ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΥ ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑ
M. POIARES MADURO
της 27ης Σεπτεμβρίου 2007 1(1)
Υπόθεση C‑133/06
Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο
κατά
Συμβουλίου της Ευρωπαϊκής Ενώσεως
«Προσφυγή ακυρώσεως — Οδηγία 2005/85/ΕΚ — Διαδικασία χορηγήσεως και ανακλήσεως του καθεστώτος του πρόσφυγα στα κράτη μέλη»
1. Στην υπό κρίση υπόθεση, το Δικαστήριο καλείται να αποφανθεί επί ενός νομικού ζητήματος που έχει θεμελιώδη σημασία για το σύστημα των κοινοτικών οργάνων και τη θεσμική ισορροπία μεταξύ τους, η οποία αποτελεί τη βάση αυτού του συστήματος. Πρόκειται για το ζήτημα αν το κοινοτικό δίκαιο αναγνωρίζει τη δυνατότητα δημιουργίας νομικών βάσεων με πράξεις του παράγωγου δικαίου προς τον σκοπό της περαιτέρω εκδόσεως νομοθετικών πράξεων με διαδικασία απλούστερη από εκείνη που προβλέπει η Συνθήκη. Με άλλα λόγια, πρέπει να διευκρινιστεί αν η ανάθεση της ασκήσεως νομοθετικής εξουσίας μπορεί να θεωρηθεί νόμιμη κατά την κοινοτική έννομη τάξη.
I – Το νομικό πλαίσιο της προσφυγής
2. Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο άσκησε ενώπιον του Δικαστηρίου προσφυγή δυνάμει του άρθρου 230, πρώτο εδάφιο, ΕΚ, με την οποία ζητεί, κυρίως, την ακύρωση των άρθρων 29, παράγραφοι 1 και 2, και 36, παράγραφος 3, της οδηγίας 2005/85/ΕΚ του Συμβουλίου, της 1ης Δεκεμβρίου 2005, σχετικά με τις ελάχιστες προδιαγραφές για τις διαδικασίες με τις οποίες τα κράτη μέλη χορηγούν και ανακαλούν το καθεστώς του πρόσφυγα (2), και, επικουρικώς, την ακύρωση της οδηγίας αυτής στο σύνολό της.
3. Η επίδικη οδηγία στηρίζεται στο άρθρο 63, πρώτο εδάφιο, σημείο 1, στοιχείο δ΄, ΕΚ, το οποίο ορίζει τα εξής:
«Το Συμβούλιο, αποφασίζοντας σύμφωνα με τη διαδικασία του άρθρου 67, εντός πέντε ετών από την έναρξη ισχύος της Συνθήκης του Άμστερνταμ, θεσπίζει:
1) μέτρα περί ασύλου […] στους ακόλουθους τομείς:
[…]
δ) ελάχιστες προδιαγραφές για τις διαδικασίες με τις οποίες τα κράτη μέλη χορηγούν ή ανακαλούν το καθεστώς του πρόσφυγα».
4. Η επίδικη οδηγία εκδόθηκε με ομόφωνη απόφαση του Συμβουλίου, βάσει προτάσεως της Επιτροπής των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων και κατόπιν διαβουλεύσεως με το Κοινοβούλιο, σύμφωνα με το άρθρο 67, παράγραφος 1, ΕΚ, το οποίο έχει ως εξής:
«Κατά τη διάρκεια μεταβατικής περιόδου πέντε ετών μετά την έναρξη ισχύος της Συνθήκης του Άμστερνταμ, το Συμβούλιο αποφασίζει ομόφωνα βάσει προτάσεως της Επιτροπής […] και μετά από διαβούλευση με το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο.»
5. Ασφαλώς, η επίδικη οδηγία εκδόθηκε μετά τη συμπλήρωση πέντε ετών από την έναρξη της ισχύος της Συνθήκης του Άμστερνταμ και το άρθρο 67, παράγραφος 2, δεύτερη περίπτωση, ΕΚ προβλέπει σχετικώς ότι:
«Μετά την πάροδο της πενταετίας:
[…]
– το Συμβούλιο, αποφασίζοντας ομόφωνα μετά από διαβούλευση με το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, λαμβάνει απόφαση ούτως ώστε το σύνολο ή μέρος των τομέων που καλύπτονται από τον παρόντα τίτλο να ρυθμίζονται από τη διαδικασία που αναφέρεται στο άρθρο 251 [ΕΚ] και να προσαρμοστούν οι διατάξεις που αφορούν την αρμοδιότητα του Δικαστηρίου.»
6. Εντούτοις, η απόφαση 2004/927/ΕΚ (3), η οποία αφορά τη μετάβαση στη διαδικασία συναποφάσεως και εκδόθηκε από το Συμβούλιο στις 22 Δεκεμβρίου 2004 κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 67, παράγραφος 2, δεύτερη περίπτωση, ΕΚ (στο εξής: απόφαση 2004/927), δεν θίγει, όπως προκύπτει από την τέταρτη αιτιολογική της σκέψη, τις διατάξεις του άρθρου 67, παράγραφος 5, ΕΚ. Το άρθρο 67, παράγραφος 5, ΕΚ ορίζει μεν, κατά παρέκκλιση από την παράγραφό του 1, ότι τα προβλεπόμενα από το άρθρο 63, σημείο 1, ΕΚ μέτρα θεσπίζονται κατά τη διαδικασία του άρθρου 251 ΕΚ, πλην όμως υπό την προϋπόθεση ότι «θα έχει θεσπιστεί προηγουμένως από το Συμβούλιο, σύμφωνα με την παράγραφο 1 του παρόντος άρθρου, κοινοτική νομοθεσία η οποία θα καθορίζει τους κοινούς κανόνες και τις βασικές αρχές που διέπουν τους τομείς αυτούς». Σκοπός της επίδικης οδηγίας είναι ακριβώς να καθορίσει τους κοινούς κανόνες και τις βασικές αρχές που διέπουν τη διαδικασία χορηγήσεως και ανακλήσεως του καθεστώτος του πρόσφυγα στα κράτη μέλη.
7. Υπ’ αυτό το πρίσμα, οι προσβαλλόμενες διατάξεις της επίδικης οδηγίας εξουσιοδοτούν το Συμβούλιο να θεσπίσει και να τροποποιεί, αποφασίζοντας με ειδική πλειοψηφία βάσει προτάσεως της Επιτροπής και κατόπιν διαβουλεύσεως με το Κοινοβούλιο, αφενός, τον κοινό ελάχιστο κατάλογο τρίτων χωρών που θεωρούνται από τα κράτη μέλη ως ασφαλείς χώρες καταγωγής, ο οποίος αποτελεί το αντικείμενο του άρθρου 29, παράγραφοι 1 και 2, και, αφετέρου, τον κοινό κατάλογο ασφαλών ευρωπαϊκών τρίτων χωρών, ο οποίος αποτελεί το αντικείμενο του άρθρου 36, παράγραφος 3 (στο εξής: κατάλογοι ασφαλών χωρών). Αυτοί οι κατάλογοι ασφαλών χωρών θα θεσπιστούν κατ’ εφαρμογήν, αφενός, των προβλεπομένων από το παράρτημα ΙΙ της επίδικης οδηγίας κριτηρίων καθορισμού των ασφαλών τρίτων χωρών και, αφετέρου, των διαλαμβανομένων στο άρθρο 36, παράγραφος 2, της επίδικης οδηγίας κριτηρίων καθορισμού των ασφαλών ευρωπαϊκών τρίτων χωρών.
II – Το βάσιμο της προσφυγής
8. Με την υπό κρίση προσφυγή, το Κοινοβούλιο προσάπτει, κατ’ ουσίαν, στο Συμβούλιο ότι δημιούργησε με τις προσβαλλόμενες διατάξεις του παράγωγου δικαίου νομικές βάσεις που το εξουσιοδοτούν να θεσπίσει και να τροποποιεί τους καταλόγους ασφαλών χωρών με διαδικασία που παρεκκλίνει από εκείνη που ορίζει το άρθρο 67, παράγραφος 5, πρώτη περίπτωση, ΕΚ, το οποίο προβλέπει την υπό προϋποθέσεις εφαρμογή της διαδικασίας συναποφάσεως.
