ARREST VAN HET HOF (Tweede kamer)
24 oktober 2019 (*)
„Prejudiciële verwijzing – Milieu – Richtlijn 2008/98/EG – Afvalstoffen – Chemisch behandelde afgewerkte plantaardige oliën –Artikel 6, leden 1 en 4 – Einde-afvalfase – Richtlijn 2009/28/EG – Bevordering van het gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen – Artikel 13 – Nationale toestemmings-, certificerings‑ en vergunningsprocedures voor installaties voor de productie van elektriciteit, verwarming of koeling uit hernieuwbare energiebronnen – Gebruik van vloeibare biomassa als energiebron van een elektriciteitscentrale”
In zaak C‑212/18,
betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door de Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte (bestuursrechter in eerste aanleg Piemonte, Italië) bij beslissing van 14 februari 2018, ingekomen bij het Hof op 26 maart 2018, in de procedure
Prato Nevoso Termo Energy Srl
tegen
Provincia di Cuneo,
ARPA Piemonte,
in tegenwoordigheid van:
Comune di Frabosa Sottana,
wijst
HET HOF (Tweede kamer),
samengesteld als volgt: A. Arabadjiev (rapporteur), kamerpresident, R. Silva de Lapuerta, vicepresident van het Hof, waarnemend rechter van de Tweede kamer, en C. Vajda, rechters,
advocaat-generaal: H. Saugmandsgaard Øe,
griffier: R. Schiano, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 13 februari 2019,
gelet op de opmerkingen van:
– Prato Nevoso Termo Energy Srl, vertegenwoordigd door A. Blasi en F. Munari, avvocati,
– de Provincia di Cuneo, vertegenwoordigd door A. Sciolla en A. Gammaidoni, avvocati,
– de Italiaanse regering, vertegenwoordigd door G. Palmieri als gemachtigde, bijgestaan door G. Palatiello, avvocato dello Stato,
– de Nederlandse regering, vertegenwoordigd door M. K. Bulterman en M. A. M. de Ree als gemachtigden,
– de Europese Commissie, vertegenwoordigd door G. Gattinara, F. Thiran en K. Talabér-Ritz als gemachtigden,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 20 juni 2019,
het navolgende
Arrest
1 Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 6 van richtlijn 2008/98/EG van het Europees Parlement en de Raad van 19 november 2008 betreffende afvalstoffen en tot intrekking van een aantal richtlijnen (PB 2008, L 312, blz. 3), artikel 13 van richtlijn 2009/28/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 april 2009 ter bevordering van het gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen en tot wijziging en intrekking van richtlijnen 2001/77/EG en 2003/30/EG (PB 2009, L 140, blz. 16), zoals gewijzigd bij richtlijn (EU) 2015/1513 van het Europees Parlement en de Raad van 9 september 2015 (PB 2015, L 239, blz. 1) (hierna: „richtlijn 2009/28”), en de beginselen van evenredigheid, transparantie en vereenvoudiging.
2 Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen Prato Nevoso Termo Energy Srl (hierna: „Prato Nevoso”) enerzijds en de Provincia di Cuneo (provincie Cuneo, Italië) en ARPA Piemonte anderzijds over de afwijzing van een door Prato Nevoso ingediend verzoek om methaangas als energiebron voor haar warmte‑ en elektriciteitscentrale te vervangen door vloeibare biomassa die wordt verkregen door de chemische behandeling van afgewerkte plantaardige oliën.
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
Richtlijn 2008/98
3 In de overwegingen 8 en 29 van richtlijn 2008/98 staat te lezen:
„(8) Bijgevolg [moeten] [...] de inzake afvalpreventie te nemen maatregelen [worden versterkt], [teneinde] een benadering te introduceren die rekening houdt met de hele levenscyclus van producten en materialen en niet uitsluitend met de afvalfase, en de aandacht te richten op een vermindering van de milieueffecten van afvalproductie en afvalbeheer, zodat de economische waarde van afvalstoffen wordt vergroot. Voorts dient de nuttige toepassing van afvalstoffen en het gebruik van door nuttige toepassing verkregen materialen te worden bevorderd teneinde de natuurlijke hulpbronnen te beschermen. [...]
[...]
(29) De lidstaten dienen, in overeenstemming met de afvalhiërarchie en de doelstelling van de verwezenlijking van een recyclingmaatschappij, het gebruik van gerecycleerde materialen [...] te ondersteunen en zouden, waar dit mogelijk is, geen steun mogen verlenen aan het storten of verbranden van deze recycleerbare stoffen.”
4 Volgens artikel 1 van deze richtlijn, met het opschrift „Onderwerp en toepassingsgebied”, worden maatregelen vastgesteld ter bescherming van het milieu en de menselijke gezondheid door preventie of beperking van de negatieve gevolgen van de productie en het beheer van afvalstoffen, ter beperking van gevolgen in het algemeen van het gebruik van hulpbronnen en ter verbetering van de efficiëntie van het gebruik ervan.
5 Artikel 3 van richtlijn 2008/98 draagt het opschrift „Definities” en is als volgt verwoord:
„In deze richtlijn wordt verstaan onder:
1) ‚afvalstof’: elke stof of elk voorwerp waarvan de houder zich ontdoet, voornemens is zich te ontdoen of zich moet ontdoen;
[...]”
