0SODBA SODIŠČA (drugi senat)
z dne 24. oktobra 2019(*)
„Predhodno odločanje – Okolje – Direktiva 2008/98/ES – Odpadki – Kemično obdelana odpadna rastlinska olja – Člen 6(1) in (4) – Prenehanje statusa odpadka – Direktiva 2009/28/ES – Spodbujanje uporabe energije iz obnovljivih virov – Člen 13 – Nacionalni postopki za izdajo dovoljenj, certificiranja in licenciranja, ki se uporabljajo za obrate za proizvodnjo električne energije, ogrevanje ali hlajenje iz obnovljivih virov – Uporaba tekočega biogoriva kot vira energije obrata za proizvodnjo električne energije“
V zadevi C‑212/18,
katere predmet je predlog za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 267 PDEU, ki ga je vložilo Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte (deželno upravno sodišče za Piemont, Italija), z odločbo z dne 14. februarja 2018, ki je prispela na Sodišče 26. marca 2018, v postopku
Prato Nevoso Termo Energy Srl
proti
Provincia di Cuneo,
ARPA Piemonte,
ob udeležbi
Comune di Frabosa Sottana,
SODIŠČE (drugi senat),
v sestavi A. Arabadjiev (poročevalec), predsednik senata, R. Silva de Lapuerta, podpredsednica Sodišča v funkciji sodnice drugega senata, in C. Vajda, sodnik,
generalni pravobranilec: H. Saugmandsgaard Øe,
sodni tajnik: R. Schiano, administrator,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 13. februarja 2019,
ob upoštevanju stališč, ki so jih predložili:
– za Prato Nevoso Termo Energy Srl A. Blasi in F. Munari, avvocati,
– za Provincia di Cuneo A. Sciolla in A. Gammaidoni, avvocati,
– za italijansko vlado G. Palmieri, agentka, skupaj z G. Palatiellom, avvocato dello Stato,
– za nizozemsko vlado M. K. Bulterman in M. A. M. de Ree, agentki,
– za Evropsko komisijo G. Gattinara, F. Thiran in K. Talabér-Ritz, agenti,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalnega pravobranilca na obravnavi 20. junija 2019
izreka naslednjo
Sodbo
1 Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago člena 6 Direktive 2008/98/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 19. novembra 2008 o odpadkih in razveljavitvi nekaterih direktiv (UL 2008, L 312, str. 3), člena 13 Direktive 2009/28/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 23. aprila 2009 o spodbujanju uporabe energije iz obnovljivih virov, spremembi in poznejši razveljavitvi direktiv 2001/77/ES in 2003/30/ES (UL 2009, L 140, str. 16), kakor je bila spremenjena z Direktivo (EU) 2015/1513 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 9. septembra 2015 (UL 2015, L 239, str. 1) (v nadaljevanju: Direktiva 2009/28), ter načel sorazmernosti, preglednosti in poenostavitve.
2 Ta predlog je bil vložen v okviru spora med družbo Prato Nevoso Termo Energy Srl (v nadaljevanju: Prato Nevoso), na eni strani, in Provincia di Cuneo (pokrajina Cuneo, Italija) in ARPA Piemonte, na drugi, v zvezi z zavrnitvijo vloge, ki jo je ta družba vložila za zamenjavo metana – kot vira energije njenega obrata za proizvodnjo toplotne in električne energijo – s tekočim biogorivom, pridobljenim s kemično obdelavo odpadnih rastlinskih olj.
Pravni okvir
Pravo Unije
Direktiva 2008/98
3 V uvodnih izjavah 8 in 29 Direktive 2008/98 je navedeno:
„(8) Treba je […] [poostriti ukrepe], ki jih je treba sprejeti za preprečevanje nastajanja odpadkov, [zaradi] uvedbe pristopa, ki upošteva celoten življenjski krog proizvodov in materialov in ne samo fazo odpadkov, ter osredotočenja na zmanjšanje vplivov nastajanja odpadkov in ravnanja z njimi na okolje, s tem pa bi se okrepila ekonomska vrednost odpadkov. Poleg tega bi bilo treba zaradi ohranjanja naravnih virov spodbujati predelavo odpadkov in uporabo predelanih materialov. […]
[…]
(29) Države članice bi morale podpirati uporabo recikliranih materialov, kot je predelan papir, v skladu s hierarhijo ravnanja z odpadki in ciljem oblikovanja družbe recikliranja in, če je le mogoče, ne bi smele podpirati njihovega odlaganja ali sežiganja.“
4 Člen 1 Direktive 2008/98, naslovljen „Vsebina in področje uporabe“, določa ukrepe za varstvo okolja in zdravja ljudi, in sicer s preprečevanjem ali zmanjševanjem škodljivih vplivov nastajanja odpadkov in ravnanja z njimi ter z zmanjševanjem celotnega vpliva uporabe virov in izboljšanjem učinkovitosti takšne uporabe.
