ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Segunda Secção)
24 de outubro de 2019 (*)
«Reenvio prejudicial — Ambiente — Diretiva 2008/98/CE — Resíduos — Óleos vegetais usados submetidos a um tratamento químico — Artigo 6.o, n.os 1 e 4 — Fim do estatuto de resíduo — Diretiva 2009/28/CE — Promoção da utilização de energia produzida a partir de fontes renováveis — Artigo 13.o — Processos nacionais de autorização, certificação e licenciamento aplicáveis a instalações de produção de eletricidade, aquecimento ou arrefecimento a partir de fontes de energia renováveis — Utilização de um biolíquido como fonte de alimentação de uma central de produção de energia elétrica»
No processo C‑212/18,
que tem por objeto um pedido de decisão prejudicial apresentado, nos termos do artigo 267.o TFUE, pelo Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte (Tribunal Administrativo Regional do Piemonte, Itália), por Decisão de 14 de fevereiro de 2018, que deu entrada no Tribunal de Justiça em 26 de março de 2018, no processo
Prato Nevoso Termo Energy Srl
contra
Provincia di Cuneo,
ARPA Piemonte,
sendo interveniente:
Comune di Frabosa Sottana,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Segunda Secção),
composto por: A. Arabadjiev (relator), presidente de secção, R. Silva de Lapuerta, vice‑presidente do Tribunal de Justiça, exercendo funções de juiz da Segunda Secção, e C. Vajda, juízes,
advogado‑geral: H. Saugmandsgaard Øe,
secretário: R. Schiano, administrador,
vistos os autos e após a audiência de 13 de fevereiro de 2019,
vistas as observações apresentadas:
– em representação da Prato Nevoso Termo Energy Srl, por A. Blasi e F. Munari, avvocati,
– em representação da Provincia di Cuneo, por A. Sciolla e A. Gammaidoni, avvocati,
– em representação do Governo italiano, por G. Palmieri, na qualidade de agente, assistida por G. Palatiello, avvocato dello Stato,
– em representação do Governo neerlandês, por M. K. Bulterman e M. A. M. de Ree, na qualidade de agentes,
– em representação da Comissão Europeia, por G. Gattinara, F. Thiran e K. Talabér‑Ritz, na qualidade de agentes,
ouvidas as conclusões do advogado‑geral na audiência de 20 de junho de 2019,
profere o presente
Acórdão
1 O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação do artigo 6.o da Diretiva 2008/98/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 19 de novembro de 2008, relativa aos resíduos e que revoga certas diretivas (JO 2008, L 312, p. 3), do artigo 13.o da Diretiva 2009/28/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de abril de 2009, relativa à promoção da utilização de energia proveniente de fontes renováveis que altera e subsequentemente revoga as Diretivas 2001/77/CE e 2003/30/CE (JO 2009, L 140, p. 16), conforme alterada pela Diretiva (UE) 2015/1513 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 9 de setembro de 2015 (JO 2015, L 239, p. 1) (a seguir «Diretiva 2009/28»), bem como dos princípios da proporcionalidade, da transparência e da simplificação.
2 Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe a Prato Nevoso Termo Energy Srl (a seguir «Prato Nevoso») à Provincia di Cuneo (Província de Cuneo, Itália) e à ARPA Piemonte, a respeito do indeferimento de um pedido apresentado por esta sociedade para substituir, como fonte de alimentação da sua central de produção de energia térmica e elétrica, o gás metano por um biolíquido obtido a partir do tratamento químico de óleos vegetais usados.
Quadro jurídico
Direito da União
Diretiva 2008/98
3 Os considerandos 8 e 29 da Diretiva 2008/98 enunciam:
«(8) Torna‑se […] necessário […] reforçar as medidas que devem ser tomadas em matéria de prevenção de resíduos, […] introduzir uma abordagem que tenha em conta todo o ciclo de vida dos produtos e materiais e não apenas a fase de resíduo, e ainda a pôr a tónica na redução dos impactos ambientais da geração e gestão de resíduos, reforçando assim o seu valor económico. Além disso, deverá incentivar‑se a valorização dos resíduos e a utilização dos materiais resultantes da valorização, a fim de preservar os recursos naturais. […]
[…]
(29) Os Estados‑Membros deverão apoiar a utilização de materiais reciclados […] em consonância com a hierarquia dos resíduos e no intuito de criar uma sociedade da reciclagem, e não deverão apoiar, na medida do possível, a deposição em aterros, nem a incineração desses materiais reciclados.»
4 Nos termos do artigo 1.o da referida diretiva, com a epígrafe «Objeto e âmbito de aplicação», esta estabelece medidas de proteção do ambiente e da saúde humana, prevenindo ou reduzindo os impactos adversos decorrentes da geração e gestão de resíduos, diminuindo os impactos gerais da utilização dos recursos e melhorando a eficiência dessa utilização.
