DOMSTOLENS DOM (andra avdelningen)
den 24 oktober 2019 (*)
”Begäran om förhandsavgörande – Miljö – Direktiv 2008/98/EG – Avfall – Kemiskt behandlade vegetabiliska spilloljor – Artikel 6.1 och 6.4 – När avfall upphör att vara avfall – Direktiv 2009/28/EG – Främjande av användningen av energi från förnybara energikällor – Artikel 13 – Nationella förfaranden för godkännande, certifiering och licensiering som är tillämpliga på anläggningar som producerar el, värme eller kyla från förnybara energikällor – Användning av flytande biobränsle som energikälla för en anläggning för produktion av el”
I mål C‑212/18,
angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte (Regionala förvaltningsdomstolen i Piemonte, Italien), genom beslut av den 14 februari 2018, som inkom till domstolen den 26 mars 2018, i målet
Prato Nevoso Termo Energy Srl
mot
Provincia di Cuneo,
ARPA Piemonte,
ytterligare deltagare i rättegången:
Comune di Frabosa Sottana,
meddelar
DOMSTOLEN (andra avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden A. Arabadjiev (referent), domstolens vice ordförande R. Silva de Lapuerta, tillika tillförordnad domare på andra avdelningen, samt domaren C. Vajda,
generaladvokat: H. Saugmandsgaard Øe,
justitiesekreterare: handläggaren R. Schiano,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 13 februari 2019,
med beaktande av de yttranden som avgetts av:
– Prato Nevoso Termo Energy Srl, genom A. Blasi och F. Munari, avvocati,
– Provincia di Cuneo, genom A. Sciolla och A. Gammaidoni, avvocati,
– Italiens regering, genom G. Palmieri, i egenskap av ombud, biträdd av G. Palatiello, avvocato dello Stato,
– Nederländernas regering, genom M.K Bulterman och M.A.M. de Ree, båda i egenskap av ombud,
– Europeiska kommissionen, genom G. Gattinara, F. Thiran och K. Talabér-Ritz, samtliga i egenskap av ombud,
och efter att den 20 juni 2019 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 6 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/98/EG av den 19 november 2008 om avfall och om upphävande av vissa direktiv (EUT L 312, 2008, s. 3), artikel 13 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/28/EG av den 23 april 2009 om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor och om ändring och ett senare upphävande av direktiven 2001/77/EG och 2003/30/EG (EUT L 140, 2009, s. 16), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/1513 av den 9 september 2015 (EUT L 239, 2015, s. 1) (nedan kallat direktiv 2009/28), samt av principerna om proportionalitet, öppenhet och förenkling.
2 Begäran har framställts i ett mål mellan å ena sidan Prato Nevoso Termo Energy Srl (nedan kallat Prato Nevoso) och å andra sidan Provincia di Cuneo (provinsen Cuneo, Italien) och ARPA Piemonte. Målet gäller avslag på en ansökan som framställts av Prato Nevoso om att få ersätta metangas, såsom energikälla i det kraftvärmeverk som bolaget driver, med ett flytande biobränsle som framställs av kemiskt behandlade vegetabiliska spilloljor.
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
Direktiv 2008/98
3 I skälen 8 och 29 i direktiv 2008/98 anges följande:
”(8) Det är därför nödvändigt att … skärpa de åtgärder som måste vidtas för att förebygga avfall, införa ett tillvägagångssätt som tar hänsyn till produkters och materials hela livscykel och inte enbart till avfallsfasen samt att koncentrera insatserna på att minska miljöpåverkan vid generering och hantering av avfall, så att avfallets ekonomiska värde ökas. Vidare bör återvinning av avfall och användning av återvunnet material uppmuntras för att bevara naturresurser. …
…
(29) Medlemsstaterna bör stödja användningen av återvinningsmaterial … i linje med avfallshierarkin och målet om ett återvinningssamhälle, och bör när så är möjligt inte stödja deponering eller förbränning av sådant återvinningsmaterial.”
4 Enligt artikel 1 i direktivet, med rubriken ”Syfte och tillämpningsområde”, fastställs i detta direktiv åtgärder som syftar till att skydda miljön och människors hälsa genom att förebygga eller minska de negativa följderna av generering och hantering av avfall samt minska resursanvändningens allmänna påverkan och få till stånd en effektivisering av denna användning.
5 Artikel 3 i direktiv 2008/98, med rubriken ”Definitioner”, har följande lydelse:
”I detta direktiv avses med
1) avfall: ämne eller föremål som innehavaren gör sig av med eller avser eller är skyldig att göra sig av med,
…”
6 Artikel 4 i direktivet har rubriken ”Avfallshierarki”. I artikel 4.1 föreskrivs följande:
”Följande avfallshierarki ska gälla som prioriteringsordning för lagstiftning och politik som rör förebyggande och hantering av avfall:
a) Förebyggande.
b) Förberedelse för återanvändning.
c) Materialåtervinning.
d) Annan återvinning, t.ex. energiåtervinning.
e) Bortskaffande.”