9. Το Κοινοβούλιο προβάλλει τυπικώς, προς στήριξη των αιτημάτων του, τέσσερις λόγους ακυρώσεως: παράβαση της Συνθήκης λόγω εσφαλμένης εφαρμογής του άρθρου 67, παράγραφος 5, ΕΚ, αναρμοδιότητα του Συμβουλίου, ελλιπή αιτιολογία, η οποία συνιστά παράβαση ουσιώδους τύπου και παραβίαση της αρχής της αγαστής συνεργασίας. Οι δύο πρώτοι λόγοι ακυρώσεως εγείρουν το βασικό ζήτημα της υπό κρίση υποθέσεως, το οποίο δικαιολογεί την εκδίκασή της από το τμήμα μείζονος συνθέσεως του Δικαστηρίου και αφορά την αναγνώριση στον κοινοτικό νομοθέτη της δυνατότητας να χρησιμοποιεί νομικές βάσεις περιεχόμενες σε πράξεις του παράγωγου δικαίου. Θα ασχοληθώ, κατ’ αρχάς, με το βάσιμο αυτών των λόγων ακυρώσεως, τους οποίους θα εξετάσω από κοινού, δεδομένου ότι τα επιχειρήματα που προβάλλονται προς στήριξη καθενός από αυτούς συνδέονται πολύ στενά.
10. Επισημαίνω απλώς, ευθύς εξαρχής, ότι το επικουρικό αίτημα του Κοινοβουλίου περί ακυρώσεως της επίδικης οδηγίας στο σύνολό της αιτιολογείται ρητώς από την ανάγκη αποτροπής του ενδεχομένου απορρίψεως της προσφυγής της ως απαράδεκτης, λόγω εφαρμογής της νομολογίας, κατά την οποία ένα αίτημα περί μερικής ακυρώσεως μιας πράξεως είναι παραδεκτό μόνον εφόσον οι προσβαλλόμενες διατάξεις της μπορούν να αποσπασθούν από την υπόλοιπη πράξη (4). Η προϋπόθεση αυτή πληρούται μόνο σε περίπτωση που η ακύρωση των προσβαλλομένων διατάξεων δεν θα μετέβαλλε την ουσία της οικείας πράξεως (5). Στην υπό κρίση υπόθεση, είναι προφανές ότι η τυχόν ακύρωση των προσβαλλομένων διατάξεων δεν θα μετέβαλλε την ουσία της επίδικης οδηγίας, οπότε το κύριο αίτημα είναι παραδεκτό.
Οι λόγοι ακυρώσεως που αντλούνται από παράβαση της Συνθήκης και από αναρμοδιότητα
11. Το Κοινοβούλιο ισχυρίζεται ότι το Συμβούλιο, επιφυλάσσοντας στον εαυτό του, με τα άρθρα 29, παράγραφοι 1 και 2, και 36, παράγραφος 3, της επίδικης οδηγίας, την εξουσία να θεσπίσει και να τροποποιεί τους καταλόγους ασφαλών χωρών κατόπιν απλής διαβουλεύσεως με το Κοινοβούλιο, αφενός, παρέβη τις διατάξεις του άρθρου 67, παράγραφος 5, πρώτη περίπτωση, ΕΚ, οι οποίες προβλέπουν την εφαρμογή της διαδικασίας συναποφάσεως, και, αφετέρου, ενήργησε καθ’ υπέρβαση των αρμοδιοτήτων του, δεδομένου ότι δεν έχει την εξουσία να δημιουργήσει, με πράξη του παράγωγου δικαίου, νομική βάση για την περαιτέρω έκδοση πράξεων του παράγωγου δικαίου με διαδικασία απλούστερη από εκείνη που θεσπίζει η Συνθήκη, εφόσον οι πράξεις αυτές δεν συνιστούν εκτελεστικά μέτρα. Είναι πρόδηλον ότι οι δύο αυτοί λόγοι ακυρώσεως είναι αδιαχώριστοι: αν το Συμβούλιο είχε την εξουσία να δημιουργήσει νομική βάση με πράξη του παράγωγου δικαίου, δεν θα ετίθετο ζήτημα εσφαλμένης εφαρμογής του άρθρου 67, παράγραφος 5, ΕΚ· πράγματι, στην περίπτωση αυτή, η θέσπιση των καταλόγων ασφαλών χωρών θα μπορούσε νομίμως να στηριχθεί σε περιεχόμενη σε πράξη του παράγωγου δικαίου νομική βάση, και όχι στις διατάξεις της Συνθήκης.
12. Η επιχειρηματολογία αυτή του Κοινοβουλίου στηρίζεται σε δύο βασικές προϋποθέσεις. Πρώτον, το άρθρο 67, παράγραφος 5, ΕΚ επιβάλλει την εφαρμογή της διαδικασίας συναποφάσεως για τη θέσπιση των καταλόγων ασφαλών χωρών, στο μέτρο που η έκδοση της επίδικης οδηγίας αποτέλεσε την τελευταία φάση για τον εκ μέρους του κοινοτικού νομοθέτη καθορισμό των κοινών κανόνων και των βασικών αρχών που διέπουν τον οικείο τομέα, ήτοι το τελευταίο στοιχείο της «αναγκαίας νομοθεσίας», για να επαναλάβω τη φράση που χρησιμοποίησε το Κοινοβούλιο. Δεύτερον, η διαδικασία συναποφάσεως πρέπει να εφαρμοστεί, εφόσον οι κατάλογοι ασφαλών χωρών δεν μπορούν να θεσπιστούν και να τροποποιούνται με τη λήψη εκτελεστικών μέτρων. Θα αναφερθώ εν συντομία σε αυτές τις δύο προϋποθέσεις, μολονότι, όπως θα εξηγήσω στη συνέχεια, η εκτίμηση της βασιμότητας των λόγων ακυρώσεως που αντλούνται από αναρμοδιότητα και από παράβαση της Συνθήκης μπορεί να γίνει και χωρίς να εξεταστεί το αν οι προϋποθέσεις αυτές ασκούν επιρροή.
1. Αποτέλεσε η έκδοση της οδηγίας 2005/85 το τελευταίο στάδιο για τη θέσπιση της αναγκαίας νομοθεσίας;
13. Το άρθρο 67, παράγραφος 5, πρώτη περίπτωση, ΕΚ ορίζει ότι το Συμβούλιο θεσπίζει τα μέτρα που προβλέπει το άρθρο 63, πρώτο εδάφιο, σημεία 1 και 2, στοιχείο α΄, ΕΚ με τη διαδικασία συναποφάσεως του άρθρου 251 ΕΚ, εφόσον έχει θεσπίσει προηγουμένως «κοινοτική νομοθεσία η οποία […] καθορίζει τους κοινούς κανόνες και τις βασικές αρχές που διέπουν τους τομείς αυτούς», δηλαδή την πολιτική ασύλου κατά την έννοια του άρθρου 63, πρώτο εδάφιο, σημείο 1, ΕΚ και ορισμένα από τα μέτρα για τους πρόσφυγες και τους εκτοπισθέντες, συγκεκριμένα εκείνα που προβλέπει το άρθρο 63, πρώτο εδάφιο, σημείο 2, στοιχείο α΄, ΕΚ. Κατά το Κοινοβούλιο, ο καθορισμός των κοινών κανόνων και των βασικών αρχών ολοκληρώθηκε με την έκδοση της επίδικης οδηγίας, οπότε η διαδικασία συναποφάσεως πρέπει να εφαρμόζεται στο εξής για την έκδοση κάθε μεταγενέστερης πράξεως στους οικείους τομείς και, ειδικότερα, για την κατάρτιση των καταλόγων ασφαλών χωρών. Συγκεκριμένα, το Κοινοβούλιο υποστηρίζει ότι η έκδοση της επίδικης οδηγίας αποτέλεσε το τελευταίο στάδιο για τη θέσπιση της αναγκαίας νομοθεσίας, η οποία απαιτείται, κατά το άρθρο 67, παράγραφος 5, ΕΚ, προκειμένου να πραγματοποιηθεί η μετάβαση στη διαδικασία συναποφάσεως· το βασικό νομικό πλαίσιο που διέπει τους τομείς του άρθρου 63, πρώτο εδάφιο, σημεία 1 και 2, στοιχείο α΄, ΕΚ πρέπει να θεωρηθεί πλήρες, αν ληφθούν υπόψη και τα νομοθετικά μέτρα που είχαν ήδη θεσπιστεί. Συναφώς, το Κοινοβούλιο απαριθμεί τις ακόλουθες πράξεις: τον κανονισμό (ΕΚ) 343/2003 του Συμβουλίου, της 18ης Φεβρουαρίου 2003, για τη θέσπιση των κριτηρίων και μηχανισμών για τον προσδιορισμό του κράτους μέλους που είναι υπεύθυνο για την εξέταση αίτησης ασύλου που υποβάλλεται σε κράτος μέλος από υπήκοο τρίτης χώρας (6), ο οποίος εκδόθηκε βάσει του άρθρου 63, πρώτο εδάφιο, σημείο 1, στοιχείο α΄, ΕΚ· την οδηγία 2003/9/ΕΚ του Συμβουλίου, της 27ης Ιανουαρίου 2003, σχετικά με τις ελάχιστες απαιτήσεις για την υποδοχή των αιτούντων άσυλο στα κράτη μέλη (7), η οποία εκδόθηκε βάσει του άρθρου 63, πρώτο εδάφιο, σημείο 1, στοιχείο β΄, ΕΚ, και την οδηγία 2004/83/ΕΚ του Συμβουλίου, της 29ης Απριλίου 2004, για θέσπιση ελάχιστων απαιτήσεων για την αναγνώριση και το καθεστώς των υπηκόων τρίτων χωρών ή των απάτριδων ως προσφύγων ή ως προσώπων που χρήζουν διεθνούς προστασίας για άλλους λόγους (8), η οποία εκδόθηκε βάσει του άρθρου 63, πρώτο εδάφιο, σημεία 1, στοιχείο γ΄, 2, στοιχείο α΄, και 3, στοιχείο α΄, ΕΚ.
