Zadeva T‑227/21
Illumina, Inc.
proti
Evropski komisiji
Sodba Splošnega sodišča (tretji razširjeni senat) z dne 13. julija 2022
„Konkurenca – Koncentracije – Trg farmacevtske industrije – Člen 22 Uredbe (ES) št. 139/2004 – Zahteva za napotitev, ki jo poda organ, pristojen za konkurenco, ki na podlagi nacionalne zakonodaje ni pristojen za pregled koncentracije – Odločitev Komisije, da bo pregledala koncentracijo – Sklepi Komisije o ugoditvi zahtevam drugih nacionalnih organov, pristojnih za konkurenco, za pridružitev zahtevi za napotitev – Pristojnost Komisije – Rok za vložitev zahteve za napotitev – Pojem ,obvestiti‘ – Razumni rok – Legitimno pričakovanje – Javne izjave podpredsednice Komisije – Pravna varnost“
1. Sodni postopek – Intervencija – Pogoji dopustnosti – Interes za rešitev spora – Pojem – Spor o zakonitosti odločitve Komisije, da pregleda koncentracijo na zahtevo nacionalnih organov, pristojnih za konkurenco – Priznanje statusa intervenienta enemu od udeleženih podjetij – Pridobitev izključnega nadzora nad intervenientom od drugega udeleženega podjetja skupaj s spremembo oblike družbe – Predlog za odvzem statusa intervenienta – Ohranitev interesa za rešitev spora
(Statut Sodišča, člena 40, drugi odstavek, in 53, prvi odstavek; Poslovnik Splošnega sodišča, členi 89(3)(b), 145(1) in 154(3))
(Glej točke od 55 do 59.)
2. Ničnostna tožba – Izpodbojni akti – Pojem – Akti, ki ustvarjajo zavezujoče pravne učinke – Akti, ki spreminjajo pravni položaj tožeče stranke – Odločitev Komisije, da pregleda koncentracijo na zahtevo nacionalnih organov, pristojnih za konkurenco – Vključitev
(člena 263 in 288, četrti odstavek, PDEU; Uredba Sveta št. 139/2004, člen 22(3), prvi pododstavek, in (4))
(Glej točke od 63 do 76.)
3. Ničnostna tožba – Izpodbojni akti – Pojem – Akti, ki ustvarjajo zavezujoče pravne učinke – Pripravljalni ukrepi – Dopis Komisije, s katerim sta bili podjetji, udeleženi v koncentraciji, obveščeni o zahtevi za napotitev, ki jo je nacionalni organ, pristojen za konkurenco, vložil za pregled zadevne koncentracije – Izključitev
(člen 263 PDEU; Uredba Sveta št. 139/2004, člen 22(2), prvi pododstavek)
(Glej točke od 79 do 81.)
4. Koncentracije podjetij – Pregled Komisije – Pregled na podlagi zahteve za napotitev, ki jo je vložil nacionalni organ, pristojen za konkurenco, in posledičnih zahtev za pridružitev, ki so jih vložili drugi nacionalni organi, pristojni za konkurenco – Pogoji – Koncentracija v smislu Uredbe št. 139/2004 – Neobstoj evropske razsežnosti – Vpliv na trgovino med državami članicami – Grožnja velikih učinkov na konkurenco na ozemlju zadevnih držav članic – Zadostni pogoji
(Uredba Sveta št. 139/2004, člena 1 ter 22(1) in (3))
(Glej točke 89, 116, 121, 123 in od 141 do 145.)
5. Koncentracije podjetij – Delitev pristojnosti med Komisijo in nacionalnimi organi, pristojnimi za konkurenco – Pregled Komisije – Zahteva za napotitev, ki jo vloži nacionalni organ, pristojen za konkurenco – Transakcija, ki ne spada na področje uporabe zakonodaje zadevne države o nadzoru koncentracij – Neodločilna okoliščina
(Uredba Sveta št. 139/2004, člen 22(1) in (3))
(Glej točke od 90 do 92, 94, 107, 110, 113, 114, 116, 134, 139 in 148.)
6. Koncentracije podjetij – Pregled Komisije – Zahteva za napotitev, ki jo vloži nacionalni organ, pristojen za konkurenco, ki po nacionalni zakonodaji ni pristojen za pregled zadevne koncentracije – Pristojnost Komisije – Kršitev načel prenosa pristojnosti, subsidiarnosti in sorazmernosti – Neobstoj – Spoštovanje načela pravne varnosti
(člena 4 in 5 PEU; Protokol št. 2, priložen Pogodbama EU in DEU; Uredba Sveta št. 139/2004, člen 22)
(Glej točke 154, 155, od 157 do 160, od 162 do 165, 167, 168 in od 170 do 178.)
