JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS

JULIANE KOKOTT

17 päivänä syyskuuta 2020 (1)

Asia C‑499/18 P

Bayer CropScience AG ja Bayer AG

vastaan

Euroopan komissio

Muutoksenhaku – Asetus (EY) N:o 1107/2009 – Kasvinsuojeluaineet – Täytäntöönpanoasetus (EU) N:o 485/2013 – Tehoaineet klotianidiini ja imidaklopridi – Hyväksymisedellytykset – Kohtuuttomat haittavaikutukset ympäristölle – Hyväksynnän uudelleentarkastelu – Tarkastelun laajuus – Ennalta varautumisen periaate – Todistustaakka – Muualla kuin kasvihuoneissa käytön kieltäminen – Kyseisiä tehoaineita sisältävillä kasvinsuojeluaineilla käsiteltyjen siementen myynnin kieltäminen

Sisällys

I  Johdanto

II  Asiaa koskevat oikeussäännöt

III  Asian tausta ja valitus

A  EPPOn yleisohjeet

B  Riidanalainen täytäntöönpanoasetus

IV  Oikeudenkäyntimenettely

V  Oikeudellinen arviointi

A  Alustava huomautus

B  Valituksen tutkittavaksi ottaminen ja kohde

C  Ensimmäinen valitusperuste – uudelleentarkastelun käynnistäminen

D  Toinen valitusperuste – kasvinsuojeluasetuksen 21 artiklan 2 kohdan mukaiseen riskinarviointiin sovellettavat ohjeet

E  Kolmas, neljäs ja viides valitusperuste – hyväksymisedellytykset

1.  Tehoaineisiin liittyvien riskien tutkiminen

2.  Kasvinsuojeluasetuksen 21 artiklan 3 kohdan perusteella toteutettavat kiireelliset toimenpiteet

3.  Uusien tietojen esittämistä ei edellytetä

4.  Oikeusvarmuus uusien oikeudellisten vaatimusten yhteydessä

5.  Lisääntynyt varmuus riskien osalta ja uudet tiedot

6.  Todistustaakan kääntäminen

7.  Hypoteettiset riskit

a)  Lehtien käsittely

b)  Muun kuin ammattikäytön kieltäminen

F  Kuudes valitusperuste – vaikutustenarvioinnin ulottuvuus

VI  Unionin yleisessä tuomioistuimessa nostettu kanne

VII  Oikeudenkäyntikulut

VIII  Ratkaisuehdotus

I       Johdanto

1.        Käsiteltävä asia koskee sellaisen täytäntöönpanoasetuksen(2) pätevyyttä, jolla komissio muutti kahden kasvinsuojeluaineissa käytettävän tehoaineen hyväksyntöjä. Tämän seurauksena näitä tehoaineita voidaan käyttää enää vain hyvin rajoitetusti. Kasvinsuojeluasetuksessa(3) annetaan tosin komissiolle mahdollisuus peruuttaa hyväksyntä tai muuttaa sitä. Bayer CropScience AG ja Bayer AG (jäljempänä Bayer) kuitenkin kyseenalaistavat käsiteltävässä asiassa perustanlaatuisesti tämän toimivallan käytön.

2.        Tässä yhteydessä Bayer arvostelee ennen kaikkea sitä, että komissio on tarkastellut uudelleen ja muuttanut hyväksyntöjä, vaikka Bayerin näkemyksen mukaan sillä ei ollut käytettävissään riittävästi uutta tieteellistä tietoa alkuperäiseen hyväksymismenettelyyn nähden. Bayer myös vaatii tehoaineisiin liittyvien riskien perusteellisempaa tieteellistä arviointia etenkin tiettyjen ohjeiden perusteella. Bayer riitauttaa lopuksi erityisesti kiellot käyttää tehoaineita lehtien käsittelyyn tai muuhun kuin ammattikäyttöön.

3.        Unionin tuomioistuimelle tarjoutuu tässä menettelyssä tilaisuus lausua seikkaperäisesti kasvinsuojeluaineissa käytettävien tehoaineiden hyväksyntöjen uudelleentarkastelumenettelystä ja toimivallasta muuttaa tällaista hyväksyntää ja etenkin selventää ennalta varautumisen periaatteen merkitystä tässä yhteydessä. Esille tulee lisäksi uusia kysymyksiä oikeussuojan tarpeen laajuudesta, koska riidanalainen täytäntöönpanoasetus on tällä välin kumottu.

II     Asiaa koskevat oikeussäännöt

4.        Kasvinsuojeluaineiden ja niissä käytettävien tehoaineiden hyväksymisestä säädettiin aluksi vuonna 1991 annetussa kasvinsuojeludirektiivissä,(4) jonka perusteella riidanalaiset tehoaineet hyväksyttiin. Kyseinen direktiivi kuitenkin korvattiin vuonna 2009 kasvinsuojeluasetuksella.

5.        Kasvinsuojeluaineissa käytettävien tehoaineiden hyväksymiskriteerit vahvistetaan etenkin kasvinsuojeluasetuksen 4 artiklan 1–3 kohdassa seuraavasti:

”1.      Tehoaine hyväksytään liitteen II mukaisesti, jos tieteellisen ja teknisen nykytietämyksen perusteella voidaan olettaa, että kyseistä tehoainetta sisältävät kasvinsuojeluaineet mainitussa liitteessä olevissa 2 ja 3 kohdassa säädetyt hyväksymiskriteerit huomioon ottaen täyttävät jäljempänä 2 ja 3 kohdassa säädetyt vaatimukset.

– –

2.      Kasvinsuojeluaineiden jäämien, jotka syntyvät hyvän kasvinsuojelukäytännön mukaisen käytön seurauksena ja ottaen huomioon realistiset käyttöolosuhteet, on täytettävä seuraavat edellytykset:

a)      niillä ei saa olla haitallisia vaikutuksia ihmisten terveyteen, herkät väestöryhmät mukaan luettuina, tai eläinten terveyteen, ottaen huomioon tunnetut kumulatiiviset ja yhteisvaikutukset silloin, kun saatavilla on elintarviketurvallisuusviranomaisen hyväksymät tieteelliset menetelmät tällaisten vaikutusten arvioimiseksi, eikä pohjaveteen;

b)       niillä ei saa olla kohtuuttomia haittavaikutuksia ympäristöön.

Toksikologian, ekotoksikologian, ympäristön tai juomaveden kannalta merkityksellisten jäämien mittaamiseksi on oltava yleisesti käytettäviä menetelmiä. Analyyttisten standardien on oltava yleisesti saatavilla.

3.      Kasvinsuojeluaineen on hyvää kasvinsuojelukäytäntöä sovellettaessa ja ottaen huomioon realistiset käyttöolosuhteet täytettävä seuraavat edellytykset:

a)      sen on oltava riittävän tehokas;

b)      sillä ei saa olla välittömiä tai myöhemmin ilmeneviä haitallisia vaikutuksia ihmisten terveyteen, herkät väestöryhmät mukaan luettuna, tai eläinten terveyteen suoraan tai juomaveden (ottaen huomioon juomaveden käsittelyssä muodostuvat aineet), elintarvikkeiden, rehun tai ilman välityksellä, vaikutuksia työterveyteen eikä muita epäsuoria vaikutuksia, ottaen huomioon tunnetut kumulatiiviset ja yhteisvaikutukset silloin, kun saatavilla on elintarviketurvallisuusviranomaisen hyväksymät tieteelliset menetelmät tällaisten vaikutusten arvioimiseksi, eikä pohjaveteen;

c)      sillä ei saa olla kohtuuttomia haittavaikutuksia kasveihin tai kasvituotteisiin;

d)      se ei saa aiheuttaa tarpeetonta kipua ja tuskaa torjuttaville selkärankaisille;

e)      sillä ei saa olla kohtuuttomia haittavaikutuksia ympäristöön, ottaen huomioon erityisesti seuraavat seikat, kun saatavilla on elintarviketurvallisuusviranomaisen hyväksymät tieteelliset menetelmät tällaisten vaikutusten arvioimiseksi:

i)      sen käyttäytyminen ja kulkeutuminen ympäristössä, erityisesti pintavesien, suisto- ja rannikkovedet mukaan lukien, pohjaveden, ilman ja maaperän pilaantuminen, ottaen huomioon käyttöpaikasta kaukana olevat alueet, joille kasvinsuojeluaineet ovat kaukokulkeutuneet ympäristössä;

ii)      sen vaikutus muihin kuin torjuttaviin lajeihin, etenkin näiden lajien nykyiseen käyttäytymiseen;

iii)      sen vaikutus biologiseen monimuotoisuuteen ja ekosysteemiin.”

6.        Kasvinsuojeluasetuksen 7 artiklan mukaan tehoaineen tuottajan on toimitettava tehoaineen hyväksyntää koskevan hakemuksensa mukana erilaisia asiakirjoja, jotka osoittavat, että tehoaine täyttää 4 artiklassa säädetyt hyväksymiskriteerit.

7.        Kasvinsuojeluasetuksen 12 artiklan 2 kohdassa säädetään, että Euroopan elintarviketurvallisuusviranomainen (jäljempänä EFSA) käyttää saatavilla olevia ohjeasiakirjoja arvioidessaan, voidaanko tehoaineen olettaa täyttävän 4 artiklassa säädetyt hyväksymiskriteerit.