14. Επικουρικώς, το Κοινοβούλιο ισχυρίζεται ότι, ακόμη και αν, όπως υποστηρίζει η Επιτροπή που παρενέβη προς στήριξη των αιτημάτων του, η θέσπιση των καταλόγων ασφαλών χωρών πρέπει να θεωρηθεί ότι εμπίπτει στο στάδιο του καθορισμού των κοινών κανόνων και υπόκειται, ως εκ τούτου, στη διαδικασία διαβουλεύσεως, πρόκειται δίχως αμφιβολία για την τελευταία του φάση. Κατά συνέπεια, η διαδικασία συναποφάσεως θα πρέπει να εφαρμόζεται, τουλάχιστον, για τις μεταγενέστερες τροποποιήσεις αυτών των καταλόγων, αντιθέτως προς ό,τι προβλέπουν οι προσβαλλόμενες διατάξεις [της οδηγίας 2005/85] που περιέχουν τις επίμαχες νομικές βάσεις. Στην αντίθετη περίπτωση, το Συμβούλιο θα μπορούσε να μεταθέτει επ’ αόριστον τον καθορισμό των κοινών κανόνων και των βασικών αρχών και, επομένως, τη μετάβαση στη διαδικασία συναποφάσεως.
15. Το Συμβούλιο αντιτείνει ότι η έννοια «αναγκαία νομοθεσία» είναι ασαφής και εναπόκειται στον ίδιο τον νομοθέτη, δηλαδή, εν προκειμένω, στο Συμβούλιο, να προσδιορίσει το ακριβές περιεχόμενό της. Το Συμβούλιο έκρινε, στην περίπτωση αυτή, ότι οι κατάλογοι ασφαλών χωρών αποτελούν τμήμα της κοινοτικής νομοθεσίας που καθορίζει τους κοινούς κανόνες και τις βασικές αρχές που διέπουν τον τομέα του ασύλου. Μάλιστα, επιχείρησε να ενσωματώσει τους καταλόγους αυτούς στην επίδικη οδηγία.
16. Είναι πρόδηλον ότι οι διάδικοι διαφωνούν ως προς το αν οι κατάλογοι αυτοί αποτελούν τμήμα της αναγκαίας νομοθεσίας. Κατ’ αρχάς, πρέπει να επισημανθεί ότι δεν είναι δυνατό να γίνει δεκτή η άποψη του Συμβουλίου ότι εναπόκειται στην απόλυτη διακριτική του ευχέρεια να προσδιορίσει το περιεχόμενο της έννοιας «αναγκαία νομοθεσία». Δεδομένου ότι βάσει της έννοιας αυτής θα καθοριστεί η εφαρμοστέα νομοθετική διαδικασία και επομένως, ειδικότερα, ο βαθμός συμμετοχής του Κοινοβουλίου στη διαδικασία λήψεως αποφάσεως, ο οποίος επηρεάζει με τη σειρά του τη θεσμική ισορροπία, είναι αυτονόητο ότι τόσο η ερμηνεία όσο και η εφαρμογή της υπόκεινται στον έλεγχο του Δικαστηρίου, το οποίο οφείλει να διασφαλίζει αυτή τη θεσμική ισορροπία (9). Πάντως, για την εκτίμηση της βασιμότητας των προβαλλομένων από το Κοινοβούλιο λόγων ακυρώσεως που αντλούνται από αναρμοδιότητα και από παράβαση της Συνθήκης, δεν απαιτείται να εξεταστούν τα επιχειρήματα στα οποία στηρίζονται αυτοί οι λόγοι με κριτήριο την απάντηση που πρέπει να δοθεί στο ερώτημα αν η κατάρτιση, ή η τροποποίηση, των καταλόγων ασφαλών χωρών συνιστά τμήμα της αναγκαίας νομοθεσίας ή αν η έκδοση της επίδικης οδηγίας αποτέλεσε το τελευταίο στάδιο για τη θέσπισή της. Πράγματι, αρκεί η επισήμανση ότι, εν πάση περιπτώσει, οι επίμαχες νομικές βάσεις που περιέχονται στις προσβαλλόμενες διατάξεις του παράγωγου δικαίου προβλέπουν μια διαδικασία λήψεως αποφάσεως που παρεκκλίνει από εκείνη την οποία ορίζει το άρθρο 67, παράγραφος 5, ΕΚ, ανεξαρτήτως της απαντήσεως που πρέπει να δοθεί στο ως άνω ερώτημα. Οι προσβαλλόμενες διατάξεις προβλέπουν ότι το Συμβούλιο αποφασίζει με ειδική πλειοψηφία κατόπιν διαβουλεύσεως με το Κοινοβούλιο. Αντιθέτως, το άρθρο 67, παράγραφος 5, ΕΚ προβλέπει ότι το Συμβούλιο θεσπίζει την αναγκαία νομοθεσία αποφασίζοντας ομόφωνα μετά από διαβούλευση με το Κοινοβούλιο και, μόλις θεσπιστεί η αναγκαία νομοθεσία, εφαρμόζεται η διαδικασία συναποφάσεως για την έκδοση των μεταγενέστερων πράξεων. Συνεπώς, αν η έκδοση της επίδικης οδηγίας θεωρηθεί ως το τελευταίο στάδιο για τη θέσπιση της αναγκαίας νομοθεσίας, ο ονομαστικός καθορισμός των ασφαλών χωρών πρέπει να πραγματοποιηθεί με τη διαδικασία συναποφάσεως· στην αντίθετη περίπτωση, αν δηλαδή οι οικείοι ονομαστικοί κατάλογοι συνιστούν τμήμα της αναγκαίας νομοθεσίας, τότε οι ασφαλείς χώρες πρέπει να καθοριστούν με ομόφωνη απόφαση του Συμβουλίου, κατόπιν διαβουλεύσεως με το Κοινοβούλιο.
