ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
J. KOKOTT
представено на 17 септември 2020 година(1)
Дело C‑499/18 P
Bayer CropScience AG и Bayer AG
срещу
Европейска комисия
„Обжалване — Регламент (ЕО) № 1107/2009 — Продукти за растителна защита — Регламент за изпълнение (ЕС) № 485/2013 — Активни вещества клотианидин и имидаклоприд — Условия за одобрение — Неприемливо въздействие върху околната среда — Преразглеждане на одобрението — Обхват на проверката — Принцип на предпазните мерки — Тежест на доказване — Забрана на употребата извън парници — Забрана на продажбата на семена, третирани с тези активни вещества“
Съдържание
I. Въведение
II. Правен анализ
III. Обстоятелствата, предхождащи спора, и жалбата
А. Ръководството на EPPO
Б. Спорният регламент за изпълнение
IV. Съдебното производство
V. Правен анализ
А. Предварителни бележки
Б. Допустимост и предмет на жалбата
В. Първото основание за обжалване — започване на преразглеждането
Г. По второто основание за обжалване — приложимо ръководство за оценка на риска съгласно член 21, параграф 2 от Регламента за продуктите за растителна защита
Д. Трето, четвърто и пето основание за обжалване — критерии за одобрение
1. По проверката на рисковете, свързани с активните вещества
2. Извънредни мерки на основание член 21, параграф 3 от Регламента за продуктите за растителна защита
3. Липса на искане за представяне на нова информация
4. Правна сигурност при наличие на нови правни изисквания
5. Повишена степен на сигурност по отношение на рисковете и нови данни
6. Обръщане на тежестта на доказване
7. Хипотетични рискове
а) По листното третиране
б) По забраната на непрофесионалните видове употреба
Е. Шесто основание за обжалване — обхват на анализа на последиците
VI. По жалбата пред Общия съд
VII. Разноски
VIII. Заключение
I. Въведение
1. Настоящото производство се отнася до валидността на регламент за изпълнение(2), с който Комисията изменя одобренията на две активни вещества за растителна защита. Съобразно посочения регламент тези активни вещества в крайна сметка могат да се използват само в много ограничена степен. Всъщност Регламентът за продуктите за растителна защита(3) дава възможност на Комисията да отнеме или измени одобрение. Bayer CropScience AG и Bayer AG (наричани по-нататък „Bayer“) обаче използват настоящия случай, за да поставят сериозно под въпрос прилагането на това правомощие.
2. В това отношение Bayer по-конкретно оспорват обстоятелството, че Комисията преразглежда и изменя одобренията, въпреки че според Bayer не са налице достатъчно нови научни познания спрямо първоначалната процедура по одобрение. Bayer искат също по-задълбочена научна оценка на рисковете, пораждани от активните вещества, по-специално като се използват конкретни ръководства. Накрая Bayer оспорват по-специално забраните да се използват активните вещества за листното третиране или в непрофесионалната сфера.
3. В настоящото производство Съдът има възможност да се произнесе задълбочено относно процедурата по преразглеждане и правомощието да се изменя одобрение на активни вещества за растителна защита, и по-специално да изясни значението на принципа на предпазните мерки в този контекст. Освен това се поставят нови въпроси относно обхвата на правния интерес, тъй като междувременно спорният регламент за изпълнение е отменен.
II. Правен анализ
4. Разрешаването на продукти за растителна защита и на използваните активни вещества най-напред е уредено в Директивата за продуктите за растителна защита от 1991 г.(4), въз основа на която са одобрени спорните активни вещества. През 2009 г. обаче Директивата е заменена с Регламента за продуктите за растителна защита.
5. Критериите за одобрение на активните вещества на продукти за растителна защита са изложени по-специално в член 4, параграфи 1—3 от Регламента за продуктите за растителна защита:
„1. Активно вещество се одобрява в съответствие с приложение II, ако предвид съвременните научно-технически познания може да се очаква, че при отчитане на критериите за одобрение, определени в точки 2 и 3 от същото приложение, продуктите за растителна защита, съдържащи съответното активно вещество, отговарят на изискванията, предвидени в параграфи 2 и 3.
[…]
2. Остатъчните вещества от продукти за растителна защита, след прилагане в съответствие с добрата растителнозащитна практика и при реалистични условия на употреба, отговарят на следните изисквания:
а) не оказват никакво вредно въздействие върху здравето на хората, включително върху това на уязвими групи от населението, нито върху здравето на животните, като се вземат предвид познатите кумулативни и синергични въздействия, когато са налице приети от Органа научни методи за оценка на тези въздействия, нито върху подземните води;
б) не оказват неприемливо въздействие върху околната среда.
За остатъчни вещества от токсикологично, екотоксикологично или екологично значение или от значение за питейната вода, съществуват стандартно използвани методи за тяхното измерване. Трябва да съществуват достъпни аналитични стандарти.
3. Когато се прилага в съответствие с добрата растителнозащитна практика и при реалистични условия на употреба, даден продукт за растителна защита трябва да отговаря на следните изисквания:
а) да е достатъчно ефективен;
б) да няма никакво непосредствено или забавено вредно въздействие върху здравето на хората, включително върху това на уязвимите групи, или върху здравето на животните, пряко или чрез питейната вода (като се вземат предвид вещества, произтичащи от третиране на вода), храните, фуражите или въздуха, нито последици на работното място, нито друго косвено въздействие, като се вземат предвид познатите кумулативни и синергични въздействия, когато са налице приети от Органа научни методи за оценка на тези въздействия, нито въздействие върху подземните води;
в) да няма никакво неприемливо въздействие върху растенията или растителните продукти;
г) да не причинява ненужни страдания и болка на гръбначни животни, които подлежат на контрол;
д) да няма неприемливо въздействие върху околната среда, като се вземат най-вече предвид следните съображения, когато са налице приети от Органа научни методи за оценка на тези въздействия:
i) поведението и разпространението в околната среда, и по-специално замърсяването на повърхностни води, включително естуарните и крайбрежните води, подземните води, въздуха и почвата, като се вземат под внимание места, отдалечени от мястото на употреба на продукта след пренасяне в околната среда на голямо разстояние;
ii) въздействие върху неприцелни видове, включително върху актуалното поведение на тези видове;
iii) въздействие върху биологичното разнообразие и екосистемата“.
6. Съгласно член 7 от Регламента за продуктите за растителна защита заедно със заявлението си за одобрение производителят на активното вещество подава различни документи, показващи, че активното вещество отговаря на критериите за одобрение, посочени в член 4.
7. Съгласно член 12, параграф 2 от Регламента за продуктите за растителна защита при преценката дали може да се очаква активното вещество да отговаря на критериите за одобрение, предвидени в член 4, Европейският орган за безопасност на храните (наричан по-нататък „ЕОБХ“) използва наличните ръководства.
8. Точка 1.3 от приложение II към Регламента за продуктите за растителна защита също се отнася до използването на ръководства:
„В процеса на оценяване и вземане на решение, предвиден в членове 4—21, държавите членки и Органът вземат под внимание всички допълнителни ръководства, разработени в рамките на Постоянния комитет по хранителната верига и здравето на животните с цел прецизиране на оценката на риска, когато това е относимо“.
9. Точка 3.8.3 от приложение II към Регламента за продуктите за растителна защита съдържа специални изисквания за защита на пчелите:
„Активно вещество, антидот или синергист се одобрява, само ако е установено след подходяща оценка на риска въз основа на общностни или международно договорени насоки за изпитване, съгласно която оценка употребата на продукт за растителна защита, съдържащ такова активно вещество, антидот или синергист, в съответствие с препоръчаните условия на употреба:
– ще доведе до незначителна експозиция на пчелите, или
– няма да има неприемливо остро или хронично въздействие върху оцеляването и развитието на колонията, като се вземе предвид въздействието върху ларвите на пчелите и поведението на пчелите“.
10. Член 21 от Регламента за продуктите за растителна защита урежда преразглеждането на одобрението:
„1. Комисията може по всяко време да преразгледа одобрението на активно вещество. Комисията взема под внимание искането на държава членка да се преразгледа одобрението на активно вещество предвид нови научно-технически познания и данни от наблюдението, включително в случаите, когато след преразглеждане на разрешенията съгласно член 44, параграф 1 са налице признаци, че е изложено на риск постигането на целите, установени в съответствие с член 4, параграф 1, буква а), подточка iv) и буква б), подточка i) и член 7, параграфи 2 и 3 от Директива 2000/60/ЕО.
Ако предвид нови научно-технически познания Комисията счита, че са налице данни, че веществото вече не отговаря на критериите за одобрение, предвидени в член 4, или че не е предоставена допълнителната информация, изисквана в съответствие с член 6, буква е), тя информира държавите членки, Органа и производителя на активното вещество, като определя срок, в който производителят да представи забележките си.
2. Комисията може да поиска становището на държавите членки и на Органа или тяхното научно или техническо съдействие. Държавите членки могат да представят забележките си на Комисията в срок три месеца от датата на искането. Органът предоставя на Комисията своето становище или резултатите от своята работа в срок три месеца от датата на искането.
3. Когато Комисията стигне до заключението, че предвидените в член 4 критерии за одобрение вече не се изпълняват или че не е представена допълнителната информация, изисквана в съответствие с член 6, буква е), се приема регламент за отнемане или изменение на одобрението в съответствие с процедурата по регулиране, посочена в член 79, параграф 3.
Прилагат се член 13, параграф 4 и член 20, параграф 2“.
11. В това отношение съображение 16 от Регламента за продуктите за растителна защита установява:
„Следва да се предвиди възможност за изменение или отнемане при определени условия на одобрението на активно вещество в случаите, когато вече не отговаря на критериите за одобрение […]“.
12. Съгласно член 53, параграф 1 от Регламента за продуктите за растителна защита „при специални обстоятелства държава членка може да разреши за срок, не по-дълъг от 120 дни, пускането на пазара на продукти за растителна защита за ограничена и контролирана употреба, когато такава мярка се смята за необходима поради опасност, която не може да бъде овладяна чрез други разумни средства“.
13. Член 69 от Регламента за продуктите за растителна защита урежда извънредните мерки:
„Когато стане ясно, че одобрено активно вещество […] вероятно представлява сериозен риск за здравето на хората или на животните или за околната среда и че подобен риск не може да бъде задоволително овладян посредством мерките, предприети от съответната(ите) държава(и) членка(и), […] незабавно се предприемат мерки за ограничаване или забрана на употребата и/или продажбата на това вещество или продукт. […]“.
III. Обстоятелствата, предхождащи спора, и жалбата
14. С Директиви 2006/41(5) и 2008/116(6) Комисията добавя в приложение I към Директивата за продуктите за растителна защита и следователно разрешава активните вещества клотианидин и имидаклоприд, които са част от групата на неоникотиноидите. Одобрението е ограничено със срок до 31 юли 2016 г. (клотианидин), респ. до 31 юли 2019 г. (имидаклоприд).