6 Artikel 4 van deze richtlijn, met het opschrift „Afvalhiërarchie”, bepaalt in lid 1:
„Bij het opstellen van wetgeving en beleidsinitiatieven voor de preventie en het beheer van afvalstoffen wordt als prioriteitsvolgorde de volgende afvalhiërarchie gehanteerd:
a) preventie;
b) voorbereiding voor hergebruik;
c) recycling;
d) andere nuttige toepassing, bv. energieterugwinning; en tevens
e) verwijdering.”
7 Artikel 6 van deze richtlijn, dat het opschrift „Einde-afvalfase” draagt, luidt:
„1. Sommige specifieke afvalstoffen zijn niet langer afvalstoffen in de zin van artikel 3, punt 1), wanneer zij een behandeling voor nuttige toepassing, waaronder een recyclingsbehandeling, hebben ondergaan en voldoen aan specifieke criteria die opgesteld moeten worden onder de volgende voorwaarden:
a) de stof of het voorwerp wordt gebruikelijk toegepast voor specifieke doelen;
b) er is een markt voor of vraag naar de stof of het voorwerp;
c) de stof of het voorwerp voldoet aan de technische voorschriften voor de specifieke doelen en aan de voor producten geldende wetgeving en normen; en tevens
d) het gebruik van de stof of het voorwerp heeft over het geheel genomen geen ongunstige effecten voor het milieu of de menselijke gezondheid.
De criteria omvatten, indien nodig, grenswaarden voor verontreinigende stoffen, en houden rekening met eventuele nadelige milieugevolgen van de stof of het voorwerp.
2. De maatregelen die beogen niet-essentiële onderdelen van deze richtlijn te wijzigen door haar aan te vullen en die betrekking hebben op het aannemen van de in lid 1 bedoelde criteria en de omschrijving van het soort afvalstoffen waarop die criteria van toepassing zijn, worden vastgesteld volgens de in artikel 39, lid 2, bedoelde regelgevingsprocedure met toetsing. Specifieke criteria voor de ‚einde-afvalfase’ moeten onder meer ten minste worden overwogen voor granulaten, papier, glas, metaal, banden en textiel.
[...]
4. Indien er geen volgens de in de leden 1 en 2 bedoelde procedure op communautair niveau bepaalde criteria bestaan, kunnen de lidstaten, rekening houdend met de toepasselijke rechtspraak, per geval beslissen of een bepaalde afvalstof niet langer een afvalstof is. [...]”
Richtlijn 2009/28
8 Artikel 2 van richtlijn 2009/28 heeft als opschrift „Definities” en luidt:
„[...]
De volgende definities gelden [...]:
[...]
h) ,vloeibare biomassa’: vloeibare brandstof voor energiedoeleinden andere dan vervoer, waaronder elektriciteit, verwarming en koeling, die geproduceerd is uit biomassa;
[...]
p) ,afvalstof’: een stof als gedefinieerd in artikel 3, punt 1, van richtlijn [2008/98]; stoffen die doelbewust zijn gewijzigd of besmet om aan die definitie te voldoen, vallen niet binnen die begripsomschrijving; [...]”
9 Artikel 13 van richtlijn 2009/28, met het opschrift „Administratieve procedures, voorschriften en regels”, bepaalt:
„1. De lidstaten zien erop toe dat nationale regels voor toestemmings-, certificerings‑ en vergunningsprocedures die worden toegepast op centrales en bijbehorende transmissie‑ en distributienetinfrastructuur voor de productie van elektriciteit, verwarming of koeling uit hernieuwbare energiebronnen, en op de omzetting van biomassa in biobrandstoffen of andere energieproducten, evenredig en noodzakelijk zijn.
De lidstaten nemen met name passende maatregelen om ervoor te zorgen dat:
a) onder voorbehoud van verschillen in de administratieve structuur en organisatie van de lidstaten, de respectieve verantwoordelijkheden van nationale, regionale en lokale administratieve organen met betrekking tot de toestemmings-, certificerings‑ en vergunningsprocedures duidelijk zijn gecoördineerd en gedefinieerd, ook op het gebied van ruimtelijke ordening, met transparante termijnen voor de opstelling van stedenbouwkundige en bouwaanvragen;
[...]
c) de administratieve procedures worden gestroomlijnd en worden afgehandeld op het juiste administratieve niveau;
d) de toestemmings-, certificerings‑ en vergunningsregels objectief, transparant en evenredig zijn, geen onderscheid maken tussen aanvragers en ten volle rekening houden met de bijzondere kenmerken van individuele technologieën op het gebied van energie uit hernieuwbare bronnen;
[...]”
Italiaans recht
10 Artikel 184‑ter van decreto legislativo n. 152 – Norme in materia ambientale (wetsbesluit nr. 152 houdende voorschriften op milieugebied) van 3 april 2006 (gewoon supplement bij GURI nr. 88 van 14 april 2006), in de versie die van toepassing is op de feiten in het hoofdgeding (hierna: „wetsbesluit nr. 152/2006”), draagt als opschrift „Einde-afvalfase” en luidt:
„1. Een afvalstof is niet langer een afvalstof wanneer zij een behandeling voor nuttige toepassing, waaronder een recyclingsbehandeling en een voorbereiding voor hergebruik, heeft ondergaan en voldoet aan specifieke criteria die opgesteld moeten worden onder de volgende voorwaarden:
a) de stof of het voorwerp wordt gebruikelijk toegepast voor specifieke doelen;
b) er is een markt voor of vraag naar de stof of het voorwerp;
c) de stof of het voorwerp voldoet aan de technische voorschriften voor de specifieke doelen en aan de voor producten geldende wetgeving en normen;
d) het gebruik van de stof of het voorwerp heeft over het geheel genomen geen ongunstige effecten voor het milieu of de menselijke gezondheid [...].”