5 O artigo 3.o da Diretiva 2008/98, com a epígrafe «Definições», tem a seguinte redação:
«Para efeitos da presente diretiva, entende‑se por:
1) “Resíduos”, quaisquer substâncias ou objetos de que o detentor se desfaz ou tem intenção ou obrigação de se desfazer;
[…]»
6 O artigo 4.o da mesma diretiva, com a epígrafe «Hierarquia dos resíduos», enuncia, no n.o 1:
«A hierarquia dos resíduos a seguir apresentada é aplicável enquanto princípio geral da legislação e da política de prevenção e gestão de resíduos:
a) Prevenção e redução;
b) Preparação para a reutilização;
c) Reciclagem;
d) Outros tipos de valorização, por exemplo a valorização energética; e
e) Eliminação.»
7 Nos termos do artigo 6.o da referida diretiva, com a epígrafe «Fim do estatuto de resíduo»:
«1. Determinados resíduos específicos deixam de ser resíduos na aceção do ponto 1 do artigo 3.o caso tenham sido submetidos a uma operação de valorização, incluindo a reciclagem, e satisfaçam critérios específicos a estabelecer nos termos das seguintes condições:
a) A substância ou objeto ser habitualmente utilizado para fins específicos;
b) Existir um mercado ou uma procura para essa substância ou objeto;
c) A substância ou objeto satisfazer os requisitos técnicos para os fins específicos e respeitar a legislação e as normas aplicáveis aos produtos; e
d) A utilização da substância ou objeto não acarretar impactos globalmente adversos do ponto de vista ambiental ou da saúde humana.
Se necessário, os critérios incluem valores‑limite para os poluentes e têm em conta eventuais efeitos ambientais adversos da substância ou objeto.
2. As medidas que têm por objeto alterar elementos não essenciais da presente diretiva, completando‑a, relativas à adoção dos critérios enunciados no n.o 1 e que especificam o tipo de resíduos a que esses critérios se aplicam, são aprovadas pelo procedimento de regulamentação com controlo a que se refere o n.o 2 do artigo 39.o Deverão ser considerados critérios específicos para o estabelecimento do fim do estatuto de resíduo, nomeadamente, pelo menos para agregados, papel, vidro, metal, pneus e têxteis.
[…]
4. Caso não tenham sido definidos critérios a nível comunitário nos termos dos n.os 1 e 2, os Estados‑Membros podem decidir caso a caso se determinado resíduo deixou de ser um resíduo tendo em conta a jurisprudência aplicável. […]»
Diretiva 2009/28
8 O artigo 2.o da Diretiva 2009/28, com a epígrafe «Definições», tem a seguinte redação:
«[…]
[…] entende‑se por:
[…]
h) “Biolíquidos”: combustíveis líquidos para fins energéticos, com exceção dos destinados aos transportes, incluindo eletricidade, aquecimento e arrefecimento, produzidos a partir de biomassa;
[…]
p) “Resíduo”: conforme definido no artigo 3.o, n.o 1, da Diretiva [2008/98]; as substâncias que foram intencionalmente modificadas ou contaminadas para satisfazer essa definição não estão abrangidas por esta definição; […]»
9 Com a epígrafe «Procedimentos administrativos, regulamentos e códigos», o artigo 13.o da Diretiva 2009/28 dispõe:
«1. Os Estados‑Membros devem assegurar que as regras nacionais relativas aos processos de autorização, certificação e licenciamento aplicáveis a instalações e infraestruturas associadas da rede de transporte e distribuição destinadas à produção de eletricidade, aquecimento ou arrefecimento a partir de fontes de energia renováveis e ao processo de transformação de biomassa em biocombustíveis ou outros produtos energéticos sejam proporcionadas e necessárias.