15. В Европейския съюз имидаклопридът и клотианидинът се произвеждат и предлагат на пазара от групата Bayer.
1. Ръководството на EPPO
16. Системата за оценка на риска за пчелите, свързан с продуктите за растителна защита, е въведена най-напред от Европейската и средиземноморска организация за растителна защита (European and Mediterranean Plant Protection Organisation, наричана по-нататък „EPPO“). Тази система е изложена в документ „Environmental risk assessment scheme for plant protection products“ („Система за оценка на риска за околната среда, свързан с продуктите за растителна защита“), с референтен номер PP 3/10 (наричан по-нататък „Ръководството на EPPO“).
17. На 18 март 2011 г. Комисията иска от ЕОБХ да преразгледа Ръководството на EPPO предвид оценката на хроничните рискове за пчелите, експозицията (на пчелите) на ниски дози, експозицията на гутация и оценката на кумулативните рискове.
18. На 23 май 2012 г. в отговор на искането на Комисията от 18 март 2011 г. ЕОБХ публикува становище относно научния подход при извършването на оценка на риска за пчелите, свързан с продуктите за растителна защита(7). В този документ са посочени редица области, в които бъдещите оценки на риска за пчелите трябва да бъдат подобрени. В него по-специално се подчертават редица слабости в Ръководството на EPPO, пораждащи несигурност относно действителното равнище на експозиция на медоносните пчели, и се повдигат релевантни въпроси за здравето на пчелите, необсъждани преди това в Ръководството на EPPO.
19. Впоследствие ЕОБХ развива собствено ръководство, което обаче съгласно обжалваното решение(8) и доводите на Bayer в производството по обжалване още не е официално прието и поради това не е задължително.
20. През 2018 г. обаче работната група на EPPO относно продуктите за растителна защита констатира, че вече не разполага с необходимите експертни знания, за да работи по Ръководството на EPPO и поради това го отменя(9).
2. Спорният регламент за изпълнение
21. През 2008 г. и 2009 г. редица произшествия, свързани със злоупотреба с продукти за растителна защита, които съдържат спорните активни вещества, водят до загуби на колонии на медоносни пчели. Засегнатите държави членки реагират, като въвеждат различни ограничителни мерки.
22. В отговор на тези произшествия Европейската комисия приема Директива 2010/21(10), която предвижда за въпросните вещества допълнителни разпоредби, включително съответни мерки за намаляване на риска по отношение на защитата на нецелевите организми, и по-специално медоносните пчели.
23. Ограничителни мерки при употребата на съответните продукти, съдържащи въпросните активни вещества, са продължили да се прилагат в различни държави членки на национално равнище. След обсъждане с експерти от държавите членки в рамките на Постоянния комитет по хранителната верига и здравето на животните на 22 март 2012 г. Комисията решава да поиска становището на ЕОБХ по въпроса. В това отношение тя се основава на окончателния доклад от октомври 2011 г. по програмата за мониторинг и изследвания Apenet в Италия, в който се изразява загриженост във връзка с употребата на семена, третирани с продукти за растителна защита, съдържащи въпросните вещества.
24. На 30 март 2012 г. в списание Science е публикувано изследване за сублеталното въздействие на активното вещество имидаклоприд върху пчелите (наричано по-нататък „изследването Whitehorn“). Авторите стигат до извода, че употребата на това активно вещество при нормални равнища може да има сериозни последици за стабилността и оцеляването на колониите на медоносните и на земните пчели.
25. На 3 април 2012 г. на основание член 21 от Регламента за продуктите за растителна защита Комисията иска от ЕОБХ да оцени новите изследвания и до 30 април 2012 г. (след удължаване на срока — до 31 май 2012 г.) да провери дали използваните дози за опитите, посочени в изследването Whitehorn, са сходни с дозите, на които пчелите действително са изложени в Съюза, като се имат предвид разрешените видове употреба на равнището на Съюза и разрешенията, предоставени от държавите членки (наричана по-нататък „първата задача“). Комисията също така иска да се установи дали резултатите от изследванията могат да се отнесат към други неоникотиноиди, използвани за обработката на семена, по-специално към клотианидина.
26. На 25 април 2012 г. Комисията иска от ЕОБХ до 31 декември 2012 г. да актуализира оценките на риска, свързан конкретно с въпросните вещества. Това искане се отнася по-специално, от една страна, до острото и хроничното въздействие върху развитието и оцеляването на колониите, при отчитане на въздействието върху пчелните ларви и върху поведението на пчелите, и от друга страна, до последиците от сублеталните дози за оцеляването и поведението на пчелите (наричана по-нататък „втората задача“).
27. На 1 юни 2012 г. в отговор на първата задача ЕОБХ прави изявление по заключенията от скорошни изследвания на сублеталното въздействие върху пчелите на някои неоникотиноиди с оглед на разрешените понастоящем видове употреба в Европа. В това изявление ЕОБХ оценява изследването Whitehorn и едно изследване относно клотианидина, публикувано през януари 2012 г. (наричано по-нататък „изследването Schneider“).
28. На 25 юли 2012 г. вследствие на изразените опасения от ЕОБХ, че няма да успее да се справи с втората задача в определения срок, Комисията — вземайки предвид изявлението от 1 юни 2012 г., без същевременно да променя крайния срок, а именно 31 декември 2012 г. — ограничава обхвата на втората задача, така че в нея да се даде предимство на преразглеждането освен на въпросните вещества и на още един неоникотиноид, тиаметоксам, с изключение на два други неоникотиноида, и тя да се съсредоточи върху тяхната употреба за третиране на семена и под формата на гранули.
29. На 16 януари 2013 г. ЕОБХ публикува заключенията си по оценката на риска за пчелите, свързан с въпросните вещества (наричани по-нататък „заключенията на ЕОБХ“), в които установява, че различните видове употреба са обременени с висок остър риск за пчели. Освен това заключенията на ЕОБХ установяват наличието на множество области на несигурност поради липса на научни данни.
30. С писмо от 16 януари 2013 г. Комисията приканва Bayer да представят становищата си по заключенията на ЕОБХ, което те правят с писма от 25 януари 2013 г. Комисията също така приканва Bayer с писмо от 22 февруари 2013 г. да представят становищата си по проекта на обжалвания акт. Bayer представят становищата си с писма от 1 март 2013 г. Освен това сдружения, представляващи растителнозащитната индустрия, тоест именно Bayer, участват в различни срещи със службите на Комисията през януари и февруари 2013 г. с цел събиране на мнения от заинтересованите страни (индустрия, екозащитни неправителствени организации) по заключенията на ЕОБХ и обмисляните от Комисията мерки.
31. На 24 май 2013 г. Комисията приема спорния регламент за изпълнение. По отношение на въпросните вещества той въвежда по-специално следните ограничения за одобрение:
– забрана на всякаква непрофесионална употреба на открито и закрито,
– забрана на употребата за третиране на семена или почва при следните зърнени култури, когато се засяват от януари до юни: ечемик, просо, овес, ориз, ръж, сорго, тритикале, пшеница,
– забрана на листното третиране при следните зърнени култури: ечемик, просо, овес, ориз, ръж, сорго, тритикале, пшеница,
– забрана на употребата за третиране на семена, третиране на почва или за листно приложение при стотина култури, включително рапица, соя, слънчоглед и царевица, с изключение на употребата в парници и листното третиране след цъфтежа,
– забрана на употребата и пускането на пазара на семената на културите, които са били третирани с продукти за растителна защита, съдържащи въпросните вещества, с изключение на семена, използвани в парници. Това по-специално се отнася за семената на летните зърнени култури, рапицата, соята, слънчогледа и царевицата.
32. След постановяване на обжалваното решение Комисията приема нов правен режим относно одобренията на клотианидин(11) и имидаклоприд(12), като налага още по-строги ограничения. Bayer не обжалват тези мерки. Както е видно, одобрението на клотианидина междувременно дори е изтекло(13).
IV. Съдебното производство
33. Bayer Cropscience AG обжалват спорния регламент за изпълнение в дело T‑429/13. Като встъпили страни в подкрепа на Bayer председателят на първи състав на Общия съд допуска Association générale des producteurs de maïs et autres céréales cultivées de la sous-famille des panicoïdées (AGPM), National Farmers’ Union (NFU), Association européenne pour la protection des cultures (European Crop Protection Association) (ECPA), Rapool-Ring GmbH Qualitätsraps deutscher Züchter (Rapool-Ring), European Seed Association (ESA) и Agricultural Industries Confederation Ltd (AIC).
34. Като встъпили страни в подкрепа на Комисията същият председател допуска Кралство Швеция, Union nationale de l’apiculture française (UNAF), Deutscher Berufs- und Erwerbsimkerbund e. V. (DBEB), Österreichischer Erwerbsimkerbund (ÖEB), Stichting Greenpeace Council (Greenpeace), Pesticide Action Network Europe (PAN Europe), Bee Life — European Beekeeping Coordination (Bee Life) и Buglife — The Invertebrate Conservation Trust (Buglife).
35. С обжалваното решение от 17 май 2018 г., Bayer CropScience и др./Комисия (T‑429/13 и T‑451/13, EU:T:2018:280), Общият съд отхвърля жалбата.
36. На 27 юли 2018 г. Bayer, по-конкретно Bayer Cropscience AG и Bayer AG, подават настоящата жалба срещу обжалваното решение и молят Съда:
– да отмени решението на Общия съд по дело T‑429/13,
– да уважи жалбата и да отмени спорния регламент за изпълнение в частта, която засяга жалбоподателите,
– да осъди Комисията да заплати съдебните разноски, направени от нея и от жалбоподателите във връзка с първоинстанционното производство и производството по обжалване.
37. NFU и AIC отправят същите искания. ECPA подкрепя исканията на Bayer, но не изтъква собствени доводи.
38. Европейската комисия иска от Съда:
– да отхвърли жалбата и
– да осъди Bayer да заплатят съдебните разноски.
39. UNAF, DBEB/ÖEB, Greenpeace/PAN Europe/Bee Life/Buglife и Швеция подкрепят исканията на Комисията.
40. Освен това председателят на Съда допуска в производството по обжалване Stichting De Bijenstichting (Фондация за пчелите) като встъпила страна в подкрепа на Комисията.
41. Страните представят писмени становища. В съдебното заседание на 3 юни 2020 г. взимат участие Bayer, NFU, AIC, Комисията, DBEB/ÖEB и Greenpeace/PAN Europe/Bee Life/Buglife.
V. Правен анализ
42. С жалбата се оспорва съдебната преценка на различни действия по прилагането на член 21 от Регламента за продуктите за растителна защита, довели до спорния регламент за изпълнение.