8.        Kasvinsuojeluasetuksen liitteessä II oleva 1.3 kohta koskee samoin ohjeiden käyttöä:

”Jäsenvaltioiden ja elintarviketurvallisuusviranomaisen on tämän asetuksen 4–21 artiklassa säädetyn arviointi- ja päätöksentekomenettelyn kuluessa otettava huomioon elintarvikeketjua ja eläinten terveyttä käsittelevässä pysyvässä komiteassa laaditut täydentävät ohjeet, jotta riskinarviointeja voidaan tarvittaessa täydentää.”

9.        Kasvinsuojeluasetuksen liitteessä II olevaan 3.8.3 kohtaan sisältyvät seuraavat mehiläisten suojelua koskevat erityissäännökset:

”Tehoaine, suoja-aine tai tehosteaine hyväksytään vain, jos yhteisön riskinarvioinnin tai kansainvälisten yleisohjeiden perusteella katsotaan, että tätä tehoainetta, suoja-ainetta tai tehosteainetta sisältävän kasvinsuojeluaineen käyttö ehdotetuissa käyttöolosuhteissa

–        johtaa mehiläisten merkityksettömään altistumiseen – –, tai

–        ei kohdista mehiläisyhteiskunnan selviämiseen ja kehittymiseen kohtuuttomia akuutteja tai kroonisia vaikutuksia, mukaan lukien mehiläisten toukkiin ja mehiläisten käyttäytymiseen kohdistuvat vaikutukset.”

10.      Kasvinsuojeluasetuksen 21 artiklassa säädetään hyväksynnän uudelleentarkastelusta seuraavaa:

”1.      Komissio voi milloin tahansa tarkastella tehoaineen hyväksyntää uudelleen. Se ottaa uuden tieteellisen ja teknisen tietämyksen ja seurantatietojen perusteella huomioon jäsenvaltion pyynnön tarkastella tehoaineen hyväksyntää uudelleen, myös silloin, jos 44 artiklan 1 kohdan mukaisen luvan uudelleentarkastelun tuloksena on aihetta olettaa, että direktiivin 2000/60/EY 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan iv alakohdan ja b alakohdan i alakohdan sekä 7 artiklan 2 ja 3 kohdan mukaisesti vahvistettujen tavoitteiden saavuttaminen saattaa vaarantua.

Jos komissio katsoo uuden tieteellisen ja teknisen tietämyksen perusteella olevan merkkejä siitä, ettei aine enää täytä 4 artiklassa säädettyjä hyväksymiskriteereitä tai että 6 artiklan f alakohdan mukaisesti vaadittuja lisätietoja ei ole toimitettu, se ilmoittaa asiasta jäsenvaltioille, elintarviketurvallisuusviranomaiselle ja tehoaineen tuottajalle ja asettaa määräajan, jossa tuottajan on esitettävä huomautuksensa.

2.      Komissio voi pyytää jäsenvaltioilta ja elintarviketurvallisuusviranomaiselta lausunnon tai tieteellistä tai teknistä apua. Jäsenvaltiot voivat antaa huomautuksensa komissiolle kolmen kuukauden kuluessa pyynnön esittämispäivästä. Elintarviketurvallisuusviranomainen antaa lausuntonsa tai työnsä tulokset komissiolle kolmen kuukauden kuluessa pyynnön esittämisestä.

3.      Jos komissio katsoo, että 4 artiklassa säädetyt hyväksymiskriteerit eivät enää täyty tai että 6 artiklan f alakohdan mukaisesti vaadittuja lisätietoja ei ole toimitettu, asetus hyväksynnän peruuttamisesta tai muuttamisesta annetaan 79 artiklan 3 kohdassa tarkoitettua sääntelymenettelyä noudattaen.

Sovelletaan 13 artiklan 4 kohtaa ja 20 artiklan 2 kohtaa.”

11.      Kasvinsuojeluasetuksen johdanto-osan 16 perustelukappaleessa todetaan tästä seuraavaa:

”Tehoaineen hyväksynnän muuttamisen tai peruuttamisen olisi oltava mahdollista tietyin ehdoin, jos hyväksymiskriteerit eivät enää täyty – –”

12.      Kasvinsuojeluasetuksen 53 artiklan 1 kohdan mukaan ”jäsenvaltio voi erityisoloissa sallia enintään 120 päivän ajan kasvinsuojeluaineiden markkinoille saattamisen rajoitettua ja valvottua käyttöä varten, jos toimenpide on ilmeisesti välttämätön sellaisen vaaran vuoksi, joka ei ole hallittavissa muilla kohtuullisilla keinoilla”.

13.      Kasvinsuojeluasetuksen 69 artiklassa säädetään kiireellisistä toimenpiteistä seuraavaa:

”Kun on selvää, että – – hyväksytty tehoaine – – todennäköisesti aiheuttaa vakavan riskin ihmisten tai eläinten terveydelle taikka ympäristölle ja että tällaista riskiä ei voida tyydyttävällä tavalla hallita kyseisen yhden tai useamman jäsenvaltion toimenpitein, on – – komission – – viipymättä toteutettava toimenpiteitä asianomaisen aineen tai tuotteen käytön/ja tai myynnin rajoittamiseksi tai kieltämiseksi – –. – –”

III  Asian tausta ja valitus

14.      Komissio on sisällyttänyt tehoaineet klotianidiini ja imidaklopridi, jotka kuuluvat neonikotinoidien ryhmään, kasvinsuojeludirektiivin liitteeseen I direktiivillä 2006/41/EY(5) ja direktiivillä 2008/116/EY(6) ja näin hyväksynyt ne. Hyväksyntä oli määräaikainen ja päättyi (klotianidiinin osalta) 31.7.2016 ja (imidaklopridin osalta) 31.7.2019.

15.      Euroopan unionin sisällä imidaklopridia ja klotianidiinia valmistaa ja myy Bayer-yhtymä.

A       EPPOn yleisohjeet

16.      Euroopan ja Välimeren maiden kasvinsuojelujärjestö (European and Mediterranean Plant Protection Organization, jäljempänä EPPO) oli laatinut kasvinsuojeluaineiden mehiläisille aiheuttamien riskien arviointijärjestelmän. Järjestelmä esiteltiin asiakirjassa PP 3/10 ”Environmental risk assessment scheme for plant protection products” (kasvinsuojeluaineista aiheutuvien ympäristöriskien arviointijärjestelmä, jäljempänä EPPOn yleisohjeet).

17.      Komissio pyysi 18.3.2011 EFSAa tarkastelemaan uudelleen EPPOn yleisohjeita siltä osin kuin oli kyse mehiläisille aiheutuvien kroonisten riskien arvioinnista, (mehiläisten) pienille määrille altistumisesta, pisarointialtistuksesta ja kumuloituneiden riskien arvioinnista.

18.      Vastauksena komission 18.3.2011 esittämään lausuntopyyntöön EFSA julkaisi 23.5.2012 tieteellisen lausunnon kasvinsuojeluaineista mehiläisille aiheutuvien riskien arvioinnin taustalla olevasta tieteellisestä menettelystä.(7) Tässä asiakirjassa yksilöitiin useita osa-alueita, joilla mehiläisille aiheutuvien riskien arviointia olisi tulevaisuudessa parannettava. Siinä muun muassa todettiin EPPOn yleisohjeissa olevan useita heikkouksia, joiden vuoksi mehiläisten tosiasiallista altistumistasoa ei voida varmasti määrittää, ja tuotiin esiin mehiläisten terveyden kannalta merkityksellisiä kysymyksiä, joita EPPOn yleisohjeissa ei ollut aiemmin käsitelty.

19.      Tämän jälkeen EFSA laati oman ohjeasiakirjan, jota valituksenalaisen tuomion(8) ja Bayerin muutoksenhakumenettelyssä esittämien väitteiden mukaan ei kuitenkaan ole vielä virallisesti hyväksytty ja joka ei siksi ole sitova.

20.      EPPOn kasvinsuojeluaineita käsittelevä työryhmä sitä vastoin totesi vuonna 2018, ettei sillä ole enää tarvittavaa asiantuntemusta EPPOn yleisohjeista huolehtimiseen, ja tästä syystä peruutti ne.(9)

B       Riidanalainen täytäntöönpanoasetus

21.      Vuosina 2008 ja 2009 useat tapaukset, joissa riidanalaisia tehoaineita sisältäviä kasvinsuojeluaineita käytettiin virheellisesti, johtivat mehiläisyhteiskuntien tuhoutumiseen. Asianomaiset jäsenvaltiot reagoivat niihin toteuttamalla erilaisia rajoittavia toimenpiteitä.

22.      Näiden tapausten johdosta Euroopan komissio hyväksyi direktiivin 2010/21,(10) jossa vahvistettiin kyseisille tehoaineille lisäedellytyksiä, asianmukaiset riskinhallintatoimenpiteet mukaan luettuina, muiden kuin kohdelajina olevien organismien, erityisesti mehiläisten, suojelun osalta.

23.      Riidanalaisia tehoaineita sisältävien kasvinsuojeluaineiden käyttöä rajoittavia toimenpiteitä on edelleen sovellettu eri jäsenvaltioissa kansallisella tasolla. Elintarvikeketjua ja eläinten terveyttä käsittelevässä pysyvässä komiteassa jäsenvaltioiden asiantuntijoiden kanssa käymiensä keskustelujen perusteella komissio päätti 22.3.2012 pyytää tästä aiheesta EFSAn lausuntoa. Se tukeutui tässä yhteydessä Italiassa toteutetusta Apenet-nimisestä seuranta- ja tutkimusohjelmasta lokakuussa 2011 laadittuun loppuraporttiin, jossa tuotiin esiin riidanalaisia tehoaineita sisältävillä kasvinsuojeluaineilla käsiteltyjen siementen käyttöön liittyviä huolenaiheita.