17. Με άλλα λόγια, το μοναδικό ερώτημα στο οποίο πρέπει να δοθεί απάντηση είναι αν το Συμβούλιο μπορεί νομίμως να θέσει σε μια νομοθετική πράξη, την οποία εκδίδει σύμφωνα με τη διαδικασία που προβλέπει σχετικώς η Συνθήκη, τις νομικές βάσεις που θα του παράσχουν τη δυνατότητα να εκδώσει, στη συνέχεια, άλλες νομοθετικές πράξεις με διαδικασία απλούστερη από εκείνη που θεσπίζει η Συνθήκη. Η απάντηση θα ήταν οπωσδήποτε καταφατική (10), αν οι μεταγενέστερες αυτές πράξεις συνιστούσαν μέτρα εκτελεστικής φύσεως (11). Επομένως, πρέπει να διευκρινιστεί αν η θέσπιση και η τροποποίηση των καταλόγων αφαλών χωρών συνιστούν εκτελεστικά μέτρα. Σε περίπτωση που πρόκειται για τέτοια μέτρα, μικρή σημασία έχει το αν η επίδικη οδηγία αποτελεί το τελευταίο στοιχείο της αναγκαίας νομοθεσίας, δεδομένου ότι οι κατάλογοι ασφαλών χωρών θα μπορούσαν να θεσπιστούν, δυνάμει νομικής βάσεως περιεχόμενης σε πράξη του παράγωγου δικαίου, με εφαρμογή απλουστευμένης διαδικασίας, όπως είναι η διαδικασία που επέλεξε εν προκειμένω το Συμβούλιο. Εντούτοις, το Κοινοβούλιο υποστηρίζει ακριβώς ότι ο ονομαστικός καθορισμός των ασφαλών χωρών εμπίπτει στην αρμοδιότητα του κοινοτικού νομοθέτη.
2. Συνιστούν οι κατάλογοι ασφαλών χωρών μέτρα εκτελεστικής φύσεως;
18. Δεν αποτελεί ο ονομαστικός καθορισμός των ασφαλών χωρών ζήτημα που πρέπει να ρυθμιστεί με μέτρα εκτελεστικής, και όχι νομοθετικής, φύσεως; Ως γνωστόν, νομοθετικής φύσεως είναι τα μέτρα που ορίζουν «τα βασικά στοιχεία του υπό ρύθμιση θέματος» (12) και, ως εκ τούτου, πρέπει να θεσπίζονται οπωσδήποτε από τον κοινοτικό νομοθέτη βάσει της Συνθήκης και με τη διαδικασία που αυτή προβλέπει σχετικώς. Τίθεται το ερώτημα αν, στο μέτρο που οι ασφαλείς χώρες πρέπει να καθοριστούν κατ’ εφαρμογήν των κριτηρίων της οδηγίας, συγκεκριμένα δε των κριτηρίων που προβλέπει το παράρτημα ΙΙ της οδηγίας αυτής όσον αφορά τις ασφαλείς τρίτες χώρες και των κριτηρίων που θέτει η παράγραφος 2 του άρθρου 36 για τις ασφαλείς ευρωπαϊκές χώρες, ο ονομαστικός αυτός καθορισμός εμπίπτει στα «βασικά στοιχεία του υπό ρύθμιση θέματος», ήτοι στα βασικά στοιχεία των ελάχιστων προδιαγραφών της διαδικασίας χορηγήσεως και ανακλήσεως του καθεστώτος του πρόσφυγα στα κράτη μέλη, κατά την έννοια του άρθρου 63, πρώτο εδάφιο, σημείο 1, στοιχείο δ΄, ΕΚ. Καίτοι όλοι οι μετέχοντες στην ενώπιον του Δικαστηρίου διαδικασία συμφωνούν ότι οι κατάλογοι ασφαλών χωρών συνιστούν πράξεις νομοθετικής φύσεως, υφίσταται ενδεχομένως μια σκιά αμφιβολίας.
19. Υπενθυμίζεται, προς στήριξη του χαρακτηρισμού των επίμαχων καταλόγων ως εκτελεστικών μέτρων, ότι τόσο η αρχική (13) όσο και η τροποποιημένη πρόταση της Επιτροπής (14) προέβλεπαν ότι τα κράτη μέλη θα πρέπει να καθορίσουν τις ασφαλείς χώρες βάσει των κριτηρίων της οδηγίας. Τα κράτη μέλη είναι, κατ’ αρχήν, αρμόδια για την εκτέλεση των διατάξεων του κοινοτικού δικαίου. Πάντως, καίτοι είναι αληθές ότι τα κριτήρια καθορισμού περιέχονται στην οδηγία, το γεγονός ότι το Συμβούλιο αποφάσισε τελικώς να θεσπίσει κοινούς καταλόγους ασφαλών χωρών προς τον σκοπό της προσεγγίσεως των υφιστάμενων εθνικών καταλόγων και της παροχής βασικών, τουλάχιστον, καταλόγων στις εθνικές έννομες τάξεις που δεν είχαν λάβει συναφώς κανένα μέτρο συνηγορεί υπέρ της αντίθετης απόψεως, δηλαδή του χαρακτηρισμού των καταλόγων αυτών ως νομοθετικών πράξεων. Ένα ακόμη επιχείρημα υπέρ αυτού του χαρακτηρισμού αντλείται από την αρχική βούληση του Συμβουλίου να ενσωματώσει στην επίδικη οδηγία τους οικείους καταλόγους, η οποία δεν υλοποιήθηκε απλώς και μόνον επειδή το Συμβούλιο έκρινε ότι η έκδοση της επίδικης οδηγίας θα καθυστερούσε υπέρ το δέον μέχρι να επιτευχθεί συμφωνία για το περιεχόμενο αυτών των καταλόγων (15). Τέλος, υπέρ του χαρακτηρισμού των καταλόγων αυτών ως νομοθετικών πράξεων συνηγορεί το εύρος των συνεπειών τους. Στο πλαίσιο της διαδικασίας υποβολής αιτήσεως ασύλου, η χρησιμοποίηση αυτών των καταλόγων καθορίζει τόσο τον τρόπο με τον οποίο οι αρμόδιες εθνικές αρχές εξετάζουν έναν μεγάλο αριθμό από τις σχετικές αιτήσεις όσο και την έκταση της εφαρμογής των διαδικαστικών εγγυήσεων που παρέχει η επίδικη οδηγία. Πράγματι, κατά το άρθρο 25 της οδηγίας αυτής, τα κράτη μέλη μπορούν να θεωρήσουν μια αίτηση ασύλου ως απαράδεκτη και, επομένως, δεν υποχρεούνται να εξετάσουν αν ο αιτών πληροί τις προϋποθέσεις για τον χαρακτηρισμό του ως πρόσφυγα, εφόσον αυτός κατάγεται από ασφαλή τρίτη χώρα· το τεκμήριο ασφαλείας της οικείας τρίτης χώρας είναι, πάντως, μαχητό και μπορεί να ανατραπεί αν ο αιτών προσκομίσει σοβαρά στοιχεία περί του αντιθέτου. Επιπλέον, κατά το άρθρο 36 της επίδικης οδηγίας, τα κράτη μέλη έχουν τη δυνατότητα να μην εξετάζουν καθόλου ή να μην εξετάζουν πλήρως τις αιτήσεις ασύλου, οσάκις ο αιτών επιδιώκει να εισέλθει ή έχει μόλις εισέλθει παράνομα στο έδαφός τους από ασφαλή ευρωπαϊκή τρίτη χώρα. Εξάλλου, το Συμβούλιο εξηγεί ότι η διαβούλευση με το Κοινοβούλιο απαιτείται, όσον αφορά την κατάρτιση και την τροποποίηση των καταλόγων ασφαλών τρίτων χωρών, λόγω της «πολιτικής βαρύτητας» του ζητήματος αυτού και «ιδίως λόγω των συνεπειών μιας αξιολόγησης της κατάστασης των ανθρωπίνων δικαιωμάτων σε μια χώρα καταγωγής και των συνεπειών της για την εξωτερική πολιτική της Ευρωπαϊκής Ένωσης» και, όσον αφορά τον καθορισμό των ασφαλών ευρωπαϊκών τρίτων χωρών, λόγω «των πιθανών συνεπειών για τον αιτούντα μιας περιορισμένης εξέτασης ή της απουσίας εξέτασης» (16).