Os Estados‑Membros devem, em especial, tomar as medidas adequadas para assegurar que:
a) Sem prejuízo das diferenças entre Estados‑Membros no que se refere às suas estruturas e organização administrativas, as responsabilidades respetivas dos organismos administrativos nacionais, regionais e locais pelos processos de autorização, certificação e licenciamento, nomeadamente o planeamento espacial, sejam claramente coordenadas e definidas, com calendários transparentes para a determinação dos pedidos de planeamento e construção;
[…]
c) Os procedimentos administrativos sejam simplificados e acelerados ao nível administrativo adequado;
d) As regras que regem a autorização, certificação e licenciamento sejam objetivas, transparentes, proporcionadas, não estabeleçam discriminações entre os requerentes e tenham plenamente em conta as particularidades de cada uma das tecnologias energéticas renováveis;
[…]»
Direito italiano
10 O artigo 184.o‑ter do decreto legislativo n.o 152 — Norme in materia ambientale (Decreto Legislativo n.o 152, relativo às normas em matéria ambiental), de 3 de abril de 2006 (Suplemento ordinário ao GURI n.o 88, de 14 de abril de 2006), na redação aplicável aos factos no processo principal (a seguir «Decreto Legislativo n.o 152/2006»), com a epígrafe «Fim do estatuto de resíduo», prevê:
«1. Um resíduo deixa de ser resíduo quando tenha sido submetido a uma operação de valorização, incluindo a reciclagem e a preparação para a sua reutilização, e satisfaça critérios específicos a adotar nos termos das seguintes condições:
a) A substância ou objeto ser habitualmente utilizado para fins específicos;
b) Existir um mercado ou uma procura para essa substância ou objeto;
c) A substância ou objeto satisfazer os requisitos técnicos para os fins específicos e respeitar a legislação e as normas aplicáveis aos produtos;
d) A utilização da substância ou objeto não ter impactos globalmente adversos para o ambiente ou a saúde humana […]»
11 Em conformidade com o artigo 268.o desse decreto, com a epígrafe «Definições»:
«Para efeitos do presente título, entende‑se por:
[…]
eee‑bis) combustível: qualquer matéria sólida, líquida ou gasosa, cuja utilização para a produção de energia por combustão se encontra prevista no anexo X da parte V, com exceção dos resíduos;
[…]»
12 O artigo 293.o do referido decreto, com a epígrafe «Combustíveis autorizados», prevê, no seu n.o 1:
«Nas instalações abrangidas pelo título I e título II da parte V, incluindo as instalações térmicas civis cuja potência seja inferior ao valor‑limite, apenas se podem utilizar os combustíveis para essas categorias de instalações previstos no anexo X da parte V, nas condições aí previstas. As matérias e as substâncias enumeradas no anexo X da parte V do presente decreto não podem ser utilizadas como combustíveis na aceção do presente título desde que constituam resíduos na aceção da parte IV do presente decreto. Está sujeita à legislação vigente em matéria de resíduos, a combustão de materiais e substâncias que não estejam em conformidade com o anexo X da parte V deste decreto ou que, de qualquer forma, constituam resíduos na aceção da parte IV do presente decreto. […]»
13 O anexo X da parte V do Decreto Legislativo n.o 152/2006, com a epígrafe «Regulamentação dos combustíveis», compreende duas partes. A parte II, com a epígrafe «Características comerciais dos combustíveis e métodos de medição», está ela própria subdividida em quatro secções, sendo que a secção 4, relativa às características dos combustíveis provenientes de biomassa e das respetivas condições de utilização, precisa o seguinte:
«1. Tipo e origem
a) Material vegetal produzido a partir de culturas dedicadas;
b) Material vegetal produzido por tratamento exclusivamente mecânico, lavagem com água ou secagem de culturas agrícolas não dedicadas;
[…]
e) Material vegetal produzido por tratamento exclusivamente mecânico, lavagem com água ou secagem de produtos agrícolas;
[…]»
14 Em conformidade com o artigo 281.o, n.o 5, deste decreto, as alterações e aditamentos aos anexos da parte V do referido decreto «são adotados por decreto do Ministro do Ambiente, da Proteção do Território e do Mar, conjuntamente com o Ministro da Saúde, o Ministro do Desenvolvimento Económico e, para as matérias da sua competência, o Ministro das Infraestruturas e Transportes, após consulta […] da Conferência Conjunta».
15 O artigo 2.o, n.o 1, alínea h), do decreto legislativo n.o 28 — Attuazione della direttiva 2009/28/CE sulla promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili, recante modifica e successiva abrogazione delle direttive 2001/77/CE e 2003/30/CE (Decreto Legislativo n.o 28, que transpõe a Diretiva 2009/28/CE relativa à promoção da utilização de energia proveniente de fontes renováveis que altera e subsequentemente revoga as Diretivas 2001/77/CE e 2003/30/CE), de 3 de março de 2011 (suplemento ordinário ao GURI n.o 71, de 28 de março de 2011, a seguir «Decreto n.o 28/2011»), define o conceito de «biolíquidos» como «combustíveis líquidos para fins energéticos, com exceção dos destinados aos transportes, incluindo eletricidade, aquecimento e arrefecimento, produzidos a partir de biomassa».
16 O artigo 5.o, n.o 1, do Decreto n.o 28/2011 dispõe:
«Sem prejuízo do disposto nos artigos 6.o e 7.o, a construção e a exploração das instalações de produção de eletricidade alimentadas por fontes renováveis, as obras conexas e as infraestruturas indispensáveis para a construção e a exploração dessas instalações, bem como alterações substanciais das próprias instalações, estão sujeitas à autorização única prevista no artigo 12.o do Decreto Legislativo n.o 387, de 29 de dezembro de 2003, conforme alterado pelo presente artigo, de acordo com o processo e as condições previstas no Decreto Legislativo n.o 387 de 2003, as orientações adotadas nos termos da alínea 10 do referido artigo 12.o e as disposições pertinentes das regiões e das províncias autónomas.»