11 Artikel 268 van dit wetsbesluit, met het opschrift „Definities”, bepaalt:
„Voor de toepassing van deze titel wordt verstaan onder:
[...]
Eee‑bis) brandstof: elk vast, vloeibaar of gasvormig materiaal dat volgens bijlage X bij deel V wordt gebruikt voor energieopwekking middels verbranding, met uitzondering van afvalstoffen;
[...]”
12 Artikel 293 van dit wetsbesluit heeft als opschrift „Toegestane brandstoffen” en bepaalt in lid 1 ervan:
„In de installaties zoals geregeld in titel I en titel II van deel V, met inbegrip van de civiele thermische centrales met een lager vermogen dan de drempelwaarde, mogen uitsluitend de brandstoffen worden gebruikt die voor deze categorieën installaties genoemd zijn in bijlage X bij deel V, onder de daarin vastgestelde voorwaarden. De in bijlage X bij deel V van dit wetsbesluit opgesomde materialen en stoffen mogen niet worden gebruikt als brandstof in de zin van deze titel, aangezien zij afvalstoffen zijn in de zin van deel IV van dit wetsbesluit. De verbranding van materialen en stoffen die niet in overeenstemming zijn met bijlage X bij deel V van dit wetsbesluit of die in elk geval afvalstoffen in de zin van deel IV van dit wetsbesluit zijn, is onderworpen aan de geldende regeling voor afvalstoffen. [...]”
13 Bijlage X bij deel V van wetsbesluit nr. 152/2006, getiteld „Regulering van brandstoffen”, bestaat uit twee delen. Deel II, met het opschrift „Handelskenmerken van brandstoffen en meetmethoden”, is onderverdeeld in vier afdelingen, waarbij de vierde afdeling de kenmerken van biomassabrandstoffen en de gebruiksvoorwaarden ervan behandelt, en het volgende bepaalt:
„1. Type en oorsprong
a) plantaardig materiaal dat is verkregen uit speciaal voor energieopwekking geteelde gewassen;
b) plantaardig materiaal dat is verkregen door middel van uitsluitend mechanische behandeling, het wassen met water of het drogen van niet-speciaal geteelde landbouwgewassen;
[...]
e) plantaardig materiaal dat is verkregen door uitsluitend mechanische behandeling, het wassen met water of het drogen van landbouwproducten;
[...]”
14 Overeenkomstig artikel 281, lid 5, van dit wetsbesluit worden de wijzigingen en aanvullingen van de bijlagen bij deel V van dit wetsbesluit „vastgesteld bij besluit van de minister van Milieu en Bescherming van Land en Zee, in overleg met de minister van Volksgezondheid, de minister van Economische Zaken en, voor zover het onder zijn bevoegdheid valt, de minister van Infrastructuur en Transport, na raadpleging van de conferentie van lagere overheden”.
15 Artikel 2, lid 1, onder h), van decreto legislativo n. 28 – Attuazione della direttiva 2009/28/CE sulla promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili, recante modifica e successiva abrogazione delle direttive 2001/77/CE e 2003/30/CE (wetsbesluit nr. 28 tot omzetting van richtlijn 2009/28/EG ter bevordering van het gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen en houdende wijziging en intrekking van richtlijn 2001/77/EG en richtlijn 2003/30/EG) van 3 maart 2011 (gewoon supplement bij GURI nr. 71 van 28 maart 2011, hierna: „wetsbesluit nr. 28/2011”), definieert het begrip „vloeibare biomassa” als „vloeibare brandstof voor energiedoeleinden andere dan vervoer, waaronder elektriciteit, verwarming en koeling, die geproduceerd is uit biomassa”.
16 Artikel 5, lid 1, van wetsbesluit nr. 28/2011 luidt:
„Onverminderd het bepaalde in de artikelen 6 en 7, zijn de bouw en exploitatie van installaties die elektriciteit opwekken op basis van hernieuwbare energiebronnen, de daarmee verband houdende werkzaamheden en de voor de bouw en exploitatie van deze installaties noodzakelijke infrastructuur, alsmede de ingrijpende veranderingen aan de installaties zelf, onderworpen aan de geïntegreerde vergunning als bedoeld in artikel 12 van wetsbesluit nr. 387 van 29 december 2003, als gewijzigd bij dit artikel, volgens de procedure en de voorwaarden die zijn vastgesteld in wetsbesluit nr. 387 van 2003 en de richtsnoeren die zijn vastgesteld op grond van lid 10 van dat artikel 12 en de relevante bepalingen van de autonome regio’s en provincies. [...]”