20. Πάντως, εν προκειμένω, παρέλκει η επίλυση του ζητήματος του χαρακτηρισμού. Ακόμη και αν υποτεθεί ότι ο ονομαστικός καθορισμός των ασφαλών χωρών δεν εμπίπτει στα «βασικά στοιχεία του υπό ρύθμιση θέματος» και οι προσβαλλόμενες διατάξεις θεωρηθούν ως διατάξεις με τις οποίες το Συμβούλιο επιφυλάσσει στον εαυτό του την άσκηση εκτελεστικής αρμοδιότητας, δεν μπορεί να αμφισβητηθεί ότι δεν πληρούνται, εν προκειμένω, οι προϋποθέσεις της νομιμότητας. Κατόπιν της τροποποιήσεως του άρθρου 145 ΕΚ (νυν άρθρο 202 ΕΚ) με την Ενιαία Ευρωπαϊκή Πράξη, από τον συνδυασμό των άρθρων 202, τρίτη περίπτωση, ΕΚ και 211, τέταρτη περίπτωση, ΕΚ προκύπτει «[ο κανόνας] ότι, στο σύστημα της Συνθήκης, όταν πρέπει να ληφθούν, σε κοινοτικό επίπεδο, εκτελεστικά μέτρα μιας βασικής πράξεως, η αρμοδιότητα αυτή ανήκει […] στην Επιτροπή» (17). Η εφαρμογή αυτού του κανόνα, σε συνδυασμό με τη γενική υποχρέωση αιτιολογήσεως που επιβάλλει το άρθρο 253 ΕΚ, συνεπάγεται ότι το Συμβούλιο «δεν μπορεί να επιφυλαχθεί το δικαίωμα να ασκεί άμεσα τις εκτελεστικές εξουσίες παρά μόνο σε ειδικές περιπτώσεις και με απόφαση που υποχρεούται να αιτιολογήσει εμπεριστατωμένα» (18). Τούτο επιβεβαιώνεται από το άρθρο 1, παράγραφος 1, της δεύτερης αποφάσεως περί επιτροπών (19), το οποίο ορίζει ότι «με εξαίρεση ορισμένες ειδικές περιπτώσεις δεόντως αιτιολογημένες, κατά τις οποίες η βασική πράξη απονέμει αποκλειστικά στο Συμβούλιο το δικαίωμα να ασκεί απευθείας εκτελεστικές αρμοδιότητες, οι εν λόγω αρμοδιότητες ανατίθενται στην Επιτροπή σύμφωνα με τις διατάξεις που προβλέπονται προς το σκοπό αυτό στη βασική πράξη». Με άλλα λόγια, το Συμβούλιο «υποχρεούται να αιτιολογεί δεόντως» την απόφασή του να επιφυλάσσει στον εαυτό του την άσκηση εκτελεστικών αρμοδιοτήτων «αναλόγως της φύσεως και του περιεχομένου της βασικής πράξεως που θεσπίζει ή τροποποιεί» (20). Επομένως, το Συμβούλιο οφείλει να θεμελιώνει ότι πρόκειται για ειδική περίπτωση στην οποία, λόγω της φύσεως και του περιεχομένου της εκτελεστικής αρμοδιότητας, μπορεί να επιφυλάξει στον εαυτό του την άσκησή της, κατ’ εξαίρεση από τον κανόνα της ασκήσεως των εκτελεστικών αρμοδιοτήτων από την Επιτροπή (21).
21. Βέβαια, υπό το πρίσμα της προπαρατεθείσας αποφάσεως της 18ης Ιανουαρίου 2005, Επιτροπή κατά Συμβουλίου, τίθεται ευλόγως το ερώτημα αν ο καθορισμός των ασφαλών χωρών στον τομέα του ασύλου συνιστά τέτοια ειδική περίπτωση, με συνέπεια το Συμβούλιο να μπορεί να επιφυλάξει στον εαυτό του την άσκηση εκτελεστικής αρμοδιότητας. Ακόμη και αν οι προσβαλλόμενες διατάξεις πρέπει να θεωρηθούν ως διατάξεις με τις οποίες το Συμβούλιο επιφυλάσσει στον εαυτό του την άσκηση εκτελεστικής αρμοδιότητας, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι το Συμβούλιο δεν παρέσχε συναφώς καμία αιτιολογία. Σκοπός της δέκατης ένατης και της εικοστής τέταρτης αιτιολογικής σκέψης της επίδικης οδηγίας δεν είναι να αιτιολογήσουν τυχόν απόφαση του Συμβουλίου να επιφυλάξει στον εαυτό του την άσκηση εκτελεστικής αρμοδιότητας, αλλά, όπως υπογράμμισα ήδη (22), να διευκρινίσουν τους λόγους για τους οποίους απαιτείται διαβούλευση με το Κοινοβούλιο προκειμένου να θεσπιστούν και να τροποποιηθούν οι κατάλογοι ασφαλών χωρών.
22. Θα μπορούσε, βεβαίως, να υποστηριχθεί η άποψη ότι, ακόμη και αν ο ονομαστικός καθορισμός των ασφαλών χωρών αποτελεί ζήτημα που πρέπει να ρυθμιστεί με εκτελεστικά μέτρα, το Συμβούλιο δεν θέλησε να επιφυλάξει στον εαυτό του, με τις προσβαλλόμενες διατάξεις, την άσκηση εκτελεστικής αρμοδιότητας, Αντιθέτως, το Συμβούλιο αποφάσισε να αντιμετωπίσει αυτό το ζήτημα ως νομοθέτης και να το ρυθμίσει με εφαρμογή απλουστευμένης διαδικασίας, δημιουργώντας ειδικώς προς τούτο μια νομική βάση με πράξη του παράγωγου δικαίου. Ως γνωστόν, ορισμένες εθνικές έννομες τάξεις αναγνωρίζουν στον νομοθέτη τη δυνατότητα να υπεισέλθει και σε τομείς που εμπίπτουν στη σφαίρα της εκτελεστικής εξουσίας, ενώ, αντιθέτως, άλλες καθιερώνουν γι’ αυτήν μια αποκλειστική και προστατευμένη σφαίρα αρμοδιότητας, όπως οριοθετούν αυστηρά και το πεδίο δράσεως του νομοθέτη. Το κοινοτικό θεσμικό σύστημα δεν αποκλείει a priori τη δυνατότητα του νομοθέτη να θεσπίζει εκτελεστικής φύσεως διατάξεις, πέραν της ρυθμίσεως των βασικών στοιχείων ενός τομέα. Πάντως, δεν είναι αναγκαίο να εξεταστεί, επί του παρόντος τουλάχιστον, το ζήτημα αν το κοινοτικό δίκαιο επιτρέπει στον νομοθέτη να υπεισέρχεται και σε τομείς που εμπίπτουν στη σφαίρα της εκτελεστικής εξουσίας. Ακόμη και αν, χάριν της αναλύσεως, οι προσβαλλόμενες διατάξεις πρέπει, κατ’ ανάγκην, να εξεταστούν ως έκφραση της βουλήσεως του Συμβουλίου να ρυθμίσει το ζήτημα του καθορισμού των ασφαλών χωρών διά της νομοθετικής οδού, αν και με απλουστευμένη διαδικασία, παραμένει το ερώτημα αν είναι νόμιμη η χρησιμοποίηση νομικής βάσεως περιεχόμενης σε πράξη του παράγωγου δικαίου προς τον σκοπό της λήψεως νομοθετικών μέτρων.
3. Το ζήτημα της νομιμότητας των περιεχόμενων σε πράξεις του παραγώγου δικαίου νομικών βάσεων
23. Είναι δυνατόν η έκδοση νομοθετικών πράξεων να στηρίζεται σε νομική βάση περιεχόμενη όχι στο πρωτογενές, αλλά στο παράγωγο δίκαιο και για την έκδοση αυτή να εφαρμόζεται διαδικασία η οποία προβλέπεται από το παράγωγο δίκαιο και είναι απλούστερη από εκείνη που θεσπίζει το πρωτογενές δίκαιο; Αυτό είναι το βασικό νομικό πρόβλημα που ανακύπτει με την υπό κρίση υπόθεση. Πρόκειται για το ζήτημα αν αναγνωρίζεται, εντός του κοινοτικού θεσμικού συστήματος, η δυνατότητα αναθέσεως της ασκήσεως νομοθετικής εξουσίας.