24.      Science-lehdessä julkaistiin 30.3.2012 imidaklopridi-tehoaineen subletaaleja vaikutuksia mehiläisiin käsitellyt tutkimus (jäljempänä Whitehornin tutkimus). Tutkimuksen laatijat totesivat, että kyseisen tehoaineen normaalit tasot saattoivat vaikuttaa merkittävästi mehiläis- ja kimalaisyhteiskuntien vakauteen ja selviämiseen.

25.      Komissio pyysi 3.4.2012 kasvinsuojeluasetuksen 21 artiklan nojalla EFSAa arvioimaan uutta tutkimusta ja varmistamaan 30.4.2012 mennessä (ja jatkoajan jälkeen 31.5.2012 mennessä), olivatko Whitehornin tutkimuksessa mainituissa kokeissa käytetyt annokset verrattavissa annoksiin, joille mehiläiset tosiasiallisesti altistuivat unionissa, kun otetaan huomioon unionissa sallitut ja jäsenvaltioiden hyväksymät käyttötarkoitukset (jäljempänä ensimmäinen toimeksianto). Komissio kysyi myös, pätivätkö tutkimusten tulokset myös muihin siementen käsittelyyn käytettyihin neonikotinoideihin, kuten klotianidiiniin.

26.      Komissio pyysi 25.4.2012 EFSAa saattamaan 31.12.2012 mennessä ajan tasalle muun muassa riidanalaisten tehoaineiden riskinarvioinnin. Pyyntö koski erityisesti yhtäältä mehiläisyhteiskuntien kehittymiseen ja selviämiseen kohdistuvia akuutteja ja kroonisia vaikutuksia, mehiläisten toukkiin kohdistuvat vaikutukset mukaan luettuina, ja toisaalta subletaalien annosten vaikutuksia mehiläisten selviämiseen ja käyttäytymiseen (jäljempänä toinen toimeksianto).

27.      Vastauksena ensimmäiseen toimeksiantoon EFSA antoi 1.6.2012 lausuman, joka koski tuoreiden tutkimusten päätelmiä tiettyjen neonikotinoidien mehiläisille aiheuttamista subletaaleista vaikutuksista Euroopassa hyväksytyissä käyttötarkoituksissa. Tässä lausumassa EFSA arvioi Whitehorn-tutkimusta ja tammikuussa 2012 julkaistua tutkimusta, joka koski klotianidiinia (jäljempänä Schneiderin tutkimus).

28.      EFSAn ilmaistua huolensa siitä, ettei se pystyisi suoriutumaan toisesta toimeksiannostaan määräajassa, komissio – ottaen huomioon EFSAn 1.6.2012 antaman lausuman ja säilyttäen aikarajana 31.12.2012 – rajoitti 25.7.2012 kyseistä toista toimeksiantoa siten, että riidanalaisten tehoaineiden ohella uudelleentarkastelun oli tarkoitus koskea ensisijaisesti ainoastaan yhtä muuta neonikotinoidia, nimittäin tiametoksaamia, muttei kahta muuta neonikotinoidia, ja pyytämällä keskittymään niiden käyttöön siementen käsittelyssä ja rakeina.

29.      EFSA julkaisi 16.1.2013 riidanalaisten tehoaineiden mehiläisille aiheuttamista riskeistä päätelmänsä (jäljempänä EFSAn päätelmät), joissa se totesi, että eri käyttötarkoituksiin liittyy suuri akuutti riski mehiläisille. Lisäksi EFSAn päätelmissä tuotiin esiin monia tieteellisten tietojen puuttumisesta johtuvia epävarmuustekijöitä.

30.      Komissio kehotti 16.1.2013 päivätyllä kirjeellä Bayeria esittämään huomautuksensa EFSAn päätelmistä, kuten tämä tekikin 25.1.2013 päivätyllä kirjeellään. Samaten komissio pyysi 22.2.2013 päivätyllä kirjeellä Bayeria esittämään huomautuksensa riidanalaisen säädöksen luonnoksesta. Bayer toimitti huomautuksensa 1.3.2013 päivätyllä kirjeellä. Lisäksi kasvinsuojeluaineiden toimialaa – ja siten myös Bayeria – edustavia yhdistyksiä osallistui tammikuussa ja helmikuussa 2013 komission yksiköiden kokouksiin, joissa oli tarkoitus kerätä sidosryhmien (teollisuuden, ympäristöalan kansalaisjärjestöjen) näkemyksiä EFSAn päätelmistä ja komission suunnittelemista toimenpiteistä.

31.      Komissio antoi 24.5.2013 riidanalaisen täytäntöönpanoasetuksen. Siinä asetettiin asianomaisille tehoaineille erityisesti seuraavat hyväksyntää koskevat rajoitukset:

–        kaikenlainen muu kuin ammattikäyttö sisä- ja ulkotiloissa on kielletty

–        käyttö on kielletty siementen tai maaperän käsittelyä varten seuraavien viljojen osalta, jos nämä viljat kylvetään tammikuusta kesäkuuhun: durra, hirssi, kaura, ohra, riisi, ruis, ruisvehnä, vehnä

–        lehtien käsittely on kielletty seuraavien viljojen osalta: durra, hirssi, kaura, ohra, riisi, ruis, ruisvehnä, vehnä

–        käyttö on kielletty siementen, maaperän tai lehtien käsittelyä varten noin sadan viljelykasvin osalta, joihin kuuluvat muun muassa rapsi, soija, auringonkukka ja maissi, lukuun ottamatta käyttöä kasvihuoneissa ja lehtien käsittelyä kukinnan jälkeen

–        riidanalaisia tehoaineita sisältävillä kasvinsuojeluaineilla käsiteltyjen viljelykasvien siemenien käyttö ja saattaminen markkinoille on kielletty, lukuun ottamatta kasvihuoneessa käytettäviä siemeniä. Tämä koski erityisesti kesäviljojen, rapsin, soijan, auringonkukan ja maissin siemeniä.

32.      Valituksenalaisen tuomion antamisen jälkeen komissio on muuttanut klotianidiinin(11) ja imidaklopridin(12) hyväksyntöjä ja ottanut tässä yhteydessä käyttöön vieläkin tiukempia rajoituksia. Bayer ei riitauttanut näitä toimenpiteitä. Sikäli kuin on nähtävissä, klotianidiinin hyväksynnän voimassaolo on tällä välin jo päättynyt.(13)

IV     Oikeudenkäyntimenettely

33.      Bayer Cropscience AG on nostanut riidanalaisesta täytäntöönpanoasetuksesta kanteen asiassa T-429/13. Unionin yleisen tuomioistuimen ensimmäisen jaoston puheenjohtaja hyväksyi väliintulijoiksi tukemaan Bayer Cropscience AG:n vaatimuksia seuraavat: Association générale des producteurs de maïs et autres céréales cultivées de la sous-famille des panicoïdées (AGPM), National Farmers’ Union (NFU), Association européenne pour la protection des cultures (European Crop Protection Association) (ECPA), Rapool-Ring GmbH Qualitätsraps deutscher Züchter (Rapool-Ring), European Seed Association (ESA) ja Agricultural Industries Confederation Ltd (AIC).

34.      Saman jaoston puheenjohtaja hyväksyi väliintulijoiksi tukemaan komission vaatimuksia seuraavat: Ruotsin kuningaskunta, Union nationale de l’apiculture française (UNAF), Deutscher Berufs- und Erwerbsimkerbund e. V. (DBEB), Österreichischer Erwerbsimkerbund (ÖEB), Stichting Greenpeace Council (Greenpeace), Pesticide Action Network Europe (PAN Europe), Bee Life – European Beekeeping Coordination (Bee Life) ja Buglife – The Invertebrate Conservation Trust (Buglife).

35.      Unionin yleinen tuomioistuin hylkäsi kanteen 17.5.2018 antamallaan valituksenalaisella tuomiolla Bayer CropScience ym. v. komissio (T‑429/13 ja T‑451/13, EU:T:2018:280).

36.      Bayer, tarkemmin sanottuna Bayer Cropscience AG ja Bayer AG, teki valituksenalaisesta tuomiosta 27.7.2018 nyt käsiteltävän valituksen, jossa se vaatii, että unionin tuomioistuin

–        kumoaa unionin yleisen tuomioistuimen asiassa T‑429/13 antaman tuomion

–        hyväksyy ensimmäisessä oikeusasteessa nostetun kanteen ja kumoaa riidanalaisen täytäntöönpanoasetuksen siltä osin kuin se koskee valittajaa

–        velvoittaa komission korvaamaan valittajan oikeudenkäyntikulut ja vastaamaan omista kuluistaan sekä ensimmäisessä oikeusasteessa että muutoksenhaussa.

37.      NFU ja AIC esittävät samat vaatimukset. ECPA tukee Bayerin vaatimuksia muttei esitä omia perusteluja.

38.      Komissio vaatii, että unionin tuomioistuin

–        hylkää valituksen ja

–        velvoittaa Bayerin korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

39.      UNAF, DBEB/ÖEB, Greenpeace/PAN Europe/Bee Life/Buglife ja Ruotsin kuningaskunta tukevat komission vaatimuksia.

40.      Unionin tuomioistuimen presidentti on lisäksi hyväksynyt Stichting De Bijenstichtingin (mehiläissäätiö) väliintulijaksi tukemaan komission vaatimuksia muutoksenhakumenettelyssä.