17 In artikel 1, afdeling 2, deel A, lid 2, van bijlage I bij decreto n. 264 – Regolamento recante criteri indicativi per agevolare la dimostrazione della sussistenza dei requisiti per la qualifica dei residui di produzione come sottoprodotti e non come rifiuti (wetsbesluit nr. 264 tot vaststelling van indicatieve criteria om gemakkelijker aan te tonen dat residuen voldoen aan de vereisten om te worden aangemerkt als bijproducten en niet als afvalstoffen) van 13 oktober 2016 (GURI nr. 38 van 15 februari 2017) wordt het volgende bepaald:
„Op grond van de op de datum van inwerkingtreding van dit wetsbesluit geldende regelgeving mogen voor de productie van energie door verbranding uitsluitend de residuen van biomassa worden gebruikt als bedoeld in bijlage X bij deel V van [wetsbesluit nr. 152/2006] en in artikel 2 bis van wetsbesluit nr. 171 van 3 november 2008, onverminderd toekomstige bepalingen die een uitdrukkelijke regeling bevatten voor het gebruik van residuen van biomassa als brandstof. In het geval dat de in artikel 185 van [wetsbesluit nr. 152/2006] bedoelde materialen bestemd zijn voor de productie van energie middels verbranding, zijn zij in ieder geval aan de afvalregeling onderworpen indien zij niet zijn vermeld in de in dit lid bedoelde bepalingen.”
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
18 Prato Nevoso exploiteert een warmte‑ en elektriciteitscentrale.
19 Op 8 november 2016 heeft Prato Nevoso bij de provincie Cuneo op grond van artikel 5, lid 1, van wetsbesluit nr. 28/2011 een vergunning aangevraagd om methaangas als energiebron voor haar centrale te vervangen door vloeibare biomassa, in casu een door ALSO Srl geproduceerde plantaardige olie die afkomstig is van ingezamelde en chemische behandelde afgewerkte frituurolie, residuen van de raffinage van plantaardige oliën en residuen van de reiniging van de voor die oliën gebruikte opslagtanks.
20 ALSO heeft een vergunning om deze olie te verhandelen als „einde-afvalfase” in de zin van artikel 184‑ter van wetsbesluit nr. 152/2006 voor gebruik in verband met de productie van biodiesel, op voorwaarde dat de olie de fysisch-chemische eigenschappen heeft die in deze vergunning zijn omschreven en dat in de handelsdocumenten wordt vermeld dat het „product voortkomt uit de nuttige toepassing van afvalstoffen voor gebruik bij de productie van biodiesel”.
21 Bij besluit van 25 mei 2017 is Prato Nevoso de gevraagde vergunning geweigerd op grond van het feit dat deze plantaardige olie niet was opgenomen in de lijst in deel II, afdeling 4, van bijlage X bij deel V van wetsbesluit nr. 152/2006, waarin de categorieën biomassabrandstoffen zijn vastgesteld die zijn toegestaan in de installaties die uitstoot in de atmosfeer teweegbrengen zonder dat zij hoeven te voldoen aan de voorschriften inzake de terugwinning van energie uit afval (hierna: „lijst van toegestane brandstoffen”). De enige plantaardige oliën die tot deze categorieën behoren, zijn immers de oliën die verkregen zijn van speciaal geteelde gewassen of die verkregen zijn door uitsluitend mechanische behandeling. De provincie Cuneo heeft besloten dat deze plantaardige olie overeenkomstig artikel 293, lid 1, van dat wetsbesluit als een afvalstof moest worden aangemerkt.
22 Prato Nevoso heeft tegen deze beslissing beroep ingesteld bij de verwijzende rechter, met name op grond dat bovengenoemde nationale bepalingen in strijd zijn met artikel 6 van richtlijn 2008/98 en artikel 13 van richtlijn 2009/28.
23 De verwijzende rechter merkt op dat de lijst van toegestane brandstoffen slechts bij ministerieel besluit kan worden gewijzigd en dat de procedure voor de vaststelling ervan niet is gecoördineerd met de administratieve vergunningsprocedure voor het gebruik van een van biomassa afkomstige stof als brandstof, en dus niet kan worden aangevochten in het kader van laatstgenoemde procedure.
24 Deze rechter voegt daaraan toe dat de door Prato Nevoso ingediende aanvraag is geweigerd ondanks het feit dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde plantaardige olie voldoet aan de technische norm UNI voor vloeibare biobrandstoffen, dat er een eigen markt is voor deze olie als brandstof en dat Prato Nevoso in het kader van de vergunningsprocedure een technisch rapport heeft overgelegd waaruit blijkt dat de milieubalans van de vervanging van methaangas door de plantaardige olie in het hoofdgeding over het geheel genomen positief is.
25 In die omstandigheden heeft de Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte (bestuursrechter in eerste aanleg Piemonte, Italië) de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1) Staan artikel 6 van richtlijn [2008/98] en in ieder geval het evenredigheidsbeginsel in de weg aan een nationale regeling als die in artikel 293 en artikel 268, onder eee‑bis), van wetsbesluit nr. 152/2006, op grond waarvan, ook in het kader van een vergunningsprocedure voor een op biomassa gestookte centrale, vloeibare biomassa die voldoet aan de daarvoor geldende technische eisen en waarnaar vraag is voor gebruik als brandstof voor productiedoeleinden, als afvalstof moet worden beschouwd indien en zolang genoemde vloeibare biomassa niet is opgenomen in bijlage X, deel II, afdeling 4, paragraaf 1, bij deel V van wetsbesluit [nr. 152/2006], en dit ongeacht of is beoordeeld of er een negatief effect op het milieu is en of er in het kader van de vergunningsprocedure sprake was van enige betwisting van de technische eigenschappen van het product?
