Vec C‑632/20 P
Španielske kráľovstvo
proti
Európskej komisii
Rozsudok Súdneho dvora (veľká komora) zo 17. januára 2023
„Odvolanie – Zahraničné vzťahy – Dohoda o stabilizácii a pridružení medzi Európskou úniou a Európskym spoločenstvom pre atómovú energiu na jednej strane a Kosovom na strane druhej – Elektronické komunikácie – Nariadenie (EÚ) 2018/1971 – Orgán európskych regulátorov pre elektronické komunikácie (BEREC) – Článok 35 ods. 2 – Účasť regulačného orgánu Kosova v tomto orgáne – Pojmy ‚tretia krajina‘ a ‚tretí štát‘ – Právomoc Európskej komisie“
1. Odvolanie – Dôvody – Nesprávne právne posúdenie – Rozhodnutie Komisie povoľujúce účasť národného regulačného orgánu Kosova v Orgáne európskych regulátorov pre elektronické komunikácie (BEREC) – Pojmy tretie krajiny a tretie štáty – Výklad – Rozdielnosti medzi rôznymi jazykovými verziami – Nedostatok odôvodnenia
(Štatút Súdneho dvora, článok 36; nariadenie Európskeho parlamentu a Rady 2018/1971, článok 35 ods. 2)
(pozri body 37 – 41, 43 – 47)
2. Odvolanie – Dôvody – Odôvodnenie rozsudku poznačené porušením práva Únie – Výrok založený na iných právnych dôvodoch – Zamietnutie
(Článok 256 ods. 1 druhý pododsek ZFEÚ; Štatút Súdneho dvora, článok 58 prvý pododsek)
(pozri bod 48)
3. Medzinárodné dohovory – Technická spolupráca – Elektronické komunikácie – Orgán európskych regulátorov pre elektronické komunikácie (BEREC) – Účasť regulačných orgánov tretích krajín – Tretie krajiny – Pojem – Územná jednotka nachádzajúca sa mimo územia Únie – Postavenie nezávislého štátu, ktoré nie je uznané Úniou – Kosovo – Zahrnutie
(Články 212, 216 až 218 ZFEÚ; nariadenie Európskeho parlamentu a Rady 2018/1971, článok 35 ods. 2)
(pozri body 50 – 53, 64)
4. Medzinárodné dohovory – Technická spolupráca – Elektronické komunikácie – Orgán európskych regulátorov pre elektronické komunikácie (BEREC) – Účasť regulačných orgánov tretích krajín v tomto orgáne – Dohoda s Úniou na tento účel – Pojem – Dohoda uzavretá medzi Úniou a iným subjektom medzinárodného práva verejného – Dohoda obsahujúca ustanovenia slúžiace ako základ pre spoluprácu medzi Úniou a dotknutou treťou krajinou v oblasti elektronických komunikácií – Dohoda o stabilizácii a pridružení medzi Úniou a Kosovom – Zahrnutie
(Dohoda o stabilizácii a pridružení medzi Európskou úniou a Európskym spoločenstvom pre atómovú energiu na jednej strane a Kosovom na strane druhej, článok 111; nariadenie Európskeho parlamentu a Rady 2018/1971, článok 35 ods. 2)
(pozri body 54 – 57, 59 – 61, 80 – 85, 87, 93)
5. Medzinárodné dohovory – Technická spolupráca – Elektronické komunikácie – Orgán európskych regulátorov pre elektronické komunikácie (BEREC) – Účasť regulačných orgánov tretích krajín v tomto orgáne – Tretie krajiny – Pojem – Subjekty podliehajúce medzinárodnému právu, ktoré môžu mať práva a povinnosti – Kosovo – Zahrnutie – Implicitné uznanie Kosova ako nezávislého štátu Úniou – Neexistencia
(Dohoda o stabilizácii a pridružení medzi Európskou úniou a Európskym spoločenstvom pre atómovú energiu na jednej strane a Kosovom na strane druhej, článok 111; nariadenie Európskeho parlamentu a Rady 2018/1971, článok 35 ods. 2)
(pozri body 69 – 72, 86)
6. Medzinárodné dohovory – Technická spolupráca – Elektronické komunikácie – Orgán európskych regulátorov pre elektronické komunikácie (BEREC) – Účasť regulačných orgánov tretích krajín – Pracovné dojednania uplatniteľné na uvedenú účasť – Konanie o určení – Požiadavka súladu s ustanoveniami dohôd uzavretých s Úniou na účely tejto účasti – Právomoc Komisie jednostranne určiť takéto dohody – Neexistencia
(Článok 17 ZEÚ; nariadenie Európskeho parlamentu a Rady 2018/1971, článok 35 ods. 2 druhý pododsek)
(pozri body 109 – 125)