5 Člen 3 Direktive 2008/98, naslovljen „Opredelitev pojmov“, določa:
„Za namene te direktive se uporabljajo naslednje opredelitve pojmov:
1. ,odpadek‘ pomeni vsako snov ali predmet, ki ga imetnik zavrže ali namerava ali mora zavreči;
[…]“
6 Člen 4 navedene direktive, naslovljen „Hierarhija ravnanja z odpadki“, v odstavku 1 določa:
„Kot prednostni vrstni red zakonodaje in politike preprečevanja nastajanja odpadkov in ravnanja z njimi se uporablja naslednja hierarhija ravnanja z odpadki:
(a) preprečevanje nastajanja;
(b) priprava za ponovno uporabo;
(c) recikliranje;
(d) druga predelava, npr. energetska predelava, in
(e) odstranjevanje.“
7 Člen 6 navedene direktive, naslovljen „Status prenehanja [Prenehanje statusa] odpadka“, določa:
„1. Nekateri določeni odpadki prenehajo biti odpadki v smislu točke (1) člena 3, ko so predelani, vključno z recikliranjem, in izpolnjujejo določena merila, ki bodo oblikovana v skladu z naslednjimi pogoji:
(a) snov ali predmet se običajno uporablja za določene namene;
(b) za to snov ali predmet obstaja trg ali povpraševanje;
(c) snov ali predmet izpolnjuje tehnične zahteve za določene namene ter izpolnjuje zahteve obstoječe zakonodaje in standarde, ki veljajo za proizvode, in
(d) uporaba snovi ali predmeta ne bo povzročila škodljivega vpliva na okolje in zdravje ljudi.
Pogoji po potrebi vključujejo mejne vrednosti za onesnaževala in upoštevajo vse možne škodljive okoljske vplive snovi ali predmeta.
2. Ukrepi, namenjeni spreminjanju nebistvenih določb te direktive z njenim dopolnjevanjem glede sprejetja meril iz odstavka 1 in opredelitve odpadkov, za katere veljajo ta merila, se sprejmejo v skladu z regulativnim postopkom s pregledom iz člena 39(2). Upoštevati bi bilo treba posebna merila za prenehanje statusa odpadka, med drugim vsaj za agregate, papir, steklo, kovine, pnevmatike in tekstil.
[…]
4. Če se merila na ravni Skupnosti na podlagi postopka iz odstavkov 1 in 2 niso določila, lahko države članice glede na posamezen primer odločijo, ali so določeni odpadki prenehali biti odpadki, ob upoštevanju veljavne sodne prakse. […]“
Direktiva 2009/28
8 Člen 2 Direktive 2009/28, naslovljen „Opredelitve“, določa:
„[…]
Uporabljajo se […] naslednje opredelitve:
[…]
(h) ‚tekoče biogorivo‘ pomeni tekoče gorivo za energetske namene razen za transport, tudi električno energijo in energijo za ogrevanje in hlajenje, proizvedeno iz biomase;
[…]
(p) „odpadki“ so opredeljeni kakor v členu 3(1) Direktive [2008/98]; v tej opredelitvi niso zajete snovi, ki so bile namerno spremenjene ali onesnažene, da bi ustrezale tej opredelitvi; […]“
9 Člen 13 Direktive 2009/28, naslovljen „Upravni postopki ter zakonski in podzakonski predpisi“, določa:
„1. Države članice zagotovijo, da se vsi nacionalni predpisi v zvezi s postopki za izdajo dovoljenj, certificiranja in licenciranja, ki se uporabljajo za obrate za proizvodnjo električne energije, ogrevanje ali hlajenje iz obnovljivih virov in za pripadajočo infrastrukturo prenosnega in distribucijskega omrežja, ter postopek pretvorbe biomase v biogoriva ali druge energetske proizvode, sorazmerni in potrebni.
