Sprawa T‑183/07

Rzeczpospolita Polska

przeciwko

Komisji Wspólnot Europejskich

Środowisko naturalne – Dyrektywa 2003/87/WE – System handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych – Krajowy plan rozdziału uprawnień do emisji zgłoszony przez Polskę na lata 2008–2012 – Termin trzech miesięcy – Podział kompetencji między państwa członkowskie i Komisję – Zasada równego traktowania – Obowiązek uzasadnienia – Artykuł 9 ust. 1 i 3 oraz art. 11 ust. 2 dyrektywy 2003/87

Streszczenie wyroku

1.      Środowisko naturalne – Zanieczyszczenie powietrza – Dyrektywa 2003/87 – Krajowy plan rozdziału uprawnień do emisji gazów cieplarnianych (KPRU)

(dyrektywa 2003/87 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 9 ust. 3)

2.      Środowisko naturalne – Zanieczyszczenie powietrza – Dyrektywa 2003/87 – Krajowy plan rozdziału uprawnień do emisji gazów cieplarnianych (KPRU)

(dyrektywa 2003/87 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 9 ust. 3)

3.      Środowisko naturalne – Zanieczyszczenie powietrza – Dyrektywa 2003/87 – Krajowy plan rozdziału uprawnień do emisji gazów cieplarnianych (KPRU)

(dyrektywa 2003/87 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 9 ust. 3)

4.      Środowisko naturalne – Zanieczyszczenie powietrza – Dyrektywa 2003/87 – Krajowy plan rozdziału uprawnień do emisji gazów cieplarnianych (KPRU)

(dyrektywa 2003/87 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 9 ust. 1, 3, art. 11 ust. 2)

5.      Środowisko naturalne – Zanieczyszczenie powietrza – Dyrektywa 2003/87 – Krajowy plan rozdziału uprawnień do emisji gazów cieplarnianych (KPRU)

(dyrektywa 2003/87 Parlamentu Europejskiego i Rady)

6.      Środowisko naturalne – Zanieczyszczenie powietrza – Dyrektywa 2003/87 – Krajowy plan rozdziału uprawnień do emisji gazów cieplarnianych (KPRU)

(dyrektywa 2003/87 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 9 ust. 3)

7.      Środowisko naturalne – Zanieczyszczenie powietrza – Dyrektywa 2003/87 – Krajowy plan rozdziału uprawnień do emisji gazów cieplarnianych (KPRU)

(dyrektywa 2003/87 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 9 ust. 3, art. 11 ust. 2)

8.      Środowisko naturalne – Zanieczyszczenie powietrza – Dyrektywa 2003/87 – Krajowy plan rozdziału uprawnień do emisji gazów cieplarnianych (KPRU)

(dyrektywa 2003/87 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 9, 10, art. 11 ust. 2, 3)

1.      Przysługujące Komisji na podstawie art. 9 ust. 3 dyrektywy 2003/87 ustanawiającej system handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie prawo do przeprowadzenia kontroli i odrzucenia krajowego planu rozdziału uprawnień do emisji gazów cieplarnianych (KPRU) notyfikowanego przez państwo członkowskie jest bardzo zawężone, ponieważ jest ograniczone zarówno z punktu widzenia przedmiotowego, jak i czasowego. Kontrola ta ogranicza się bowiem do badania przez Komisję zgodności KPRU z kryteriami określonymi w załączniku III i z postanowieniami art. 10 dyrektywy i powinna zostać przeprowadzona w terminie trzech miesięcy od notyfikacji KPRU przez państwo członkowskie.

Co się tyczy ograniczeń czasowych, art. 9 ust. 3 dyrektywy ustanawia tylko jeden termin trzech miesięcy, w ciągu którego Komisja może zająć stanowisko w przedmiocie KPRU. Nie ma powodów, by zakładać, że w przypadku gdy przekazany KPRU jest niekompletny, termin trzech miesięcy, który Komisja ma do dyspozycji, aby go odrzucić, nie może rozpocząć swojego biegu. Państwo członkowskie nie może bowiem, notyfikując niekompletny KPRU, odwlekać w nieskończoność wydania przez Komisję decyzji na podstawie art. 9 ust. 3 wspomnianej dyrektywy.

(por. pkt 35, 36)

2.      W związku z tym, że Komisja nie ma ogólnego uprawnienia do zatwierdzenia sensu stricto notyfikowanego krajowego planu rozdziału uprawnień do emisji gazów cieplarnianych (KPRU), niezgłoszenie przez nią zastrzeżeń przed upływem terminu trzech miesięcy, przewidzianego w art. 9 ust. 3 dyrektywy 2003/87 ustanawiającej system handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie, nie może uzasadniać domniemania zatwierdzenia KPRU.