7 I artikel 6 i nämnda direktiv, som har rubriken ”När avfall upphör att vara avfall”, föreskrivs följande:
”1. Visst specifikt avfall ska upphöra att vara avfall i den mening som avses i artikel 3.1 när det har genomgått ett återvinningsförfarande, inbegripet materialåtervinning, och uppfyller specifika kriterier som utarbetats på följande villkor:
a) Ämnet eller föremålet ska användas för specifika ändamål.
b) Det ska finnas en marknad för eller efterfrågan på sådana ämnen eller föremål.
c) Ämnet eller föremålet ska uppfylla de tekniska kraven för de specifika ändamålen och befintlig lagstiftning och normer för produkter.
d) Användning av ämnet eller föremålet kommer inte att leda till allmänt negativa följder för miljön eller människors hälsa.
Kriterierna ska vid behov inbegripa gränsvärden för förorenande ämnen och ta hänsyn till ämnets eller föremålets eventuella negativa miljöeffekter.
2. De åtgärder som avser att ändra icke väsentliga delar av detta direktiv genom att komplettera det beträffande antagande av de kriterier som fastställs i punkt 1 och fastställande av vilken typ av avfall på vilket sådana kriterier ska tillämpas, ska antas i enlighet med det föreskrivande förfarande med kontroll som avses i artikel 39.2. Specifika kriterier för när avfall upphör att vara avfall bör övervägas åtminstone för t.ex. ballastmaterial, papper, glas, metall, däck och textilier.
…
4. Om inga kriterier har fastställts på gemenskapsnivå i enlighet med förfarandet i punkterna 1 och 2, får medlemsstaterna med beaktande av tillämplig rättspraxis från fall till fall besluta om ett visst avfall har upphört att vara avfall. …”
Direktiv 2009/28
8 I artikel 2 i direktiv 2009/28, som har rubriken ”Definitioner”, föreskrivs följande:
”…
Dessutom gäller följande definitioner:
…
h) flytande biobränslen: vätskeformiga bränslen för andra energiändamål än för transportändamål, inbegripet el, uppvärmning och kylning, som framställs av biomassa.
…
p) avfall: i enlighet med definitionen i artikel 3.1 i [direktiv 2008/98]. Ämnen som avsiktligt manipulerats eller kontaminerats för att uppfylla definitionen omfattas inte av denna definition….”
9 Artikel 13 i samma direktiv, som har rubriken ”Administrativa förfaranden, regler och normer”, föreskrivs följande:
”1. Medlemsstaterna ska se till att de nationella reglerna för godkännande, certifiering och licensiering som gäller för anläggningar med tillhörande nätinfrastruktur för transmission och distribution, som producerar el, värme eller kyla från förnybara energikällor och för omvandlingen av biomassa till biodrivmedel eller andra energiprodukter, är proportionella och nödvändiga.
Medlemsstaterna ska särskilt vidta lämpliga åtgärder för att säkerställa
a) med förbehåll för skillnaderna mellan medlemsstaterna när det gäller administrativ uppbyggnad och organisation, att de nationella, regionala och lokala administrativa organens ansvarsområden för godkännande, certifiering och licensiering, inklusive fysisk planering, är tydligt samordnade och definierade, med transparenta tidsplaner för fastställande av planer och ansökningar om bygglov,
…
c) att administrativa förfaranden förenklas så långt det är möjligt och genomförs på lämplig administrativ nivå,
d) att reglerna som styr godkännande, certifiering och licensiering är objektiva, transparenta, proportionella och inte diskriminerar mellan sökandena och är utformade så att de tar fullständig hänsyn till särdragen hos olika teknikslag för energi från förnybara energikällor,
…”
Italiensk rätt
10 Artikel 184-ter i decreto legislativo n. 152 – Norme in materia ambientale (lagstiftningsdekret nr 152 om miljöregler), av den 3 april 2006 (ordinarie tillägg till GURI nr 88, av den 14 april 2006), i den lydelse som var tillämplig på omständigheterna i det nationella målet (nedan kallat lagstiftningsdekret nr 152/2006), med rubriken ”När avfall upphör att vara avfall”, har följande lydelse:
”1. Ett avfall ska upphöra att vara avfall när det har genomgått ett återvinningsförfarande, inbegripet materialåtervinning och förberedelse för återanvändning, och avfallet uppfyller specifika kriterier som ska fastställas med beaktande av följande villkor:
a) Ämnet eller föremålet ska användas för specifika ändamål.