Države članice zlasti sprejmejo primerne ukrepe, s katerimi zagotovijo, da:
(a) so – ob upoštevanju razlik v upravni strukturi in organizaciji držav članic – pristojnosti nacionalnih, regionalnih in lokalnih upravnih organov za postopke izdaje dovoljenj, certificiranja in licenciranja jasno usklajene in opredeljene, tudi na področju prostorskega načrtovanja, ter da so časovni načrti za sprejetje odločitev o vlogah za načrtovanje in gradnjo pregledni;
[…]
(c) se upravni postopki poenostavijo in pospešijo na ustrezni upravni ravni;
(d) so pravila, ki urejajo izdajo dovoljenj, certificiranje in licenciranje, objektivna, pregledna, sorazmerna, da ne diskriminirajo med prosilci ter da v celoti upoštevajo posebnosti posameznih tehnologij obnovljive energije;
[…]“
Italijansko pravo
10 Člen 184b decreto legislativo n. 152 – Norme in materia ambientale (zakonska uredba št. 152 o okoljskih pravilih) z dne 3. aprila 2006 (redni dodatek h GURI št. 88 z dne 14. aprila 2006) v različici, ki se uporablja za dejansko stanje v postopku v glavni stvari (v nadaljevanju: zakonska uredba št. 152/2006), naslovljen „Prenehanje statusa odpadka“, določa:
„1. Odpadek preneha biti odpadek, če je predelan, vključno z recikliranjem in pripravo za ponovno uporabo, in če ustreza posebnim merilom, ki jih je treba sprejeti v skladu s temi pogoji:
(a) snov ali predmet se običajno uporablja za določene namene;
(b) za to snov ali predmet obstaja trg ali povpraševanje;
(c) snov ali predmet izpolnjuje tehnične zahteve za določene namene ter izpolnjuje zahteve obstoječe zakonodaje in standarde, ki veljajo za proizvode;
(d) uporaba snovi ali predmeta ne bo povzročila škodljivega vpliva na okolje in zdravje ljudi.“
11 Člen 268 te zakonske uredbe, naslovljen „Opredelitve pojmov“, določa:
„V tem naslovu se uporabljajo naslednje opredelitve pojmov:
[…]
(eee-a) gorivo: vsaka trdna, tekoča ali plinasta snov, razen odpadkov, za katero je v prilogi X k delu V predvidena uporaba za proizvodnjo energije s sežiganjem;
[…]“
12 Člen 293 navedene zakonske uredbe, naslovljen „Dovoljena goriva“, v odstavku 1 določa:
„V obratih, ki jih urejata naslov I in naslov II dela V, vključno s civilnimi toplotnimi obrati, katerih moč je nižja od mejne vrednosti, se lahko uporabljajo izključno goriva, ki so za te kategorije obratov določena v prilogi X k delu V, pod tam določenimi pogoji. Materiali in snovi, našteti v prilogi X k delu V te uredbe, se ne smejo uporabljati kot gorivo v smislu tega naslova, če so odpadki v smislu dela IV te uredbe. Za sežiganje materialov in snovi, ki ne izpolnjujejo določb priloge X k delu V te uredbe ali so vsekakor odpadki v smislu dela IV te uredbe, se uporabljajo veljavni predpisi s področja odpadkov. […]“
13 Priloga X k delu V zakonske uredbe št. 152/2006, naslovljena „Ureditev goriv“, vsebuje dva dela. Del II, naslovljen „Komercialne značilnosti goriv in merilne metode“, je razdeljen na štiri oddelke, od katerih četrti oddelek, ki se nanaša na značilnosti goriv iz biomase in pogoje njihove uporabe, določa:
„1. Vrsta in izvor
(a) rastlinski material, pridelan z namensko pridelavo;
(b) rastlinski material, pridelan izključno z mehansko obdelavo, pranjem z vodo ali sušenjem nenamenskih poljščin;
[…]
(e) rastlinski material, pridelan izključno z mehansko obdelavo, pranjem z vodo ali sušenjem kmetijskih pridelkov;
[…]“
14 Člen 281(5) te zakonske uredbe določa, da se spremembe in dopolnitve prilog k delu V navedene zakonske uredbe „sprejmejo z uredbo ministra za okolje ter varstvo krajine in morja, sporazumno z ministrom za zdravje, ministrom za gospodarski razvoj ter – v delu, v katerem je pristojen – ministrom za infrastrukturo in promet, po združeni konferenci“.
15 Člen 2(1)(h) decreto legislativo n. 28 – Attuazione della direttiva 2009/28/CE sulla promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili, recante modifica e successiva abrogazione delle direttive 2001/77/CE e 2003/30/CE (zakonska uredba št. 28 o prenosu Direktive 2009/28/ES o spodbujanju uporabe energije iz obnovljivih virov, spremembi in poznejši razveljavitvi direktiv 2001/77/ES in 2003/30/ES) z dne 3. marca 2011 (redni dodatek h GURI št. 71 z dne 28. marca 2011, v nadaljevanju: zakonska uredba št. 28/2011) opredeljuje pojem „tekoče biogorivo“ kot „tekoče gorivo za energetske namene razen za transport, tudi električno energijo in energijo za ogrevanje in hlajenje, proizvedeno iz biomase“.