1. Предварителни бележки
43. Съгласно член 21 от Регламента за продуктите за растителна защита Комисията може по всяко време да преразгледа одобрението на активно вещество (параграф 1, първа алинея, първо изречение) и въз основа на това, когато стигне до заключението, че предвидените в член 4 критерии за одобрение вече не се изпълняват, може да отнема или изменя одобрението (параграф 3).
44. Както се установява и от съображение 8 от Регламента за продуктите за растителна защита, член 4 по същество поставя две условия за одобрението на активно вещество. Употребата му за продукти за растителна защита, на първо място, не трябва да оказва никакво вредно въздействие върху здравето на хората, включително върху това на уязвими групи от населението, нито върху здравето на животните и върху подземните води (параграф 2, буква а) и параграф 3, буква б). На второ място, не трябва да оказва неприемливо въздействие върху околната среда (параграф 2, буква б) и параграф 3, буква д).
45. Ако одобрението не отговаря на тези изисквания, то е незаконосъобразно. Действително при оттеглянето на незаконосъобразно решение трябва да се постигне равновесие между изискването за правна сигурност и това за законосъобразност(14). Законодателят на Съюза обаче може да предопредели това равновесие чрез установяването на специфични правомощия(15). Той го прави в член 21, параграф 3 от Регламента за продуктите за растителна защита така, че одобрението се отнема или изменя, ако е несъвместимо с критериите по член 4 и в това отношение дава предимство на законосъобразността. С оглед на принципа на правната сигурност това не представлява проблем, доколкото оттеглянето на незаконосъобразно решение за в бъдеще винаги е възможно(16).
46. Особеното в разглеждания случай е, че става въпрос само за въздействие върху околната среда. Вредното въздействие върху околната среда не е непременно пречка за одобрението, а само когато е „неприемливо“. Точка 3.8.3 от приложение II към Регламента за продуктите за растителна защита уточнява по отношение на пчелите, че експозицията им трябва да бъде „незначителна“ и че не трябва да има „неприемливо“ остро или хронично въздействие върху оцеляването и развитието на колонията, като се вземе предвид въздействието върху ларвите и поведението на пчелите.
47. Следователно преценката на законосъобразността на одобрението зависи от комплексно претегляне. То не може да бъде ограничено до измерването на въздействието, респ. на експозицията от гледна точка на природните дадености, т.е. медоносните пчели. Напротив, трябва да се вземе предвид и интересът от употребата на активното вещество, защото не е изключено този интерес да има преимущество пред неблагоприятното въздействие и поради това въздействието да е „приемливо“. Това съответства на съображение 8 от Регламента за продуктите за растителна защита, съгласно което следва да се гарантира високо равнище на защита на здравето на хората и на животните, както и опазване на околната среда, като в същото време се запази конкурентоспособността на общностното селско стопанство. Освен това, що се отнася по-специално до изменението или отнемането на одобрение, се поставя въпросът до каква степен трябва да се зачитат правата на притежателя на одобрението(17).
48. В съответствие със съображения 6, 7, 10, 11 и 14 от спорния регламент въз основа на преценките на ЕОБХ Комисията стига до извода, че използването на спорните активни вещества е свързано с конкретни високи остри рискове за пчелите и че не биха могли да бъдат изключени други неприемливи рискове. Следователно установените ограничения били необходими.
49. Преценката на Комисията, основана на тази констатация, има ключово значение за решението съгласно член 21, параграф 3 от Регламента за продуктите за растителна защита. Жалбата обаче не го оспорва директно, а упреква Комисията най-вече, че е взела решението въз основа на недостатъчна информация и е допуснала процесуално нарушение.
50. Тази процесуална стратегия е в съответствие със структурата на съдебната защита пред съдилищата на Съюза. На първо място, що се отнася до комплексната научна и икономическа оценка съгласно член 21, параграф 3 от Регламента за продуктите за растителна защита Комисията има широко право на преценка, поради което съдилищата на Съюза могат да преразгледат по същество оценката само за да установят дали са налице явни грешки в преценката(18). На второ място, дори това ограничено преразглеждане изисква преценка на фактите от Общия съд, която, освен ако фактите и доказателствата са изопачени, не представлява правен въпрос, подлежащ като такъв на контрола на Съда в рамките на производството по обжалване(19).
51. В рамките на комплексни решения обаче съдът на Съюза трябва да провери дали процесуалните правила са били спазени, дали възприетите от Комисията факти са установени точно и дали не е налице злоупотреба с власт(20). В частност, при проверката дали компетентната институция е допуснала явна грешка в преценката, съдът на Съюза трябва да провери дали тази институция е разгледала внимателно и безпристрастно всички относими към конкретния случай данни, които подкрепят изведените от тях заключения(21).
52. Ето защо жалбата се отнася до започването на преразглеждането (по този въпрос вж. раздел В по-долу), оценката на риска от ЕОБХ (по този въпрос вж. раздел Г по-долу), преценката от Комисията относно изпълнението на критериите за одобрение (по този въпрос вж. раздел Д по-долу), както и оценката на последиците от правния режим (по този въпрос вж. раздел Е по-долу).
53. Най-напред обаче следва да се разгледа допустимостта на жалбата, и по-специално правният интерес на Bayer, тъй като спорният регламент за изпълнение междувременно е заменен с други правни режими (по този въпрос вж. раздел Б по-долу).
54. Освен това е необходимо да се изложат две бележки относно различни правни критерии, на които няколко от страните се позовават при обосноваване на становищата си. Това са, от една страна, Съобщението на Комисията от 2 февруари 2000 г. относно прилагането на принципа на предпазните мерки(22), и от друга страна, различни решения на Общия съд. Двата източника могат със сигурност да предоставят важни доводи, но несъобразяването с тях не представлява непременно грешка при прилагане на правото. До грешки при прилагане на правото води по-скоро нарушаването на правото на Съюза. От значение за съдържанието на грешката при прилагането на правото не са нито съобщенията на Комисията, нито — още по-малко в жалбата — практиката на Общия съд, а единствено съответните правни норми евентуално съгласно тълкуването им от Съда.
55. Що се отнася по-специално до посоченото съобщение, вярно е, че Общият съд го разбира като ограничаване на свободата на преценка на Комисията(23). В практиката си относно принципа на предпазните мерки обаче Съдът се позовава изключително на принципа, така както е установен в член 191, параграф 2 ДФЕС(24).
2. Допустимост и предмет на жалбата
56. Когато е сезиран с жалба на основание член 56 от Статута му, Съдът е длъжен да се произнесе, ако трябва служебно, по допустимостта на жалбата за отмяна, засегната от обжалването(25).
57. В разглеждания случай съществуват съмнения относно правния интерес, доколкото предметът на спора междувременно е отпаднал. С оглед на предмета на жалбата правният интерес трябва да е налице при подаването на жалбата; в противен случай жалбата е недопустима. Също както правния интерес обаче предметът на спора трябва да продължава да съществува до обявяването на съдебния акт, тъй като в противен случай би липсвало основание за произнасяне по същество. Условие за това е при успех жалбата да може да създаде предимство за страната, която я подава(26).
58. До постановяването на обжалваното решение несъмнено е налице правен интерес, тъй като спорният регламент за изпълнение значително ограничава използването на продукти за растителна защита на основата на произвежданите от Bayer активни вещества клотианидин и имидаклоприд. Тези ограничения биха отпаднали, ако жалбата бъде уважена.
59. Непосредствено след постановяването на обжалваното решение обаче Комисията приема нов правен режим относно одобренията на клотианидин и имидаклоприд, като налага още по-строги ограничения(27). Настоящото производство не засяга съществуването на този правен режим и Bayer не го оспорват отделно.
60. Отмяната на обжалвания акт, настъпила след подаването на жалба, сама по себе си обаче не поражда задължение за съда на Съюза да констатира липсата на основание за произнасяне по същество поради отпаднал предмет на делото или липса на правен интерес към датата на обявяване на съдебното решение(28). По-специално жалбоподателят може да запази интереса да иска отмяната на обжалвано решение, за да се избегне по този начин опасността да се допусне отново незаконосъобразността, от която се твърди, че е опорочен обжалваният акт(29). В това отношение запазването на правния интерес на жалбоподател трябва да се преценява in concreto, като се вземат предвид по-специално последиците от твърдяната незаконосъобразност и естеството на вредата, която се твърди, че е претърпяна(30).
61. Най-напред обстоятелството, че Bayer вече не оспорват ограниченията на употребата на клотианидин и имидаклоприд, подкрепя идеята, че не продължава да съществува правен интерес. Bayer не оспорват нито новите, по-строги правила, нито изтичането на срока на одобрението на клотианидина(31). Следователно, ако настоящата жалба или подадената в първоинстанционното производство жалба изобщо бъдат уважени, Bayer няма да имат възможност да продължат да предлагат тези активни вещества на пазара.
62. С оглед на изложените по-долу съображения и с оглед на научната сложност на решението за преразглеждане на Комисията изглежда ирелевантно евентуално допуснатите от Комисията нарушения на правото да са достатъчно съществени, за да обосноват иск за обезщетение за вреди(32). Освен това според Комисията такъв иск междувременно би бил погасен по давност.
63. Както е известно обаче, Bayer произвеждат и предлагат на пазара много други одобрени активни вещества на продукти за растителна защита. Ето защо това предприятие е особено заинтересовано да бъде изяснена правната рамка относно преразглеждането и изменението в съответствие с член 21 от Регламента за продуктите за растителна защита на издадени одобрения, така че Комисията или ЕОБХ да не допуснат отново евентуални грешки при прилагането по отношение на други активни вещества. И противно на поддържаното от Комисията, разглежданата жалба се отнася не до специфични за конкретния случай въпроси, а до въпроси, свързани с тълкуването, които имат общо значение.
64. Следователно правният интерес на Bayer по принцип продължава да съществува. По отношение на последиците от евентуални грешки при прилагане на правото обаче ще се спра още веднъж по-подробно на въпроса до каква степен този правен интерес обосновава продължаване на действията(33).
65. Предметът на жалбата обаче не може да надхвърли обхвата, очертан от жалбата в първоинстанционното производство по дело T‑429/13, която Bayer подават пред Общия съд(34). Тя се отнася до активните вещества клотианидин и имидаклоприд, които Bayer произвеждат и предлагат на пазара, докато неоникотиноидът тиаметоксам, чиято употреба също е ограничена от спорния регламент за изпълнение, е предмет на жалбата на Syngenta Crop Protection AG в първоинстанционното производство по дело T‑451/13. Syngenta обаче не подава жалба. Поради това искането на Bayer се ограничава до отмяната на спорния регламент за изпълнение, доколкото Bayer са засегнати от ограниченията на употребата на клотианидин и на имидаклоприд.
66. Впрочем UNAF счита, че жалбата е изцяло недопустима, тъй като цели фактите да бъдат отново разгледани. Този довод обаче следва да бъде отхвърлен, доколкото жалбата не разглежда подробно на доводите на Bayer. Освен това от изложените по-долу съображения следва, че този упрек е неоправдан.