b) Det ska finnas en marknad för eller efterfrågan på sådana ämnen eller föremål.
c) Ämnet eller föremålet ska uppfylla de tekniska kraven för de specifika ändamålen och iakttar befintlig lagstiftning och normer för produkter.
d) Användning av ämnet eller föremålet kommer inte att leda till allmänt negativa följder för miljön eller människors hälsa. …”
11 I artikel 268 i detta dekret, med rubriken ”Definitioner”, anges följande:
”I denna avdelning avses med
…
eee-bis) bränsle: varje fast, flytande eller gasformigt ämne som enligt bilaga X till del V ska användas för framställning av energi genom förbränning, med undantag av avfall,
…”
12 Artikel 293 i samma dekret har rubriken ”Tillåtna bränslen”, och i punkt 1 i den artikeln föreskrivs följande:
”Anläggningar som regleras i avdelningarna I och II i del V, däribland civila värmeanläggningar med en lägre effekt än tröskelvärdet, får endast drivas med de bränslen som föreskrivs för dessa anläggningskategorier i bilaga X till del V, på de villkor som anges där. Det material och de ämnen som anges i bilaga X till del V i detta dekret får inte användas som bränslen i den mening som avses i denna avdelning när de utgör avfall i den mening som avses i del IV i detta dekret. Förbränning av material och ämnen som inte är förenliga med bilaga X till del V i detta dekret eller som i varje fall utgör avfall i den mening som avses i del IV omfattas av gällande bestämmelser om avfall. …”
13 Bilaga X till del V i lagstiftningsdekret nr 152/2006 har rubriken ”Reglering av olika bränslen” och innehåller två delar. Del II, som har rubriken ”Kommersiella kännetecken för bränslen och mätmetoder”, kan i sin tur delas in i fyra avsnitt. Det fjärde avsnittet avser kännetecken för brännbar biomassa och därmed sammanhängande användningsvillkor och preciserar följande:
”1. Typ av bränsle och ursprung
a) växtmaterial från särskilda energigrödor,
b) växtmaterial från uteslutande mekanisk bearbetning, tvättning med vatten eller torkning av andra jordbruksgrödor än energigrödor,
…
e) växtmaterial från uteslutande mekanisk behandling, tvättning med vatten eller torkning av jordbruksgrödor,
…”
14 Enligt artikel 281.5 i detta dekret ska ändringar och uppdateringar av bilagorna till del V i dekretet ”antas genom dekret av ministern för miljö och skydd för land och hav i samråd med hälso- och sjukvårdsministern, ministern för ekonomisk utveckling och, i relevanta delar, infrastruktur- och transportministern, efter det att Conferenza unificata (Gemensamma konferensen) … har hörts”.
15 I artikel 2.1 h i decreto legislativo n. 28 – Attuazione della direttiva 2009/28/CE sulla promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili, recante modifica e successiva abrogazione delle direttive 2001/77/CE e 2003/30/CE (lagstiftningsdekret nr 28, om införlivande av direktiv 2009/28/CE om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor och om ändring och ett senare upphävande av direktiven 2001/77/EG och 2003/30/EG), av den 3 mars 2011 (ordinarie tillägg till GURI nr 71, av den 28 mars 2011) (nedan kallat lagstiftningsdekret nr 28/2011), definieras begreppet ”flytande biobränslen” som ”flytande bränslen avsedda för annan energianvändning än transport, inklusive elproduktion, uppvärmning och kylning, som framställs av biomassa”.
16 Artikel 5.1 i lagstiftningsdekret nr 28/2011 har följande lydelse:
”Utan att det påverkar vad som föreskrivs i artiklarna 6 och 7 krävs, för uppförande och drift av anläggningar för produktion av el som drivs med förnybara energikällor, kompletterande byggnader och erforderlig infrastruktur för uppförande och drift av anläggningarna samt betydande ändringar av anläggningarna i sig, enhetstillstånd enligt artikel 12 i lagstiftningsdekret nr 387 av den 29 december 2003, i dess lydelse enligt denna artikel, i enlighet med det förfarande och de villkor som föreskrivs i lagstiftningsdekret nr 387/2003, i de tillämpningsföreskrifter som antagits med stöd av artikel 12.10 och i relevanta bestämmelser i regioner och självständiga provinser.”