16 Člen 5(1) zakonske uredbe št. 28/2011 določa:
„Brez poseganja v določbe iz členov 6 in 7 se za gradnjo in obratovanje obratov za proizvodnjo električne energije, ki delujejo na obnovljive vire, s tem povezana dela in infrastrukturo, nujno za gradnjo in obratovanje obratov, ter bistvene spremembe samih obratov zahteva enotno dovoljenje iz člena 12 zakonske uredbe št. 387 z dne 29. decembra 2003, kakor je bila spremenjena s tem členom – v skladu s postopkom in pogoji iz zakonske uredbe št. 387 iz leta 2003 – in s smernicami, sprejetimi na podlagi odstavka 10 istega člena 12, ter z upoštevnimi določbami predpisov dežel in avtonomnih pokrajin.“
17 Člen 1, oddelek 2, del A, odstavek 2, priloge I k decreto n. 264 – Regolamento recante criteri indicativi per agevolare la dimostrazione della sussistenza dei requisiti per la qualifica dei residui di produzione come sottoprodotti e non come rifiuti (uredba št. 264 o pravilih glede okvirnih meril za lažje dokazovanje izpolnjevanja pogojev za klasifikacijo ostankov pri proizvodnji med stranske proizvode, in ne med odpadke) z dne 13. oktobra 2016 (GURI št. 38 z dne 15. februarja 2017) določa:
„Na podlagi veljavnih predpisov na datum začetka veljavnosti te uredbe se lahko za proizvodnjo energije s sežiganjem uporabijo izključno ostanki biomase, določeni v prilogi X k delu V [zakonske uredbe št. 152/2006] in v členu 2a zakonskega odloka št. 171 z dne 3. novembra 2008, brez poseganja v prihodnje določbe, ki izrecno urejajo uporabo ostankov biomase za gorivo. Kadar je namen uporabe materiala iz člena 185 [zakonske uredbe št. 152/2006] proizvodnja energije s sežiganjem, se za ta material v vsakem primeru, če ni naveden v določbah iz tega odstavka, uporablja ureditev o odpadkih.“
Spor o glavni stvari in vprašanji za predhodno odločanje
18 Družba Prato Nevoso upravlja obrat za proizvodnjo toplotne in električne energije.
19 Družba Prato Nevoso je 8. novembra 2016 pri pokrajini Coneo na podlagi člena 5(1) zakonske uredbe št. 28/2011 zaprosila za izdajo dovoljenja za zamenjavo metana – kot vira energije njenega obrata – s tekočim biogorivom, v obravnavanem primeru rastlinskim oljem, ki ga družba ALSO Srl proizvaja z zbiranjem in kemično obdelavo odpadnih olj, ki so bila uporabljena za cvrtje, ostankov pri rafinaciji rastlinskih olj in ostankov pri pranju rezervoarjev za njihovo skladiščenje.
20 Družba ALSO ima dovoljenje za trženje tega olja kot proizvoda, ki mu je „prenehal status odpadka“ v smislu člena 184b zakonske uredbe št. 152/2006, za uporabo, ki je povezana s proizvodnjo biodizla, pod pogojem, da ima olje fizikalno-kemijske lastnosti, ki so navedene v dovoljenju, in da je v trgovskih listinah navedeno „proizvod, ki izhaja iz predelave odpadkov, namenjen proizvodnji biodizla“.
21 Z odločbo z dne 25. maja 2017 je bilo družbi Prato Nevoso dovoljenje, za katero je zaprosila, zavrnjeno z obrazložitvijo, da navedeno rastlinsko olje ni vključeno v seznam iz dela II, oddelek 4, priloge X k delu V zakonske uredbe št. 152/2006, v katerem so navedene kategorije goriv iz biomase, ki se lahko uporabljajo v obratu, ki v zrak izpušča emisije, ne da bi bilo treba upoštevati pravila na področju energetske predelave odpadkov (v nadaljevanju: seznam dovoljenih goriv). Edina rastlinska olja, vključena v te kategorije, so namreč olja, pridobljena z namensko pridelavo ali izključno z mehansko obdelavo. Pokrajina Cuneo je iz tega sklepala, da je treba v skladu s členom 293(1) te zakonske uredbe to rastlinsko olje obravnavati kot odpadek.
22 Družba Prato Nevoso je zoper to odločbo pri predložitvenem sodišču vložila tožbo, v kateri je med drugim trdila, da so zgoraj navedene nacionalne določbe v nasprotju s členom 6 Direktive 2008/98 in členom 13 Direktive 2009/28.
23 Predložitveno sodišče navaja, da se lahko seznam dovoljenih goriv spremeni le z ministrsko uredbo, katere postopek sprejetja ni usklajen z upravnim postopkom za izdajo dovoljenja za uporabo snovi iz biomase kot goriva in ga zato ni mogoče izpodbijati v okviru zadnjenavedenega postopka.
24 To sodišče dodaja, da je bila vloga, ki jo je vložila družba Prato Nevoso, zavrnjena, čeprav rastlinsko olje iz postopka v glavni stvari izpolnjuje tehnični standard UNI, ki se uporablja za tekoča biogoriva, da ima to olje svoj trg kot gorivo in da je v okviru postopka za izdajo dovoljenja družba Prato Nevoso predložila tehnično poročilo, v skladu s katerim naj bi bila okoljska bilanca nadomestitve metana z rastlinskim oljem iz postopka v glavni stvari v celoti pozitivna.
25 V teh okoliščinah je Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte (deželno upravno sodišče za Piemont, Italija) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ti vprašanji:
„1. Ali člen 6 Direktive [2008/98] in v vsakem primeru načelo sorazmernosti nasprotujeta nacionalni zakonodaji, kakršna je določena v členu 293 in členu 268(eee-a) zakonske uredbe št. 152/2006, ki določata, da se tudi v okviru postopka izdaje dovoljenja za elektrarno na biomaso za odpadek šteje tekoče biogorivo, ki ima zahtevane tehnične lastnosti in za katero obstaja povpraševanje za produktivne namene, in sicer kot gorivo, če navedeno tekoče biogorivo ni vključeno v prilogo X, del II, razdelek 4, odstavek 1, k delu V zakonske uredbe [št. 152/2006], in sicer ne glede na ocene negativnega učinka na okolje, opravljene v okviru postopka izdaje dovoljenja, oziroma kakršne koli ugovore glede tehničnih značilnosti proizvoda?