67. Накрая трябва да се разгледа обстоятелството, че макар жалбата да е подадена от името на Bayer CropScience AG и Bayer AG, само първото посочено дружество участва в производството пред Общия съд. По този въпрос в придружителното писмо към жалбата се посочва, че през януари 2017 г. бизнесът с активните вещества имидаклоприд и клотианидин е прехвърлен от Bayer CropScience AG на Bayer AG.
68. Съгласно член 56 от Статута жалба могат да подават само страните и встъпилите страни в производството пред Общия съд, както и държавите членки и институциите на Съюза. Съдът вече е постановил, че само в случай на универсално правоприемство правоприемникът може да продължи съдебно производство, образувано по инициатива на праводателя(35). Общият съд обаче подчертава, че частичното правоприемство не придава на правоприемника качеството на адресат на решение, адресирано до праводателя. Ето защо правоприемникът не може да встъпва и в производството по обжалване на това решение, образувано по инициатива на праводателя(36). Освен това членове 174—176 от Процедурния правилник на Общия съд съдържат специални разпоредби относно встъпването на правоприемника в производството в областта на интелектуалната собственост. Макар разглежданият случай да не се отнася до адресатите на решение, подадената в първоинстанционното производство жалба на Bayer CropScience AG е допустима само защото Bayer CropScience AG, в качеството си на жалбоподател, е пряко и лично засегнато от спорния регламент за изпълнение.
69. Поради обстоятелството обаче, че междувременно предметът на спора е отпаднал, не е налице причина да се проверява дали Bayer AG може да встъпи в производството като частичен правоприемник на Bayer CropScience AG. Всъщност правният интерес вече в голяма степен е отделен от двете спорни активни вещества и по същество се основава на останалата дейност в областта на растителната защита. За тази цел е достатъчно Bayer CropScience AG да продължи да извършва действия в производството.
70. Доколкото обаче жалбата е подадена от името на Bayer AG, тя обаче е недопустима.
3. Първото основание за обжалване — започване на преразглеждането
71. С първото си основание за обжалване Bayer упрекват Общия съд, че е допуснал грешка при прилагане на правото, като e заключил, че увеличаването на степента на сигурност на предходните научни познания може да се квалифицира като ново научно познание, поради което съгласно член 21, параграф 1 от Регламента за продуктите за растителна защита Комисията може да преразгледа съответното одобрение.
72. Съгласно член 21, параграф 1, първа алинея, първо изречение от Регламента за продуктите за растителна защита Комисията може по всяко време да преразгледа одобрението на активно вещество. Съгласно второ изречение Комисията взема под внимание искането на държава членка да се преразгледа одобрението на активно вещество предвид нови научно-технически познания и данни от наблюдението. Съгласно член 21, параграф 1, втора алинея, ако предвид нови научно-технически познания Комисията счита, че са налице данни, че веществото вече не отговаря на критериите за одобрение, предвидени в член 4, тя информира държавите членки, Органа и производителя на активното вещество, като определя срок, в който производителят да представи забележките си.
73. В това отношение в точки 160—162 от обжалваното решение Общият съд посочва, че понятието за нови научно-технически познания обозначава прага за прилагане на член 21, параграф 1 от Регламента за продуктите за растителна защита. Прагът за прилагане не бил достигнат, ако новите познания се отнасят само за обикновено възпроизвеждане на предходни познания, за нови предположения без солидна база, както и за политически съображения без връзка с науката. Ето защо в крайна сметка новите научно-технически познания трябва да бъдат действително релевантни за целите на преценката дали условията за одобрение по член 4 от Регламента за продуктите за растителна защита все още се изпълняват. В точка 179 от обжалваното решение Общият съд уточнява, че резултати, които потвърждават вече съществуващи познания, биха могли да бъдат признати за нови научни познания, ако се основават на нови методики, които са по-надеждни от използваните по-рано.
74. Bayer обаче отбелязват, че съгласно принципа на правна сигурност преразглеждането на одобрение, издадено за определен срок, е оправдано само в случай на промяна в равнището на научно-техническите познания. Законодателят изразил това ясно, като добавил към предложението на Комисията критерия за „нови“ познания. Потвърждаването на известни познания не отговаряло на това качество. В противен случай не било налице каквото и да било условие за преразглеждане и целта на процедурата по одобрение щяла да бъде подкопана с извършването на цялостна проверка на активното вещество. AIC също изтъква нарушаване на принципа на правната сигурност.
75. Констатациите на Общия съд действително са опорочени от грешка при прилагане на правото, но не и в твърдения от Bayer смисъл. Всъщност член 21, параграф 1, първа алинея, първо изречение от Регламента за продуктите за растителна защита дава възможност на Комисията по всяко време да преразглежда одобрението, без да налага други условия за това.
76. Доколкото в член 21, параграф 1 от Регламента за продуктите за растителна защита законодателят поставя условие да са налице нови познания, това са задължения за особени случаи, а именно, на първо място, във връзка с искането на държава членка за преразглеждане, и на второ място, в случай че такива познания съдържат данни, че веществото вече не отговаря на критериите за одобрение. При направено искане новите познания водят до ограничаване на свободата на преценка на Комисията по отношение на преразглеждането. В този случай тя е длъжна да започне преразглеждането с оглед на тези познания. И ако са налице посочените във втория случай данни, тя трябва да информира държавите членки, Органа и производителя на активното вещество, т.е. да им даде възможност да представят становища.
77. Това обаче не означава, че Комисията може да започне преразглеждане само в случай на нови познания. В съответствие с горното Съдът наскоро постанови, че нови научно-технически познания могат само да бъдат само една от причините за преразглеждане („notamment“, „по-специално“)(37) и следователно допуска и други причини.
78. Друга причина за преразглеждане може да бъде например обстоятелството, че междувременно законодателят е решил да предвиди определени по-строги предпазни мерки. Комисията посочва, че Регламентът за продуктите за растителна защита отдава по-голямо значение на защитата на пчелите, отколкото действащата преди това Директива за продуктите за растителна защита, въз основа на която първоначално са одобрени спорните активни вещества. Освен това DBEB/ÖEB правилно посочват, че становището на ЕОБХ относно пропуските в Ръководството на EPPO също е повод да се преразгледат издадените в съответствие с това ръководство одобрения. Освен това би било възможно да се открият грешки в първоначалната процедура на одобрение.
79. Това тълкуване на член 21, параграф 1 от Регламента за продуктите за растителна защита дава възможност за бърза и гъвкава реакция на всички възможни опасения по отношение на дадено одобрение. По този начин Комисията може да се стреми към висока степен на закрила на човешкото здраве, както изискват член 35 от Хартата на основните права на Европейския съюз и член 9, член 114, параграф 3 и член 168, параграф 1 ДФЕС(38), и същевременно към високо равнище на защита и подобряване на качеството на околната среда в съответствие с член 3, параграф 3 ДЕС, член 114, параграф 3 ДФЕС и член 37 от Хартата. Впрочем съгласно член 1, параграф 3 и съображение 8 това са и декларираните цели на Регламента за продуктите за растителна защита.
80. Съображение 16, на което Bayer се позовава, не променя това тълкуване. Макар в него да се споменават „определени условия“, те трябва да са налице, за да се измени или отнеме одобрение, а не да се започне преразглеждане. Правната сигурност и защитата на оправданите правни очаквания, изтъкнати от Bayer, се прилагат едва на този етап от производството. Всъщност съгласно член 21, параграф 3 от Регламента за продуктите за растителна защита Комисията може да измени или отнеме одобрение само когато предвидените в член 4 критерии за одобрение вече не се изпълняват или не е представена определена изисквана информация. По-специално с оглед на правната сигурност тази разпоредба не позволява да се отмени одобрение само поради това че, без да е налице промяна на фактическото основание, Комисията взема друго решение в рамките на свободата на преценка, с която разполага в това отношение(39).
81. Ето защо се налага изводът, че тълкуването на член 21, параграф 1 от Регламента за продуктите за растителна защита в обжалваното решение, по-специално в точка 162, е опорочено от грешка при прилагане на правото, доколкото започването на преразглеждането не предполага наличие на нови научни познания. Тази грешка при прилагане на правото обаче не води до отмяна на решението, тъй като тя не поставя под въпрос резултата от разглеждането от Общия съд. Достатъчно е да се уточнят мотивите в това отношение(40). Следователно твърдението за наличие на първото основание за обжалване следва да се отхвърли.
4. По второто основание за обжалване — приложимо ръководство за оценка на риска съгласно член 21, параграф 2 от Регламента за продуктите за растителна защита
82. С второто основание за обжалване Bayer упрекват Общия съд, че е допуснал грешка при прилагане на правото, доколкото е приел, че не се изисква ЕОБХ да основава извършваната от него оценка на риска на ръководството, приложимо към момента на преразглеждането. Това възражение по принцип е обосновано, но в разглеждания конкретен случай вече не е част от правния интерес, поради което не води до отмяна на обжалваното решение.
83. Що се отнася до основателността на това твърдение, съгласно член 21, параграф 3 от Регламента за продуктите за растителна защита, когато Комисията стигне до заключението, че предвидените в член 4 критерии за одобрение вече не се изпълняват, приема регламент за отнемане или изменение на одобрението. За целите на подготовката на това решение Комисията може да поиска в съответствие с член 21, параграф 2, първо изречение от Регламента за продуктите за растителна защита становището на ЕОБХ или неговото научно или техническо съдействие.
84. Член 12, параграф 2 от Регламента за продуктите за растителна защита предвижда, че при оценката дали може да се очаква активното вещество да отговаря на критериите за одобрение, предвидени в член 4, ЕОБХ използва наличните ръководства. Освен това съгласно точка 3.8.3 от приложение II активното вещество се оценява след подходяща оценка на риска въз основа на общностни или международно договорени насоки за изпитване.
85. Както отбелязва Общият съд в точка 249 от обжалваното решение, по време на преразглеждането още не съществува релевантно ръководство на Съюза, а само подготвително становище на ЕОБХ(41). Съществува обаче международно признато ръководство на EPPO, което според Bayer ЕОБХ е трябвало да приложи. Обстоятелството, че Общият съд не изисква прилагането на това ръководство, представлявало грешка при прилагане на правото.
86. Общият съд отхвърля тези доводи по същество в точки 266 и 271 от обжалваното решение с мотива, че не е възможно към момента на одобрението ръководството да бъде от значение, а е необходимо да се използва актуално ръководство.
87. Bayer обаче правилно се противопоставят на този мотив, като посочват, че не отговаря на доводите им пред Общия съд. Действително жалбоподателите се позовават на актуализираното ръководство(42).