17 Nos termos do artigo 1.o, secção 2, parte A, n.o 2, do anexo I do decreto n.o 264 — Regolamento recante criteri indicativi per agevolare la dimostrazione della sussistenza dei requisiti per la qualifica dei residui di produzione come sottoprodotti e non come rifiuti (Decreto n.o 264, relativo às regras sobre os critérios indicativos para facilitar a demonstração da verificação das condições para a qualificação dos resíduos de produção como subprodutos e não como resíduos), de 13 de outubro de 2016 (GURI n.o 38, de 15 de fevereiro de 2017):
«Com base nas normas aplicáveis à data da entrada em vigor do presente decreto, só poderão ser utilizados para a produção de energia por combustão os resíduos provenientes de biomassa previstos no anexo X da parte V do [Decreto Legislativo n.o 152/2006] e no artigo 2‑bis do Decreto‑Lei n.o 171, de 3 de novembro de 2008, sem prejuízo de eventuais disposições que venham a regular expressamente a utilização de resíduos provenientes de biomassa como combustíveis. No caso de se destinarem à produção de energia por combustão, as matérias previstas no artigo 185.o do [Decreto Legislativo n.o 152/2006] são, em todo o caso, sujeitas ao regime dos resíduos se não forem mencionadas nas disposições a que se refere o presente número.»
Litígio no processo principal e questões prejudiciais
18 A Prato Nevoso gere uma central de produção de energia térmica e elétrica.
19 Em 8 de novembro de 2016, a Prato Nevoso solicitou à Província de Cuneo, com base no artigo 5.o, n.o 1, do Decreto n.o 28/2011, uma autorização para substituir, como fonte de alimentação da sua central, o gás metano por um biolíquido, neste caso um óleo vegetal produzido pela ALSO Srl resultante da recolha e tratamento químico de óleos de fritura usados, resíduos de refinação de óleos vegetais e resíduos de lavagem dos reservatórios onde eram armazenados.
20 A ALSO dispõe de uma autorização para comercialização deste óleo como «fim do estatuto de resíduo», na aceção do artigo 184.o‑ter do Decreto Legislativo n.o 152/2006, para utilização na produção de biodiesel, desde que apresente as características físico‑químicas indicadas nessa autorização e que, nos documentos comerciais, figure a menção «produto proveniente da valorização de resíduos para utilização na produção de biodiesel».
21 Por decisão de 25 de maio de 2017, a autorização pedida pela Prato Nevoso foi recusada com fundamento no facto de o referido óleo vegetal não figurar na lista que figura na parte II, secção 4, do anexo X da parte V do Decreto Legislativo n.o 152/2006, que enuncia as categorias de combustíveis provenientes de biomassa que podem ser utilizadas numa instalação que produz emissões para a atmosfera sem ter de obedecer às regras em matéria de valorização energética de resíduos (a seguir «lista dos combustíveis autorizados»). Com efeito, os únicos óleos vegetais incluídos nessas categorias são os provenientes de culturas dedicadas ou os produzidos através de processos exclusivamente mecânicos. A Província de Cuneo concluiu daqui, que, em conformidade com o artigo 293.o, n.o 1, desse decreto legislativo, o referido óleo vegetal devia ser considerado um resíduo.
22 A Prato Nevoso intentou uma ação contra esta decisão no órgão jurisdicional de reenvio, alegando, designadamente, que as disposições nacionais, supra, referidas eram contrárias ao artigo 6.o da Diretiva 2008/98 e ao artigo 13.o da Diretiva 2009/28.
23 O órgão jurisdicional de reenvio salienta que a lista dos combustíveis autorizados apenas pode ser alterada por decreto ministerial, cujo procedimento de adoção não é coordenado com o procedimento administrativo de autorização da utilização de uma substância proveniente de biomassa como combustível e, por conseguinte, não pode ser objeto de contestação no âmbito deste último procedimento.
24 Esse órgão jurisdicional acrescenta que o pedido apresentado pela Prato Nevoso foi indeferido apesar de o óleo vegetal em causa no processo principal respeitar a norma técnica UNI aplicável aos biocombustíveis líquidos, que o referido óleo vegetal tem o seu próprio mercado enquanto combustível e que, no âmbito do procedimento de autorização, a Prato Nevoso apresentou um relatório técnico segundo o qual o balanço ambiental da substituição do gás metano pelo óleo vegetal em causa no processo principal seria globalmente positivo.
25 Nestas circunstâncias, o Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte (Tribunal Administrativo Regional do Piemonte, Itália) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1) O artigo 6.o da Diretiva [2008/98] e, em qualquer caso, o princípio da proporcionalidade, opõem‑se a uma disposição nacional, como a constante do artigo 293.o […] e do artigo 268.o, alínea eee‑bis), do Decreto Legislativo n.o 152/2006, que obriga a considerar como resíduo, mesmo no âmbito de um procedimento de autorização de uma central de energia elétrica alimentada por biomassa, um biolíquido que cumpre os requisitos técnicos para o efeito e que é pedido para fins de produção como combustível, se e enquanto o referido biolíquido não figurar no anexo X, parte II, secção 4, parágrafo 1, da parte V do Decreto Legislativo [n.o 152/2006], independentemente da avaliação de impacto ambiental negativa ou de qualquer contestação relativa às características técnicas do produto, no âmbito do procedimento de autorização?
