svrhu, a taj se popis može izmijeniti samo ministarskom uredbom čiji postupak donošenja nije usklađen s upravnim postupkom odobrenja uporabe takve tvari kao goriva, ako je država članica mogla smatrati, a da ne počini očitu pogrešku u ocjeni, da nije dokazano da uporaba navedenog biljnog ulja u takvim okolnostima ispunjava uvjete propisane člankom 6. stavkom 1. Direktive 2008/98 i, osobito, da nema bilo koji mogući štetan učinak na okoliš i zdravlje ljudi. Na sudu koji je uputio zahtjev jest da provjeri je li to doista tako u glavnom predmetu.
Troškovi
60 Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.
Slijedom navedenog, Sud (drugo vijeće) odlučuje:
Članak 6. stavke 1. i 4. Direktive 2008/98/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 19. studenoga 2008. o otpadu i stavljanju izvan snage određenih direktiva u vezi s člankom 13. stavkom 1. Direktive 2009/28/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 23. travnja 2009. o promicanju uporabe energije iz obnovljivih izvora te o izmjeni i kasnijem stavljanju izvan snage direktiva 2001/77/EZ i 2003/30/EZ, kako je izmijenjena Direktivom (EU) 2015/1513 Europskog parlamenta i Vijeća od 9. rujna 2015., treba tumačiti na način da im se ne protivi nacionalni propis na temelju kojeg zahtjev za odobrenje da se umjesto metana, kao izvora opskrbljivanja postrojenja za proizvodnju električne energije koje ispušta emisije u zrak, upotrebljava tvar nastala kemijskom obradom otpadnih biljnih ulja treba odbiti zbog toga što ta tvar nije uvrštena na popis kategorija goriva iz biomase dopuštenih u tu svrhu, a taj se popis može izmijeniti samo ministarskom uredbom čiji postupak donošenja nije usklađen s upravnim postupkom odobrenja uporabe takve tvari kao goriva, ako je država članica mogla smatrati, a da ne počini očitu pogrešku u ocjeni, da nije dokazano da uporaba navedenog biljnog ulja u takvim okolnostima ispunjava uvjete propisane člankom 6. stavkom 1. Direktive 2008/98 i, osobito, da nema bilo koji mogući štetan učinak na okoliš i zdravlje ljudi. Na sudu koji je uputio zahtjev jest da provjeri je li to doista tako u glavnom predmetu.
Potpisi