24. Το ζήτημα δεν είναι εντελώς καινοφανές. Η νομιμότητα της χρησιμοποιήσεως νομικής βάσεως περιεχόμενης σε πράξη του παράγωγου δικαίου προς τον σκοπό της ασκήσεως νομοθετικής δραστηριότητας έχει ήδη απασχολήσει το Δικαστήριο (23). Το άρθρο 19 του κανονισμού (ΕΚ) 820/97 του Συμβουλίου, της 21ης Απριλίου 1997, σχετικά με τη θέσπιση συστήματος αναγνώρισης και καταγραφής των βοοειδών και την επισήμανση του βοείου κρέατος και των προϊόντων με βάση το βόειο κρέας (24), που εκδόθηκε βάσει του άρθρου 43 της Συνθήκης ΕΚ (νυν, κατόπιν τροποποιήσεως, άρθρο 37 ΕΚ), προέβλεπε ότι το Συμβούλιο θα θέσπιζε, αποφασίζοντας με ειδική πλειοψηφία και βάσει προτάσεως της Επιτροπής, τους γενικούς κανόνες ενός συστήματος επισημάνσεως του βοείου κρέατος, το οποίο θα έπρεπε να εφαρμοστεί υποχρεωτικά από 1ης Ιανουαρίου 2000. Το Συμβούλιο, στηριζόμενο σε αυτή τη νομική βάση, εξέδωσε έναν κανονισμό τον οποίο το Κοινοβούλιο προσέβαλε, προβάλλοντας ως λόγο ακυρώσεως τον παράνομο χαρακτήρα της χρησιμοποιηθείσας νομικής βάσεως, καθόσον αυτή δεν παρείχε στο Συμβούλιο τη δυνατότητα να λάβει εκτελεστικά μέτρα, αλλά να εκδώσει, με απλουστευμένη διαδικασία λήψεως αποφάσεως που απαιτούσε απλώς και μόνο διαβούλευση με το Κοινοβούλιο, μια νομοθετική πράξη στο πλαίσιο της κοινής γεωργικής πολιτικής, κατά παράβαση του άρθρου 37 ΕΚ. Το Δικαστήριο, επισημαίνοντας ότι ο προσβαλλόμενος κανονισμός δεν περιείχε γενικούς κανόνες που να διέπουν το υποχρεωτικό σύστημα επισημάνσεως του βοείου κρέατος, αλλά είχε ως σκοπό να παρατείνει την ισχύ του προγενέστερου προαιρετικού συστήματος πέραν της 31ης Δεκεμβρίου 1999, αποφάνθηκε ότι η έκδοσή του δεν καλυπτόταν από την εξουσιοδότηση που παρείχε ο βασικός κανονισμός και ότι επρόκειτο, στην πραγματικότητα, για τροποποίησή του. Έκρινε δε ότι η τροποποίηση του βασικού κανονισμού «μπορεί να γίνει μόνον επί νομικής βάσεως ισοδύναμης με εκείνη επί της οποίας εκδόθηκε, ήτοι βάσει της ίδιας της Συνθήκης και τηρώντας τη διαδικασία λήψεως αποφάσεων που προβλέπει η [Συνθήκη]» (25). Κατά συνέπεια, το Δικαστήριο αποφάνθηκε ότι ο προσβαλλόμενος κανονισμός έπρεπε να ακυρωθεί λόγω παραβιάσεως της αρχής της αντιστοιχίας μεταξύ των αρμοδιοτήτων και των διαδικασιών, χωρίς να «είναι αναγκαίο να κριθεί το ζήτημα αν το Συμβούλιο μπορούσε, χωρίς να παραβεί τους κανόνες της Συνθήκης σχετικά με την αρμοδιότητα των οργάνων, να θεωρήσει εαυτό αρμόδιο για την έκδοση, με ειδική πλειοψηφία και κατόπιν [προτάσεως] της Επιτροπής, γενικών κανόνων για ένα υποχρεωτικό σύστημα επισημάνσεως του βοείου κρέατος» (26). Είναι προφανές ότι το ζήτημα παρέμεινε ανοικτό.
25. Ορισμένα εθνικά νομικά συστήματα προβλέπουν τη δυνατότητα αναθέσεως της ασκήσεως νομοθετικής εξουσίας. Αυτό συμβαίνει, παραδείγματος χάρη, στη Γαλλία με το άρθρο 38 του Συντάγματος της 4ης Οκτωβρίου 1958 (27) ή στην Ιταλία με το άρθρο 76 του Συντάγματος της 27ης Δεκεμβρίου 1947. Πρέπει, πάντως, να υπογραμμιστεί ότι πολύ συχνά η ανάθεση αυτή αφορά συγκεκριμένους τομείς· χαρακτηριστικά παραδείγματα αποτελούν το άρθρο 82 του Ισπανικού Συντάγματος της 27ης Δεκεμβρίου 1978 και τα άρθρα 164 και 165 του Πορτογαλικού Συντάγματος της 2ας Απριλίου 1976.
26. Η Συνθήκη για την Ευρωπαϊκή Ένωση δεν προβλέπει ρητώς τη δυνατότητα αναθέσεως της ασκήσεως νομοθετικής εξουσίας, παρά μόνον την ανάθεση της ασκήσεως εκτελεστικών αρμοδιοτήτων κατά την έννοια του άρθρου 202 ΕΚ. Επομένως, πρέπει να εξεταστεί αν το κοινοτικό δίκαιο επιτρέπει σιωπηρά ή, τουλάχιστον, δεν απαγορεύει στον κοινοτικό νομοθέτη, αντί να ρυθμίσει πλήρως έναν τομέα με τη λήψη νομοθετικών μέτρων σύμφωνα με την προβλεπόμενη από τη Συνθήκη διαδικασία, να δημιουργήσει με την πράξη του παράγωγου δικαίου που εκδίδει τηρώντας αυτή τη διαδικασία μια νομική βάση που τον εξουσιοδοτεί να ρυθμίσει ορισμένες πτυχές αυτού του τομέα με μέτρα που θα θεσπίσει εφαρμόζοντας μια απλούστερη διαδικασία.
27. Η γενική εισαγγελέας Stix‑Hackl, με τις προτάσεις της στην υπόθεση επί της οποίας εκδόθηκε η προπαρατεθείσα απόφαση της 13ης Δεκεμβρίου 2001, Κοινοβούλιο κατά Συμβουλίου, απάντησε καταφατικά στο ερώτημα αυτό, θεωρώντας, χωρίς ωστόσο να δώσει περαιτέρω διευκρινίσεις, ότι η δημιουργία νομικής βάσεως με πράξη του παράγωγου δικαίου «είναι, κατ’ αρχήν, θεμιτή, εφόσον τηρούνται ορισμένες προϋποθέσεις» (28). Το Συμβούλιο προβάλλει, προς στήριξη της απόψεως ότι η δημιουργία νομικών βάσεων με πράξεις του παράγωγου δικαίου είναι νόμιμη, το επιχείρημα ότι έχει αναπτυχθεί σχετικώς μια πρακτική. Παραπέμπει, συναφώς, σε πλείονες πράξεις του παράγωγου δικαίου, οι οποίες εκδόθηκαν πριν από την επίδικη οδηγία και περιέχουν τέτοιες νομικές βάσεις. Ακόμη και αν υποτεθεί ότι αυτά τα προηγούμενα ασκούν κάποια επιρροή στην πράξη, τίθεται το ερώτημα αν μια πρακτική αποτελεί, απλώς, τον εφήμερο καρπό ορισμένων περιστάσεων και πολιτικών συμβιβασμών που χάνουν τη σημασία τους μόλις μεταβληθούν οι συσχετισμοί των δυνάμεων ή αν μπορεί να γεννήσει έναν κανόνα δικαίου με την παγίωσή της διά της εθιμικής οδού. Υπενθυμίζω, συναφώς, ότι για να αναγνωριστεί το έθιμο ως κανόνας δικαίου πρέπει να συντρέχουν δύο στοιχεία: το υλικό (repetitio), που συνίσταται στη μακρά και ομοιόμορφη άσκηση, με συνέπεια να δημιουργείται σταθερό προηγούμενο, και το ψυχολογικό (opinio juris necessitatis) ή συνείδηση δικαίου, δηλαδή η πεποίθηση των κοινωνών ότι συμμορφούμενοι προς αυτή την πρακτική εφαρμόζουν υποχρεωτικό κανόνα δικαίου. Μια μερίδα της θεωρίας (29) τάσσεται υπέρ της αναγνωρίσεως από την κοινοτική έννομη τάξη της υπάρξεως κοινοτικών εθίμων, εφόσον συντρέχουν αμφότερα τα αναγκαία προς τούτο στοιχεία.