2) O artigo 13.o da Diretiva [2009/28] e, em qualquer caso, os princípios da proporcionalidade, transparência e simplificação opõem‑se a uma disposição nacional, como a constante do artigo 5.o do Decreto Legislativo n.o 28/2011, na parte em que, no momento em que o requerente pede autorização para utilizar a biomassa como combustível numa instalação que produz emissões para a atmosfera, não prevê nenhum tipo de coordenação com o procedimento de autorização da referida utilização como combustível previsto no Decreto Legislativo n.o 152/2006, anexo X da parte V, nem a possibilidade de apreciar, in concreto, a solução proposta no âmbito de um único procedimento de autorização e à luz de especificações técnicas predefinidas?»
Quanto às questões prejudiciais
26 A título preliminar, importar salientar que resulta da redação das questões prejudiciais que o órgão jurisdicional de reenvio pede ao Tribunal de Justiça que interprete o artigo 6.o da Diretiva 2008/98, o artigo 13.o da Diretiva 2009/28 e, «em qualquer caso», os princípios da proporcionalidade, transparência e simplificação.
27 Todavia, decorre da leitura dos fundamentos expostos pelo órgão jurisdicional de reenvio que, na realidade, questiona o Tribunal de Justiça sobre a compatibilidade de uma disposição nacional como a que está em causa no processo principal com, por um lado, o artigo 6.o, n.os 1 e 4, da Diretiva 2008/98 e, por outro, o artigo 13.o, n.o 1, da Diretiva 2009/28.
28 Além disso, não resulta do pedido de decisão prejudicial nenhum elemento que permita examinar esta questão independentemente dessas disposições, tendo unicamente em conta os princípios mencionados no n.o 26 do presente acórdão.
29 Assim, com as suas questões, que devem ser examinadas em conjunto, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 6.o, n.os 1 e 4, da Diretiva 2008/98, em conjugação com o artigo 13.o, n.o 1, da Diretiva 2009/28, deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma disposição nacional nos termos da qual um pedido de autorização para substituir, como fonte de alimentação de uma instalação de produção de energia elétrica que produz emissões para a atmosfera, o gás metano por uma substância que resulta do tratamento químico de óleos vegetais usados, como a que está em causa no processo principal, deve ser recusado com fundamento no facto de esta última não estar inscrita na lista das categorias de combustíveis provenientes de biomassa autorizados para esse efeito, sendo que essa lista apenas pode ser alterada por um ato interno de alcance geral cujo procedimento de adoção não é coordenado com o procedimento administrativo de autorização da utilização, como combustível, de uma substância proveniente de biomassa.
30 Há que recordar que o artigo 3.o, ponto 1, da Diretiva 2008/98 define o conceito de «resíduos» como quaisquer substâncias ou objetos de que o detentor se desfaz ou tem intenção ou obrigação de se desfazer.
31 O artigo 6.o, n.o 1, primeiro parágrafo, da Diretiva 2008/98 enuncia as condições a que devem responder os critérios específicos que permitem determinar quais os resíduos que deixam de o ser, na aceção do artigo 3.o, ponto 1, desta diretiva, quando tenham sido submetidos a uma operação de valorização, incluindo a reciclagem (Acórdão de 28 de março de 2019, Tallinna Vesi, C‑60/18, EU:C:2019:264, n.o 19).
32 Nos termos do artigo 6.o, n.o 2, da Diretiva 2008/98, a definição das regras de aplicação do n.o 1 deste artigo é atribuída à Comissão, para efeitos de aprovação dos critérios específicos para determinar o fim do estatuto de resíduo (Acórdão de 28 de março de 2019, Tallinna Vesi, C‑60/18, EU:C:2019:264, n.o 20). É pacífico que essas regras não foram adotadas ao nível da União Europeia no que respeita aos óleos vegetais usados em causa no processo principal.
33 Neste contexto, os Estados‑Membros podem, como resulta da redação do artigo 6.o, n.o 4, da Diretiva 2008/98, decidir caso a caso se determinado resíduo deixou de o ser, sendo contudo obrigados, quando a Diretiva 98/34/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 22 de junho de 1998, relativa a um procedimento de informação no domínio das normas e regulamentações técnicas (JO 1998, L 204, p. 37), conforme alterada pela Diretiva 98/48/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de julho de 1998 (JO 1998, L 217, p. 18), o exige, a notificar à Comissão as normas e as regras técnicas adotadas para o efeito (Acórdão de 28 de março de 2019, Tallinna Vesi, C‑60/18, EU:C:2019:264, n.o 21).