2) Staan artikel 13 van richtlijn [2009/28] en in ieder geval de beginselen van evenredigheid, transparantie en vereenvoudiging in de weg aan een nationale regeling als die in artikel 5 van wetsbesluit nr. 28/2011 voor zover daarin, voor het geval waarin de indiener van een aanvraag verzoekt om een vergunning voor het gebruik van biomassa als brandstof in een installatie die uitstoot in de atmosfeer teweegbrengt, geen regeling is opgenomen ter coördinatie met de vergunningsprocedure voor een dergelijk gebruik als brandstof zoals voorzien in wetsbesluit nr. 152/2006, bijlage X bij deel V, en daarin ook geen mogelijkheid is opgenomen om de voorgestelde oplossing in het kader van een geïntegreerde vergunningsprocedure en in het licht van vooraf vastgestelde technische specificaties in concreto te beoordelen?”
Beantwoording van de prejudiciële vragen
26 Vooraf dient te worden opgemerkt dat uit de bewoordingen van de prejudiciële vragen blijkt dat de verwijzende rechter het Hof verzoekt om uitlegging van artikel 6 van richtlijn 2008/98, artikel 13 van richtlijn 2009/28 en „in ieder geval” van de beginselen van evenredigheid, transparantie en vereenvoudiging.
27 Uit een lezing van de door de verwijzende rechter uiteengezette redenen volgt echter dat hij in feite van het Hof wenst te vernemen of een nationale regeling als in het hoofdgeding verenigbaar is met artikel 6, leden 1 en 4, van richtlijn 2008/98 en artikel 13, lid 1, van richtlijn 2009/28.
28 Bovendien komt uit het verzoek om een prejudiciële beslissing geen enkel element naar voren op grond waarvan deze kwestie los van deze bepalingen, en dus uitsluitend op basis van de in punt 26 van dit arrest genoemde beginselen, kan worden onderzocht.
29 Met zijn vragen, die gezamenlijk moeten worden onderzocht, vraagt de verwijzende rechter zich dus in wezen af of artikel 6, leden 1 en 4, van richtlijn 2008/98 juncto artikel 13, lid 1, van richtlijn 2009/28 aldus moeten worden uitgelegd dat zij in de weg staan aan een nationale regeling volgens welke een vergunningsaanvraag voor de vervanging van methaangas als energiebron voor een elektriciteitscentrale die uitstoot in de atmosfeer teweegbrengt, door een stof die voortkomt uit de chemische behandeling van afgewerkte plantaardige oliën, zoals die welke in het hoofdgeding aan de orde is, moet worden geweigerd op grond dat deze stof niet is opgenomen in de lijst van de daartoe toegestane categorieën van biomassabrandstoffen en dat deze lijst slechts kan worden gewijzigd bij een nationale handeling van algemene strekking waarvan de vaststellingsprocedure niet is gecoördineerd met de administratieve vergunningsprocedure voor het gebruik van een van biomassa afkomstige stof als brandstof.
30 In herinnering dient te worden gebracht dat het begrip „afvalstof” in artikel 3, punt 1, van richtlijn 2008/98 wordt gedefinieerd als elke stof of elk voorwerp waarvan de houder zich ontdoet, voornemens is zich te ontdoen of zich moet ontdoen.
31 In artikel 6, lid 1, eerste alinea, van richtlijn 2008/98 zijn de voorwaarden vastgesteld waaraan de specifieke criteria moeten voldoen aan de hand waarvan kan worden bepaald welke afvalstoffen – wanneer zij een behandeling voor nuttige toepassing, waaronder een recyclingsbehandeling, hebben ondergaan – niet langer afvalstoffen in de zin van artikel 3, punt 1, van die richtlijn zijn (arrest van 28 maart 2019, Tallinna Vesi, C‑60/18, EU:C:2019:264, punt 19).
32 Op grond van artikel 6, lid 2, van richtlijn 2008/98 is de Commissie ermee belast de voorschriften voor de toepassing van lid 1 van dat artikel vast te stellen met het oog op het aannemen van specifieke criteria aan de hand waarvan kan worden vastgesteld dat stoffen niet langer afvalstoffen zijn (arrest van 28 maart 2019, Tallinna Vesi, C‑60/18, EU:C:2019:264, punt 20). Vast staat dat dergelijke voorschriften niet op het niveau van de Europese Unie zijn vastgesteld voor de afgewerkte plantaardige oliën als aan de orde in het hoofdgeding.
33 In deze omstandigheden kunnen de lidstaten, zoals blijkt uit de bewoordingen van artikel 6, lid 4, van richtlijn 2008/98, per geval beslissen of een bepaalde afvalstof niet langer een afvalstof is, waarbij zij gehouden zijn om – voor zover richtlijn 98/34/EG van het Europese Parlement en de Raad van 22 juni 1998 betreffende een informatieprocedure op het gebied van normen en technische voorschriften (PB 1998, L 204, blz. 37), zoals gewijzigd bij richtlijn 98/48/EG van het Europees Parlement en de Raad van 20 juli 1998 (PB 1998, L 217, blz. 18), zulks voorschrijft – de Commissie in kennis te stellen van de in dit verband vastgestelde normen en technische voorschriften (arrest van 28 maart 2019, Tallinna Vesi, C‑60/18, EU:C:2019:264, punt 21).