88. Всъщност задължението на Общия съд по член 36 и по член 53, първа алинея от Статута на Съда на Европейския съюз да мотивира решенията си не означава, че трябва да излага изчерпателно и да посочва поединично всички представени от страните по спора съображения. Ако от мотивите ясно и недвусмислено личат разсъжденията на Общия съд, мотивите могат да са имплицитни, при условие че позволят на заинтересованите субекти да се запознаят с причините, поради които са били взети съответните мерки, а на Съда да разполага с достатъчно данни, за да упражни правораздавателен контрол(43).
89. В разглеждания случай обаче Общият съд не отговоря нито изрично, нито имплицитно на доводите на Bayer, а по същество ги изопачава. Това представлява най-малкото липса на мотиви и освен това дори нарушение на правото на ефективна съдебна защита, гарантирано от член 47 от Хартата на основните права.
90. Независимо дали позоваванията на ръководствата в член 12, параграф 2 и точка 3.8.3 от приложение II към Регламента за продуктите за растителна защита се прилагат като такива за целите на прилагането на член 21, тази грешка при прилагането на правото е от решаващо значение за обжалваното решение.
91. Всъщност проверката дали критериите за одобрение, предвидени в член 4 от Регламента за продуктите за растителна защита, са изпълнени изисква комплексна научна оценка, в рамките на която Комисията трябва да разгледа внимателно и безпристрастно всички относими към конкретния случай данни(44). При всички положения релевантните ръководства са част от това, което член 12, параграф 2 и точка 3.8.3 от приложение II само потвърждават.
92. Действително това не означава, че е необходимо Комисията и ЕОБХ стриктно да следват тези ръководства, тъй като преразглеждането не трябва да повтаря цялата процедура на одобрение(45). Доколкото обаче ръководствата са от значение за въпросите, които се отнасят до преразглеждането, те също трябва да бъдат взети предвид.
93. Поради обстоятелството, че Общият съд не проверява дали Ръководството на EPPO е взето предвид в достатъчна степен, липсва констатация дали спорното решение се основава на достатъчна проверка на релевантната информация. Следователно се налага изводът, че обжалваното решение е опорочено от грешка при прилагане на правото.
94. За да поправи тази грешка при прилагане на правото обаче, Съдът би трябвало да върне делото на Общия съд за извършване на липсващата проверка. В това отношение от значение биха могли да бъдат оценката на Ръководството на EPPО в становището на ЕОБХ и твърдението на Комисията, че от самото ръководство на EPPО следва, че то е подходящо за преценката на някои въпроси. Би могло да се разгледа и твърдението на Швеция, че ЕОБХ действително спазва Ръководството на EPPО, доколкото то е релевантно.
95. Правният интерес на Bayer обаче не обосновава тези правни последици. Всъщност той обхваща основния въпрос за степента, в която в случай на преразглеждане е необходимо да се вземат предвид ръководства, доколкото този въпрос може да се постави и в контекста на други преразглеждания. Въпреки това не съществува легитимен интерес от допълнително изясняване на значението на Ръководството на EPPO, тъй като EPPO междувременно отменя ръководството(46). В същото време съществуват по-нови ръководства на ЕОБХ, които, макар все още да не са официално приложими(47), съдържат най-малкото релевантни от научна гледна точка елементи.
96. Следователно Съдът би трябвало да постанови единствено че констатацията, че при приемането на спорния регламент за изпълнение не е било необходимо да се вземе предвид Ръководството на ЕРРО, е опорочена от грешка при прилагане на правото, без да отменя обжалваното решение в тази част.
5. Трето, четвърто и пето основание за обжалване — критерии за одобрение
97. Третото, четвъртото и петото основание за обжалване се отнасят до прилагането от Общия съд на член 21, параграф 3 от Регламента за продуктите за растителна защита, и по-специално до принципа на предпазните мерки. Съгласно член 21, параграф 3, когато Комисията стигне до заключението, че по-специално предвидените в член 4 критерии за одобрение вече не се изпълняват, одобрението се отнема или изменя. Както вече беше посочено, от значение в разглеждания случай е дали употребата на активните вещества е свързана с неприемливо въздействие върху околната среда.
1. По проверката на рисковете, свързани с активните вещества
98. С първата част на третото основание и петото основание Bayer упрекват Общия съд, че в точки 309 и 310 от обжалваното решение предоставя на Комисията възможност да вземе решение въз основа на временна оценка на риска от ЕОБХ, вместо да изчака по-изчерпателна и точна научна оценка на рисковете, пораждани от активните вещества.
99. В това отношение Bayer се позовават на точка 3.8.3 от приложение II към Регламента за продуктите за растителна защита, съгласно която оценката на риска трябва да бъде подходяща, и на практиката на Общия съд. В тази връзка Bayer създават впечатление, че Общият съд приема непълна и прибързана оценка на риска. Тази позиция обаче е необоснована и не съответства на съображенията на Общия съд.
100. Както следва от точки 306—308 от обжалваното решение, оценката на риска от ЕОБХ се основава на наличните научни познания. Общият съд прави оспорените констатации само за да обоснове причините, поради които не е било необходимо ЕОБХ и Комисията да изчакат до приемането на ръководства на Съюза за оценката на риска, които трябвало да съдържат по-специално рамка за полеви изпитвания.
101. Що се отнася до продължителността на оценката на риска, Швеция и заинтересованите екологични сдружения и сдружения на пчеларите правилно подчертават, че ЕОБХ е разполагала с осем месеца да представи становището си, докато член 21, параграф 2 от Регламента за продуктите за растителна защита предвижда само тримесечен срок. Ето защо не може да става въпрос за прибързано решение.
102. Този подход е обоснован от принципа на предпазните мерки, който е приложим и в разглежданото производство.
103. Действително член 191, параграф 2 ДФЕС предвижда, че политиката в областта на околната среда се основава, наред с останалото, на принципа на предпазните мерки, докато Регламентът за продуктите за растителна защита не се основава на компетентността на Съюза в областта на околната среда. Принципът на предпазните мерки обаче може да се прилага и в рамките на други правомощия на Съюза, по-специално при опазването на общественото здраве съгласно член 168 ДФЕС, както и когато институциите на Съюза приемат мерки за опазване на здравето на хората на основание на общата селскостопанска политика или на политиката на вътрешния пазар(48). В това отношение от съображение 8 и от член 1, параграф 4 от Регламента за продуктите за растителна защита следва, че разпоредбите на този регламент се основават на принципа на предпазните мерки(49).
104. Ето защо член 21 от Регламента за продуктите за растителна защита и подходящият характер на оценката на риска съгласно точка 3.8.3 от приложение II също следва да се разглеждат в светлината на този принцип. Твърдението на AIC, че Общият съд е допуснал прилагане само на принципа на предпазните мерки, обаче е необосновано.
105. Правилното прилагане на принципа на предпазните мерки предполага, на първо място, установяване на потенциалните отрицателни последици за здравето от прилагането на спорните активни вещества, и на второ място, обстойна оценка на риска за здравето, основана на най-достоверните налични научни данни и на най-актуалните резултати от международните научни изследвания(50). Същото се отнася и за рисковете за околната среда(51).
106. От принципа на предпазните мерки обаче следва, че когато има несигурност относно наличието или обхвата на рискове, могат да бъдат взети защитни мерки, без да е необходимо да се изчаква действителното съществуване и сериозността на тези рискове да бъдат напълно установени(52). Следователно, когато се окаже невъзможно да се определи със сигурност съществуването или обхватът на твърдения риск, принципът на предпазните мерки обосновава приемането на ограничителни мерки. Такъв е случаят, когато резултатите от направените научни изследвания са неубедителни, а вероятността от действително увреждане продължава да съществува, в случай че рискът настъпи(53). Така с оглед на принципа на предпазните мерки могат да се вземат защитни мерки дори когато поради специфичните обстоятелства на конкретния случай извършването на възможно най-цялостна научна оценка на риска се окаже невъзможно, тъй като не са налице достатъчно научни данни(54).
107. Общият съд многократно посочва, например в точки 116, 118, 120 и 122 от обжалваното решение, че принципът на предпазните мерки позволява превантивни мерки. По този начин той терминологично смесва принципа на предпазните мерки с принципа на превантивните действия, също посочен в член 191, параграф 2 ДФЕС. Макар в това отношение Общият съд да може да се позове на правната доктрина(55), по-целесъобразно е да отнесе принципа на превантивните действия, който до този момент не е достатъчно подробно изяснен в съдебната практика, преди всичко към задължението за предотвратяване на замърсяването на околната среда, което съгласно съществуващите познания със сигурност би настъпило(56), докато принципът на предпазните мерки позволява да се приемат защитни мерки в случай на несигурност относно последиците(57). Липсата на терминологична прецизност на Общия съд обаче не се отразява на валидността на обжалваното решение, тъй като по същество той приема, че са налице не истински превантивни, а предпазни мерки.
108. Решаващо значение по отношение на разглежданите възражения срещу обжалваното решение има обстоятелството, че принципът на предпазните мерки изисква да се вземат предвид най-добрите налични научни познания. Следователно не е било необходимо ЕОБХ и Комисията да забавят оценката на риска в очакване на други изследвания или нови ръководства на Съюза(58). И в това отношение Общият съд не следва да бъде критикуван.
109. Освен това спорният регламент за изпълнение няма за цел да установи трайно защитни мерки въз основа на временни познания. Напротив, Комисията предвижда напредъка на оценката на риска, тъй като съображение 16 от Регламента за изпълнение изрично гласи, че в рамките на две години Комисията ще започне незабавно преглед на новата научна информация, която е получила. В съответствие с това в част Б от вписването относно съответното активно вещество се посочва, че до 31 декември 2014 г. заинтересованите предприятия трябва да представят допълнителна информация за някои рискове(59).
110. Ето защо твърденията за наличие на първата част на третото основание за обжалване и за наличие на петото основание за обжалване са неоснователни.
2. Извънредни мерки на основание член 21, параграф 3 от Регламента за продуктите за растителна защита
111. С втората част на третото си основание за обжалване Bayer задълбочават упрека за прибързаното решение и твърдят, че ако решението е особено неотложно, Комисията трябва да се позове не на член 21 от Регламента за продуктите за растителна защита, а на член 69 от него.
112. Този довод обаче не е предмет на жалбата пред Общия съд и поради това е недопустим на основание член 170, параграф 1, второ изречение от Процедурния правилник.
113. Всъщност в рамките на обжалването правомощията на Съда се свеждат до преценка на правното решение, дадено в първата инстанция. Ако страна би могла да изтъкне за първи път пред Съда основание срещу обжалвана пред Общия съд мярка, на което не се е позовала пред Общия съд — или, както в разглеждания случай, се е позовала със закъснение в рамките на писмената реплика — тя би могла да сезира Съда, чиито правомощия в производството по обжалване са ограничени, със спор с по-широк обхват от този, който е бил разгледан от Общия съд(60).
114. Този довод обаче не е убедителен и по същество, доколкото няма причина да се задължи Комисията да прилага процедурата по членове 69 или 70 от Регламента за продуктите за растителна защита, ако са налице условията за прилагане на член 21(61).