2. Ali člen 13 Direktive [2009/28] ter v vsakem primeru načela sorazmernosti, preglednosti in poenostavitve nasprotujejo nacionalni zakonodaji, kakršna je določena v členu 5 zakonske uredbe št. 28/2011, v delu, v katerem v primeru, da prosilec zahteva izdajo dovoljenja za uporabo biomase za gorivo v obratu, ki izpušča emisije v zrak, ne določa nobene uskladitve s postopkom izdaje dovoljenja za tako rabo goriva iz zakonske uredbe št. 152/2006, priloga X k delu V, in niti možnosti presoje in concreto predlagane rešitve v okviru enotnega postopka izdaje dovoljenja in glede na vnaprej določene tehnične specifikacije?“
Vprašanji za predhodno odločanje
26 Uvodoma je treba navesti, da iz besedila vprašanj za predhodno odločanje izhaja, da predložitveno sodišče Sodišče prosi, naj razloži člen 6 Direktive 2008/98, člen 13 Direktive 2009/28 ter „v vsakem primeru“ načela sorazmernosti, preglednosti in poenostavitve.
27 Vendar je iz obrazložitve, ki jo je podalo predložitveno sodišče, razvidno, da to Sodišče dejansko sprašuje o skladnosti nacionalne ureditve, kot je ta v postopku v glavni stvari, s členom 6(1) in (4) Direktive 2008/98, na eni strani, in s členom 13(1) Direktive 2009/28, na drugi strani.
28 Poleg tega iz predloga za sprejetje predhodne odločbe ni razviden noben element, na podlagi katerega bi bilo mogoče to vprašanje preučiti neodvisno od teh določb, zgolj z vidika načel, navedenih v točki 26 te sodbe.
29 Predložitveno sodišče tako z vprašanjema, ki ju je treba obravnavati skupaj, v bistvu sprašuje, ali je treba člen 6(1) in (4) Direktive 2008/98 v povezavi s členom 13(1) Direktive 2009/28 razlagati tako, da nasprotujeta nacionalni ureditvi, v skladu s katero je treba vlogo za izdajo dovoljenja za zamenjavo metana – kot vira energije obrata za proizvodnjo električne energije, ki v zrak izpušča emisije – s snovjo, pridobljeno s kemično obdelavo odpadnih rastlinskih olj, kot je ta v postopku v glavni stvari, zavrniti, ker ta snov ni vpisana na seznam kategorij goriv iz biomase, ki so odobrena za ta namen, in ker se lahko ta seznam spremeni samo z nacionalnim splošnim aktom, katerega postopek sprejetja ni usklajen z upravnim postopkom za izdajo dovoljenja za uporabo snovi iz biomase kot goriva.
30 Opozoriti je treba, da je pojem „odpadek“ v členu 3, točka 1, Direktive 2008/98 opredeljen tako, da pomeni vsako snov ali predmet, ki ga imetnik zavrže ali namerava ali mora zavreči.
31 Člen 6(1), prvi pododstavek, Direktive 2008/98 določa pogoje, ki jim morajo ustrezati posebna merila, na podlagi katerih je mogoče določiti, kateri odpadki prenehajo biti odpadki v smislu člena 3, točka 1, te direktive, ko so predelani ali reciklirani (sodba z dne 28. marca 2019, Tallinna Vesi, C‑60/18, EU:C:2019:264, točka 19).
32 Na podlagi člena 6(2) Direktive 2008/98 je določitev pravil za uporabo odstavka 1 tega člena zaupana Komisiji za sprejetje posebnih meril za določitev prenehanja statusa odpadka (sodba z dne 28. marca 2019, Tallinna Vesi, C‑60/18, EU:C:2019:264, točka 20). Ni sporno, da taka pravila glede odpadnih rastlinskih olj iz postopka v glavni stvari na ravni Evropske unije niso bila sprejeta.
33 Kot izhaja iz besedila člena 6(4) Direktive 2008/98, lahko države članice v takih okoliščinah za posamezen primer odločijo, ali so nekateri odpadki prenehali biti odpadki, pri čemer morajo o tehničnih standardih in tehničnih predpisih, sprejetih v zvezi s tem, uradno obvestiti Komisijo, kadar tako zahteva Direktiva 98/34/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 22. junija 1998 o določitvi postopka za zbiranje informacij na področju tehničnih standardov in tehničnih predpisov (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 13, zvezek 20, str. 337), kakor je bila spremenjena z Direktivo 98/48/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 20. julija 1998 (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 13, zvezek 21, str. 8) (sodba z dne 28. marca 2019, Tallinna Vesi, C‑60/18, EU:C:2019:264, točka 21).