17 Enligt artikel 1 avsnitt 2 del A.2 i bilaga I till decreto n. 264 – Regolamento recante criteri indicativi per agevolare la dimostrazione della sussistenza dei requisiti per la qualifica dei residui di produzione come sottoprodotti e non come rifiuti (dekret nr 264, om vägledande kriterier för att göra det lättare att påvisa att kraven för att kvalificera produktionsrester som biprodukter och inte som avfall är uppfyllda), av den 13 oktober 2016 (GURI nr 38, av den 15 februari 2017) gäller följande:
”På grundval av gällande bestämmelser vid tidpunkten för förevarande dekrets ikraftträdande får endast sådan restbiomassa som anges i bilaga X till del V i [lagstiftningsdekret nr 152/2006] och i artikel 2bis i lagdekret nr 171 av den 3 november 2008 användas för att producera energi genom förbränning, utan att det påverkar framtida bestämmelser som uttryckligen reglerar användningen av restbiomassa som bränsle. Vid användning för energiproduktion genom förbränning omfattas de ämnen som avses i artikel 185 i [lagstiftningsdekret nr 152/2006] under alla omständigheter av avfallsregleringen om de inte anges i de bestämmelser som avses i detta stycke.”
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
18 Prato Nevoso driver ett kraftvärmeverk.
19 Den 8 november 2016 ansökte Prato Nevoso hos provinsen Cuneo om godkännande enligt artikel 5.1 i lagstiftningsdekret nr 28/2011 att ändra energikälla i anläggningen. Bolaget ville ersätta metangas med ett flytande biobränsle, nämligen en vegetabilisk olja som framställs av bolaget ALSO S.r.l. och som härrör från insamling och kemisk behandling av använd frityrolja, rester från raffinering av vegetabiliska oljor och rester från rengöring av tankar där sådana oljor lagrats.
20 ALSO har tillstånd att saluföra oljan såsom en produkt som har ”upphört att vara avfall” i den mening som avses i artikel 184 ter i lagstiftningsdekret nr 152/2006 för användning i samband med framställning av biodrivmedel, på villkor att oljan har de fysikaliska och kemiska egenskaper som anges i godkännandet och att det anges i marknadsföringsmaterialet att ”produkten härrör från avfallsåtervinning för användning i samband med framställning av biodrivmedel”.
21 Genom beslut av den 25 maj 2017 avslogs Prato Nevosos ansökan om tillstånd med motiveringen att den aktuella vegetabiliska oljan inte fanns med i förteckningen i del II, avsnitt 4, i bilaga X till del V i lagstiftningsdekret nr 152/2006. I denna förteckning anges de bränslekategorier som härrör från biomassa som kan användas i en anläggning som avger utsläpp i luften utan att behöva iaktta de regler som gäller för energiåtervinning av avfall (nedan kallad förteckningen över godkända bränslen). De enda vegetabiliska oljorna i dessa kategorier är oljor som härrör från energigrödor eller som framställs uteslutande på mekanisk väg. Provinsen Cuneo fann att enligt artikel 293.1 i detta lagstiftningsdekret skulle sådan vegetabilisk olja betraktas som avfall.
22 Prato Nevoso överklagade detta beslut till den hänskjutande domstolen och gjorde bland annat gällande att de ovannämnda nationella bestämmelserna stred mot artikel 6 i direktiv 2008/98 och artikel 13 i direktiv 2009/28.
23 Den hänskjutande domstolen har framhållit att förteckningen över godkända bränslen endast kan ändras genom ett ministerdekret. Förfarandet för att anta ett sådant är inte koordinerat med det administrativa tillståndsförfarandet för användning av ett ämne som härstammar från biomassa såsom bränsle. Förteckningen kan därför inte bestridas inom ramen för sistnämnda förfarande.
24 Samma domstol har tillagt att Prato Nevosos ansökan avslogs trots att den vegetabiliska olja som är aktuell i det nationella målet uppfyller den tekniska standarden UNI som är tillämplig på flytande biobränslen, har en egen marknad i egenskap av bränsle och att Prato Nevoso – inom ramen för tillståndsförfarandet – har inkommit med en teknisk rapport som visar att de sammanlagda miljöeffekterna av att byta ut metangas mot vegetabilisk olja skulle bli positiva.
25 Mot denna bakgrund beslutade Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte (Regionala förvaltningsdomstolen i Piemonte, Italien) att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfrågor till domstolen:
”1) Utgör artikel 6 i direktiv [2008/98] och under alla omständigheter proportionalitetsprincipen hinder för ett nationellt regelverk såsom det som följer av artikel 293 i lagstiftningsdekret nr 152/2006 jämförd med artikel 268 eee-bis i lagstiftningsdekret nr 152/2006 enligt vilket ett flytande biobränsle som uppfyller de tekniska kraven därför och efterfrågas som bränsle för produktionsändamål ska betraktas som avfall, även inom ramen för ett tillståndsförfarande för ett biomassakraftverk, i den mån och så länge som nämnda flytande biobränsle inte är upptaget i bilaga X, del II, avsnitt 4.1, till del V i lagstiftningsdekret nr [152/2006] och detta oberoende av varje bedömning av de negativa följderna för miljön som görs inom ramen för tillståndsförfarandet eller eventuella invändningar som framställs mot produktens tekniska egenskaper under detta tillståndsförfarande?