7. Žaloba o neplatnosť – Rozsudok o zrušení – Účinky – Obmedzenie Súdnym dvorom – Rozhodnutie Komisie povoľujúce účasť národného regulačného orgánu Kosova v Orgáne európskych regulátorov pre elektronické komunikácie (BEREC) – Zachovanie účinkov tohto rozhodnutia až do jeho nahradenia v primeranej lehote – Odôvodnenie založené na dôvodoch spojených so vznikom závažných negatívnych následkov
(Článok 264 druhý pododsek ZFEÚ; nariadenie Európskeho parlamentu a Rady 2018/1971, článok 35 ods. 2)
(pozri body 133 – 137)
Zhrnutie
Medzi rokmi 2001 a 2015 Únia podpísala dohody o stabilizácii a pridružení (DSP) so šiestimi krajinami západného Balkánu vrátane Kosova. V tejto súvislosti Európska komisia odporúčala činnosti najmä s cieľom zosúladiť právne predpisy týchto krajín s právnou úpravou Únie a začleniť západný Balkán do existujúcich regulačných orgánov, ako je Orgán európskych regulátorov pre elektronické komunikácie (BEREC) zavedený nariadením 2018/1971(1). S cieľom vytvoriť užší vzťah medzi národnými regulačnými orgánmi (NRO) Únie a západným Balkánom prijala Komisia 18. marca 2019 šesť rozhodnutí týkajúcich sa účasti NRO krajín západného Balkánu v BEREC. Medzi nimi sa nachádza rozhodnutie, ktorým Komisia umožnila NRO Kosova účasť v rade regulačných orgánov a pracovných skupinách BEREC, ako aj v riadiacej rade Úradu BEREC (ďalej len „sporné rozhodnutie“)(2).
Španielske kráľovstvo podalo žalobu o neplatnosť sporného rozhodnutia z dôvodu, že Komisia porušila článok 35 nariadenia 2018/1971(3). V podstate tvrdilo, že toto rozhodnutie porušuje pojem „tretie krajiny“ použitý v tomto ustanovení, lebo toto ustanovenie sa nemôže týkať Kosova, keďže Kosovo nie je suverénnym štátom. Všeobecný súd túto žalobu v celom rozsahu zamietol vo svojom rozsudku z 23. septembra 2020, Španielsko/Komisia(4) (ďalej len „napadnutý rozsudok“).
Rozhodujúc o odvolaní, ktoré podalo Španielske kráľovstvo, Súdny dvor v rozhodovacom zložení veľkej komory zrušil rozsudok Všeobecného súdu, ako aj sporné rozhodnutie Komisie z dôvodu, že Všeobecný súd sa dopustil nesprávneho právneho posúdenia, keď konštatoval,(5) že právomoc stanoviť pracovné dojednania uplatniteľné na účasť NRO tretích krajín na BEREC v zmysle článku 35 ods. 2 druhého pododseku nariadenia 2018/1971 prináleží jednostranne Komisii na základe článku 17 ZEÚ.
Posúdenie Súdnym dvorom
Pokiaľ ide v prvom rade o pojem „tretie krajiny“ použitý v článku 35 nariadenia 2018/1971, Súdny dvor sa predovšetkým domnieval, že doslovný výklad Zmlúv neumožňuje určiť jeho zmysel. Okrem toho všetky jazykové verzie Zmlúv o EÚ a FEÚ nepoužívajú spoločne pojmy „tretie štáty“ a „tretie krajiny“. Ustanovenia práva Únie sa majú vykladať a uplatňovať jednotným spôsobom so zreteľom na verzie vyhotovené vo všetkých jazykoch Únie a v prípade rozdielu medzi týmito verziami sa má predmetné ustanovenie vykladať podľa všeobecnej štruktúry a účelu právnej úpravy, ktorej je súčasťou. Formulácia použitá v jednej z jazykových verzií ustanovenia práva Únie totiž nemôže slúžiť ako jediný základ na výklad tohto ustanovenia. V prejednávanej veci Všeobecný súd na základe predpokladu, že ustanovenia Zmluvy o FEÚ týkajúce sa „tretích krajín“ umožňujú uzatvárať medzinárodné dohody so subjektmi „inými ako sú štáty“, dospel k záveru, že rozsah pojmu „tretie krajiny“ v zmysle článku 35 ods. 2 ide nad rámec samotných suverénnych štátov. Všeobecný súd však stanovil tento predpoklad bez toho, aby zohľadnil rozdiely medzi jazykovými verziami Zmlúv o EÚ a FEÚ, ktorých znenie neumožňuje dospieť k záveru o existencii rozdielu vo význame medzi pojmami „tretie krajiny“ a „tretie štáty“. Vzhľadom na to, že pojem „tretia krajina“ sa navyše nenachádza vo všetkých jazykových verziách nariadenia 2018/1971, a v niektorých z nich sa používa len ekvivalent pojmu „tretie štáty“, Súdny dvor konštatoval, že Všeobecný súd sa vo svojom odôvodnení dopustil nesprávneho právneho posúdenia.