W istocie kontrola a priori przeprowadzana na podstawie wspomnianego art. 9 ust. 3 niekoniecznie prowadzi do wydania decyzji zezwalającej. Komisja powinna interweniować tylko wówczas, gdy uzna za niezbędne wniesienie zastrzeżeń wobec niektórych elementów przekazanego KPRU, i wydanie, w przypadku gdy państwo członkowskie odmawia wprowadzenia zmian, decyzji o odrzuceniu KPRU. W przeciwnym wypadku notyfikowany KPRU staje się ostateczny i korzysta z domniemania legalności pozwalającego na zniesienie czasowego zakazu wykonania tego KPRU przez państwo członkowskie.

(por. pkt 41, 42)

3.      Komisja może podjąć działanie w terminie trzech miesięcy, przewidzianym w art. 9 ust. 3 dyrektywy 2003/87 ustanawiającej system handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie, nie tylko w pierwszym momencie, zgłaszając zastrzeżenia lub kierując pytania dotyczące niektórych elementów notyfikowanego krajowego planu rozdziału uprawnień do emisji gazów cieplarnianych (KPRU), ale również później, w przypadku odmowy wprowadzenia zmian przez państwo członkowskie, wydając decyzję o odrzuceniu notyfikowanego KPRU. Podczas gdy wydanie decyzji o odrzuceniu KPRU wywołuje skutek w postaci przerwania biegu terminu trzech miesięcy, zgłoszenie przez Komisję zastrzeżeń czy skierowanie przez nią pytań dotyczących niektórych elementów notyfikowanego KPRU zawiesza bieg terminu trzech miesięcy.

(por. pkt 43)

4.      Dyrektywa 2003/87 ustanawiająca system handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie określa do celów wdrożenia tego systemu, w art. 9 ust. 1 i 3 oraz w art. 11 ust. 2, w sposób jasny i precyzyjny podział kompetencji między państwa członkowskie i Komisję w zakresie opracowania, kontroli i wykonania krajowych planów rozdziału uprawnień do emisji gazów cieplarnianych (KPRU).

Co się tyczy kompetencji państw członkowskich, ze wspomnianych przepisów w sposób jednoznaczny wynika, że państwom członkowskim przysługuje wyłączna kompetencja, po pierwsze, do opracowania KPRU wskazującego całkowitą liczbę uprawnień, które mają zamiar rozdzielić w odniesieniu do danego okresu, oraz sposób, w jaki proponują tego dokonać, i po drugie, do podjęcia decyzji dotyczącej całkowitej liczby uprawnień, którą będą rozdzielać w każdym okresie pięcioletnim, oraz rozpoczęcia procesu przydziału indywidualnego tych uprawnień. Na podstawie art. 9 ust. 1 zdanie drugie wspomnianej dyrektywy wykonywanie przez państwa członkowskie tych wyłącznych kompetencji musi opierać się na obiektywnych i przejrzystych kryteriach takich jak wymienione w załączniku III do tej dyrektywy. Jednocześnie, zgodnie z art. 9 ust. 3 zdanie drugie dyrektywy, jeżeli Komisja zdecyduje o odrzuceniu KPRU w całości lub w części, państwo członkowskie podejmie decyzję na podstawie art. 11 ust. 2 tej dyrektywy tylko wtedy, gdy zmiany proponowane przez państwo członkowskie zostaną przyjęte przez Komisję.

Dyrektywa 2003/87 nie określa jednak w sposób jasny i precyzyjny formy ani środków najbardziej właściwych do osiągnięcia zamierzonych przez nią rezultatów. Państwa członkowskie dysponują pewnym marginesem swobody w celu dokonania transpozycji wspomnianej dyrektywy i w konsekwencji również w ramach wyboru środków, które uznają za najbardziej właściwe do osiągnięcia określonego przez tę dyrektywę celu w specyficznym kontekście krajowego rynku energetycznego.

(por. pkt 84–88)

5.      W ramach wdrażania systemu handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie ustanowionego przez dyrektywę 2003/87 zezwolenie Komisji na przyjęcie tej samej metody oceny krajowych planów rozdziału uprawnień do emisji gazów cieplarnianych (KPRU) dla wszystkich państw członkowskich oznaczałoby przyznanie jej nie tylko rzeczywistego uprawnienia unifikacyjnego w ramach wdrażania systemu handlu uprawnieniami, ale również centralnej roli w opracowaniu KPRU. Tymczasem ani takie uprawnienie unifikacyjne, ani tego rodzaju centralna rola nie zostały przyznane Komisji przez prawodawcę w dyrektywie w ramach przysługującego jej prawa do przeprowadzenia kontroli KPRU.