2) Utgör artikel 13 i direktiv [2009/28] och under alla omständigheter principerna om proportionalitet, öppenhet och förenkling hinder för en nationell bestämmelse såsom artikel 5 i lagstiftningsdekret nr 28/2011 i den del där den, för det fall att ett företag ansöker om tillstånd att använda biomassa som bränsle i en anläggning som avger utsläpp i luften, inte inbegriper någon samordning med tillståndsförfarandet för sådan användning som bränsle som föreskrivs i bilaga X till del V i lagstiftningsdekret nr 152/2006 eller någon möjlighet till konkret bedömning av den föreslagna lösningen i ett enda tillståndsförfarande och mot bakgrund av definierade tekniska specifikationer?”
Prövning av tolkningsfrågorna
26 Det ska inledningsvis påpekas att det framgår av tolkningsfrågornas ordalydelse att den hänskjutande domstolen ber EU-domstolen att tolka artikel 6 i direktiv 2008/98, artikel 13 i direktiv 2009/28 och ”under alla omständigheter” principerna om proportionalitet, öppenhet och förenkling.
27 En genomläsning av de skäl som den hänskjutande domstolen lämnat visar emellertid att den egentligen frågar EU-domstolen huruvida nationella bestämmelser, såsom dem som är aktuella i det nationella målet, är förenliga med dels artikel 6.1 och 6.4 i direktiv 2008/98, dels artikel 13.1 i direktiv 2009/28.
28 Vidare finns det inga omständigheter i begäran om förhandsavgörande som gör det möjligt att pröva frågan oberoende av dessa bestämmelser med avseende på enbart de principer som nämns i punkt 26 ovan.
29 Genom sina frågor, som ska prövas tillsammans, söker den hänskjutande domstolen således få klarhet i huruvida artikel 6.1 och 6.4 i direktiv 2008/98 samt artikel 13.1 i direktiv 2009/28, tagna tillsammans, ska tolkas så, att de utgör hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken en ansökan om tillstånd att – såsom bränslekälla för en anläggning för elproduktion som avger utsläpp i luften – ersätta metangas med ett ämne som härrör från den kemiska behandlingen av vegetabiliska spilloljor, såsom det ämne som är i aktuellt i det nationella målet, ska avslås med motiveringen att ämnet inte finns medtaget på förteckningen över kategorier av bränslen som framställts av biomassa, som är tillåtna för detta ändamål, och att förteckningen endast kan ändras genom en nationell rättsakt med allmän giltighet vars antagningsförfarande inte är samordnat med det administrativa förfarandet för godkännande av användning av ett ämne som framställts av biomassa som bränsle.
30 Domstolen erinrar om att begreppet avfall i artikel 3.1 i direktiv 2008/98 definieras som alla ämnen eller föremål som innehavaren gör sig av med eller avser eller är skyldig att göra sig av med.
31 Artikel 6.1 första stycket i direktiv 2008/98 innehåller de villkor som ska uppfyllas av de specifika kriterierna för bestämningen av när avfall upphör att vara avfall i den mening som avses i artikel 3.1 i det direktivet när det har genomgått ett återvinningsförfarande eller materialåtervinning (dom av den 28 mars 2019, Tallinna Vesi, C‑60/18, EU:C:2019:264, punkt 19).
32 Enligt artikel 6.2 i direktiv 2008/98 ska kommissionen upprätta tillämpningsbestämmelserna för punkt 1 i samma artikel vad gäller antagande av särskilda kriterier för att avgöra när avfall upphör att vara avfall (dom av den 28 mars 2019, Tallinna Vesi, C‑60/18, EU:C:2019:264, punkt 20). Det är utrett att sådana tillämpningsbestämmelser inte har utarbetats på EU-nivå för de vegetabiliska spilloljor som är aktuella i det nationella målet.
33 Under sådana omständigheter får medlemsstaterna, såsom framgår av lydelsen i artikel 6.4 i direktiv 2008/98, från fall till fall avgöra om visst avfall har upphört att vara avfall, samtidigt som de är skyldiga, enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 98/34/EG av den 22 juni 1998 om ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter (EGT L 204, 1998, s. 37), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 98/48/EG av den 20 juli 1998 (EGT L 217, 1998, s. 18), att underrätta kommissionen om de tekniska standarder och föreskrifter som antagits i detta avseende (dom av den 28 mars 2019, Tallinna Vesi, C‑60/18, EU:C:2019:264, punkt 21).