28. Το Δικαστήριο δεν έχει αποφανθεί τυπικώς επί του ζητήματος αυτού. Επί της αρχής, πάντως, δεν φαίνεται να έχει εκδηλώσει αντίθεση. Ο λόγος για τον οποίο το Δικαστήριο αρνήθηκε σε κάποιες περιπτώσεις να λάβει υπόψη ορισμένες πρακτικές, πολλώ δε μάλλον να τις αναγνωρίσει ως έθιμο, ήταν απλώς και μόνον ότι δεν συνέτρεχαν τα ως άνω στοιχεία (30). Επιπλέον, το Δικαστήριο αναγνώρισε τη νομιμότητα ενός ψηφίσματος του Κοινοβουλίου περί της πραγματοποιήσεως των συνεδριάσεων των επιτροπών και των πολιτικών ομάδων του στις Βρυξέλλες και μιας διαδικασίας που ακολουθούσε η επιτροπή διαχειρίσεως, καθόσον έκρινε ότι επρόκειτο, στην πρώτη περίπτωση, για μια πρακτική που ουδέποτε τέθηκε υπό αμφισβήτηση από τα κράτη μέλη (31) και, στη δεύτερη περίπτωση, για μια «συνεχή πρακτική των κοινοτικών οργάνων» (32), έστω και αν σε καμία από τις δύο αυτές περιπτώσεις δεν χαρακτήρισε ρητώς την επίμαχη πρακτική ως έθιμο.
29. Πάντως, η ενδεχόμενη αναγνώριση νομικής ισχύος στις πρακτικές που ακολουθούν είτε τα κοινοτικά όργανα είτε τα κράτη μέλη πρέπει, εν πάση περιπτώσει, να οριοθετείται αυστηρά. Ισχύς κανόνα δικαίου μπορεί να αποδίδεται μόνο στις πρακτικές οι οποίες, συγκεντρώνοντας αμφότερα τα στοιχεία που πρέπει να συντρέχουν για να αναγνωριστούν ως έθιμα, έχουν ως σκοπό να αντισταθμίσουν τον λακωνικό χαρακτήρα των Συνθηκών, συμπληρώνοντας τα κενά τους προς διασφάλιση της αποτελεσματικότητας των διαδικασιών λήψεως αποφάσεων. Πάντως, ενώ δεν αποκλείεται το ενδεχόμενο καθιερώσεως εθίμων praeter legem, οι πρακτικές που αντιβαίνουν στις Συνθήκες δεν μπορούν σε καμία περίπτωση να αποκτήσουν ισχύ κανόνα δικαίου. Η αναγνώριση εθίμων contra legem είναι αδύνατη, λαμβανομένου υπόψη του αυστηρού χαρακτήρα των ιδρυτικών Συνθηκών, οι οποίες μπορούν να αναθεωρηθούν αποκλειστικώς και μόνο με εφαρμογή της τυπικής διαδικασίας που προβλέπεται προς τούτο (33). Πράγματι, το Δικαστήριο έχει χαρακτηρίσει τις ιδρυτικές Συνθήκες ως τον συνταγματικό χάρτη μιας έννομης τάξεως, της οποίας υποκείμενα είναι οι πολίτες της Ένωσης (34). Αυτή η ιδιαιτέρως αυξημένη τυπική ισχύς συνεπάγεται ότι οι κανόνες των Συνθηκών «δεν τελούν στη διάθεση ούτε των κρατών μελών ούτε [των ίδιων των κοινοτικών] οργάνων» (35). Επιπλέον, το Δικαστήριο αρνήθηκε σε κάποιες περιπτώσεις να αναγνωρίσει δεσμευτική ισχύ σε προηγούμενη πρακτική τόσο κοινοτικού οργάνου (36) όσο και κράτους μέλους (37), με το σκεπτικό ότι η απλή πρακτική δεν μπορεί ούτε να θεμελιώσει παρέκκλιση από τους κανόνες της Συνθήκης ούτε να υπερισχύσει των κανόνων αυτών.
30. Επομένως, δεν συμμερίζομαι την άποψη του Συμβουλίου και της —παρεμβαίνουσας υπέρ του— Γαλλικής Κυβερνήσεως ότι καμία διάταξη της Συνθήκης δεν απαγορεύει να δημιουργείται με πράξη του παράγωγου δικαίου, η οποία έχει εκδοθεί βάσει διατάξεως της Συνθήκης και σύμφωνα με τη διαδικασία που αυτή προβλέπει σχετικώς, μια νέα νομική βάση προς τον σκοπό της θεσπίσεως πρόσθετων νομοθετικών μέτρων μέσω απλουστευμένης διαδικασίας λήψεως αποφάσεως. Η χρησιμοποίηση νομικών βάσεων περιεχόμενων σε πράξεις του παράγωγου δικαίου παραβιάζει την αρχή της κατανομής των εξουσιών, την οποία θέτει το άρθρο 7 ΕΚ, που ορίζει ότι «κάθε όργανο ενεργεί εντός των ορίων των εξουσιών που του παρέχονται από την παρούσα Συνθήκη» (38). Πράγματι, οι διαδικασίες εκδόσεως νομοθετικών πράξεων προβλέπονται από τις Συνθήκες. Τα κοινοτικά όργανα δεν έχουν την ευχέρεια να καθορίζουν τον τρόπο με τον οποίο ασκούν τις αρμοδιότητές τους και να τροποποιούν, προς τον σκοπό της εκδόσεως μιας πράξεως, τις διαδικασίες που προβλέπει σχετικώς η Συνθήκη. Μόνον η Συνθήκη μπορεί, ενδεχομένως, να εξουσιοδοτεί το Συμβούλιο να τροποποιήσει μια διαδικασία λήψεως αποφάσεως, όπως προκύπτει και από τα παραδείγματα των διατάξεων των άρθρων 67, παράγραφος 2, δεύτερη περίπτωση, ΕΚ και 175, παράγραφος 2, δεύτερο εδάφιο, ΕΚ. Με άλλα λόγια, από την αρχή της κατανομής των εξουσιών προκύπτουν, κατά κάποιον τρόπο, τα όρια των αρμοδιοτήτων των κοινοτικών οργάνων.
31. Άλλωστε, οι προβλεπόμενες από τη Συνθήκη νομοθετικές διαδικασίες καθορίζουν τον βαθμό συμμετοχής του κάθε κοινοτικού οργάνου στη λήψη των αποφάσεων και, επομένως, τη θεσμική ισορροπία μεταξύ τους. Η τροποποίηση εκ μέρους ενός κοινοτικού οργάνου της διαδικασίας λήψεως αποφάσεων συνεπάγεται παραβίαση της καθιερωμένης από τη νομολογία του Δικαστηρίου (39) αρχής της θεσμικής ισορροπίας, η οποία «σημαίνει ότι κάθε όργανο ασκεί τις αρμοδιότητές του σεβόμενο τις αρμοδιότητες των άλλων» (40) και απαγορεύει σε κοινοτικό όργανο «να στερεί από τα άλλα όργανα ένα προνόμια που τους παρέχουν οι ίδιες οι Συνθήκες» (41).