41.      Menettelyn osapuolet esittivät kirjallisia huomautuksia. Bayer, NFU, AIC, komissio, DBEB/ÖEB ja Greenpeace/PAN Europe/Bee Life/Buglife osallistuivat 3.6.2020 pidettyyn istuntoon.

V       Oikeudellinen arviointi

42.      Valituksessa riitautetaan riidanalaisen täytäntöönpanoasetuksen antamiseen johtaneiden, kasvinsuojeluasetuksen 21 artiklan soveltamista koskevien tiettyjen vaiheiden arviointi unionin yleisessä tuomioistuimessa.

A       Alustava huomautus

43.      Kasvinsuojeluasetuksen 21 artiklan mukaan komissio voi milloin tahansa tarkastella tehoaineen hyväksyntää uudelleen (1 kohdan ensimmäisen alakohdan ensimmäinen virke) ja tämän perusteella peruuttaa hyväksynnän tai muuttaa sitä, jos se katsoo, että 4 artiklassa säädetyt hyväksymiskriteerit eivät enää täyty.

44.      Kuten myös kasvinsuojeluasetuksen johdanto-osan kahdeksas perustelukappale osoittaa, 4 artiklassa asetetaan lähinnä kaksi edellytystä tehoaineen hyväksymiselle. Sen kasvinsuojeluaineissa käytöllä ei saa ensinnäkään olla haitallisia vaikutuksia ihmisten terveyteen, herkät väestöryhmät mukaan luettuina, tai eläinten terveyteen eikä pohjaveteen (2 kohdan a alakohta ja 3 kohdan b alakohta). Toiseksi sillä ei saa olla kohtuuttomia haittavaikutuksia ympäristöön (2 kohdan b alakohta ja 3 kohdan e alakohta).

45.      Jos hyväksyntä ei täytä näitä vaatimuksia, se on lainvastainen. Lainvastaisen päätöksen peruuttamisessa on tosin löydettävä tasapaino yhtäältä oikeusvarmuuden vaatimuksen ja toisaalta laillisuusvaatimuksen välillä.(14) Unionin lainsäätäjä voi kuitenkin ennakoida tätä tasapainoa vahvistamalla erityisiä toimivaltuuksia.(15) Se on tehnyt näin kasvinsuojeluasetuksen 21 artiklan 3 kohdassa siten, että hyväksyntä peruutetaan tai sitä muutetaan, sikäli kuin se ei enää täytä 4 artiklan edellytyksiä, ja näin asettanut etusijalle lainmukaisuuden. Tämä ei ole ongelmallista oikeusvarmuuden periaatteen kannalta, koska lainvastainen päätös on aina mahdollista peruuttaa kyseisestä hetkestä eteenpäin.(16)

46.      Käsiteltävän asian erityispiirteenä on se, että kyse on yksinomaan ympäristövaikutuksista. Haitalliset ympäristövaikutukset eivät kuitenkaan ole välttämättä esteenä hyväksynnälle, vaan ne ovat sitä vain siinä tapauksessa, että ne ovat ”kohtuuttomia”. Kasvinsuojeluasetuksen liitteessä II olevassa 3.8.3 kohdassa tätä konkretisoidaan mehiläisten osalta siten, että niiden altistumisen on oltava ”merkityksetöntä” ja että tehoaine ei saa kohdistaa mehiläisyhteiskunnan selviämiseen ja kehittymiseen kohtuuttomia akuutteja tai kroonisia vaikutuksia, mukaan lukien mehiläisten toukkiin ja mehiläisten käyttäytymiseen kohdistuvat vaikutukset.

47.      Hyväksynnän lainmukaisuuden arviointi määräytyy siten monitahoisen punninnan perusteella. Se ei voi rajoittua suojeltavaan kohteeseen, siis mehiläisiin, kohdistuvien vaikutusten tai altistumisen painottamiseen. Siinä on pikemminkin otettava huomioon myös tehoaineen käyttöön liittyvä intressi, sillä ei voida sulkea pois, että tämä intressi on painavampi kuin käyttöön liittyvät haittavaikutukset, jolloin vaikutukset ovat siis ”kohtuullisia”. Tämä vastaa kasvinsuojeluasetuksen johdanto-osan kahdeksatta perustelukappaletta, jonka mukaan asetuksen tarkoituksena on varmistaa sekä ihmisten ja eläinten terveyden että ympäristön korkeatasoinen suojelu ja turvata samalla yhteisön maatalouden kilpailukyky. Erityisesti hyväksynnän muuttamisen tai peruuttamisen yhteydessä tulee lisäksi esille kysymys siitä, missä määrin on otettava huomioon hyväksynnän haltijan oikeudet.(17)

48.      Riidanalaisen täytäntöönpanoasetuksen johdanto-osan 6, 7, 10, 11 ja 14 perustelukappaleen mukaan komissio tuli EFSAn arviointien perusteella siihen tulokseen, että riidanalaisten tehoaineiden käyttöön liittyy tiettyjä suuria akuutteja riskejä mehiläisille ja ettei voitu sulkea pois mahdollisuutta kohtuuttomista riskeistä. Vahvistetut rajoitukset ovat siksi komission mukaan tarpeellisia.

49.      Tämän toteamuksen perustana olevalla komission tekemällä punninnalla on keskeinen merkitys kasvinsuojeluasetuksen 21 artiklan 3 kohdan mukaisen päätöksen kannalta. Valitus ei kuitenkaan kohdistu suoraan siihen, vaan siinä arvostellaan ensisijaisesti sitä, että komissio on tehnyt päätöksen riittämättömien tietojen perusteella, ja vedotaan menettelyvirheisiin.

50.      Tämä oikeudenkäyntistrategia vastaa unionin tuomioistuimissa annettavan oikeussuojan rakennetta. Ensinnäkin komissiolla on kasvinsuojeluasetuksen 21 artiklan 3 kohdan mukaisten monitahoisten tieteellisten ja taloudellisten arviointien osalta laaja harkintavalta, joten unionin tuomioistuimet voivat tutkia arviointia sisällöllisesti vain sen kannalta, onko siinä tehty ilmeisiä arviointivirheitä.(18) Toiseksi tämä rajoitettu tarkastelukin edellyttää unionin yleisen tuomioistuimen tekemää tosiseikkojen arviointia, joka ei ole tosiseikkojen ja todisteiden huomioon ottamista vääristyneellä tavalla lukuun ottamatta oikeuskysymys, joka kuuluu unionin tuomioistuimen muutoksenhaun yhteydessä harjoittaman valvonnan piiriin.(19)

51.      Unionin tuomioistuinten on sitä vastoin myös monitahoisten päätösten yhteydessä tutkittava, onko menettelysäännöksiä noudatettu, pitävätkö komission huomioon ottamat tosiseikat asiallisesti paikkansa ja onko harkintavaltaa käytetty väärin.(20) Erityisesti sen tarkastamiseksi, onko toimivaltainen toimielin tehnyt ilmeisen arviointivirheen, unionin tuomioistuinten on tutkittava, onko kyseinen toimielin tutkinut huolellisesti ja puolueettomasti kaikki kyseiseen asiaan liittyvät merkitykselliset seikat, joihin asiassa tehdyt päätelmät perustuvat.(21)

52.      Valitus koskee siten uudelleentarkastelun käynnistämistä (tästä jäljempänä C), EFSAn tekemää riskinarviointia (tästä jäljempänä D), komission tekemää hyväksymisedellytysten täyttymisen arviointia (tästä jäljempänä E) ja sääntelyn seurausten arviointia (tästä jäljempänä F).

53.      Aluksi on kuitenkin tarkasteltava valituksen tutkittavaksi ottamista ja etenkin Bayerin oikeussuojan tarvetta, koska riidanalainen täytäntöönpanoasetus on tällä välin korvattu muilla säännöksillä (tästä jäljempänä B).

54.      Lisäksi on paikallaan esittää kaksi huomautusta eri oikeudellisista arviointiperusteista, joihin useat menettelyn osapuolet vetoavat perustellakseen näkemyksiään. Tässä on kyse yhtäältä ennalta varautumisen periaatteesta 2.2.2000 annetusta komission tiedonannosta(22) ja toisaalta unionin yleisen tuomioistuimen eri tuomioista. Molemmista lähteistä voidaan varmastikin johtaa tärkeitä perusteita, mutta niiden huomiotta jättäminen ei vielä merkitse välttämättä oikeudellista virhettä. Oikeudelliset virheet johtuvat pikemminkin unionin oikeuden rikkomisesta. Unionin oikeuden sisällön kannalta ratkaisevia eivät ole komission tiedonannot sen enempää kuin – varsinkaan muutoksenhaun yhteydessä – unionin yleisen tuomioistuimen oikeuskäytäntökään, vaan ratkaisevia ovat ainoastaan asianomaiset oikeussäännöt, tarvittaessa sellaisina kuin unionin tuomioistuin on niitä tulkinnut.