34 I detta avseende påpekar domstolen att de åtgärder som antas med stöd av artikel 6.4 i direktiv 2008/98 – såsom EU:s förordningar som antagits med stöd av artikel 6.2 i samma direktiv – leder till att avfall upphör att vara avfall och således innebär att det skydd som avfallslagstiftningen garanterar för miljö och människors hälsa upphör. Åtgärderna måste därför uppfylla de krav som ställs i artikel 6.1 a–d och särskilt beakta ämnets eller föremålets eventuella negativa effekter på miljön och människors hälsa (dom av den 28 mars 2019, Tallinna Vesi, C‑60/18, EU:C:2019:264, punkt 23).
35 Såsom domstolen slog fast i punkterna 24–27 i domen av den 28 mars 2019, Tallinna Vesi (C‑60/18, EU:C:2019:264), får en medlemsstat – när det på EU-nivå inte har fastställts några harmoniserade kriterier för när en viss typ av avfall upphör att vara avfall – anse att även om det inte direkt kan uteslutas att villkoren för när ett avfall upphör att vara avfall inte är uppfyllda kan iakttagande av dessa villkor endast garanteras genom att det fastställs kriterier i en nationell rättsakt med allmän giltighet. Vidare kan en medlemsstat med beaktande av alla relevanta omständigheter och i enlighet med den senaste vetenskapliga och tekniska kunskapen besluta att, för vissa typer av avfall, inte föreskriva varken kriterier eller möjlighet att anta individuella beslut om att ett avfall upphör att vara avfall.
36 Medlemsstaterna har nämligen, såsom generaladvokaten påpekade i punkterna 46–55 i sitt förslag till avgörande, ett stort utrymme för skönsmässig bedömning såvitt gäller dels fastställande av lämpliga förfaranderegler, dels prövning i sak av huruvida villkoren för när ett avfall upphör att vara avfall är uppfyllda vilket innebär att de behöriga nationella myndigheterna ska utföra komplexa tekniska och vetenskapliga bedömningar.
37 Det bör också erinras om att villkoren, i artikel 6.1 i direktiv 2008/98, som ska uppfyllas av de specifika kriterierna för bestämningen av när avfall upphör att vara avfall i den mening som avses i artikel 3.1 i det direktivet när det har genomgått ett återvinningsförfarande eller materialåtervinning, inte i sig gör det möjligt att omedelbart fastställa att visst avfall, eller vissa kategorier av avfall, inte längre ska anses utgöra avfall (dom av den 28 mars 2019, Tallinna Vesi, C‑60/18, EU:C:2019:264, punkt 29 och där angiven rättspraxis).
38 Domstolen finner följaktligen att artikel 6.4 i direktiv 2008/98 i princip inte gör det möjligt för en innehavare av avfall att kräva att den behöriga myndigheten i medlemsstaten eller en domstol i den medlemsstaten ska fastställa att avfallet har upphört att vara avfall (se, för ett liknande resonemang, dom av den 28 mars 2019, Tallinna Vesi, C‑60/18, EU:C:2019:264, punkt 30).
39 Av detta följer att unionsrätten i princip inte utgör hinder för att nationella bestämmelser om energiåtervinning av avfall omfattar användning av ett ämne som härrör från avfall – såsom bränsle i en anläggning som avger utsläpp i luften – med motiveringen att ämnet inte ingår i någon av de kategorier som finns upptagna på förteckningen över godkända bränslen samtidigt som dessa bestämmelser föreskriver att förteckningen endast kan ändras genom en nationell rättsakt med allmän giltighet, såsom ett ministerdekret.
40 Bedömningen påverkas inte av artikel 13.1 i direktiv 2009/28 enligt vilken medlemsstaterna ska se till att de nationella reglerna för godkännande, certifiering och licensiering som gäller för anläggningar såsom den som är aktuell i det nationella målet är proportionella och nödvändiga samt koordinerade och definierade, eftersom denna bestämmelse – såsom generaladvokaten påpekade i punkt 93 i sitt förslag till avgörande – inte gäller förfarandena för antagande av de kriterier för när avfall upphör att vara avfall som avses i artikel 6.4 i direktiv 2008/98.
41 Mot bakgrund av att de aktuella vegetabiliska oljorna i det nationella målet inte finns medtagna på förteckningen över godkända bränslen, leder emellertid de aktuella nationella bestämmelserna i förevarande fall till att ämnet måste betraktas som ett avfall och inte som ett bränsle.
42 Det måste ses till att de aktuella nationella bestämmelserna inte äventyrar målen för direktiv 2008/98, såsom främjandet av en tillämpning av avfallshierarkin i artikel 4, eller, såsom framgår av skälen 8 och 29, uppmuntran av återvinning av avfall och användning av återvunnet material i syfte att bevara naturresurser samt underlätta inrättandet av en cirkulär ekonomi (se, för ett liknande resonemang, dom av den 28 mars 2019, Tallinna Vesi, C‑60/18, EU:C:2019:264, punkt 27).