Keďže však výrok napadnutého rozsudku môže byť založený na iných právnych dôvodoch, Súdny dvor v nadväznosti na to preskúmal, či Všeobecný súd mohol oprávnene dospieť k záveru, že Komisia neporušila článok 35 nariadenia 2018/1971, keď považovala Kosovo za „tretiu krajinu“ v zmysle tohto ustanovenia. V tejto súvislosti na účely zabezpečenia potrebného účinku článku 35 ods. 2 nariadenia 2018/1971 musí byť územná jednotka nachádzajúca sa mimo Únie, ktorej Únia nepriznala postavenie nezávislého štátu, považovaná za „tretiu krajinu“ v zmysle tohto ustanovenia, zároveň však nie v rozpore s medzinárodným právom. V prípade Kosova Medzinárodný súdny dvor dospel k záveru, že prijatie vyhlásenia o nezávislosti Kosova 17. februára 2008 neporušilo ani všeobecné medzinárodné právo, ani rezolúciu č. 1244/1999 Bezpečnostnej rady Organizácie Spojených národov, ani uplatniteľný ústavný rámec(6). Navyše, ako to uvádza prvá poznámka pod čiarou sporného rozhodnutia, vyššie uvedené stotožnenie nemôže ovplyvniť individuálne pozície členských štátov, pokiaľ ide o to, či má Kosovo postavenie nezávislého štátu požadované ich orgánmi. Súdny dvor v dôsledku toho konštatoval, že Kosovo možno považovať za „tretiu krajinu“ v zmysle článku 35 ods. 2 nariadenia 2018/1971 bez porušenia medzinárodného práva.
Pokiaľ ide okrem toho o integráciu „tretích krajín“ do režimu účasti upraveného v článku 35 ods. 2 nariadenia 2018/1971, Súdny dvor pripomína, že podľa tohto ustanovenia účasť NRO takýchto krajín podlieha dvom kumulatívnym podmienkam, a to jednak existencii „dohody“ uzavretej s Úniou a jednak okolnosti, že táto dohoda bola uzatvorená „na tento účel“. Únia uzavrela viacero dohôd s Kosovom, čím uznala jeho spôsobilosť uzatvárať takéto dohody. Medzi týmito dohodami sa nachádza DSP Kosovo(7), ktorá vo svojom článku 111 stanovuje, že spolupráca zavedená v oblasti elektronických komunikačných sietí a služieb sa týka najmä prioritných oblastí acquis Únie v tejto oblasti a že zmluvné strany túto spoluprácu posilnia. DSP Kosovo preto treba tiež považovať za uzatvorenú s cieľom umožniť účasť NRO Kosova v orgánoch BEREC, keďže článok 111 tejto dohody je venovaný prijatiu acquis Únie a posilneniu spolupráce medzi zmluvnými stranami v oblasti elektronických komunikačných sietí a služieb. Súdny dvor napokon uviedol, že v súlade so sledovaným cieľom spolupráce článok 35 ods. 2 nariadenia 2018/1971 otvára niektoré orgány BEREC účasti NRO tretích krajín, ktoré sú príslušné najmä v oblasti elektronických komunikácií. Vzhľadom na tieto skutočnosti sa Všeobecný súd nedopustil nesprávneho právneho posúdenia, keď dospel k záveru, že Komisia v spornom rozhodnutí neporušila článok 35 ods. 2 nariadenia 2018/1971, keď konštatovala, že Kosovo bolo možné považovať za „tretiu krajinu“ v zmysle tohto ustanovenia.
Pokiaľ ide v druhom rade o výklad dôsledkov neexistencie postoja Únie k postaveniu Kosova z hľadiska medzinárodného práva zo strany Všeobecného súdu, sporné rozhodnutie neporušuje DSP Kosovo a nariadenie 2018/1971 len z dôvodu, že zavádza spoluprácu s NRO Kosova tým, že vykonáva tieto akty, a že z neho nevyplýva uznanie Kosova ako tretieho štátu. V dôsledku toho prijatie sporného rozhodnutia Komisiou preto nemožno vykladať tak, že znamená implicitné uznanie postavenia Kosova ako nezávislého štátu zo strany Únie.