55.      Kun tarkastellaan erityisesti mainittua tiedonantoa, on todellakin niin, että unionin yleinen tuomioistuin on jo ymmärtänyt sen siten, että sillä rajoitetaan komission harkintavaltaa.(23) Unionin tuomioistuin kuitenkin viittaa ennalta varautumisen periaatetta koskevassa oikeuskäytännössään tähän periaatteeseen ainoastaan sellaisena kuin se vahvistetaan SEUT 191 artiklan 2 kohdassa.(24)

B       Valituksen tutkittavaksi ottaminen ja kohde

56.      Unionin tuomioistuin on silloin, kun sen käsiteltävänä on Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 56 artiklan nojalla tehty valitus, velvollinen antamaan tarvittaessa viran puolesta ratkaisun kumoamiskanteen tutkittavaksi ottamisen edellytyksistä.(25)

57.      Käsiteltävässä asiassa oikeussuojan tarve on kyseenalainen, koska riidan kohde on tällä välin poistunut. Oikeussuojan tarpeen on, kun otetaan huomioon kanteen kohde, oltava olemassa kannetta nostettaessa, tai muuten kanne jätetään tutkimatta. Oikeudenkäynnin kohteen on oikeussuojan tarpeen tavoin oltava olemassa tuomioistuimen ratkaisun julistamiseen saakka sillä uhalla, että lausunnon antaminen asiassa raukeaa. Tämä edellyttää sitä, että kanteen lopputulos voi tuottaa kantajalle etua.(26)

58.      Oikeussuojan tarve oli kiistatta olemassa valituksenalaisen tuomion antamiseen saakka, koska riidanalaisella täytäntöönpanoasetuksella rajoitettiin merkittävästi sellaisten kasvinsuojeluaineiden käyttöä, joissa oli Bayerin valmistamia tehoaineita klotianidiini ja imidaklopridi. Nämä rajoitukset olisivat poistuneet, jos kanne olisi hyväksytty.

59.      Komissio on kuitenkin välittömästi valituksenalaisen tuomion antamisen jälkeen antanut uutta sääntelyä klotianidiinin ja imidaklopridin hyväksynnöistä ja asettanut tässä yhteydessä vieläkin tiukempia rajoituksia.(27) Tämä menettely ei vaikuta kyseisten säännösten kohteeseen, eikä Bayer ole myöskään riitauttanut niitä erikseen.

60.      Se, että riidanalainen oikeudellinen toimi kumotaan lainsäädäntömenettelyssä kanteen nostamisen jälkeen, ei kuitenkaan sellaisenaan merkitse unionin tuomioistuinten velvollisuutta todeta, että lausunnon antaminen asiassa raukeaa, koska kanteen kohde tai oikeussuojan tarve puuttuu tuomion julistamispäivänä.(28) Kantajalla voi etenkin säilyä tarve vaatia riidanalaisen toimen kumoamista estääkseen näin sen riskin, että lainvastaisuus, jonka väitetään rasittavan riidanalaista toimea, toistuu.(29) Kantajan oikeussuojan tarpeen jatkumista on arvioitava konkreettisesti ottamalla huomioon erityisesti väitetyn lainvastaisuuden seuraukset ja väitetyn vahingon luonne.(30)

61.      Oikeussuojan tarpeen jatkumista ei tue ensinnäkään se, ettei Bayer enää kyseenalaista klotianidiinin ja imidaklopridin käytön rajoituksia. Se ei ole myöskään riitauttanut uusia, tiukempia säännöksiä eikä kloatinidiinin hyväksynnän voimassaolon päättymistä.(31) Käsiteltävän valituksen tai kanteen menestyminen ei siten antaisi Bayerille mahdollisuutta myydä näitä tehoaineita edelleen.

62.      Jäljempänä esitettävien seikkojen valossa ja komission uudelleentarkastelupäätöksen tieteellisen monitahoisuuden vuoksi vaikuttaa myös epätodennäköiseltä, että komission mahdolliset oikeuden rikkomiset ovat riittävän ilmeisiä synnyttääkseen vahingonkorvausoikeuden.(32) Tällainen oikeus olisi komission mukaan lisäksi tällä välin jo vanhentunut.

63.      Bayer kuitenkin valmistaa ja myy tunnetusti monia muita hyväksyttyjä kasvinsuojeluaineissa käytettäviä tehoaineita. Kyseisellä yrityksellä on siksi erityinen intressi siihen, että oikeudellisia edellytyksiä kasvinsuojeluasetuksen 21 artiklan mukaiselle hyväksyntöjen uudelleentarkastelulle ja muuttamiselle selvennetään, jotta komissio tai EFSA ei toista mahdollisia soveltamisvirheitä muiden tehoaineiden yhteydessä. Komission näkemyksestä poiketen käsiteltävässä valituksessa ei ole kyse yksittäistapausta koskevista erityiskysymyksistä vaan tulkintakysymyksistä, joilla on laajempaa merkitystä.

64.      Bayerilla on siten lähtökohtaisesti edelleen oikeussuojan tarve. Mahdollisten oikeudellisten virheiden seurausten yhteydessä tarkastelen kuitenkin vielä seikkaperäisesti sitä, missä määrin tämä oikeussuojan tarve oikeuttaa muut toimet.(33)

65.      Valituksen kohde ei kuitenkaan voi olla laajempi kuin Bayerin asiassa T‑429/13 unionin yleisessä tuomioistuimessa nostaman kanteen kohde.(34) Kanne koski sen valmistamia ja myymiä tehoaineita klotianidiini ja imidaklopridi, kun taas neonikotinoideihin kuuluva tiametoksaami, jonka käyttöä riidanalaisella täytäntöönpanoasetuksella samoin rajoitettiin, oli Syngenta Crop Protection AG:n asiassa T‑451/13 nostaman kanteen kohteena. Syngenta ei kuitenkaan ole tehnyt valitusta. Bayerin vaatimus rajoittuu siten riidanalaisen täytäntöönpanoasetuksen kumoamiseen siltä osin kuin klotianidiinin ja imidaklopridin käytön rajoitukset koskevat Bayeria.

66.      Lisäksi UNAF katsoo, että valitus on jätettävä kokonaisuudessaan tutkimatta, koska sillä pyritään tosiseikkojen arvioimiseen uudelleen. Tämä väite on kuitenkin hylättävä, koska siinä ei käsitellä lähemmin Bayerin esittämiä väitteitä. Jäljempänä esitettävät seikat myös osoittavat, ettei tämä väite pidä paikkaansa.

67.      Lisäksi on tarkasteltava sitä, että valitus on tosin tehty Bayer CropScience AG:n ja Bayer AG:n nimissä, mutta ainoastaan ensiksi mainittu yhtiö osallistui unionin yleisen tuomioistuimen menettelyyn. Valitukseen liitetyssä kirjeessä todetaan tästä, että Bayer CropScience AG on siirtänyt tammikuussa 2017 tehoaineita imidaklopridi ja klotianidiini koskevan liiketoiminnan Bayer AG:lle.

68.      Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 56 artiklan mukaan muutosta voivat hakea ainoastaan unionin yleisen tuomioistuimen menettelyyn osallistuneet asianosaiset ja väliintulijat sekä jäsenvaltiot ja unionin toimielimet. Yleisseuraannon tapauksesta unionin tuomioistuin jo tosin jo todennut, että oikeudellinen seuraaja voi jatkaa oikeudellisen edeltäjän aloittamaa oikeudenkäyntiä.(35) Unionin yleinen tuomioistuin on sitä vastoin korostanut, että osittaisseuraanto ei tee oikeudellisesta seuraajasta oikeudelliselle edeltäjälle osoitetun päätöksen adressaattia. Oikeudellinen seuraaja ei siksi voi myöskään tulla kantajaksi oikeudellisen edeltäjän tällaisesta päätöksestä nostamassa kanteessa.(36) Unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 174–176 artiklaan sisältyvät lisäksi erityismääräykset, jotka koskevat siirronsaajan tulemista asianosaiseksi immateriaalioikeuden alalla. Käsiteltävässä asiassa ei tosin ole kyse päätöksen adressaateista, vaan Bayer CropScience AG:n kanne voitiin ottaa tutkittavaksi vain sen vuoksi, että riidanalainen täytäntöönpanoasetus koski sitä ilmoittajana suoraan ja erikseen.

69.      Koska tämä riidan kohde on kuitenkin sittemmin poistunut, ei ole mitään syytä tutkia, voiko Bayer AG Bayer CropScience AG:n osittaisena oikeudellisena seuraajana tulla asianosaiseksi menettelyssä. Oikeussuojan tarve on nimittäin jo pitkälti rauennut molempien riidanalaisten tehoaineiden osalta ja perustuu lähinnä muuhun toimintaan kasvinsuojelun alalla. Se riittää siihen, että Bayer CropScience AG voi jatkaa menettelyä.

70.      Valitus on sitä vastoin jätettävä tutkimatta siltä osin kuin se tehtiin Bayer AG:n nimissä.

C       Ensimmäinen valitusperuste – uudelleentarkastelun käynnistäminen

71.      Ensimmäisessä valitusperusteessaan Bayer väittää, että unionin yleinen tuomioistuin teki oikeudellisen virheen, kun se katsoi, että sitä, että varmuus aikaisemmasta tieteellisestä tietämyksestä on kasvanut, voidaan pitää kasvinsuojeluasetuksen 21 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna uutena tieteellisenä tietämyksenä.

72.      Kasvinsuojeluasetuksen 21 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan ensimmäisen virkkeen mukaan komissio voi milloin tahansa tarkastella tehoaineen hyväksyntää uudelleen. Sen toisessa virkkeessä säädetään, että komissio ottaa uuden tieteellisen ja teknisen tietämyksen ja seurantatietojen perusteella huomioon jäsenvaltion pyynnön tarkastella tehoaineen hyväksyntää uudelleen. Jos komissio katsoo uuden tieteellisen ja teknisen tietämyksen perusteella olevan merkkejä siitä, ettei aine enää täytä 4 artiklassa säädettyjä hyväksymiskriteereitä, se ilmoittaa 21 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan mukaan asiasta jäsenvaltioille, elintarviketurvallisuusviranomaiselle ja tehoaineen tuottajalle ja asettaa määräajan, jossa tuottajan on esitettävä huomautuksensa.