34 Há que precisar que, uma vez que as medidas adotadas com base no artigo 6.o, n.o 4, da Diretiva 2008/98 e as regulamentações da União adotadas com base no n.o 2 deste artigo determinam o fim do estatuto de resíduo e, por conseguinte, o fim da proteção garantida pelo direito em matéria de resíduos no que respeita ao ambiente e à saúde humana, devem assegurar o respeito das condições estabelecidas no n.o 1, alíneas a) a d), do referido artigo e, em particular, ter em conta os eventuais impactos adversos da substância ou do objeto em causa no ambiente e na saúde humana (Acórdão de 28 de março de 2019, Tallinna Vesi, C‑60/18, EU:C:2019:264, n.o 23).
35 Como o Tribunal de Justiça declarou nos n.os 24 a 27 do Acórdão de 28 de março de 2019, Tallinna Vesi (C‑60/18, EU:C:2019:264), um Estado‑Membro pode, na falta de critérios harmonizados ao nível da União para a determinação do fim do estatuto de resíduo no que respeita a um determinado tipo de resíduos, considerar que, apesar de o respeito das condições que se encontram previstas relativas ao fim do estatuto de resíduo não ser de excluir ab initio, o seu cumprimento só pode ser garantido através da definição de critérios num ato interno de alcance geral. Além disso, um Estado‑Membro pode, tendo em conta todos os elementos relevantes e os mais recentes conhecimentos científicos e técnicos, decidir, a respeito de determinados tipos de resíduos, não prever critérios nem a possibilidade de uma decisão individual que declare o fim do estatuto de resíduo.
36 Com efeito, como salientado pelo advogado‑geral nos n.os 46 a 55 das suas conclusões, os Estados‑Membros dispõem de uma ampla margem de apreciação no que respeita, por um lado, à determinação das regras processuais adequadas e, por outro, ao exame do cumprimento das condições relativas ao fim do estatuto de resíduo, que implica, por parte das autoridades nacionais competentes, avaliações técnicas e científicas complexas.
37 Importa, além disso, recordar que as condições previstas no artigo 6.o, n.o1, da Diretiva 2008/98, a que devem responder os critérios específicos que permitem determinar quais os resíduos que deixam de ser resíduos, na aceção do artigo 3.o, ponto 1, desta diretiva, se tiverem sido submetidos a uma operação de valorização, incluindo a reciclagem, não podem, per se, permitir provar diretamente que determinados resíduos ou categorias de resíduos já não devem ser considerados como tal (Acórdão de 28 de março de 2019, Tallinna Vesi, C‑60/18, EU:C:2019:264, n.o 29 e jurisprudência referida).
38 Por conseguinte, há que considerar que o artigo 6.o, n.o 4, da Diretiva 2008/98 não permite, em princípio, a um detentor de resíduos exigir a declaração do fim do estatuto de resíduo pela autoridade competente do Estado‑Membro ou por um órgão jurisdicional desse Estado‑Membro (v., neste sentido, Acórdão de 28 de março de 2019, Tallinna Vesi, C‑60/18, EU:C:2019:264, n.o 30).
39 Decorre do que precede que o direito da União não exclui, em princípio, que deva ser sujeita à regulamentação nacional em matéria de valorização energética de resíduos a utilização, como combustível numa instalação que produz emissões para a atmosfera, de uma substância derivada de resíduos com fundamento no facto de esta não se enquadrar em nenhuma das categorias inscritas na lista dos combustíveis autorizados, prevendo simultaneamente que esta lista apenas pode ser alterada por um ato interno de alcance geral, como um decreto ministerial.
40 Esta conclusão não é infirmada pelo artigo 13.o, n.o 1, da Diretiva 2009/28, que impõe aos Estados‑Membros que assegurem que as regras nacionais relativas aos processos administrativos de autorização, certificação e licenciamento aplicáveis a instalações como a que está em causa no processo principal sejam proporcionadas, necessárias, coordenadas e definidas, uma vez que, como salientado pelo advogado‑geral no n.o 93 das suas conclusões, esta disposição não se refere aos procedimentos regulamentares de adoção de critérios para determinação do fim do estatuto de resíduo, a que se refere o artigo 6.o, n.o 4, da Diretiva 2008/98.
41 Ora, no caso em apreço, a legislação em causa no processo principal tem por efeito, tendo em conta a falta de inscrição dos óleos vegetais em causa no processo principal na lista dos combustíveis autorizados, que essa substância deva ser considerada um resíduo e não um combustível.
42 Deve garantir‑se que a legislação em causa no processo principal não constitui um obstáculo à realização dos objetivos da Diretiva 2008/98, tais como o incentivo à aplicação da hierarquia dos resíduos prevista no artigo 4.o desta diretiva ou, como resulta dos considerandos 8 e 29 da mesma, a valorização dos resíduos e a utilização dos materiais de valorização para preservar os recursos naturais e permitir a concretização da economia circular (v., neste sentido, Acórdão de 28 de março de 2019, Tallinna Vesi, C‑60/18, EU:C:2019:264, n.o 27).