Pokiaľ ide v treťom rade o odvolací dôvod založený na tom, že Všeobecný súd sa nesprávne domnieval, že spolupráca uvedená v článku 111 DSP Kosovo zodpovedá účasti predpokladanej v článku 35 ods. 2 nariadenia 2018/1971, Súdny dvor ho považoval za nedôvodný, keďže sa najmä domnieval, že toto ustanovenie DSP Kosovo predstavuje dohodu „na tento účel“ v zmysle nariadenia 2018/1971. Článok 35 ods. 1 tohto nariadenia totiž predvída rôzne stupne a formy spolupráce, ktoré sú viac či menej úzke, najmä prostredníctvom pracovných dojednaní s NRO tretích krajín. Naproti tomu účasť NRO Kosova na orgánoch BEREC nemožno stotožňovať s integráciou tohto NRO do tohto orgánu Únie. Navyše účasť NRO Kosova v BEREC neumožňuje Kosovu zúčastňovať sa na vypracovaní odvetvovej právnej úpravy Únie v oblasti elektronických komunikácií.
Súdny dvor však vo štvrtom rade vyhovel odvolaniu Španielskeho kráľovstva v rozsahu, v akom sa v podstate týka nedostatku právomoci Komisie. Na úvod konštatoval, že sporné rozhodnutie nemohlo byť prijaté podľa článku 17 ZEÚ na základe výkonných funkcií alebo právomocí vonkajšieho zastupovania Komisie, keďže Komisia je v rámci prijatia predmetných pracovných dojednaní oprávnená vykonávať iba kontrolnú právomoc. Z článku 35 ods. 2 nariadenia 2018/1971 konkrétne vyplýva, že pracovné dojednania nemajú za cieľ toto vonkajšie zastupovanie Únie ako také, ale spresniť najmä povahu, rozsah a podmienky účasti NRO tretích krajín, ktoré na tento účel uzatvorili dohody s Úniou, na práci orgánov Únie. Skutočnosť, že článok 35 ods. 2 nariadenia 2018/1971 neuvádza, tak ako je to v jeho odseku 1, že BEREC a Úrad BEREC stanovujú pracovné dojednania s výhradou „predchádzajúceho schválenia Komisiou“, neznamená, že právomoc stanoviť tieto pracovné dojednania s NRO tretích krajín patrí Komisii. Toto konštatovanie nie je spochybnené okolnosťou, že účasť na prácach BEREC a Úradu BEREC stanovená v tomto ustanovení predstavuje užšiu formu spolupráce s NRO tretích krajín, než je forma stanovená na základe článku 35 ods. 1 toho istého nariadenia. Nakoniec skutočnosť, že by Komisia mohla jednostranne rozhodovať o určitých pracovných dojednaniach na účel účasti na práci BEREC a Úradu BEREC bez ich súhlasu, nie je zlučiteľná s nezávislosťou BEREC a prekračuje funkciu dohľadu, ktorá je Komisii pridelená nariadením. V dôsledku toho Všeobecný súd rozhodnutím, že právomoc stanoviť pracovné dojednania uplatniteľné na účasť NRO tretích krajín, najmä NRO Kosova, patrí Komisii, porušil tak rozdelenie právomocí medzi na jednej strane Komisiu a na druhej strane BEREC a Úrad BEREC, ako aj pravidlá zaručujúce nezávislosť BEREC stanovené nariadením. Takéto dojednania by mali byť dohodnuté medzi BEREC a Úradom BEREC na jednej strane a príslušnými orgánmi týchto tretích krajín na strane druhej a spoločne povolené, ako to vyplýva z nariadenia 2018/1971(8), Radou regulačných orgánov a riaditeľom Úradu BEREC. Súdny dvor spresnil, že táto právomoc neprináleží Rade, ale dospel k záveru, že Všeobecný súd sa dopustil nesprávneho právneho posúdenia, keď rozhodol,(9) že Komisia má jednostrannú právomoc na vypracovanie uvedených dojednaní.
Hoci Súdny dvor v dôsledku toho zrušil napadnutý rozsudok a sporné rozhodnutie, vzhľadom na potrebu predmetných dojednaní zachoval účinky zrušeného rozhodnutia až do jeho nahradenia novým aktom.