34 Opgemerkt moet worden dat aangezien de op de grondslag van artikel 6, lid 4, van richtlijn 2008/98 vastgestelde maatregelen – net zoals de op de grondslag van lid 2 van dat artikel vastgestelde Unieregelingen – leiden tot de einde-afvalfase en derhalve tot het einde van de door de rechtsregels inzake afvalstoffen geboden bescherming van het milieu en de menselijke gezondheid, die maatregelen ervoor moeten zorgen dat voldaan is aan de in lid 1, onder a) tot en met d), van voornoemd artikel opgelegde voorwaarden en in het bijzonder rekening moeten houden met alle mogelijke ongunstige effecten die de stof of het voorwerp in kwestie kan hebben op het milieu of de menselijke gezondheid (arrest van 28 maart 2019, Tallinna Vesi, C‑60/18, EU:C:2019:264, punt 23).
35 Zoals het Hof heeft geoordeeld in de punten 24 tot en met 27 van het arrest van 28 maart 2019, Tallinna Vesi (C‑60/18, EU:C:2019:264), kan een lidstaat zich bij ontstentenis van Unierechtelijk geharmoniseerde criteria voor de vaststelling van de einde-afvalfase van een specifieke afvalsoort op het standpunt stellen dat, ook al is niet a priori uitgesloten dat de voorwaarden voor de einde-afvalfase vervuld zijn, de naleving van deze voorwaarden alleen kan worden gewaarborgd door middel van de vaststelling van criteria in een nationale handeling van algemene strekking. Bovendien kan een lidstaat, rekening houdend met alle relevante factoren en met de meest recente stand van wetenschappelijke en technische kennis, besluiten voor bepaalde afvalsoorten niet te voorzien in criteria voor de einde-afvalfase noch in de mogelijkheid om bij individueel besluit vast te stellen dat deze stoffen niet langer afvalstoffen zijn.
36 Zoals de advocaat-generaal in de punten 46 tot en met 55 van zijn conclusie heeft opgemerkt, beschikken de lidstaten immers over een ruime beoordelingsmarge met betrekking tot de vaststelling van passende procedurele regelingen en het inhoudelijk onderzoek naar de naleving van de voorwaarden voor de einde-afvalfase, hetgeen complexe technische en wetenschappelijke beoordelingen door de bevoegde nationale autoriteiten met zich meebrengt.
37 Daarnaast zij overigens in herinnering gebracht dat louter op basis van de in artikel 6, lid 1, van richtlijn 2008/98 gestelde voorwaarden voor de specifieke criteria aan de hand waarvan kan worden bepaald welke afvalstoffen niet langer afvalstoffen in de zin van artikel 3, punt 1, van deze richtlijn zijn wanneer zij een behandeling voor nuttige toepassing – waaronder een recyclingsbehandeling – hebben ondergaan, niet rechtstreeks kan worden vastgesteld dat bepaalde afvalstoffen of categorieën afvalstoffen niet langer als afvalstoffen te beschouwen zijn (arrest van 28 maart 2019, Tallinna Vesi, C‑60/18, EU:C:2019:264, punt 29 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
38 Derhalve moet worden geoordeeld dat een houder van afvalstoffen niet op basis van artikel 6, lid 4, van richtlijn 2008/98 van de bevoegde autoriteit of een rechterlijke instantie van de lidstaat kan eisen dat wordt vastgesteld dat stoffen niet langer afvalstoffen zijn (zie in die zin arrest van 28 maart 2019, Tallinna Vesi, C‑60/18, EU:C:2019:264, punt 30).
39 Uit het voorgaande volgt dat het Unierecht in beginsel niet uitsluit dat het gebruik van een uit afval gewonnen stof als brandstof in een installatie die uitstoot in de atmosfeer teweegbrengt, wordt onderworpen aan een nationale regeling inzake energieterugwinning uit afvalstoffen op grond van het feit dat deze stof niet tot een van de categorieën van de lijst van toegestane brandstoffen behoort, terwijl deze lijst slechts bij een nationale handeling van algemene strekking – zoals een ministerieel besluit – kan worden gewijzigd.
40 Aan deze vaststelling wordt niet afgedaan door artikel 13, lid 1, van richtlijn 2009/28, dat de lidstaten verplicht ervoor te zorgen dat de nationale regels voor toestemmings-, certificerings‑ en vergunningsprocedures die worden toegepast op installaties als die in het hoofdgeding evenredig, noodzakelijk, gecoördineerd en vastgesteld zijn, aangezien – zoals de advocaat-generaal in punt 93 van zijn conclusie heeft opgemerkt – deze bepaling geen betrekking heeft op de regelgevingsprocedures voor de vaststelling van criteria voor de einde-afvalfase als bedoeld in artikel 6, lid 4, van richtlijn 2008/98.
41 In casu heeft de in het hoofdgeding aan de orde zijnde wetgeving tot gevolg dat deze stof als een afvalstof en niet als een brandstof moet worden beschouwd, gelet op het feit dat de plantaardige oliën die in het hoofdgeding aan de orde zijn, niet zijn opgenomen in de lijst van de toegestane brandstoffen.
42 Er moet voor worden gezorgd dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde regeling geen belemmering vormt voor de verwezenlijking van de doelstellingen van richtlijn 2008/98, zoals het stimuleren van de toepassing van de in artikel 4 van deze richtlijn bedoelde afvalhiërarchie, of – zoals blijkt uit de overwegingen 8 en 29 van deze richtlijn – voor het bevorderen van de nuttige toepassing van afvalstoffen en het gebruik van door nuttige toepassing verkregen materialen teneinde de natuurlijke hulpbronnen te beschermen en een circulaire economie tot stand te brengen (zie in die zin arrest van 28 maart 2019, Tallinna Vesi, C‑60/18, EU:C:2019:264, punt 27).