34 Pojasniti je treba, da ker ukrepi, sprejeti na podlagi člena 6(4) Direktive 2008/98, tako kot predpisi Unije, sprejeti na podlagi odstavka 2 tega člena, povzročijo prenehanje statusa odpadka in s tem prenehanje varstva, ki ga pravo o odpadkih zagotavlja v zvezi z okoljem in zdravjem ljudi, morajo ti ukrepi zagotavljati spoštovanje pogojev iz odstavka 1, od (a) do (d), navedenega člena in zlasti upoštevati vse mogoče škodljive vplive zadevne snovi ali predmeta na okolje in zdravje ljudi (sodba z dne 28. marca 2019, Tallinna Vesi, C‑60/18, EU:C:2019:264, točka 23).
35 Kot je Sodišče razsodilo v točkah od 24 do 27 sodbe z dne 28. marca 2019, Tallinna Vesi (C‑60/18, EU:C:2019:264), lahko država članica – če za določeno vrsto odpadkov ni harmoniziranih meril za prenehanje statusa odpadka na ravni Unije – oceni, da čeprav izpolnjevanje določenih pogojev za prenehanje statusa odpadka ni vnaprej izključeno, se lahko spoštovanje teh pogojev zagotovi le z določitvijo meril z nacionalnim splošnim aktom. Poleg tega lahko država članica ob upoštevanju vseh relevantnih elementov ter najnovejših znanstvenih in tehničnih dognanj odloči, da za nekatere vrste odpadkov ne določi niti meril za prenehanje statusa odpadka niti možnosti za ugotovitev prenehanja statusa odpadka s posamično odločbo.
36 Namreč, kot je navedel generalni pravobranilec v točkah od 46 do 55 sklepnih predlogov, imajo države članice široko polje proste presoje pri določitvi ustreznih postopkovnih pravil, na eni strani, in pri vsebinski presoji spoštovanja pogojev za prenehanje statusa odpadka, ki od pristojnih nacionalnih organov zahteva zapletene tehnične in znanstvene ocene, na drugi strani.
37 Poleg tega je treba opozoriti, da zgolj na podlagi pogojev iz člena 6(1) Direktive 2008/98, ki jim morajo ustrezati posebna merila, na podlagi katerih je mogoče določiti, kateri odpadki prenehajo biti odpadki v smislu člena 3, točka 1, te direktive, ko so predelani ali reciklirani, ni mogoče neposredno sklepati, da se nekateri odpadki ali nekatere kategorije odpadkov ne smejo več šteti za odpadke (sodba z dne 28. marca 2019, Tallinna Vesi, C‑60/18, EU:C:2019:264, točka 29 in navedena sodna praksa).
38 Zato je treba ugotoviti, da člen 6(4) Direktive 2008/98 načeloma imetniku odpadkov ne omogoča, da zahteva, naj pristojni organ države članice ali sodišče te države članice ugotovi prenehanje statusa odpadka (glej v tem smislu sodbo z dne 28. marca 2019, Tallinna Vesi, C‑60/18, EU:C:2019:264, točka 30).
39 Iz zgoraj navedenega izhaja, da pravo Unije načeloma ne izključuje tega, da za uporabo snovi, pridobljene iz odpadkov, kot goriva v obratu, ki izpušča v zrak emisije, velja nacionalna zakonodaja o energetski predelavi odpadkov, ker ta snov ne spada v nobeno od kategorij iz seznama dovoljenih goriv, pri čemer je določeno, da se lahko ta seznam spremeni le z nacionalnim splošnim aktom, kot je ministrska uredba.
40 Te ugotovitve ne omaja člen 13(1) Direktive 2009/28, ki državam članicam nalaga, da zagotovijo, da so vsi nacionalni predpisi v zvezi s postopki za izdajo dovoljenj, certificiranja in licenciranja, ki se uporabljajo za obrate, kot je ta v postopku v glavni stvari, sorazmerni, potrebni, usklajeni in opredeljeni, saj se ta določba, kot je poudaril generalni pravobranilec v točki 93 sklepnih predlogov, ne nanaša na zakonodajne postopke za sprejetje meril za prenehanje statusa odpadka iz člena 6(4) Direktive 2008/98.
41 V obravnavanem primeru pa je glede na to, da rastlinska olja iz postopka v glavni stvari niso vpisana na seznam dovoljenih goriv, posledica zakonodaje iz postopka v glavni stvari ta, da je treba to snov obravnavati kot odpadek, in ne kot gorivo.
42 Paziti je treba, da zakonodaja iz postopka v glavni stvari ne ovira uresničevanja ciljev Direktive 2008/98, kot so spodbujanje uporabe hierarhije ravnanja z odpadki na podlagi člena 4 te direktive ter, kot izhaja iz njenih uvodnih izjav 8 in 29, spodbujanje predelave odpadkov in uporabe predelanih materialov, da se ohranijo naravni viri in omogoči vzpostavitev krožnega gospodarstva (glej v tem smislu sodbo z dne 28. marca 2019, Tallinna Vesi, C‑60/18, EU:C:2019:264, točka 27).