3. Липса на искане за представяне на нова информация
115. Третата част от третото основание за обжалване се отнася до обстоятелството, че на Bayer не е дадена възможност да представят на Комисията актуална информация, за да се разсеят съмненията относно по-нататъшното изпълнение на условията, предвидени в член 4 от Регламента за продуктите за растителна защита.
116. В това отношение Bayer оспорват точка 142 от обжалваното решение. В нея Общият съд посочва, че Комисията може да отнеме одобрението на активните вещества на Bayer, тъй като данните, събрани чрез извършените изследвания за първоначалното одобрение, са недостатъчни, за да се отчете с оглед на изменените условия за одобрение всеки риск за пчелите, свързан със съответното активно вещество.
117. Гледната точка на Bayer следва да се приеме, доколкото Комисията може да отнеме или измени одобрението на активно вещество едва след като е дала възможност на производителя да представи становището си по този въпрос. Това изрично е предвидено за някои случаи в член 21, параграф 1, втора алинея от Регламента за продуктите за растителна защита. Впрочем това следва от член 41, параграф 2, буква a) от Хартата, защото съгласно тази разпоредба всяко лице има правото да бъде изслушвано, преди срещу него да бъде предприета индивидуална мярка, която би имала неблагоприятни последици за него.
118. Както обаче Общият съд посочва в точка 435 от обжалваното решение, Bayer многократно са имали възможност да представят становищата си в този смисъл(62).
119. От друга страна, правото на изслушване не задължава Комисията в рамките на преразглеждането съгласно член 21 от Регламента за продуктите за растителна защита да даде възможност на производителя да извърши нови изследвания, за да запълни евентуални пропуски в данните.
120. Действително в съответствие с член 11, параграф 3 и член 12, параграф 3 от Регламента за продуктите за растителна защита подобно задължение съществува в процедурата по първоначално одобрение на активното вещество(63) и съгласно членове 15 и 17 е възможно и в контекста на подновяването на одобрението. Член 21 от Регламента за продуктите за растителна защита обаче не съдържа подобно препращане.
121. Това впрочем е логично, тъй като, преди да бъде одобрено, активното вещество не може да се използва и да причинява вреди. Ако обаче по-късно възникнат съмнения относно съвместимостта с член 4 от Регламента за продуктите за растителна защита, въз основа на които Комисията започне преразглеждане, изчакването на пълната информация от производителя би удължило периода, през който евентуалните рискове за здравето на хората или за околната среда продължават да съществуват. Както Общият съд посочва в това отношение в точка 443 от обжалваното решение, Комисията и Bayer са съгласни да се приеме, че за събирането на необходимите данни за запълване на въпросните пропуски са необходими поне една или две години, считано от момента, в който е налице ръководство.
122. Както е изложено от Общия съд в точка 442 от обжалваното решение, следователно обстоятелството, че при преразглеждане на одобрение Комисията не е длъжна да даде възможност на производителя да запълни всички пропуски в данните, а е необходимо единствено да му даде възможност да представи становище преди изменението на одобрението, е в съответствие с принципа на предпазните мерки(64). Това, разбира се, не изключва възможността Комисията да трябва отново да улесни употребата на активни вещества, ако впоследствие производителят успее да запълни пропуските в данните и по този начин да премахне евентуалните рискове.
123. Ето защо твърдението, че е налице третата част на третото основание за обжалване е неоснователно.
4. Правна сигурност при наличие на нови правни изисквания
124. Четвъртата част на третото основание за обжалване отбелязва противоречие в съображенията на Общия съд. От една страна, за започването на процедурата по преразглеждане съгласно член 21, параграф 1 от Регламента за продуктите за растителна защита в точки 160—162 от обжалваното решение той изисква нови научни познания, докато, от друга страна, съгласно точка 142 от обжалваното решение отнемането и изменението на одобрението може да се основава на нови, по-строги критерии за одобрение. Макар в точка 142 също да се споменава за нови познания, те не биха били необходими в случай на нови критерии. Действително обаче би било противоречиво да се предвиждат по-широки или напълно различни условия за започването на процедура по преразглеждане, отколкото за окончателно решение.
125. Това противоречие потвърждава констатираната вече в рамките на първото основание за обжалване грешка при прилагане на правото(65). Новите научни познания неизбежно представляват само възможен случай, който обосновава преразглеждане. При наличие на нови условия за одобрение подобно преразглеждане също трябва да е възможно.
126. Това противоречие обаче не води, както посочената грешка при прилагане на правото, до отмяна на обжалваното решение. По-скоро тя ще бъде отстранена, ако Съдът възприеме предложението ми и в контекста на първото основание за обжалване изясни, че започването на преразглеждането на одобрение не предполага наличието на нова информация.
127. Следователно твърдението за наличие на първата част от четвъртото основание за обжалване не е обосновано.
5. Повишена степен на сигурност по отношение на рисковете и нови данни
128. С първата част на четвъртото основание за обжалване Bayer упрекват Общия съд, че е допуснал грешка при прилагане на правото, като не е определил подходящо равнище на сигурност от научна гледна точка за настъпването на твърдения риск, необходимо за прилагането на предпазни мерки.
129. В това отношение Bayer отново оспорват точка 142 от обжалваното решение, но този път оспорват констатацията, че е достатъчно Комисията да представи сериозни и убедителни индиции, които дават основание за съмнение, че съответното активното вещество отговаря на критериите за одобрение.
130. Според Bayer обаче от съдебната практика следва, че мерките, които засягат съществуващи одобрения, изискват, на първо място, по-висока степен на сигурност по отношение на настъпването на твърдения риск, който, на второ място, се основава на нови научни данни(66).
131. В контекста на преразглеждането на одобрение по отношение на отнемането и изменението член 21, параграф 3 от Регламента за продуктите за растителна защита предполага, че предвидените в член 4 критерии за одобрение вече не се изпълняват или че не е представена определена информация. Тази разпоредба нито изисква развитието на нови научни познания(67), нито се нуждае от особена сигурност по отношение на настъпването на разглеждания риск.
132. Макар в член 21, параграф 1 от Регламента за продуктите за растителна защита многократно да се споменава за нови познания, това се отнася само до някои случаи на преразглеждане на одобрение(68). Следователно позоваването на нови познания не обосновава и допълнителни условия за изменение или отнемане на одобрение съгласно член 21, параграф 3.
133. Що се отнася до критериите за одобрение, предвидени в член 4 от Регламента за продуктите за растителна защита, Комисията е длъжна по-специално да провери дали активните вещества оказват неприемливо въздействие върху околната среда (член 4, параграф 2, буква б) и параграф 3, буква д). Поради обстоятелството че в разглеждания случай става въпрос за защита на пчелите, съгласно точка 3.8.3 от приложение II към Регламента за продуктите за растителна защита следва да се провери дали експозицията на пчелите може да бъде „незначителна“ и дали няма да настъпи неприемливо остро или хронично въздействие върху оцеляването и развитието на колонията, като се вземат предвид въздействието върху ларвите на пчелите и поведението на пчелите(69).
134. Това е същата проверка, която би следвало да се извърши при първоначално одобрение на активното вещество. Следователно по принцип не се налага повишена степен на сигурност по отношение на настъпването на рисковете в сравнение с процедурата по първоначално одобрение.
135. Все пак степента на сигурност може да засегне преценката дали определени рискове, пораждани от активното вещество, все още са „приемливи“ или вече са „неприемливи“ по отношение на околната среда. В случай на по-висока степен на сигурност, че ще настъпи даден риск, могат да преобладават вече по-малко очаквани вреди спрямо интереса от използването на активното вещество, отколкото при по-несигурните рискове.
136. Ето защо разбирам доводите на Bayer, в смисъл че правната сигурност и очакването одобрението да бъде запазено представляват допълнителни фактори при преценката, които могат да се оттеглят само ако спрямо първоначалното одобрение е налице повишена степен на сигурност по отношение на настъпването на рискове. Освен това такава повишена степен на сигурност би предполагала и нови познания, тъй като получената в рамките на процедурата по одобрение — и според Bayer недостатъчна за изменение — сигурност относно рискове се основава на вече съществуващите към онзи момент познания.
137. Макар на пръв поглед това съображение да изглежда правдоподобно, в крайна сметка не може да бъде възприето. Всъщност определеният с член 4 от Регламента за продуктите за растителна защита праг за използването на активно вещество не може да зависи от обстоятелството дали то вече е било разрешено или не. Напротив, с препращането в член 21, параграф 3 към член 4 законодателят определя точно същия праг като при първоначалното одобрение. Както De Bijenstichting и други страни отбелязват, следователно законодателят разбира одобрението на активно вещество не като право да се оказва „неприемливо“ въздействие върху околната среда, а само като констатация, че установеното въздействие върху околната среда и рисковете за околната среда са приемливи. Ако впоследствие се окаже, че тази констатация е неправилна, член 21, параграф 3 допуска изменението или отнемането му. Ето защо при прилагането на член 21, параграф 3 от Регламента за продуктите за растителна защита не е необходима спрямо одобрението повишена степен на сигурност относно настъпването на рискове.
138. Цитираното от Bayer решение на Съда по дело Fidenato не води до по-широки изисквания към сигурността по отношение на рисковете за околната среда. Това решение се отнася до извънредни мерки във връзка с разрешени генетично модифицирани фуражи и хранителни продукти съгласно член 34 от Регламент (ЕО) № 1829/2003(70). По този въпрос Съдът постановява, че използваните в него изрази „очевидно“ и „сериозен риск“ трябва да се разбират като отнасящи се до значителен риск, явно поставящ в опасност здравето на хората, здравето на животните или околната среда(71). В контекста на Регламента за продуктите за растителна защита съответните мерки би следвало да се приемат не на основание член 21, а на основание член 69 от него, в който са използвани същите понятия като в член 34 от Регламент № 1829/2003.
139. Освен това Съдът изрично разграничава посочените извънредни мерки от общите предпазни мерки, по отношение на които е достатъчно след оценка на наличната информация да се установи възможност за вредни за здравето ефекти, но да е налице и научна несигурност(72). Най-малкото в този случай Съдът приема, че следователно не е наложително да са налице значителни рискове, за да се обосноват предпазните мерки, които нямат извънреден характер. Следователно това решение не дава основание да се формулират съответни изисквания посредством тълкуването на член 21, параграф 3 от Регламента за продуктите за растителна защита.
140. Трябва обаче да се съгласим с Bayer, че непроменената спрямо конкретното одобрение основа за взимане на решения по принцип не позволява на Комисията да промени преценката си по отношение на това дали определени въздействия върху околната среда или рискове за околната среда са „неприемливи“. Всъщност основната функция на правната сигурност е администрацията да не поставя под въпрос преценката на фактическите обстоятелства, която вече е извършила, ако не са налице достатъчно основания(73). Това важи в още по-голяма степен, когато действието на тази преценка — както в случая на одобрението на активни вещества — е ограничено във времето, т.е. когато притежателят на одобрението е можел да има особени очаквания, че одобрението ще бъде запазено през този срок.