43 Det ska i det avseendet, såsom generaladvokaten påpekade i punkterna 57 och 61 i sitt förslag till avgörande, kontrolleras om den situation som är aktuell i det nationella målet inte uppstått till följd av en uppenbart oriktig bedömning av att villkoren i artikel 6.1 i direktiv 2008/98 inte har iakttagits. Det ska i förevarande fall prövas om medlemsstaten, utan att göra sig skyldig till en sådan oriktig bedömning, kunde slå fast att det inte visats att användning av den vegetabiliska oljan som är aktuell i det nationella målet – under sådana omständigheter – gör det möjligt att anse att villkoren i denna bestämmelse är uppfyllda och i synnerhet att användningen inte har någon som helst skadlig inverkan på miljön och människors hälsa.
44 Det ankommer på den nationella domstolen, som är ensam behörig att fastställa och göra en bedömning av de faktiska omständigheterna, att avgöra om så är fallet i det nationella målet och i synnerhet att pröva om det förhållandet att de nämnda vegetabiliska oljorna inte finns med på förteckningen över godkända bränslen är resultatet av en motiverad tillämpning av försiktighetsprincipen.
45 EU-domstolen får dock, enligt vad som följer av dess fasta praxis, förse den nationella domstolen med alla uppgifter som den domstolen kan ha nytta av för att lösa tvisten (dom av den 26 oktober 2017, BB construct, C‑534/16, EU:C:2017:820, punkt 25 och där angiven rättspraxis).
46 Mot bakgrund av vad som sägs i punkt 42 ovan är det viktigt att se till att uppdateringen av förteckningen över godkända bränslen sker på ett sätt som inte äventyrar syftet med direktiv 2008/98, nämligen att skydda miljön och människors hälsa genom att förebygga eller minska de negativa följderna av generering och hantering av avfall samt minska resursanvändningens allmänna påverkan och få till stånd en effektivisering av denna användning i enlighet med vad som anges i artikel 1 i direktivet.
47 Det framgår för det första av de handlingar i målet som domstolen tagit del av att det i det tillstånd som beviljats ALSO föreskrivs vilka tekniska, fysikaliska och kemiska kriterier samt vilken energiprestanda som de ämnen som härrör från bolagets verksamhet ska uppfylla för att upphöra att vara ett avfall. Det anges samtidigt att dessa egenskaper är strikt kopplade till framställning av sådant biodrivmedel som ämnena är avsedda för enligt tillståndet.
48 Den italienska regeringen har anfört att det förhållandet att det flytande biobränsle som är aktuellt i det nationella målet, som framställts av kemiskt behandlade vegetabiliska spilloljor, enligt den nationella rättsordningen kan användas som en ingrediens vid framställningen av biodrivmedel och inte som bränsle i biomassaanläggningar motiveras av att det, i det första fallet, inte föreligger någon direkt användning av flytande biobränsle såsom bränsle vilket däremot är fallet när denna vätska används i anläggningar som avger utsläpp i luften.
49 Den italienska regeringen och provinsen Cuneo har härvidlag åberopat iakttagande av försiktighetsprincipen. De menar att det inte med rimlig vetenskaplig säkerhet kan uteslutas att de sammanlagda effekterna för miljö och människors hälsa av att använda vegetabilisk olja såsom bränsle i en kraftvärmeanläggning skulle bli negativa.
50 Den omständigheten att den behöriga nationella myndigheten konstaterar att visst avfall upphör att vara avfall för en viss användning, förutsatt att vissa kriterier är uppfyllda, innebär såsom generaladvokaten påpekade i punkt 63 i sitt förslag till avgörande inte att avfallet upphör att vara avfall när det används för andra ändamål. Det kan nämligen inte uteslutas att frågan huruvida villkoren i artiklarna 1, 6.1 och 13 i direktiv 2008/98 är uppfyllda beror på vilken specifik användning som avses, vilket innebär att det för varje enskild användning ska prövas huruvida dessa kriterier är uppfyllda.
51 Vidare framgår det av handlingarna i målet att de behöriga nationella myndigheterna har medgett att miljöeffekterna av bränslebytet var positiva då bytet medförde en minskning av de utsläpp som är förknippade med förbränning av metangas.
52 Det faktum att användningen av vegetabilisk olja medför en minskning av de utsläpp som är förknippade med förbränningen av metangas styrker emellertid inte att denna olja kan användas utan fara för människors hälsa och utan risk för miljön.
53 Detsamma gäller det faktum att den vegetabiliska oljan uppfyller den tekniska standarden UNI som är tillämplig på flytande biobränslen.
54 Nämnda omständigheter påverkar nämligen inte de eventuella miljökonsekvenser som är en följd av förbränning av vegetabiliska oljor såsom dem som är aktuella i förevarande mål när det kommer till möjliga utsläpp av andra förorenande ämnen som avfallsförbränning ger upphov till.