73.      Unionin yleinen tuomioistuin toteaa tästä valituksenalaisen tuomion 160–162 kohdassa, että uuden tieteellisen ja teknisen tietämyksen käsite määrittää kasvinsuojeluasetuksen 21 artiklan 1 kohdan soveltamiskynnyksen. Soveltamiskynnys ei ylity, jos uusi tietämys on ainoastaan aiemman tietämyksen toistoa, uusia oletuksia, joiden tueksi ei ole vakuuttavaa näyttöä, ja poliittisia käsityksiä, joilla ei ole mitään yhteyttä tieteeseen. Uudella tieteellisellä ja teknisellä tietämyksellä on siis loppujen lopuksi oltava todellista merkitystä sen arvioimiseksi, voidaanko kasvinsuojeluasetuksen 4 artiklassa tarkoitettujen hyväksymisedellytysten edelleen katsoa täyttyvän. Valituksenalaisen tuomion 179 kohdassa unionin yleinen tuomioistuin täsmensi tätä siten, että tällaisten vahvistavien tulosten luonnehtiminen uudeksi tieteelliseksi tietämykseksi edellyttää vähintään, että uudet menetelmät ovat luotettavampia kuin aikaisemmin käytetyt.

74.      Bayerin mukaan oikeusvarmuuden periaate edellyttää, että määräaikaisena annetun hyväksynnän uudelleentarkastelu on perusteltua vain, jos tieteellisen ja teknisen tietämyksen taso muuttuu. Unionin lainsäätäjä on ilmaissut tämän selvästi, kun se on täydentänyt komission ehdotusta ”uutta” tietämystä koskevalla edellytyksellä. Nykyisen tietämyksen vahvistaminen ei ole laadullisesti tällaista uutta tietämystä. Muutoin uudelleentarkastelulle ei ole asetettu mitään edellytyksiä, ja hyväksymismenettelyn, jossa edellytetään tehoaineen kattavaa tarkastelua, tarkoitusta heikennetään. Myös AIC vetoaa oikeusvarmuuden periaatteen loukkaamiseen.

75.      Unionin yleisen tuomioistuimen toteamuksia rasittaa tosiasiallisesti oikeudellinen virhe, joskaan ei Bayerin esittämässä merkityksessä. Kasvinsuojeluasetuksen 21 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan ensimmäisessä virkkeessä näet annetaan komissiolle mahdollisuus tarkastella hyväksyntää uudelleen milloin tahansa, eikä siinä aseteta sille mitään muita edellytyksiä.

76.      Sikäli kuin unionin lainsäätäjä edellyttää kasvinsuojeluasetuksen 21 artiklan 1 kohdassa uutta tietämystä, kyse on velvoitteista, jotka koskevat erityistapauksia, nimittäin ensinnäkin sitä tapausta, että jäsenvaltio on pyytänyt uudelleentarkastelua, ja toiseksi sitä tapausta, että uudelleentarkastelun tuloksena on aihetta olettaa, ettei tehoaine täytä enää hyväksymisedellytyksiä. Pyynnön tapauksessa uusi tietämys johtaa siihen, että komission uudelleentarkastelua koskeva harkintavalta pienenee. Se on tällöin velvollinen käynnistämään uudelleentarkastelun tämän tietämyksen valossa. Mikäli toisessa tapauksessa uudelleentarkastelun tuloksena on aihetta olettaa, ettei tehoaine täytä enää hyväksymisedellytyksiä, komission on ilmoitettava asiasta jäsenvaltioille, elintarviketurvallisuusviranomaiselle ja tehoaineen tuottajalle eli annettava niille mahdollisuus esittää huomautuksensa.

77.      Tämä ei kuitenkaan tarkoita, että komissio voi käynnistää uudelleentarkastelun yksinomaan siinä tapauksessa, että on käytettävissä uutta tietämystä. Unionin tuomioistuin onkin äskettäin todennut, että uusi tieteellinen ja tekninen tietämys on ainoastaan yksi mahdollinen peruste uudelleentarkasteluun (”notamment”, ”muun muassa”),(37) ja tällaisia perusteita voi siten olla muitakin.

78.      Toinen peruste uudelleentarkastelun käynnistämiseen voi olla esimerkiksi se, että lainsäätäjä on sittemmin päättänyt tiukentaa suojeluvaatimuksia. Siten komissio esittää, että mehiläisten suojelulla on suurempi painoarvo kasvinsuojeluasetuksen yhteydessä kuin aiemmin voimassa olleen kasvinsuojeludirektiivin yhteydessä, jonka perusteella riidanalaiset tehoaineet oli aluksi hyväksytty. DBEB/ÖEB osoittavat lisäksi perustellusti, että myös EFSAn lausunto EPPOn yleisohjeiden puutteista antoi aihetta tarkastella uudelleen näitä ohjeita soveltamalla annettuja hyväksyntöjä. Mahdollista olisi myös se, että alkuperäisessä hyväksymismenettelyssä havaitaan virheitä.

79.      Tämä kasvinsuojeluasetuksen 21 artiklan 1 kohdan tulkinta mahdollistaa nopean ja joustavan reagoimisen kaikkiin ajateltavissa oleviin hyväksyntään liittyviin epäilyihin. Komissio voi siten pyrkiä takaamaan ihmisten terveyden korkeatasoisen suojelun, sellaisena kuin sitä edellytetään Euroopan unionin perusoikeuskirjan (jäljempänä perusoikeuskirja) 35 artiklassa sekä SEUT 9 artiklassa, SEUT 114 artiklan 3 kohdassa ja SEUT 168 artiklan 1 kohdassa,(38) ja samanaikaisesti tavoitella SEU 3 artiklan 3 kohdan, SEUT 114 artiklan 3 kohdan ja perusoikeuskirjan 37 artiklan mukaisesti ympäristönsuojelun korkeaa tasoa ja ympäristön laadun parantamista. Kasvinsuojeluasetuksen 1 artiklan 3 kohdan ja johdanto-osan kahdeksannen perustelukappaleen mukaan nämä ovat myös asetuksen nimenomaisia tavoitteita.

80.      Tähän tulkintaan ei vaikuta kasvinsuojeluasetuksen johdanto-osan 16 perustelukappale, johon Bayer vetoaa. Siinä tosin käytetään ilmaisua ”tietyin ehdoin”, mutta näiden on täytyttävä, jotta hyväksyntää voidaan muuttaa tai se voidaan peruuttaa, eikä uudelleentarkastelun käynnistämiseksi. Vasta tässä menettelyn vaiheessa oikeusvarmuus ja luottamuksensuoja, joihin Bayer on vedonnut, tulevat kuvaan mukaan. Kasvinsuojeluasetuksen 21 artiklan 3 kohdan mukaan komissio nimittäin voi muuttaa hyväksyntää tai peruuttaa sen vain, jos 4 artiklassa säädetyt hyväksymiskriteerit eivät enää täyty tai tiettyjä vaadittuja lisätietoja ei ole toimitettu. Etenkään oikeusvarmuus huomioon ottaen tämä säännös ei mahdollista sitä, että hyväksyntä peruutetaan pelkästään siitä syystä, että komissio tekee samojen tosiseikkojen perusteella toisenlaisen päätöksen sille tältä osin kuuluvan harkintavallan perusteella.(39)

81.      Siten on todettava, että kasvinsuojeluasetuksen 21 artiklan 1 kohdan tulkintaa valituksenalaisessa tuomiossa ja etenkin sen 162 kohdassa rasittaa oikeudellinen virhe, koska uudelleentarkastelun käynnistäminen ei edellytä uutta tieteellistä tietämystä. Tämä oikeudellinen virhe ei kuitenkaan johda tuomion kumoamiseen, koska sillä ei aseteta kyseenalaiseksi unionin yleisen tuomioistuimen tutkinnan lopputulosta. Riittää, että valituksenalaisen tuomion perusteluja täsmennetään tältä osin.(40) Ensimmäinen valitusperuste on siten hylättävä.

D       Toinen valitusperuste – kasvinsuojeluasetuksen 21 artiklan 2 kohdan mukaiseen riskinarviointiin sovellettavat ohjeet

82.      Toisessa valitusperusteessaan Bayer väittää, että unionin yleinen tuomioistuin on tehnyt oikeudellisen virheen todetessaan, ettei EFSAn tarvitse perustaa riskinarviointiaan uudelleentarkastelun ajankohtana voimassa olleisiin ohjeisiin. Tämä väite on lähtökohtaisesti perusteltu muttei kuulu nyt tarkasteltavan yksittäistapauksen osalta enää oikeussuojan tarpeen piiriin, joten se ei johda valituksenalaisen tuomion kumoamiseen.

83.      Tämän väitteen perusteltavuudesta on todettava, että kasvinsuojeluasetuksen 21 artiklan 3 kohdan mukaan komissio antaa asetuksen hyväksynnän peruuttamisesta tai muuttamisesta, jos se katsoo, että 4 artiklassa säädetyt hyväksymiskriteerit eivät enää täyty. Tämän päätöksen valmistelussa komissio voi kasvinsuojeluasetuksen 21 artiklan 2 kohdan ensimmäisen virkkeen mukaan pyytää EFSAlta lausunnon tai tieteellistä tai teknistä apua.