7. Koncentracije podjetij – Pregled Komisije – Zahteva za napotitev, ki jo vloži nacionalni organ, pristojen za konkurenco, v zvezi s koncentracijo, ki se ne priglasi – Rok za vložitev – Začetek – Obvestitev zadevne države članice o koncentraciji – Pojem – Nujnost aktivnega posredovanja informacij, ki omogočajo presojo pogojev za uporabo mehanizma napotitve
(Uredba Sveta št. 139/2004, člen 22(1), drugi pododstavek)
(Glej točke 192 in od 198 do 211.)
8. Konkurenca – Upravni postopek – Obveznosti Komisije – Spoštovanje razumnega roka – Uporaba za pošiljanje obvestila o koncentraciji, ki nima evropske razsežnosti in ne spada na področje uporabe zakonodaje držav članic o nadzoru koncentracij – Predhodna analiza pogojev za uporabo mehanizma napotitve – Merila presoje – Upoštevanje temeljnih ciljev učinkovitosti in hitrega obravnavanja ter jasnosti razdelitve področij delovanja nacionalnih organov in Unije
(Uredba Sveta št. 139/2004, člen 22(5))
(Glej točke od 221 do 226.)
9. Pravo Evropske unije – Načela – Varstvo legitimnih pričakovanj – Pogoji – Jasna zagotovila uprave – Pojem – Javne izjave člana Komisije, ki napovedujejo spremembo prakse odločanja Komisije na področju nadzora koncentracij – Izključitev
(Uredba Sveta št. 139/2004, člen 22)
(Glej točke 254, 262, 263 in 265.)
Povzetek
Komisija je namreč pristojna za pregled te koncentracije, ki ni imela evropske razsežnosti in ni spadala na področje uporabe nacionalne zakonodaje o nadzoru koncentracij držav članic Unije in držav podpisnic Sporazuma o Evropskem gospodarskem prostoru.
Illumina je ameriško podjetje, specializirano za genomsko sekvenciranje. Družba razvija, proizvaja in trži celostne sisteme za genetsko analizo, zlasti aparate za genomsko sekvenciranje nove generacije, ki se med drugim uporabljajo pri razvoju testov za odkrivanje raka. Grail je ameriško biotehnološko podjetje, ki se pri razvoju takih testov za odkrivanje opira na genomsko sekvenciranje.
Ti podjetji(1) sta 21. septembra 2020 javno objavili načrt za pridobitev izključnega nadzora nad družbo Grail od družbe Illumina. Ker promet ni presegal upoštevnih pragov, zadevna koncentracija ni imela evropske razsežnosti v smislu člena 1 Uredbe o združitvah(2) in torej ni bila priglašena Evropski komisiji. Priglašena ni bila niti v državah članicah Unije ali državah podpisnicah Sporazuma o Evropskem gospodarskem prostoru, ker ni dosegala niti upoštevnih nacionalnih pragov.
Na podlagi člena 22 Uredbe o združitvah ima nacionalni organ, pristojen za konkurenco, možnost zahtevati, da se na Komisijo za pregled napoti vsaka koncentracija, ki nima evropske razsežnosti, vendar vpliva na trgovino med državami članicami in grozi, da bo bistveno vplivala na konkurenco na ozemlju zadevne države članice.
V obravnavani zadevi pa je Komisija, potem ko je 7. decembra 2020 prejela pritožbo v zvezi z zadevno koncentracijo, predhodno ugotovila, da ta koncentracija očitno izpolnjuje potrebne pogoje, da je lahko predmet napotitve nacionalnega organa, pristojnega za konkurenco.(3) Zato je 19. februarja 2021 državam članicam poslala dopis (v nadaljevanju: poziv), da bi jih, prvič, obvestila o tem, in drugič, pozvala, naj ji pošljejo zahtevo za napotitev na podlagi člena 22 Uredbe o združitvah. Autorité de la concurrence (organ, pristojen za konkurenco, Francija) ji je 9. marca 2021 poslal tako zahtevo za napotitev, h kateri so pozneje vsak zase zahtevali pridružitev grški, belgijski, norveški, islandski in nizozemski organ, pristojen za konkurenco. Komisija je 11. marca 2021 udeleženi podjetji obvestila o zahtevi za napotitev (v nadaljevanju: obvestilo). Komisija je s sklepi z dne 19. aprila 2021 (v nadaljevanju: izpodbijani sklepi) ugodila zahtevi za napotitev in ustreznim zahtevam za pridružitev.