43 Zoals de advocaat-generaal in de punten 57 en 61 van zijn conclusie heeft opgemerkt, moet dienaangaande worden onderzocht of de in het hoofdgeding aan de orde zijnde situatie niet berust op een kennelijke beoordelingsfout met betrekking tot de niet-inachtneming van de voorwaarden van artikel 6, lid 1, van richtlijn 2008/98. In casu moet worden nagegaan of de lidstaat zonder een dergelijke fout tot de slotsom kon komen dat niet is aangetoond dat op grond van het gebruik van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde plantaardige olie in dergelijke omstandigheden kan worden overwogen dat de voorwaarden van deze bepaling zijn vervuld en met name dat dit gebruik geen schadelijke gevolgen voor het milieu en de menselijke gezondheid heeft.
44 Het staat aan de nationale rechter, die als enige bevoegd is om de feiten vast te stellen en te beoordelen, om te bepalen of dit in het hoofdgeding het geval is, en in het bijzonder of de niet-opneming van deze plantaardige oliën in de lijst van toegestane brandstoffen het gevolg is van een gerechtvaardigde toepassing van het voorzorgsbeginsel.
45 Volgens vaste rechtspraak van het Hof kan het Hof deze nationale rechter niettemin alle aanwijzingen verschaffen die nuttig kunnen zijn voor de afdoening van het bij hem aanhangige geding (arrest van 26 oktober 2017, BB construct, C‑534/16, EU:C:2017:820, punt 25 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
46 Rekening houdend met hetgeen in punt 42 van dit arrest in herinnering is gebracht, moet er dus voor worden gezorgd dat de lijst van toegestane brandstoffen zodanig wordt bijgewerkt dat de doelstelling van richtlijn 2008/98, namelijk – zoals deze blijkt uit artikel 1 ervan – de bescherming van het milieu en de menselijke gezondheid door preventie of beperking van de negatieve gevolgen van de productie en het beheer van afvalstoffen en door verbetering van de efficiëntie van het afvalbeheer en het gebruik van hulpbronnen, niet in het gedrang komt.
47 Uit het aan het Hof overgelegde dossier blijkt in de eerste plaats dat in de aan ALSO verleende vergunning de technische en fysisch-chemische eigenschappen en de energieprestatiekenmerken worden opgesomd die de uit de activiteiten van ALSO verkregen stoffen moeten bezitten om de hoedanigheid van afvalstof te verliezen, waarbij wordt verduidelijkt dat deze kenmerken nauw verband houden met de productie van biodiesel waarvoor deze stoffen in het kader van deze vergunning zijn bestemd.
48 Voorts betoogt de Italiaanse regering dat de omstandigheid dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde vloeibare biomassa, die wordt verkregen door de chemisch behandeling van afgewerkte plantaardige oliën, in de nationale rechtsorde mag worden gebruikt als element bij de productie van biodiesel maar niet als brandstof in biomassa-installaties, gerechtvaardigd is door het feit dat deze vloeibare biomassa in het eerstgenoemde geval niet rechtstreeks als brandstof wordt gebruikt, terwijl dit wel het geval is wanneer zij wordt gebruikt in installaties die uitstoot in de atmosfeer teweegbrengen.
49 De provincie Cuneo en de Italiaanse regering beroepen zich in dit verband op de eerbiediging van het voorzorgsbeginsel. Volgens hen kan niet met een redelijke mate van wetenschappelijke zekerheid worden uitgesloten dat het gebruik van plantaardige olie als brandstof in een warmtekrachtcentrale over het geheel genomen ongunstige gevolgen voor het milieu of de menselijke gezondheid heeft.
50 Zoals de advocaat-generaal in punt 63 van zijn conclusie heeft opgemerkt, betekent het feit dat de bevoegde nationale autoriteit vaststelt dat – mits aan bepaalde criteria is voldaan – een bepaalde afvalstof de hoedanigheid van afvalstof verliest voor een bepaald gebruik, niet dat deze afvalstof die hoedanigheid ook verliest wanneer zij voor andere doeleinden wordt gebruikt. Het is immers niet uitgesloten dat de naleving van de voorwaarden van artikel 1, artikel 6, lid 1, en artikel 13 van richtlijn 2008/98 afhangt van de specifieke behandeling en toepassingen die worden beoogd, hetgeen betekent dat voor elk van deze toepassingen afzonderlijk moet worden nagegaan of aan de voorwaarden is voldaan.
51 In de tweede plaats blijkt uit het dossier waarover het Hof beschikt dat de bevoegde nationale autoriteiten hebben toegegeven dat de milieubalans van de verandering van brandstof positief was, aangezien deze verandering kon leiden tot een vermindering van de uitstoot in verband met de verbranding van methaangas.
52 Er zij echter op gewezen dat de omstandigheid dat het gebruik van plantaardige olie tot een vermindering van de uitstoot in verband met de verbranding van methaangas zou leiden, niet kan aantonen dat deze olie kan worden gebruikt zonder de menselijke gezondheid in gevaar te brengen en zonder het milieu te schaden.
53 Hetzelfde geldt voor het feit dat plantaardige olie voldoet aan de technische norm UNI voor vloeibare biobrandstoffen.
54 Wat de mogelijke uitstoot van andere verontreinigende stoffen door afvalverbranding betreft, doen deze omstandigheden immers geen afbreuk aan de mogelijke milieueffecten van de verbranding van plantaardige oliën als die welke in casu aan de orde zijn.