Stosowanie zasady równego traktowania państw członkowskich nie może bowiem prowadzić do zmiany przewidzianego dyrektywą 2003/87 rozdziału kompetencji między państwa członkowskie i Komisję, określonego zgodnie z zasadą pomocniczości, która miała być przestrzegana podczas przyjęcia dyrektywy.

(por. pkt 104, 106)

6.      Decyzja dotycząca krajowego planu rozdziału uprawnień do emisji gazów cieplarnianych (KPRU), wydana przez Komisję na podstawie postanowień art. 9 ust. 3 dyrektywy 2003/87 ustanawiającej system handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie i stwierdzająca niezgodność planu z niektórymi kryteriami załącznika III do tej dyrektywy, w której Komisja ograniczyła się do zastąpienia danych zawartych w KPRU własnymi danymi, w ogóle nie podjąwszy się kontroli zgodności tych pierwszych z kryteriami określonymi w dyrektywie, nie przestrzega rozdziału kompetencji między państwa członkowskie i Komisję zdefiniowanego przez dyrektywę.

Przyjęta przez Komisję metoda kontroli KPRU, polegająca na porównaniu danych zawartych w KPRU z danymi uzyskanymi przy zastosowaniu jej własnej metody oceny, prowadzi w praktyce do pozwolenia Komisji na samodzielne opracowanie, w sposób całkowicie niezależny, własnego KPRU służącego jako punkt odniesienia i do oceniania przez nią zgodności notyfikowanych KPRU nie z kryteriami określonymi w dyrektywie, lecz z danymi i wynikami uzyskanymi przy zastosowaniu jej własnej metody.

(por. pkt 107, 108, 110)

7.      Konsultacje społeczne, których przeprowadzenie art. 11 ust. 2 dyrektywy 2003/87 ustanawiającej system handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie przewiduje przed wydaniem ostatecznej decyzji na podstawie tego przepisu, stałyby się bezprzedmiotowe, a zgłaszane w ich trakcie uwagi miałyby charakter czysto teoretyczny, gdyby zakres zmian krajowego planu rozdziału uprawnień do emisji gazów cieplarnianych (KPRU), jakie można zgłosić po wydaniu przez Komisję decyzji na podstawie art. 9 ust. 3 wspomnianej dyrektywy, był ograniczony do zmian żądanych przez Komisję.

W istocie państwa członkowskie mogą, niekoniecznie będąc związanymi zaleceniami sformułowanymi przez Komisję w decyzji wydanej na podstawie rzeczonego art. 9 ust. 3, nie tylko dokonywać korekty i aktualizacji KPRU po wydaniu tej decyzji, ale również dostosowywać KPRU po wydaniu przez nie decyzji w sprawie indywidualnego rozdziału uprawnień. Ponadto, zważywszy na brzmienie dyrektywy oraz ogólną systematykę i cele ustanowionego przez nią systemu, Komisja jest zobowiązana do stałego czuwania, by KPRU uwzględniały jak najbardziej dokładne i co za tym idzie, o ile to możliwe, aktualne dane i informacje, tak aby rozwój gospodarczy i zatrudnienie odniosły jak najmniejszą szkodę, przy jednoczesnym utrzymaniu sprawnie działającego systemu uprawnień do emisji gazów cieplarnianych.

(por. pkt 116–118)

8.      Określając w rozstrzygnięciu decyzji dotyczącej krajowego planu rozdziału uprawnień do emisji gazów cieplarnianych (KPRU), wydanej na podstawie postanowień art. 9 ust. 3 dyrektywy 2003/87 ustanawiającej system handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie, limit całkowitej liczby uprawnień podlegających rozdzieleniu, przy którego przekroczeniu KPRU był uznawany za niezgodny z dyrektywą, Komisja przekroczyła granice uprawnienia przyznanego jej zgodnie ze wspomnianym przepisem.

Zgodnie bowiem z art. 11 ust. 2 i 3 rzeczonej dyrektywy to do państwa członkowskiego, a nie do Komisji, należy decyzja, na podstawie własnego KPRU opracowanego w zastosowaniu art. 9 i zgodnie z art. 10 tej dyrektywy, co do całkowitej liczby uprawnień, które rozdzieli w danym okresie rozliczeniowym, co do rozpoczęcia procesu rozdziału tych uprawnień operatorom poszczególnych instalacji oraz co do samego rozdziału tych uprawnień.

(por. pkt 123, 126, 131)