55 Det ska således i enlighet med artikel 6.1 d i direktiv 2008/98 fastställas att användning av ämnet utanför det system som är tillämpligt på avfall inte kommer att leda till mer negativa följder för miljön eller människors hälsa än om ämnet användes inom ramen för nämnda system.
56 Den italienska regeringen har vidare anfört att när sådana oljor förbränns i en anläggning av denna typ släpps de kemiska reagenser som oljorna innehåller ut i luften i betydligt större omfattning än när de förbrukas som beståndsdelar i biodiesel. Tillgängliga vetenskapliga undersökningar utesluter inte att förbränning av kemiskt behandlade vegetabiliska spilloljor som används som bränsle i en anläggning som avger utsläpp i luften medför risker för miljön och människans hälsa. Dessa risker kan vara större än riskerna när denna typ av oljor används vid framställning av biodiesel.
57 Domstolen finner att den vetenskapliga osäkerhet som i viss mån råder kring miljöriskerna av att ett visst ämne, likt de oljor som är aktuella i det nationella målet, upphör att vara avfall kan föranleda en medlemsstat att med beaktande av försiktighetsprincipen besluta att inte medta detta ämne på förteckningen över godkända bränslen.
58 Det ska betonas att försiktighetsprincipen som stadgas i artikel 191.2 FEUF innebär att om det efter en undersökning av de bästa vetenskapliga data som finns på området fortfarande är osäkert om användning, under vissa precisa omständigheter, av ett visst ämne som härstammar från avfallsåtervinning inte har någon som helst negativ påverkan på miljö och människors hälsa ska medlemsstaten avhålla sig från att föreskriva kriterier för när ämnet upphör att vara avfall eller en möjlighet att anta ett individuellt beslut som fastställer att ämnet upphört att vara avfall.
59 Mot denna bakgrund ska de frågor som har ställts av den hänskjutande domstolen besvaras enligt följande. Artikel 6.1 och 6.4 i direktiv 2008/98 samt artikel 13.1 i direktiv 2009/28, tagna tillsammans, ska tolkas så, att de inte utgör hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken en ansökan om tillstånd att – såsom bränslekälla för en anläggning för elproduktion som avger utsläpp i luften – ersätta metangas med ett ämne som härrör från den kemiska behandlingen av vegetabiliska spilloljor ska avslås med motiveringen att ämnet inte finns medtaget på förteckningen över kategorier av bränslen som framställts av biomassa, som är tillåtna för detta ändamål, och att förteckningen endast kan ändras genom ett ministerdekret vars antagningsförfarande inte är samordnat med det administrativa förfarandet för godkännande av användning av ett sådant ämne som bränsle. Detta gäller om medlemsstaten, utan att göra en uppenbart oriktig bedömning, har kunnat anse att det inte styrkts att användning av den nämnda vegetabiliska oljan under sådana omständigheter uppfyller de villkor som föreskrivs i artikel 6.1 i direktiv 2008/98 och, i synnerhet, att ämnet inte har någon som helst negativ påverkan på miljö och människors hälsa. Det ankommer på den nationella domstolen att pröva huruvida detta är fallet i det nationella målet.
Rättegångskostnader
60 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (andra avdelningen) följande:
Artikel 6.1 och 6.4 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/98/EG av den 19 november 2008 om avfall och om upphävande av vissa direktiv samt artikel 13.1 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/28/EG av den 23 april 2009 om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor och om ändring och ett senare upphävande av direktiven 2001/77/EG och 2003/30/EG, i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/1513 av den 9 september 2015, tagna tillsammans, ska tolkas så, att de inte utgör hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken en ansökan om tillstånd att – såsom bränslekälla för en anläggning för elproduktion som avger utsläpp i luften – ersätta metangas med ett ämne som härrör från den kemiska behandlingen av vegetabiliska spilloljor ska avslås med motiveringen att ämnet inte finns medtaget på förteckningen över kategorier av bränslen som framställts av biomassa, som är tillåtna för detta ändamål, och att förteckningen endast kan ändras genom ett ministerdekret vars antagningsförfarande inte är samordnat med det administrativa förfarandet för godkännande av användning av ett sådant ämne som bränsle. Detta gäller om medlemsstaten, utan att göra en uppenbart oriktig bedömning, har kunnat anse att det inte styrkts att användning av den nämnda vegetabiliska oljan under sådana omständigheter uppfyller de villkor som föreskrivs i artikel 6.1 i direktiv 2008/98 och, i synnerhet, att ämnet inte har någon som helst negativ påverkan på miljö och människors hälsa. Det ankommer på den nationella domstolen att pröva huruvida detta är fallet i det nationella målet.
Underskrifter