55 Overeenkomstig artikel 6, lid 1, onder d), van richtlijn 2008/98 moet derhalve worden vastgesteld dat het gebruik van de stof buiten de afvalstoffenregeling geen ongunstigere milieu‑ en gezondheidseffecten heeft dan het gebruik ervan in het kader van deze regeling.
56 De Italiaanse regering voert ook aan dat wanneer deze oliën in een dergelijke installatie worden verbrand, de daarin aanwezige chemische reagentia in veel grotere hoeveelheden in de atmosfeer vrijkomen dan wanneer zij als bestanddeel van biodiesel worden verbruikt. De beschikbare wetenschappelijke literatuur sluit niet uit dat de verbranding van chemisch behandelde afgewerkte plantaardige oliën die als brandstof worden gebruikt in een installatie die uitstoot in de atmosfeer veroorzaakt, risico’s voor het milieu of de menselijke gezondheid meebrengt. Deze risico’s zijn potentieel groter dan de risico’s die verbonden zijn aan het gebruik van dergelijke olie voor de productie van biodiesel.
57 Er zij vastgesteld dat het bestaan van een zekere mate van wetenschappelijke onzekerheid over de milieurisico’s die verbonden zijn aan de einde-afvalfase van een stof, zoals de olie in het hoofdgeding, een lidstaat ertoe kan brengen deze stof – gelet op het voorzorgsbeginsel – niet op te nemen in de lijst van toegestane brandstoffen.
58 Benadrukt moet immers worden dat, indien het onderzoek van de beste beschikbare wetenschappelijke gegevens onzekerheid laat bestaan over de vraag of het gebruik in specifieke omstandigheden van een stof die is verkregen door de nuttige toepassing van afvalstoffen geen schadelijke gevolgen voor het milieu en de menselijke gezondheid heeft, de lidstaat overeenkomstig het in artikel 191, lid 2, VWEU neergelegde voorzorgsbeginsel niet mag voorzien in criteria voor de einde-afvalfase van deze stof noch in de mogelijkheid om bij individueel besluit vast te stellen dat deze stof niet langer een afvalstof is.
59 Gelet op een en ander moet op de vragen van de verwijzende rechter worden geantwoord dat artikel 6, leden 1 en 4, van richtlijn 2008/98 juncto artikel 13, lid 1, van richtlijn 2009/28 aldus moeten worden uitgelegd dat zij niet in de weg staan aan een nationale regeling volgens welke een vergunningsaanvraag om methaangas als energiebron voor een elektriciteitscentrale die uitstoot in de atmosfeer teweegbrengt, te vervangen door een stof die voortkomt uit de chemische behandeling van afgewerkte plantaardige oliën, moet worden geweigerd op grond dat deze stof niet is opgenomen in de lijst van de daartoe toegestane categorieën van biomassabrandstoffen en dat deze lijst slechts kan worden gewijzigd bij ministerieel besluit waarvan de vaststellingsprocedure niet is gecoördineerd met de administratieve vergunningsprocedure voor het gebruik van deze stof als brandstof, indien de lidstaat zonder een kennelijke beoordelingsfout tot de slotsom kon komen dat niet is aangetoond dat het gebruik van deze plantaardige olie in dergelijke omstandigheden aan de voorwaarden van artikel 6, lid 1, van richtlijn 2008/98 voldoet en met name dat dit gebruik geen schadelijke gevolgen voor het milieu en de menselijke gezondheid heeft. Het staat aan de verwijzende rechter om na te gaan of dit in het hoofdgeding het geval is.
Kosten
60 Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Het Hof (Tweede kamer) verklaart voor recht:
Artikel 6, leden 1 en 4, van richtlijn 2008/98/EG van het Europees Parlement en de Raad van 19 november 2008 betreffende afvalstoffen en tot intrekking van een aantal richtlijnen juncto artikel 13, lid 1, van richtlijn 2009/28/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 april 2009 ter bevordering van het gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen en tot wijziging en intrekking van richtlijnen 2001/77/EG en 2003/30/EG, zoals gewijzigd bij richtlijn (EU) 2015/1513 van het Europees Parlement en de Raad van 9 september 2015, moeten aldus worden uitgelegd dat zij niet in de weg staan aan een nationale regeling volgens welke een vergunningsaanvraag voor de vervanging van methaangas als energiebron voor een elektriciteitscentrale die uitstoot in de atmosfeer teweegbrengt, door een stof die voortkomt uit de chemische behandeling van afgewerkte plantaardige oliën, moet worden geweigerd op grond dat deze stof niet is opgenomen in de lijst van de daartoe toegestane categorieën van biomassabrandstoffen en dat deze lijst slechts kan worden gewijzigd bij ministerieel besluit waarvan de vaststellingsprocedure niet is gecoördineerd met de administratieve vergunningsprocedure voor het gebruik van deze stof als brandstof, indien de lidstaat zonder een kennelijke beoordelingsfout tot de slotsom kon komen dat niet is aangetoond dat het gebruik van deze plantaardige olie in dergelijke omstandigheden aan de voorwaarden van artikel 6, lid 1, van richtlijn 2008/98 voldoet en met name dat dit gebruik geen schadelijke gevolgen voor het milieu en de menselijke gezondheid heeft. Het staat aan de verwijzende rechter om na te gaan of dit in het hoofdgeding het geval is.
ondertekeningen