43 A este respeito, como o advogado‑geral salientou nos n.os 57 e 61 das suas conclusões, importa verificar que a situação em causa no processo principal não resulta de um erro manifesto de apreciação do incumprimento das condições enunciadas no artigo 6.o, n.o 1, da Diretiva 2008/98. No caso em apreço, há que examinar se o Estado‑Membro pôde, sem cometer um erro dessa natureza, concluir que não ficou demonstrado que a utilização, em tais circunstâncias, do óleo vegetal em causa no processo principal permite considerar que as condições previstas nessa disposição estão preenchidas, em especial, que a referida utilização é desprovida de eventuais impactos adversos do ponto de vista ambiental ou da saúde humana.
44 Cabe ao órgão jurisdicional de reenvio, o único competente para apurar e apreciar os factos, determinar se é o que acontece no processo principal e, em especial, verificar se a falta de inscrição dos referidos óleos vegetais na lista dos combustíveis autorizados resulta de uma aplicação justificada do princípio da precaução.
45 Em conformidade com jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, este último pode, todavia, fornecer a esse órgão jurisdicional todas as indicações que sejam úteis para decidir o litígio que lhe foi submetido (Acórdão de 26 de outubro de 2017, BB construct, C‑534/16, EU:C:2017:820, n.o 25 e jurisprudência referida).
46 Assim, tendo em conta o recordado no n.o 42 do presente acórdão, deve garantir‑se que a atualização da lista dos combustíveis autorizados seja efetuada de forma a não comprometer o objetivo da Diretiva 2008/98, a saber, como resulta do seu artigo 1.o, a proteção do ambiente e da saúde humana, prevenindo ou reduzindo os impactos adversos decorrentes da geração e gestão de resíduos, bem como melhorando a eficiência da gestão dos resíduos e dos recursos.
47 Em primeiro lugar, resulta dos autos de que o Tribunal de Justiça dispõe que a autorização concedida à ALSO prevê as características técnicas, físico‑químicas e de desempenho energético que as substâncias resultantes das suas atividades devem revestir para efeitos da determinação do fim do estatuto de resíduo, ao mesmo tempo que especifica que essas características estão estritamente ligadas à produção de biodiesel a que essas substâncias se destinam nos termos da referida autorização.
48 O Governo italiano alega ainda que a circunstância de, na ordem jurídica nacional, o biolíquido em causa no processo principal, obtido a partir do tratamento químico de óleos vegetais usados, poder ser utilizado como elemento para a produção de biodiesel, e não como combustível em instalações de biomassa, é justificada pelo facto de, na primeira hipótese, não existir utilização direta do biodiesel enquanto combustível, ao invés do que sucede quando esse líquido é utilizado em instalações que produzem emissões para a atmosfera.
49 A Província de Cuneo e o Governo italiano invocam a este propósito a observância do princípio da precaução. Segundo estes, não é possível excluir, com um grau razoável de certeza científica, um impacto globalmente negativo do ponto de vista ambiental ou da saúde humana da utilização do óleo vegetal como combustível numa instalação de cogeração.
50 Como o advogado‑geral salientou no n.o 63 das suas conclusões, o facto de a autoridade nacional competente constatar que, desde que determinados critérios sejam satisfeitos, um determinado resíduo perde a qualidade de resíduo para uma certa utilização não implica que esse resíduo deixe de ser um resíduo quando é utilizado para outros fins. Com efeito, não se exclui que o cumprimento das condições enunciadas no artigo 1.o, no artigo 6.o, n.o 1, e no artigo 13.o da Diretiva 2008/98 dependa do tratamento específico e das utilizações específicas previstas, o que implica que esse cumprimento seja verificado separadamente para cada uma dessas utilizações.
51 Em segundo lugar, resulta dos autos de que o Tribunal de Justiça dispõe que as autoridades nacionais competentes admitiram que o balanço ambiental da alteração de combustível era positivo, na medida em que essa alteração era suscetível de implicar uma redução das emissões associadas à combustão de gás metano.
52 Todavia, o facto de a utilização do óleo vegetal implicar uma redução das emissões associadas à combustão de gás metano não é suscetível de demonstrar que o óleo em causa pode ser utilizado sem pôr em perigo a saúde humana e sem prejudicar o ambiente.
53 O mesmo sucede no que respeita ao facto de o óleo vegetal respeitar a norma técnica UNI aplicável aos biocombustíveis líquidos.
54 Com efeito, esses factos não prejudicam eventuais impactos ambientais resultantes da combustão de óleos vegetais como os que estão em causa no presente processo, no que respeita à possível emissão de outras substâncias poluentes causadas pela incineração de resíduos.