84.      Kasvinsuojeluasetuksen 12 artiklan 2 kohdassa säädetään, että arvioidessaan sitä, voidaanko tehoaineen olettaa täyttävän 4 artiklassa säädetyt hyväksymiskriteerit, EFSA käyttää saatavilla olevia ohjeasiakirjoja. Lisäksi saman asetuksen liitteessä II olevan 3.8.3 kohdan mukaisesti tehoainetta arvioidaan yhteisön riskinarvioinnin tai kansainvälisten yleisohjeiden perusteella.

85.      Kuten unionin yleinen tuomioistuin on valituksenalaisen tuomion 249 kohdassa todennut, uudelleentarkastelun aikaan ei vielä ollut käytettävissä asiaa koskevia unionin yleisohjeita vaan ainoastaan EFSAn valmisteleva lausunto.(41) Sitä vastoin käytettävissä olivat kansainvälisesti hyväksytyt EPPOn yleisohjeet, joita EFSAn olisi Bayerin näkemyksen mukaan pitänyt soveltaa. Se, ettei unionin yleinen tuomioistuin ole edellyttänyt näiden yleisohjeiden soveltamista, on Bayerin mukaan oikeudellinen virhe.

86.      Unionin yleinen tuomioistuin on hylännyt tämän väitteen valituksenalaisen tuomion 266 ja 271 kohdassa lähinnä sillä perusteella, että merkityksellisiä eivät voi olla tehoaineen hyväksyntähetkellä saatavilla olleet ohjeasiakirjat vaan on käytettävä ajantasaisia ohjeasiakirjoja.

87.      Bayer kuitenkin toteaa perustellusti tästä perustelusta, ettei siinä vastata sen unionin yleisessä tuomioistuimessa esittämään väitteeseen. Valittaja oli nimittäin viitannut ajantasaistettuihin ohjeasiakirjoihin.(42)

88.      Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 36 artiklaan ja 53 artiklan ensimmäiseen kohtaan perustuva unionin yleisen tuomioistuimen velvollisuus perustella tuomiot ei velvoita tätä esittämään selvitystä, jossa seurattaisiin tyhjentävästi ja kohta kohdalta kaikkia riidan asianosaisten esittämiä päätelmiä. Kunhan perusteluista ilmenee selkeästi ja yksiselitteisesti unionin yleisen tuomioistuimen päättely, perustelut voivat siis olla implisiittisiä sillä edellytyksellä, että asianomaiset henkilöt voivat niiden perusteella tietää syyt, joiden vuoksi kyseessä olevat toimenpiteet on toteutettu, ja että unionin tuomioistuimella on käytössään riittävästi seikkoja valvontansa harjoittamiseen.(43)

89.      Käsiteltävässä asiassa unionin yleinen tuomioistuin ei kuitenkaan ole vastannut Bayerin väitteeseen nimenomaisesti eikä implisiittisesti vaan ottanut sen huomioon vääristyneellä tavalla. Tämä merkitsee ainakin perustelujen puutteellisuutta ja lisäksi perusoikeuskirjan 47 artiklassa taatun tehokkaita oikeussuojakeinoja koskevan oikeuden loukkaamista.

90.      Riippumatta siitä, ovatko kasvinsuojeluasetuksen 12 artiklan 2 kohtaan ja liitteessä II olevaan 3.8.3 kohtaan sisältyvät viittaukset yleisohjeisiin tai ohjeasiakirjoihin sellaisinaan merkityksellisiä 21 artiklan soveltamisen kannalta, tämä oikeudellinen virhe oli merkityksellinen asian ratkaisemisen kannalta valituksenalaisessa tuomiossa.

91.      Sen tutkiminen, täyttyvätkö kasvinsuojeluasetuksen 4 artiklan hyväksymisedellytykset, edellyttää nimittäin monitahoista tieteellistä arviointia, jonka yhteydessä komission on tutkittava huolellisesti ja puolueettomasti kaikki kyseiseen asiaan liittyvät merkitykselliset seikat.(44) Asiaa koskevat yleisohjeet ja ohjeasiakirjat kuuluvat joka tapauksessa niihin, minkä 12 artiklan 2 kohta ja liitteessä II oleva 3.8.3 kohta ainoastaan vahvistavat.

92.      Tämä ei tarkoita, että komission ja EFSAn on noudatettava näitä yleisohjeita ja ohjeasiakirjoja kirjaimellisesti, sillä uudelleentarkastelussa ei tarvitse toistaa koko hyväksymismenettelyä.(45) Sikäli kuin yleisohjeet ja ohjeasiakirjat ovat kuitenkin merkityksellisiä uudelleentarkastelun kohteena olevien kysymysten kannalta, ne on myös otettava huomioon.

93.      Koska unionin yleinen tuomioistuin ei ole tutkinut, otettiinko EPPOn yleisohjeet riittävästi huomioon, jää epäselväksi, perustuuko riidanalainen täytäntöönpanoasetus merkityksellisten tietojen riittävään tutkimiseen. Valituksenalaista tuomiota rasittaa siten oikeudellinen virhe.

94.      Tämän oikeudellisen virheen korjaamiseksi unionin tuomioistuimen olisi kuitenkin palautettava asia unionin yleiseen tuomioistuimeen puuttuvan tutkinnan suorittamista varten. Sen kannalta merkityksellisiä voisivat olla EFSAn lausunnossa tehty EPPOn yleisohjeiden arviointi ja komission väite, jonka mukaan EPPOn yleisohjeista itsessään ilmenee, etteivät ne sovellu tiettyjen kysymysten arvioimiseen. Myös olisi tutkittava Ruotsin väite, jonka mukaan tosiasiallisesti EFSA on ottanut EPPOn yleisohjeet huomioon, sikäli kuin ne olivat merkityksellisiä.

95.      Bayerin oikeussuojan tarve ei kuitenkaan oikeuta näitä oikeudellisia seurauksia. Siihen kuuluu tosin perustava kysymys siitä, missä määrin yleisohjeet on otettava huomioon uudelleentarkastelussa, sillä tämä kysymys voi tulla esille myös muiden uudelleentarkastelujen yhteydessä. Ei kuitenkaan ole olemassa oikeutettua intressiä selventää EPPOn yleisohjeiden merkitystä, koska EPPO on tällä välin peruuttanut ne.(46) Samanaikaisesti EFSA on laatinut uudemman ohjeasiakirjan, jota ei tosin vielä voida virallisesti soveltaa(47) mutta johon sisältyy ainakin tieteellisestä näkökulmasta merkityksellisiä näkökohtia.

96.      Unionin tuomioistuimen olisi siksi ainoastaan katsottava, että toteamus, jonka mukaan riidanalaisen täytäntöönpanoasetuksen antamisen yhteydessä ei ollut tarpeen ottaa huomioon EPPOn yleisohjeita, on oikeudellisesti virheellinen. Valituksenalaista tuomiota ei kuitenkaan ole tarpeen kumota tältä osin.

E       Kolmas, neljäs ja viides valitusperuste – hyväksymisedellytykset

97.      Kolmas, neljäs ja viides valitusperuste koskevat sitä, miten unionin yleinen tuomioistuin on soveltanut kasvinsuojeluasetuksen 21 artiklan 3 kohtaa ja siinä yhteydessä erityisesti ennalta varautumisen periaatetta. Kyseisen 21 artiklan 3 kohdan mukaan hyväksyntää muutetaan tai se peruutetaan, jos komissio katsoo, että etenkään 4 artiklassa säädetyt hyväksymiskriteerit eivät enää täyty. Kuten edellä on jo esitetty, käsiteltävän asian kannalta merkityksellistä on se, liittyykö tehoaineiden käyttöön kohtuuttomia haittavaikutuksia ympäristöön.

1.     Tehoaineisiin liittyvien riskien tutkiminen

98.      Kolmannen valitusperusteen ensimmäisessä osassa ja viidennessä valitusperusteessa Bayer riitauttaa sen, että valituksenalaisen tuomion 309 ja 310 kohdassa unionin yleinen tuomioistuin hyväksyi sen, että komissio perusti päätöksensä EFSAn väliaikaiseen riskinarviointiin odottamatta kattavampaa ja tarkempaa tieteellistä arviointia tehoaineisiin liittyvistä riskeistä.

99.      Bayer tukeutuu tältä osin kasvinsuojeluasetuksen liitteessä II olevaan 3.8.3 kohtaan, jonka mukaan riskinarvioinnin on oltava asianmukainen, ja unionin yleisen tuomioistuimen oikeuskäytäntöön. Bayer luo tässä yhteydessä vaikutelman siitä, että unionin yleinen tuomioistuin on hyväksynyt puutteellisen ja hätiköidyn riskinarvioinnin. Tälle näkemykselle ei kuitenkaan ole mitään perusteita, eikä se vastaa myöskään unionin yleisen tuomioistuimen pohdintoja.

100. Kuten valituksenalaisen tuomion 306–308 kohta osoittavat, EFSAn riskinarviointi perustui saatavilla olleeseen tieteelliseen tietämykseen. Unionin yleinen tuomioistuin esitti moititut toteamukset vain perustellakseen sitä, miksi EFSAn ja komission ei tarvinnut odottaa sellaisten riskiarviointia koskevien unionin ohjeasiakirjojen saatavillaoloa, joihin olisi erityisesti sisältynyt kenttätutkimuksia koskevat puitteet.