32. Εξάλλου, το Δικαστήριο αποδίδει τόσο μεγάλη σημασία στην επιλογή της νομικής βάσεως ακριβώς επειδή επηρεάζει τη θεσμική ισορροπία. Πράγματι, η νομική βάση καθορίζει την εφαρμοστέα διαδικασία λήψεως αποφάσεως. Από την επιλογή της νομικής βάσεως εξαρτάται ο προσδιορισμός του αρμόδιου κοινοτικού οργάνου, των κανόνων ψηφοφορίας που θα διέπουν την έκδοση της πράξεως από το Συμβούλιο και του βαθμού συμμετοχής του Κοινοβουλίου στην έκδοση της πράξεως. Επιπλέον, η αμφισβήτηση της επιλογής της νομικής βάσεως δεν αποτελεί ζήτημα τυπικής μόνο σημασίας. Οσάκις η νομική βάση, της οποίας τη χρησιμοποίηση προτείνει ο προσφεύγων, προβλέπει μια διαδικασία λήψεως αποφάσεως διαφορετική από εκείνη που θεσπίζει η νομική βάση την οποία επέλεξε το όργανο που εξέδωσε την προσβαλλόμενη πράξη, η επιλογή της νομικής βάσεως έχει συνέπειες για τον καθορισμό του περιεχομένου της πράξεως. Κατά συνέπεια, η επιλογή αυτή δεν πρέπει να εναπόκειται στη διακριτική ευχέρεια του κοινοτικού οργάνου, αλλά να θεμελιώνεται σε αντικειμενικά στοιχεία που μπορούν να ελεγχθούν δικαστικώς, όπως ο σκοπός και το περιεχόμενο της πράξεως (42).
33. Ομοίως, η αμφισβήτηση της νομιμότητας της χρησιμοποιήσεως νομικών βάσεων περιεχόμενων σε πράξεις του παραγώγου δικαίου δεν έχει τυπική μόνο σημασία, καθόσον η δημιουργία νομικών βάσεων με πράξεις του παράγωγου δικαίου έχει ως σκοπό να καταστήσει δυνατή την έκδοση πράξεων νομοθετικής φύσεως με διαδικασία απλούστερη από εκείνη που προβλέπει η περιεχόμενη στη Συνθήκη προσήκουσα νομική βάση. Εν προκειμένω, όπως ήδη επισήμανα, η διαδικασία λήψεως αποφάσεως που προβλέπεται από τις περιεχόμενες στις προσβαλλόμενες διατάξεις νομικές βάσεις (απόφαση με ειδική πλειοψηφία του Συμβουλίου κατόπιν διαβουλεύσεως με το Κοινοβούλιο) είναι διαφορετική από εκείνη που θεσπίζει το άρθρο 67, παράγραφος 5, ΕΚ, το οποίο αποτελεί την προσήκουσα νομική βάση κατά την άποψη του Κοινοβουλίου και της Επιτροπής (ομόφωνη απόφαση του Συμβουλίου και διαβούλευση με το Κοινοβούλιο σε περίπτωση που οι κατάλογοι των αφαλών χωρών συνιστούν τμήμα της αναγκαίας νομοθεσίας ή ειδική πλειοψηφία του Συμβουλίου και συναπόφαση σε περίπτωση που η έκδοση της επίδικης οδηγίας πρέπει να θεωρηθεί ως η τελευταία φάση για τη θέσπιση της αναγκαίας νομοθεσίας).
34. Επομένως, η χρησιμοποίηση νομικών βάσεων περιεχόμενων σε πράξεις του παράγωγου δικαίου δεν μπορεί να επιτραπεί ακριβώς επειδή θίγει τις αρχές της κατανομής των αρμοδιοτήτων και της θεσμικής ισορροπίας. Εξάλλου, σε παλαιότερη υπόθεση, στην οποία ο προσφεύγων είχε ισχυρισθεί ότι κακώς η οδηγία 85/649/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 31ης Δεκεμβρίου 1985, για την απαγόρευση της χρησιμοποίησης ορισμένων ουσιών με ορμονική δράση στην κτηνοτροφική παραγωγή, εκδόθηκε βάσει του άρθρου 43 ΕΚ και όχι με τη διαδικασία που προέβλεπε η νομική βάση που δημιουργήθηκε ειδικώς προς τούτο με πράξη του παράγωγου δικαίου, το Δικαστήριο αποφάνθηκε ότι «οι κανόνες που διέπουν το σχηματισμό της βούλησης των κοινοτικών οργάνων διατυπώνονται στη Συνθήκη και δεν τελούν στη διάθεση ούτε των κρατών μελών ούτε αυτών των οργάνων» (43). Αντιθέτως δε προς ό,τι προτείνει το Συμβούλιο, από τη λύση που έδωσε το Δικαστήριο στην υπόθεση εκείνη δεν συνάγεται το συμπέρασμα ότι η απαγόρευση χρησιμοποιήσεως νομικών βάσεων περιεχόμενων σε πράξεις του παράγωγου δικαίου αφορά μόνον τις νομικές βάσεις που έχουν ως αποτέλεσμα να καθίσταται πιο περίπλοκη η διαδικασία την οποία προβλέπει η Συνθήκη (44). Η εκ μέρους του Δικαστηρίου υπόμνηση της επιτακτικής ανάγκης τηρήσεως των διαδικασιών λήψεως αποφάσεως που προβλέπει η Συνθήκη είναι σαφής και έχει γενική εφαρμογή.
35. Ομοίως, όσον αφορά τον αντλούμενο από την ύπαρξη πρακτικής ισχυρισμό που προβάλλει το Συμβούλιο υπέρ της νομιμότητας των περιεχόμενων σε πράξεις του παράγωγου δικαίου νομικών βάσεων, επισημαίνεται ότι το Δικαστήριο, ακολουθώντας απαρεγκλίτως τη νομολογιακή αρχή ότι τα contra legem έθιμα δεν αναγνωρίζονται από την κοινοτική έννομη τάξη (45), έχει αποκλείσει τη δυνατότητα επικλήσεως τέτοιων προηγουμένων προς στήριξη της χρησιμοποιήσεως εκ μέρους του Συμβουλίου άλλης νομικής βάσεως πλην της προσήκουσας, με το σκεπτικό ότι «η απλή πρακτική του Συμβουλίου δεν μπορεί να [θεμελιώσει] παρέκκλιση από κανόνες της Συνθήκης ΕΚ και, επομένως, δεν μπορεί να δημιουργήσει προηγούμενο που να δεσμεύει τα κοινοτικά όργανα όσον αφορά την ορθή νομική βάση» (46).
36. Κατόπιν όλων των ανωτέρω σκέψεων, προτείνω στο Δικαστήριο να αποφανθεί ότι το Συμβούλιο δεν είχε την εξουσία να δημιουργήσει, με τις προσβαλλόμενες διατάξεις της επίδικης οδηγίας, τις νομικές βάσεις που του παρέχουν τη δυνατότητα να θεσπίσει νομοθετικά μέτρα με διαδικασία απλούστερη από εκείνη που προβλέπει το άρθρο 67, παράγραφος 5, ΕΚ. Επομένως, το Δικαστήριο πρέπει να δεχθεί τους προβαλλόμενους από το Κοινοβούλιο λόγους ακυρώσεως που αντλούνται από παράβαση της Συνθήκης και από αναρμοδιότητα του Συμβουλίου και να ακυρώσει τις προσβαλλόμενες διατάξεις.
Οι λόγοι ακυρώσεως που αντλούνται από ελλιπή αιτιολογία και από παραβίαση της αρχής της αγαστής συνεργασίας
37. Δεδομένου ότι οι λόγοι ακυρώσεως που αντλούνται από αναρμοδιότητα και από παράβαση της Συνθήκης είναι βάσιμοι και συνεπάγονται την ακύρωση των προσβαλλόμενων διατάξεων, παρέλκει η εξέταση των δύο άλλων λόγων ακυρώσεως που προέβαλε το Κοινοβούλιο, περί ελλιπούς αιτιολογίας και παραβιάσεως της αρχής της αγαστής συνεργασίας.
III – Πρόταση
38. Για τους λόγους αυτούς, προτείνω στο Δικαστήριο:
να ακυρώσει τα άρθρα 29, παράγραφοι 1 και 2, και 36, παράγραφος 3, της οδηγίας 2005/85/ΕΚ του Συμβουλίου, της 1ης Δεκεμβρίου 2005, σχετικά με τις ελάχιστες προδιαγραφές για τις διαδικασίες με τις οποίες τα κράτη μέλη χορηγούν και ανακαλούν το καθεστώς του πρόσφυγα.