141. В заключение, от това следва, че за ограничаването на одобрение по член 21, параграф 3 от Регламента за продуктите за растителна защита Комисията трябва да разполага с нови доказателства, които в първоначалната процедура по одобрение не са били достатъчни за такова ограничаване на одобрението от самото начало.
142. Това обаче не означава, че е налице грешка при прилагане на правото в обжалваното решение, тъй като с оглед на променената, а оттам и нова основа за взимане на решения, в точка 142 Общият съд изрично приема оспорваната констатация относно сериозните и убедителни индиции, които дават основание за разумно съмнение.
143. Така възможните промени в основата за взимане на решения не са ограничени до научни познания, а включват посочените в точка 142 от обжалваното решение промени в приложимия правен режим(74). Всъщност в сравнение с Директивата за продуктите за растителна защита, въз основа на която са издадени първоначалните одобрения, Регламентът за продуктите за растителна защита поставя акцент върху защитата на медоносните пчели, и най-общо изяснява разпоредбите относно ограничаването на вредното въздействие.
144. Впрочем ново е и разгледаното в точки 233—240 от обжалваното решение становище на ЕОБХ, от което са видни актуалното състояние на научните познания и пропуските на Ръководството на EPPO, приложено при одобрението на активните вещества. Макар в точка 170 Общият съд да определя като незначителна ролята на становището за решението на Комисията, най-малкото заключенията на ЕОБХ за двете активни вещества са свързани и със становището(75).
145. Освен това Комисията посочва като конкретен повод за преразглеждането новите изследвания от 2012 г., които вероятно са новите данни, посочени в точка 142 от обжалваното решение. Съгласно точка 198 от обжалвано решение тези изследвания дават обезпокояващ отговор на въпроса дали е изключено неприемливото въздействие върху неприцелните видове.
146. Следователно възраженията срещу формулирания от Общия съд в точка 142 от обжалваното съдебно решение критерий, по отношение на който Bayer се позовават на липсата на повишена степен на сигурност относно въздействието върху околната среда и липсата на нови познания, не могат да се приемат. Ето защо твърдението, че е налице първата част на четвъртото основание за обжалване е необосновано.
6. Обръщане на тежестта на доказване
147. В рамките на третата част на четвъртото основание за обжалване Bayer упрекват Общия съд, че е изискал от тях да докажат определени обстоятелства, въпреки че Комисията е трябвало да докаже, че условията за одобрение вече не са налице.
148. Bayer обаче подценяват изискванията за доказване в процедурата по преразглеждане. В това отношение Комисията не е длъжна да доказва изчерпателно, че активното вещество нарушава изискванията, предвидени в член 4 от Регламента за продуктите за растителна защита.
149. Напротив, съгласно член 7, параграф 1 от Регламента за продуктите за растителна защита заявителят е длъжен да представи в процедурата по одобрение доказателство, че активното вещество отговаря на критериите, предвидени в същия регламент(76). Това разпределяне на доказателствената тежест се прилага и в процедурата по преразглеждане, тъй като, както посочих, тази процедура има за цел същото равнище на защита като процедурата по одобрение.
150. Отправна точка в това отношение действително е обстоятелството, че съгласно член 7 от Регламента за продуктите за растителна защита притежателят на одобрението вече е доказал, че активното вещество отговаря на изискванията на член 4. Когато обаче, както се изисква в точка 142 от обжалваното решение, Комисията представи сериозни и убедителни индиции, които дават основание за съмнение в спазването на тези изисквания, първоначалната тежест на доказване се възобновява. В този случай притежателят на одобрението трябва да допълни доказателствата си, за да опровергае индициите на Комисията.
151. Следва да се признае, че тежестта на доказване във фитосанитарното законодателство може да бъде сериозна, ако Комисията установи пропуски в данните. Притежателят на одобрението обаче е трябвало да запълни тези пропуски още в първоначалната процедура по одобрение, т.е. преди активното вещество да бъде използвано за първи път.
152. Ето защо твърдението за обръщане на тежестта на доказване също е необосновано.
7. Хипотетични рискове
153. Настоящото междинно заключение обаче не изключва възможността във втората част на четвъртото основание Bayer и AIC правилно да изтъкват грешка при прилагането на правото в рамките на конкретното прилагане на тежестта на доказване. Те засягат забраните за използване за листното третиране и за непрофесионални видове употреба като инсектицид.
1) По листното третиране
154. Bayer упрекват Общия съд, че в точка 534 от обжалваното решение допуска забрана на листното третиране, тъй като би било възможно някои от дотогава одобрените видове употреба на въпросните вещества да носят недопустими рискове за пчелите, въпреки че тази употреба все още не е била разгледана от ЕОБХ. Bayer и AIC твърдят по-специално че самата Комисия е извършила оценка на риска, вместо тази оценка да бъде извършена от ЕОБХ. Оценката на риска обаче била задължение на експертите.
155. По отношение на последното възражение следва да се отбележи, че сезирането на ЕОБХ съгласно член 21, параграф 2 от Регламента за продуктите за растителна защита е в правомощията на Комисията(77) и в съответствие с тази разпоредба ЕОБХ трябва да даде приноса си в рамките на три месеца. Следователно тази разпоредба вече се основава на ограничена по обхват оценка на риска от ЕОБХ, която дори не е наложителна. Поради това, само по себе си обстоятелството, че Комисията не сезира ЕОБХ с въпроса за листното третиране, не поставя под съмнение забраната за листно третиране.
156. Освен това Bayer и AIC се позовават на постоянната съдебна практика относно принципа на предпазните мерки, съгласно която оценката на риска не може да се основава на чисто хипотетични съображения(78). Следователно се имат предвид единствено все още научно непотвърдени предположения(79). От друга страна, дори ако продължават да съществуват неясноти от научна гледна точка, установеното от научна гледна точка безпокойство задоволява изискванията на този принцип(80).
157. Bayer обаче възпроизвеждат констатациите на Общия съд избирателно, тъй като в точка 534 от обжалваното решение Общият съд изрично допуска забрана на видове употреба, които не са оценявани, само ако и доколкото (Комисията) е можела разумно да допуска, че те пораждат рискове, аналогични на тези при оценените видове употреба.
158. Освен това от подробния анализ на изложените в точки 537—545 от обжалваното решение доводи следва, че Общият съд не счита, че обикновено предположение, което все още не е научно проверено, представлява „разумно допускане“. Напротив в точка 542 той отхвърля част от доводите на Комисията, тъй като цитираното научно изследване не е подходящо да ги докаже.
159. Останалите доводи на Комисията обаче са достатъчни за Общия съд, за да обоснове забраната в точки 544 и 545. Всъщност те показват, че листните приложения водят до натрупване на съответния продукт за растителна защита върху почвата, откъдето активните му вещества биха могли да бъдат погълнати чрез корените и разпръснати в растението. По този начин в крайна сметка те могат да окажат неблагоприятно въздействие върху пчелите.
160. Поради това, противно на поддържаното от Bayer, при забраната на листното третиране Общият съд не допуска оценка на риска въз основа на чисто хипотетични съображения.
161. Следователно това възражение е неоснователно.
2) По забраната на непрофесионалните видове употреба
162. Що се отнася до забраната на непрофесионалните видове употреба на активните вещества като инсектицид, следва най-напред да се припомни, че макар спорният регламент за изпълнение да разрешава някои професионални видове употреба, напълно забранява непрофесионалните видове употреба.
163. По отношение на тази по-широка забрана Bayer критикуват Общия съд, че в точка 558 от обжалваното решение установява, че възможността за неправилна употреба, при която не се спазват указанията за употреба, не може да се изключи, при това най-вече при непрофесионалните потребители. Същевременно в точка 553 той признава, че нито Комисията, нито жалбоподателите са доказали дали такава вероятност съществува или не.
164. Това възражение е обосновано. В точки 551 и 552 от обжалваното решение Общият съд приема основния довод на Комисията, че въз основа на политически съображения тя има право да определи неприемливото равнище на риск. Доколкото в точки 553—556 Общият съд изобщо взима предвид научни съображения, а именно две проучвания, това се случва единствено по инициатива на Bayer.
165. В съдебното заседание Комисията уточнява, че разграничението между професионалните и непрофесионалните видове употреба на продуктите за растителна защита е обичайно в правото на Съюза. Тя се позовава, на първо място, на определението за професионален потребител в член 3, точка 25 от Регламента за продуктите за растителна защита, и на второ място, на обстоятелството, че в съображение 17 от Директивата за създаване на рамка за действие на Общността за постигане на устойчива употреба на пестициди(81) законодателят посочва, че при групата на непрофесионалните потребители е много вероятно да се получи неправилно боравене поради липсата им на познания.
166. Това обаче не променя нищо в обстоятелството, че по отношение на конкретните забрани спрямо непрофесионалните потребители Комисията се отказва от каквато и да е преценка на наличните научни данни, например на представените от Bayer проучвания. Това обаче е наложително при приемането на предпазни мерки(82).
167. Възможно е впоследствие, в рамките на оценката на приемливостта на рисковете, да се отдаде по-малко значение на интересите на непрофесионалните потребители от употребата на определени продукти за растителна защита, отколкото на интересите на професионалните потребители. Освен това е възможно непрофесионалните потребители да носят особени рискове, например поради липсата на професионална квалификация или поради особени характеристики на частните градини. Това обаче не означава, че за налагането на ограничения са достатъчни обикновени предположения, без да се вземат предвид наличните научни познания.
168. Следователно в тази част жалбата на Bayer е основателна. Ето защо обжалваното решение трябва да бъде отменено в частта, в която Общият съд отхвърля жалбата по отношение на забраната на непрофесионалната употреба на клотианидин и имидаклоприд като инсектицид, доколкото тази забрана е по-широка в сравнение със забраната на професионалната употреба. В тази част правният интерес очевидно не е поставен под съмнение. По-скоро допуснатият от Общия съд пропуск при отчитането на релевантната информация засяга пряко спорния регламент за изпълнение, поради което Съдът може да го отмени и в тази му част.
6. Шесто основание за обжалване — обхват на анализа на последиците
169. С шестото основание за обжалване Bayer оспорват преценката на анализа на последиците на Комисията в точки 459—461 от обжалваното решение. За Общия съд било достатъчно, че Комисията се запознала с последиците от мярката (т. 460) и установил, че обхватът и формата на анализа са в правомощията на Комисията (т. 459 и 460). Ето защо в крайна сметка за Общия съд било достатъчно да обобщи в четири точки представеното и от Bayer изследване за икономическите последици, въпреки че Комисията не разполагала с пълен поглед върху алтернативните продукти за растителна защита (т. 461). Следователно задължението за анализ на последиците било лишено от съдържание.