43 V zvezi s tem je treba preveriti, kot je navedel generalni pravobranilec v točkah 57 in 61 sklepnih predlogov, da položaj iz postopka v glavni stvari ne izhaja iz očitne napake pri presoji v zvezi z neizpolnjevanjem pogojev iz člena 6(1) Direktive 2008/98. V obravnavanem primeru je treba preveriti, ali je država članica – ne da bi napravila tako napako – lahko ugotovila, da ni bilo dokazano, da uporaba rastlinskega olja iz postopka v glavni stvari v takih okoliščinah omogoča ugotovitev, da so izpolnjeni pogoji iz te določbe in zlasti da taka uporaba nima nobenega možnega škodljivega vpliva na okolje in zdravje ljudi.
44 Nacionalno sodišče, ki je edino pristojno za ugotavljanje in presojo dejanskega stanja, mora ugotoviti, ali gre za tak primer v zadevi iz postopka v glavni stvari, in zlasti preveriti, da to, da navedena rastlinska olja niso vpisana na seznam dovoljenih goriv, izhaja iz upravičene uporabe previdnostnega načela.
45 V skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča pa lahko slednje predložitvenemu sodišču zagotovi vse smernice, ki so koristne za rešitev spora, o katerem odloča (sodba z dne 26. oktobra 2017, BB construct, C‑534/16, EU:C:2017:820, točka 25 in navedena sodna praksa).
46 Tako je treba ob upoštevanju tega, na kar je bilo opozorjeno v točki 42 te sodbe, zagotoviti, da se posodobitev seznama dovoljenih goriv opravi tako, da se ne ogrozi cilj Direktive 2008/98, in sicer, kot izhaja iz njenega člena 1, varstvo okolja in zdravja ljudi s preprečevanjem ali zmanjševanjem škodljivih vplivov nastajanja odpadkov in ravnanja z njimi ter z izboljšanjem učinkovitosti ravnanja z odpadki in viri.
47 Na prvem mestu, iz spisa, s katerim razpolaga Sodišče, je razvidno, da so v dovoljenju, izdanem družbi ALSO, določene tehnične in fizikalno-kemijske lastnosti ter energetska učinkovitost, ki jih morajo imeti snovi, pridobljene z dejavnostmi te družbe, da izgubijo status odpadka, hkrati pa je določeno, da so te lastnosti strogo povezane s proizvodnjo biodizla, za katero so te snovi namenjene na podlagi tega dovoljenja.
48 Italijanska vlada poleg tega trdi, da je okoliščina, da se v nacionalnem pravnem redu tekoče biogorivo iz postopka v glavni stvari, pridobljeno s kemično obdelavo odpadnih rastlinskih olj, lahko uporablja kot element pri proizvodnji biodizla, ne pa kot gorivo v obratih na biomaso, utemeljena s tem, da v prvem primeru ni neposredne uporabe tekočega biogoriva kot goriva, za razliko od primera, ko se ta tekočina uporablja v obratih, ki v zrak izpuščajo emisije.
49 Pokrajina Cuneo in italijanska vlada se v zvezi s tem sklicujeta na spoštovanje previdnostnega načela. Po njunem mnenju splošnega negativnega učinka uporabe rastlinskega olja kot goriva v obratu za soproizvodnjo na okolje ali zdravje ljudi ni mogoče izključiti z razumno stopnjo znanstvene gotovosti.
50 Kot je navedel generalni pravobranilec v točki 63 sklepnih predlogov, okoliščina, da pristojni nacionalni organ ugotovi, da ob izpolnjevanju nekaterih meril neki odpadek izgubi status odpadka za določeno uporabo, ne pomeni, da ta odpadek preneha biti odpadek, če se uporablja za druge namene. Ni namreč izključeno, da je izpolnjevanje pogojev, določenih v členu 1, členu 6(1) in členu 13 Direktive 2008/98, odvisno od posebne obdelave in predvidene posebne uporabe, kar pomeni, da se to izpolnjevanje pogojev presoja ločeno za vsako od teh uporab.
51 Na drugem mestu, iz spisa, s katerim razpolaga Sodišče, je razvidno, da so pristojni nacionalni organi priznali, da je okoljska bilanca zamenjave goriva pozitivna, ker bi se zaradi te spremembe lahko zmanjšale emisije, povezane z izgorevanjem metana.
52 Vendar okoliščina, da bi se zaradi uporabe rastlinskega olja zmanjšale emisije, povezane z izgorevanjem metana, ne dokazuje, da se to olje lahko uporablja, ne da bi se ogrožalo zdravje ljudi in škodilo okolju.
53 Enako velja za okoliščino, da rastlinsko olje izpolnjuje tehnični standard UNI, ki se uporablja za tekoča biogoriva.
54 Te okoliščine namreč ne vplivajo na morebitne vplive sežiganja rastlinskih olj, kot so ta v obravnavanem primeru, na okolje, kar zadeva možne emisije drugih onesnaževal, ki nastajajo pri sežiganju odpadkov.