Družba Illumina je ob podpori družbe Grail vložila ničnostno tožbo zoper izpodbijane sklepe in obvestilo. Splošno sodišče je s sodbo, ki jo je v razširjeni sestavi izdalo po hitrem postopku, to tožbo v celoti zavrnilo. Ob tej priložnosti se je Splošno sodišče prvič opredelilo do uporabe mehanizma napotitve iz člena 22 Uredbe o združitvah za transakcijo, katere priglasitev v državi, ki je zahtevala napotitev, ni potrebna, ki pa vključuje pridobitev podjetja, katerega pomen za konkurenco ni izražen v njegovem prometu. V obravnavani zadevi je Splošno sodišče načelno priznalo, da Komisija lahko ugotovi svojo pristojnost v takem položaju. Poleg tega je Splošno sodišče podalo pojasnila o izračunu roka 15 delovnih dni, ki ga imajo države članice za vložitev zahteve za napotitev v takem primeru.
Analiza, ki jo je tako dopustilo Splošno sodišče, je nakazala prenovljen pristop Komisije glede uporabe mehanizma napotitve, določenega v členu 22 Uredbe o združitvah, v skladu s smernicami, objavljenimi 31. marca 2021,(4) katerih uporaba omogoča, da pravila Unije o nadzoru koncentracij bolje zajamejo transakcije, pri katerih so udeležena inovativna podjetja in ki imajo velik konkurenčni potencial.
Presoja Splošnega sodišča
Najprej je Splošno sodišče odločilo o dopustnosti tožbe, ki jo je Komisija izpodbijala glede na naravo izpodbijanih aktov.
Splošno sodišče je v zvezi s tem poudarilo, prvič, da so izpodbijani sklepi zavezujoči, in drugič, da vsak od njih povzroči spremembo pravne ureditve, ki se uporablja za pregled zadevne koncentracije. Poleg tega so ti sklepi, s katerimi se je končal konkretni postopek napotitve, dokončno določili stališče Komisije do tega vprašanja. Z ugoditvijo zahtevam, ki so jih zadevni nacionalni organi, pristojni za konkurenco, vložili na podlagi člena 22 Uredbe o združitvah, je Komisija namreč priznala svojo pristojnost, da zadevno koncentracijo pregleda v skladu s postopkovnimi in vsebinskimi pravili, ki so za to določena v Uredbi o združitvah in s katerimi je zlasti povezana obveznost zadržanja izvajanja iz člena 7 te uredbe. V teh okoliščinah je torej treba izpodbijane sklepe šteti za izpodbojne akte v smislu člena 263 PDEU.
Nasprotno pa je Splošno sodišče menilo, da to ne velja za obvestilo, ki – čeprav je tudi povzročilo uporabo obveznosti zadržanja izvajanja – vseeno ostaja samo vmesna faza postopka napotitve, tako da je tožbo štelo za nedopustno v delu, v katerem se je nanašala na to obvestilo.
Nato je Splošno sodišče glede utemeljenosti na prvem mestu preučilo tožbeni razlog v zvezi z nepristojnostjo Komisije. V zvezi s tem je Splošno sodišče najprej pojasnilo, da mora v tem okviru ugotoviti, ali je Komisija na podlagi člena 22 Uredbe o združitvah pristojna za pregled koncentracije, če je ta predmet zahteve za napotitev, ki jo vloži država članica, ki ima nacionalni sistem za nadzor koncentracij, vendar koncentracija ne spada na področje uporabe te nacionalne zakonodaje.
V obravnavani zadevi je Splošno sodišče na eni strani ugotovilo, da se Komisija s tem, da je priznala svojo pristojnost v takem primeru, ni oprla na napačno razlago člena 22 Uredbe o združitvah.
Besedilo te določbe, zlasti uporaba izraza „vsako koncentracijo“, namreč kaže, da je država članica upravičena na Komisijo napotiti vsako koncentracijo, ki izpolnjuje kumulativne pogoje iz te določbe, in to neodvisno od obstoja ali obsega nacionalne zakonodaje o nadzoru koncentracij. Poleg tega je iz zgodovine nastanka te določbe razvidno, da se je moral mehanizem napotitve, ki ga določa, prvotno uporabljati predvsem za države članice, ki niso imele svojega sistema za nadzor koncentracij, ne da bi bila sicer možnost uporabe te določbe omejena samo na ta primer. Dalje, z vidika splošne sistematike Uredbe o združitvah in ciljev, ki jih uresničuje, je Splošno sodišče poudarilo, da sta področje njene uporabe in posledično obseg pristojnosti, ki jo ima Komisija za pregled koncentracij, res odvisna primarno od preseganja pragov prometa, ki opredeljujejo evropsko razsežnost, vendar podredno tudi od mehanizmov napotitve, ki so določeni med drugim v členu 22 te uredbe.