170. Следва да се приеме гледната точка на Bayer, че в съответствие с член 191, параграф 3, трето тире ДФЕС при разработването на своята политика в областта на околната среда Съюзът отчита потенциалните ползи и разходите при действие или бездействие.
171. Вярно е също, че принципът на предпазните мерки трябва да се прилага, като се отчита принципът на пропорционалност. От това следва, че актовете на институциите на Съюза не трябва да надхвърлят границите на подходящото и необходимото за постигане на легитимно преследваните от разглежданата правна уредба цели. В това отношение, когато съществува избор между няколко подходящи мерки, трябва да се прибегне до мярката, която създава най-малко ограничения, а породените от нея неудобства не трябва да са несъразмерни с тези цели(83).
172. В този контекст, противно на поддържаното от Комисията, не е достатъчно да се вземат предвид само неблагоприятните последици от активните вещества върху околната среда, по-специално върху пчелите, но и установените в това отношение пропуски в данните и рисковете. По-скоро е необходимо да се претеглят и социалноикономическите интереси, поне доколкото член 21, параграф 3 от Регламента за продуктите за растителна защита оставя свобода на преценка, в рамките на която Комисията може да прилага принципа на пропорционалност.
173. Макар по отношение на вредното въздействие върху здравето на хората или върху подземните води подобна свобода да е изключена съгласно член 4 от Регламента за продуктите за растителна защита, релевантните в разглеждания случай последици върху околната среда представляват пречка за одобрението на дадено активно вещество само ако са „неприемливи“. Съгласно точка 3.8.3 от приложение II по-конкретно по отношение на пчелите следва да се избягват „неприемливи“ последици върху колонията(84).
174. Ето защо Комисията трябва да прецени ползите и вредите от съответната мярка, т.е. от ограничаването на одобренията, както и евентуалните алтернативи на мярката.
175. Изискванията на принципа на пропорционалност следва обаче да се разграничат от съдебния му контрол. Съдебният контрол се ограничава по-специално в рамките на законодателството, но е необходим най-малкото за това институциите на Съюза, автори на разглеждания акт, да бъдат в състояние да докажат пред Съда, че при приемането на акта действително са упражнили правото си на преценка. Това предполага да са взети предвид всички фактори и обстоятелства от значение за положението, което този акт има за цел да регламентира. Следователно институциите на Съюза трябва поне да могат да представят и изложат ясно и недвусмислено изходните данни, които е трябвало да бъдат взети предвид, за да се обосноват оспорваните мерки от този акт, и от които е зависело упражняването на правото им на преценка(85). За упражняването на изпълнителни правомощия от страна на Комисията тези задължения за мотивиране трябва да важат a fortiori(86).
176. Все пак се налага и уточнението, че широкото право на преценка на Комисията, което предполага ограничен съдебен контрол върху упражняването му(87), се отнася не само до естеството и обхвата на мерките, които следва да бъдат приети, но в определена степен и до установяването на основните факти(88). По-специално формата, в която са представени взетите предвид изходни данни, е без значение. Макар изчерпателният официален анализ на последиците да е от голяма полза(89), Комисията може да вземе предвид и всеки друг източник на информация(90).
177. Общият съд правилно разглежда преценката на Комисията на неблагоприятните последици от спорния правен режим с оглед на тези критерии.
178. Що се отнася до икономическите последици, в точка 461 от обжалваното решение той правилно заключава от посочените четири точки, че Комисията е взела предвид обобщеното в тази точка изследване. Освен това в точки 464 и 465 от обжалваното решение Общият съд оценява обстоятелството, че държавите членки, които вече имат опит със забраната на неоникотиноидите, не са сигнализирали на Комисията за никакви неблагоприятни последици за производителността или околната среда.
179. В рамките на това основание за обжалване Bayer, и най-вече NFU твърдят, че значението на алтернативните продукти за растителна защита не е оценено в достатъчна степен.
180. В това отношение е вярно, че неблагоприятните последици, свързани с ограниченията, зависят от продуктите за растителна защита, които земеделците все още могат да използват. Съотношението им цена/качество оказва влияние на добивите на земеделците и освен това трябва да се вземе предвид вредното въздействие, което повишеното им използване оказва върху здравето и околната среда.
181. Както обаче е видно от точка 468 от обжалваното решение, Комисията има пълна представа за одобрените от нея активни вещества, т.е. запозната е с ползите от тях за селското стопанство и с въздействието им върху здравето и околната среда. Комисията взима предвид и тези познания, тъй като ѝ е било известно, че към онзи момент други два неоникотиноида продължават да бъдат налични(91).
182. Комисията обаче не е трябвало да проверява до каква степен държавите членки вече са разрешили продукти за растителна защита на основата на други активни вещества, които биха могли да заместят продуктите, евентуално отпаднали съгласно спорния регламент за изпълнение. Макар че би било възможно тази информация да бъде получена от държавите членки, това би било само „моментна снимка“. Всъщност е следвало да се приеме, че вследствие на новата правна уредба производителите биха нотифицирали продуктите за растителна защита за съответните вредни организми на основата на активни вещества, които все още са одобрени.
183. Освен това в точка 463 от обжалваното решение Общият съд правилно посочва, че член 53 от Регламента за продуктите за растителна защита позволява да се избегнат неподходящите последици от спорните ограничения. Съгласно тази разпоредба държавите членки могат временно да разрешат пускането на пазара на продукти за растителна защита на основата на неразрешени активни вещества за ограничена и контролирана употреба, когато такава мярка се смята за необходима поради опасност, която не може да бъде овладяна чрез други разумни средства. Следователно Комисията е трябвало да приеме, че наложените от нея ограничения не биха били абсолютно и неизменно приложими, а държавите членки биха разрешили дерогации в случаите на неотложност.
184. Макар NFU да посочва, че в Обединеното кралство практиката да се прилага тази дерогация е силно ограничена, точно в този случай се реализира принципът на пропорционалност. Ако компетентните национални органи стигнат до извода, че неблагоприятните последици в конкретния случай не допускат дерогация, тоест недостатъците от дерогацията превишават предимствата от нея, принципът на пропорционалност не изисква по-широко общо разрешение.
185. Освен това, поради обстоятелството че в този контекст държавите членки носят отговорност да се осигури равновесие между противоположните интереси, от Комисията не може да се изисква при преразглеждането на одобрение да изпревари практиката им.
186. Следователно твърдението, че е налице шестото основание за обжалване е неоснователно.
VI. По жалбата пред Общия съд
187. Съгласно член 61, първа алинея от Статута на Съда при отмяна на решение на Общия съд Съдът може или сам да постанови окончателно решение по делото, когато фазата на производството позволява това, или да върне делото на Общия съд.
188. Съгласно изложените по-горе съображения решението на Общия съд следва да се отмени само в частта, в която Общият съд отхвърля жалбата относно забраната на непрофесионалната употреба на клотианидин и имидаклоприд като инсектицид, доколкото тази забрана е по-широка в сравнение със забраната на професионалната употреба. В тази част по спора може да бъде постановено решение, доколкото е установено, че в това отношение Комисията не се позовава на наличните научни познания. От това следва, че спорният регламент за изпълнение трябва да бъде отменен в тази му част.
VII. Разноски
189. Съгласно член 184, параграф 2 от Процедурния правилник, когато жалбата е неоснователна или когато е основателна и Съдът се произнася окончателно по спора, той се произнася по съдебните разноски.
190. В съответствие с член 138, параграф 1 от този правилник, приложим към производството по обжалване съгласно член 184, параграф 1 от същия правилник, загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. Съгласно член 138, параграф 3, първо изречение обаче, ако всяка от страните е загубила по едно или няколко от предявените основания, всяка страна понася направените от нея съдебни разноски. Член 134, параграф 3, първо изречение от Процедурния правилник на Общия съд съдържа същия правен режим.
191. Поради това Комисията и Bayer би трябвало да понесат направените от тях съдебни разноски в производството пред Общия съд и Съда.
192. Същото важи и по отношение на недопустимата жалба от името на Bayer AG, доколкото тя не поражда допълнителни разноски за другите страни в сравнение с допустимата жалба на Bayer CropScience AG.
193. Впрочем от член 184, параграф 4 от Процедурния правилник следва, че ако не е жалбоподател, встъпилата в първоинстанционното производство страна може да бъде осъдена да заплати съдебните разноски във връзка с производството по обжалване само ако е участвала в писмената или устната фаза на производството пред Съда. Когато такава страна участва в производството, Съдът може да реши тя да понесе направените от нея съдебни разноски. Ето защо с оглед на изхода от делото, предлагам встъпилите в първоинстанционното производство страни, които са страни по настоящото производство, да бъдат осъдени да понесат направените от тях съдебни разноски(92).
194. Освен това решението относно съдебните разноски следва да се коригира и по отношение на встъпилите страни в първоинстанционното производство. В съответствие с член 138, параграф 3 от Процедурния правилник на Общия съд те също би трябвало да понесат направените от тях съдебни разноски.
195. Накрая, що се отнася до De Bijenstichting, предлагам Съдът да приложи член 140, параграф 3 от Процедурния правилник, съгласно който може да реши то да понесе направените от него съдебни разноски.
VIII. Заключение
196. Предвид горното предлагам на Съда да се произнесе по настоящия спор, както следва:
„1) Жалбата е недопустима, доколкото е подадена от името на Bayer AG.
2) Отменя решение на Общия съд от 17 май 2018 г., Bayer и др./Комисия (T‑429/13 и T‑451/13, EU:T:2018:280), в частта, в която Общият съд отхвърля жалбата относно забраната на непрофесионалната употреба на клотианидин и имидаклоприд като инсектицид, доколкото тази забрана е по-широка в сравнение със забраната на професионалната употреба.
3) Решение на Общия съд от 17 май 2018 г., Bayer и др./Комисия (T‑429/13 и T‑451/13, EU:T:2018:280), е опорочено от грешка при прилагане на правото, доколкото в него е констатирано, че при приемането на Регламент за изпълнение (ЕС) № 485/2013 на Комисията от 24 май 2013 година за изменение на Регламент за изпълнение (ЕС) № 540/2011 по отношение на условията за одобрение на активните вещества клотианидин, тиаметоксам и имидаклоприд и за забрана на употребата и продажбата на семена, третирани с продукти за растителна защита, съдържащи посочените активни вещества, не било необходимо да се вземе предвид публикуваната от Европейската и средиземноморска организация за растителна защита система за оценка на риска за околната среда, свързан с продуктите за растителна защита, в редакцията ѝ, актуализирана през 2010 г.
4) Отменя Регламент за изпълнение № 485/2013, доколкото налага по-широка забрана на непрофесионалната употреба на клотианидин и на имидаклоприд като инсектицид в сравнение с професионалната употреба.
5) Всички страни в производствата пред Общия съд и пред Съда и встъпилите страни в настоящото производство понасят направените от тях съдебни разноски“.