55 Tako bi bilo treba v skladu s členom 6(1)(d) Direktive 2008/98 ugotoviti, da uporaba snovi zunaj ureditve, ki velja za odpadke, nima večjega negativnega vpliva na okolje in zdravje, kot ga ima uporaba v okviru te ureditve.
56 Italijanska vlada tudi trdi, da kadar se taka olja sežigajo v tovrstnem obratu, se kemični reagenti, ki jih ta olja vsebujejo, sprostijo v zrak v veliko večjih deležih kot takrat, ko izgorevajo kot sestavine biodizla. V razpoložljivem znanstvenem gradivu naj ne bi bilo izključeno, da sežiganje kemično obdelanih odpadnih rastlinskih olj, ki se v obratu, ki v zrak spušča emisije, uporabljajo kot gorivo, ne pomeni tveganja za okolje ali zdravje ljudi. Ta tveganja naj bi bila lahko večja od tveganj, povezanih z uporabo tovrstnih olj za proizvodnjo biodizla.
57 Ugotoviti je treba, da se lahko država članica zaradi obstoja neke stopnje znanstvene negotovosti glede okoljskih tveganj, povezanih s prenehanjem statusa odpadka za neko snov, kot so zadevna olja iz postopka v glavni stvari, ob upoštevanju previdnostnega načela odloči, da te snovi ne bo vključila na seznam dovoljenih goriv.
58 Poudariti je namreč treba, da v skladu s previdnostnim načelom iz člena 191(2) PDEU država članica – če je po presoji najboljših razpoložljivih znanstvenih podatkov še vedno prisotna negotovost glede vprašanja, ali uporaba snovi, ki je nastala s predelavo odpadkov, v opredeljenih okoliščinah nima nobenega možnega škodljivega vpliva na okolje in zdravje ljudi – ne sme določiti meril za prenehanje statusa odpadka za to snov ali možnosti, da bi se s posamično odločbo ugotovilo prenehanje tega statusa.
59 Glede na zgornje preudarke je treba na vprašanji, ki ju je postavilo predložitveno sodišče, odgovoriti, da je treba člen 6(1) in (4) Direktive 2008/98 v povezavi s členom 13(1) Direktive 2009/28 razlagati tako, da ne nasprotujeta nacionalni ureditvi, v skladu s katero je treba vlogo za izdajo dovoljenja za zamenjavo metana – kot vira energije obrata za proizvodnjo električne energije, ki izpušča emisije v zrak – s snovjo, pridobljeno s kemično obdelavo odpadnih rastlinskih olj, zavrniti, ker ta snov ni vpisana na seznam kategorij goriv iz biomase, ki so odobrena za ta namen, in ker se lahko ta seznam spremeni samo z ministrsko uredbo, katere postopek sprejetja ni usklajen z upravnim postopkom za izdajo dovoljenja za uporabo take snovi kot goriva, če je država članica, ne da bi napravila očitno napako pri presoji, lahko ugotovila, da ni bilo dokazano, da uporaba tega rastlinskega olja v takih okoliščinah izpolnjuje pogoje iz člena 6(1) Direktive 2008/98 in, zlasti, da nima nobenega možnega škodljivega vpliva na okolje in zdravje ljudi. Predložitveno sodišče mora preveriti, ali je tako v zadevi v glavni stvari.
Stroški
60 Ker je ta postopek za stranki v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.
Iz teh razlogov je Sodišče (drugi senat) razsodilo:
Člen 6(1) in (4) Direktive 2008/98/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 19. novembra 2008 o odpadkih in razveljavitvi nekaterih direktiv v povezavi s členom 13(1) Direktive 2009/28/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 23. aprila 2009 o spodbujanju uporabe energije iz obnovljivih virov, spremembi in poznejši razveljavitvi direktiv 2001/77/ES in 2003/30/ES, kakor je bila spremenjena z Direktivo (EU) 2015/1513 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 9. septembra 2015, je treba razlagati tako, da ne nasprotujeta nacionalni ureditvi, v skladu s katero je treba vlogo za izdajo dovoljenja za zamenjavo metana – kot vira energije obrata za proizvodnjo električne energije, ki izpušča emisije v zrak – s snovjo, pridobljeno s kemično obdelavo odpadnih rastlinskih olj, zavrniti, ker ta snov ni vpisana na seznam kategorij goriv iz biomase, ki so odobrena za ta namen, in ker se lahko ta seznam spremeni samo z ministrsko uredbo, katere postopek sprejetja ni usklajen z upravnim postopkom za izdajo dovoljenja za uporabo take snovi kot goriva, če je država članica, ne da bi napravila očitno napako pri presoji, lahko ugotovila, da ni bilo dokazano, da uporaba tega rastlinskega olja v takih okoliščinah izpolnjuje pogoje iz člena 6(1) Direktive 2008/98 in, zlasti, da nima nobenega možnega škodljivega vpliva na okolje in zdravje ljudi. Predložitveno sodišče mora preveriti, ali je tako v zadevi v glavni stvari.
Podpisi