55 Deste modo, há que demonstrar, em conformidade com o artigo 6.o, n.o 1, alínea d), da Diretiva 2008/98, que a utilização da substância à margem do regime aplicável aos resíduos não tem um impacto ambiental e sanitário negativo superior ao da sua utilização ao abrigo desse regime.
56 O Governo italiano alega igualmente que, quando esses óleos são queimados numa instalação desse tipo, os reagentes químicos que contêm são libertados na atmosfera em proporções muito maiores do que quando são consumidos como componentes do biodiesel. Os trabalhos científicos disponíveis não excluem que a combustão de óleos vegetais usados tratados quimicamente e utilizados como combustíveis numa instalação que produz emissões para a atmosfera, comporte riscos para o ambiente ou a saúde humana. Esses riscos são potencialmente superiores aos associados à utilização de óleos desse tipo para produzir biodiesel.
57 Há que considerar que a existência de um certo grau de incerteza científica relativa aos riscos ambientais associados ao fim do estatuto de resíduo de uma substância, como os óleos em causa no processo principal, pode levar um Estado‑Membro, tendo em conta o princípio da precaução, a decidir que essa substância não figure na lista dos combustíveis autorizados.
58 Com efeito, importa salientar que, em conformidade com o princípio da precaução consagrado no artigo 191.o, n.o 2, TFUE, caso o exame dos melhores dados científicos disponíveis deixe subsistir a incerteza sobre a questão de saber se a utilização, em circunstâncias precisas, de uma substância proveniente da valorização de resíduos é desprovida de eventuais impactos adversos do ponto de vista ambiental ou da saúde humana, o Estado‑Membro deve abster‑se de prever critérios de fim do estatuto de resíduo ou a possibilidade de adoção de uma decisão que declare o fim do estatuto de resíduo.
59 Atendendo às considerações precedentes, há que responder às questões submetidas pelo órgão jurisdicional de reenvio que o artigo 6.o, n.os 1 e 4, da Diretiva 2008/98, em conjugação com o artigo 13.o, n.o 1, da Diretiva 2009/28, deve ser interpretado no sentido de que não se opõe a uma regulamentação nacional nos termos da qual um pedido de autorização para substituir, como fonte de alimentação de uma instalação de produção de energia elétrica que produz emissões para a atmosfera, o gás metano por uma substância que resulta do tratamento químico de óleos vegetais usados deve ser recusado com fundamento no facto de esta substância não estar inscrita na lista das categorias de combustíveis provenientes de biomassa autorizados para esse efeito, sendo que esta lista apenas pode ser alterada por um decreto ministerial cujo procedimento de adoção não é coordenado com o procedimento administrativo de autorização da utilização de tal substância como combustível, se o Estado‑Membro pôde concluir, sem cometer um erro manifesto de apreciação, que não ficou demonstrado que a utilização, nessas circunstâncias, do referido óleo vegetal satisfaz as condições previstas no artigo 6.o, n.o 1, da Diretiva 2008/98/CE, em especial, que essa utilização é desprovida de eventuais impactos adversos do ponto de vista ambiental ou da saúde humana. Incumbe ao órgão jurisdicional de reenvio verificar se é esse o caso no processo principal.
Quanto às despesas
60 Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Segunda Secção) declara:
O artigo 6.o, n.os 1 e 4, da Diretiva 2008/98/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 19 de novembro de 2008, relativa aos resíduos e que revoga certas diretivas, em conjugação com o artigo 13.o, n.o 1, da Diretiva 2009/28/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de abril de 2009, relativa à promoção da utilização de energia proveniente de fontes renováveis que altera e subsequentemente revoga as Diretivas 2001/77/CE e 2003/30/CE, conforme alterada pela Diretiva (UE) 2015/1513 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 9 de setembro de 2015, deve ser interpretado no sentido de que não se opõe a uma regulamentação nacional nos termos da qual um pedido de autorização para substituir, como fonte de alimentação de uma instalação de produção de energia elétrica que produz emissões para a atmosfera, o gás metano por uma substância que resulta do tratamento químico de óleos vegetais usados deve ser recusado com fundamento no facto de esta substância não estar inscrita na lista das categorias de combustíveis provenientes de biomassa autorizados para esse efeito, sendo que esta lista apenas pode ser alterada por um decreto ministerial cujo procedimento de adoção não é coordenado com o procedimento administrativo de autorização da utilização de tal substância como combustível, se o Estado‑Membro pôde concluir, sem cometer um erro manifesto de apreciação, que não ficou demonstrado que a utilização, nessas circunstâncias, do referido óleo vegetal satisfaz as condições previstas no artigo 6.o, n.o 1, da Diretiva 2008/98, em especial, que essa utilização é desprovida de eventuais impactos adversos do ponto de vista ambiental ou da saúde humana. Incumbe ao órgão jurisdicional de reenvio verificar se é esse o caso no processo principal.
Assinaturas