V teh okoliščinah je Splošno sodišče, potem ko je opozorilo, da je cilj Uredbe o združitvah omogočiti učinkovit nadzor vseh koncentracij, ki imajo velike učinke na strukturo konkurence v Uniji, nazadnje štelo, da zadevni mehanizem napotitve deluje kot korektivni mehanizem, ki prispeva k temu cilju. Ponuja namreč potrebno prožnost, da se na ravni Unije pregledajo koncentracije, ki bi lahko bistveno ovirale učinkovito konkurenco na notranjem trgu in ki bi se sicer zaradi nepreseganja pragov prometa izognile nadzoru na podlagi sistemov za nadzor koncentracij, ki jih imajo tako Unija kot države članice. Zato je Komisija na podlagi pravilne razlage člena 22 Uredbe o združitvah priznala svojo pristojnost za pregled zadevne koncentracije.
Na drugi strani je Splošno sodišče menilo, da taka razlaga ne krši načela prenosa pristojnosti,(5) načela subsidiarnosti(6) in še manj načela sorazmernosti.(7) Nazadnje, Splošno sodišče je v zvezi z načelom pravne varnosti poudarilo, da samo razlaga, upoštevana v izpodbijanih sklepih, zagotavlja potrebno pravno varnost in enotno uporabo člena 22 Uredbe o združitvah v Uniji. Splošno sodišče je tako ugotovilo neutemeljenost celotnega tožbenega razloga, ki se je nanašal na nepristojnost Komisije.
Na drugem mestu je Splošno sodišče v zvezi s tožbenim razlogom, ki se je primarno nanašal na prepozno vložitev zahteve za napotitev, opozorilo, da je treba v skladu s členom 22(1), drugi pododstavek, Uredbe o združitvah zahtevo za napotitev vložiti v 15 delovnih dneh od dneva, ko je bila zadevna država članica obveščena o koncentraciji, če priglasitev te koncentracije ni potrebna.
Splošno sodišče je v zvezi s tem najprej štelo, da je treba tako obvestitev razumeti kot aktivno posredovanje informacij zadevni državi članici, na podlagi katerih lahko ta predhodno oceni, ali so pogoji, zahtevani za napotitev, izpolnjeni. Iz tega je sledilo, da je poziv tisti, ki je v obravnavani zadevi pomenil tako obvestitev. Vendar je bilo treba v teh okoliščinah ugotoviti, da je bila zahteva za napotitev vložena pravočasno, tako da je ni bilo mogoče šteti za prepozno.
Na podlagi tega je Splošno sodišče v okviru preučitve podrednih očitkov v zvezi s kršitvijo načel pravne varnosti in „dobrega upravljanja“ nato poudarilo, da mora Komisija vseeno spoštovati razumen rok pri vodenju upravnih postopkov, še zlasti v okviru nadzora koncentracij, ob upoštevanju temeljnih ciljev učinkovitosti in hitrega obravnavanja, na katerih temelji Uredba o združitvah. Vendar je Splošno sodišče v obravnavani zadevi štelo, da je bilo obdobje 47 dni od prejema pritožbe do pošiljanja poziva nerazumno dolgo. Ker pa ni bilo dokazano, da je Komisijino neupoštevanje razumnega roka vplivalo na sposobnost udeleženih podjetij, da se učinkovito branita, ni moglo biti utemeljen razlog za razglasitev ničnosti izpodbijanih sklepov. Zato je Splošno sodišče zavrnilo tudi drugi tožbeni razlog v celoti.
Na tretjem in zadnjem mestu je Splošno sodišče zavrnilo tudi tožbeni razlog, ki se je nanašal na kršitev načel varstva legitimnih pričakovanj in pravne varnosti. Pri tem je Splošno sodišče, ki je menilo, da trditve v zvezi z drugonavedenim načelom niso zadostno podprte, preučitev omejilo na očitke, ki so se nanašali na načelo varstva legitimnih pričakovanj. V zvezi s tem je opozorilo, da mora zadevni upravičenec, da bi se lahko nanj učinkovito skliceval, dokazati, da je od pristojnih organov Unije dobil natančna, brezpogojna in skladna zagotovila, ki izhajajo iz pooblaščenih in zanesljivih virov in so lahko pri njem vzbudila legitimna pričakovanja. Vendar v obravnavani zadevi družba Illumina ni dokazala takih okoliščin in se ni mogla učinkovito sklicevati na spremembo prakse odločanja Komisije.