101. Riskiarvioinnin kestosta Ruotsi ja menettelyssä osapuolina olevat ympäristöjärjestöt ja mehiläishoidon alan järjestöt korostavat perustellusti, että EFSAlla oli kahdeksan kuukautta aikaa laatia lausuntonsa, kun taas kasvinsuojeluasetuksen 21 artiklan 2 kohdassa säädetään ainoastaan kolmen kuukauden määräajasta. Hätiköidystä päätöksestä ei siten voida puhua.

102. Tämän menettelytavan oikeuttaa ennalta varautumisen periaate, jota voitiin soveltaa myös käsiteltävässä asiassa.

103. SEUT 191 artiklan 2 kohdassa tosin määrätään, että ympäristöpolitiikka perustuu muun muassa ennalta varautumisen periaatteeseen, kun taas kasvinsuojeluasetus ei pohjaudu unionin ympäristöä koskevaan toimivaltaan. Ennalta varautumisen periaatetta voidaan kuitenkin soveltaa myös muiden unionin politiikkojen, erityisesti SEUT 168 artiklan mukaisen kansanterveyden suojelupolitiikan, yhteydessä ja silloin, kun unionin toimielimet hyväksyvät yhteisen maatalouspolitiikan tai sisämarkkinapolitiikan yhteydessä toimenpiteitä ihmisten terveyden suojelemiseksi.(48) Tältä osin kasvinsuojeluasetuksen johdanto-osan kahdeksannesta perustelukappaleesta ja 1 artiklan 4 kohdasta ilmenee, että tämän asetuksen säännökset perustuvat varovaisuusperiaatteeseen.(49)

104. Siten myös kasvinsuojeluasetuksen 21 artiklaa ja sen liitteessä II olevan 3.8.3 kohdan mukaisen riskinarvioinnin asianmukaisuutta on arvioitava tämän periaatteen valossa. Sitä vastoin AIC:n väite, jonka mukaan unionin yleinen tuomioistuin olisi hyväksynyt ennalta varautumisen periaatteen erillisen soveltamisen, on perusteeton.

105. Varovaisuusperiaatteen oikea soveltaminen edellyttää ensinnäkin niiden mahdollisesti kielteisten vaikutusten tunnistamista, joita riidanalaisten tehoaineiden käyttämisellä on terveyteen, ja toiseksi terveysriskien kattavaa arviointia, joka perustuu luotettavimpiin käytettävissä oleviin tieteellisiin tietoihin ja kansainvälisen tutkimuksen tuoreimpiin tuloksiin.(50) Ympäristöriskeihin pätevät samat näkökohdat.(51)

106. Varovaisuusperiaatteen mukaan silloin, kun on epävarmaa, onko olemassa ihmisten terveyteen kohdistuvia vaaroja tai kuinka merkittäviä nämä vaarat ovat, voidaan toteuttaa suojatoimenpiteitä odottamatta, että näiden vaarojen olemassaolo ja vakavuus osoitetaan täysin.(52) Kun osoittautuu mahdottomaksi määrittää varmasti, onko väitetty vaara olemassa tai kuinka merkittävä se on, varovaisuusperiaatteen nojalla on oikeus toteuttaa rajoittavia toimenpiteitä. Näin on siinä tapauksessa, että tehtyjen tutkimusten tulokset eivät ole vakuuttavia, mutta todellinen vahinko kansanterveydelle on todennäköinen siinä tilanteessa, että vaara toteutuisi.(53) Näin ollen ennalta varautumisen periaatteen valossa suojatoimenpiteitä voidaan toteuttaa myös, vaikka yksittäistapauksen erityispiirteet huomioon ottaen mahdollisimman kattava tieteellinen riskinarviointi osoittautuu mahdottomaksi käytettävissä olevien tieteellisten tietojen riittämättömyyden vuoksi.(54)

107. Unionin yleinen tuomioistuin viittaa eri tavoin, esimerkiksi valituksenalaisen tuomion 116, 118, 120 ja 122 kohdassa, siihen, että ennalta varautumisen periaate mahdollistaa ennalta ehkäisevät toimenpiteet. Se sekoittaa näin ennalta varautumisen periaatteen terminologisesti samoin SEUT 191 artiklan 2 kohdassa mainittuun periaatteeseen, jonka mukaan on ryhdyttävä ennalta ehkäiseviin toimiin. Unionin yleinen tuomioistuin voi tosin tukeutua tältä osin oikeuskirjallisuudessa esitettyihin näkemyksiin,(55) mutta on mielekkäämpää soveltaa oikeuskäytännössä tähän mennessä vähemmän tarkasteltua periaatetta, jonka mukaan ennalta ehkäiseviin toimiin on ryhdyttävä, ensisijaisesti velvollisuuteen ehkäistä ympäristöhaittoja, joita saatavilla olevien tietojen perusteella varmasti aiheutuisi,(56) kun taas ennalta varautumisen periaate mahdollistaa suojelutoimenpiteiden toteuttamisen silloin, kun vaikutuksista on epävarmuutta.(57) Tämä unionin yleisen tuomioistuimen terminologinen epätarkkuus ei kuitenkaan vaikuta mitenkään valituksenalaisen tuomion pysyttämiseen, koska sisällöllisesti valituksenalaisessa tuomiossa ei oteta lähtökohdaksi todellisia ennalta ehkäiseviä toimenpiteitä vaan ennalta varautumisen periaatteen mukaisia toimenpiteitä.

108. Käsiteltävässä asiassa valituksenalaista tuomiota vastaan esitettyjen väitteiden kannalta ratkaisevaa on se, että ennalta varautumisen periaate edellyttää parhaiden saatavilla olevien tieteellisten tietojen huomioon ottamista. EFSAn ja komission ei siten tarvinnut viivyttää riskinarviointia siihen saakka, kunnes saatavilla on unionin uusia tutkimuksia tai uusia ohjeasiakirjoja. Unionin yleisellä tuomioistuimella ei tältä osin ollut myöskään mitään syytä moittia komissiota.(58)

109. Riidanalaisella täytäntöönpanoasetuksella ei myöskään pyritty määrittämään väliaikaisten tietojen perusteella pysyviä suojelutoimenpiteitä. Komissio pikemminkin jo ennakoi riskiarvioinnissa tapahtuvaa edistystä, sillä riidanalaisen täytäntöönpanoasetuksen johdanto-osan 16 perustelukappaleessa todettiin nimenomaisesti, että komissio ryhtyy kahden vuoden kuluessa tarkastelemaan viipymättä saamiaan uusia tieteellisiä tietoja. Kyseistä tehoainetta koskevan merkinnän B osassa oli siten jo vahvistettu, että kyseisten yritysten oli esitettävä 31.12.2014 mennessä lisätietoja tietyistä riskeistä.(59)

110. Kolmannen valitusperusteen ensimmäinen osa ja viides valitusperuste ovat siten perusteettomia.

2.     Kasvinsuojeluasetuksen 21 artiklan 3 kohdan perusteella toteutettavat kiireelliset toimenpiteet

111. Kolmannen valitusperusteen toisessa osassa Bayer syventää hätiköityä päätöstä koskevaa väitettään ja katsoo, että jos päätös oli erityisen kiireellinen, komissio ei olisi saanut tukeutua kasvinsuojeluasetuksen 21 artiklaan vaan sen olisi sen sijaan pitänyt tukeutua sen 69 artiklaan.

112. Tämä väite ei kuitenkaan ollut unionin yleisessä tuomioistuimessa nostetun kanteen kohteena, ja se on siten unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 170 artiklan 1 kohdan toisen virkkeen mukaan jätettävä tutkimatta.

113. Muutoksenhaun yhteydessä unionin tuomioistuimen toimivalta nimittäin rajoittuu ensimmäisessä oikeusasteessa tehdyn oikeudellisen ratkaisun arviointiin. Jos asianosaisella olisi oikeus ensi kertaa vasta unionin tuomioistuimessa esittää unionin yleisessä tuomioistuimessa riitautettua toimenpidettä koskeville vaatimuksilleen perusteita, joihin hän ei ole unionin yleisessä tuomioistuimessa vedonnut – tai joihin hän on, kuten käsiteltävässä asiassa, vedonnut vasta myöhemmin vastauksessaan –, asianosaisella olisi näet oikeus laajentaa unionin tuomioistuimessa, jonka toimivalta muutoksenhakuasioissa on rajoitettu, kannettaan unionin yleisessä tuomioistuimessa käsiteltyyn asiaan nähden.(60)

114. Tämä väite ei kuitenkaan ole vakuuttava myöskään asiakysymyksen osalta, koska ei ole nähtävissä mitään perustetta komission velvollisuudelle käyttää kasvinsuojeluasetuksen 69 tai 70 artiklassa säädettyä menettelyä, jos 21 artiklan soveltamisedellytykset täyttyvät.(61)

3.     Uusien tietojen esittämistä ei edellytetä

115. Kolmannen valitusperusteen kolmas osa koskee sitä, ettei Bayer saanut tilaisuutta esittää komissiolle ajantasaisia tietoja hälventääkseen epäilyjä siitä, täyttyvätkö kasvinsuojeluasetuksen 4 artiklan edellytykset edelleen.

116. Bayer riitauttaa tässä yhteydessä valituksenalaisen tuomion 142 kohdan. Siinä unionin yleinen tuomioistuin katsoi, että komissio voi peruuttaa Bayerin tehoaineiden hyväksynnän, koska ensimmäistä hyväksyntää varten tehdyissä tutkimuksissa tuotetut tiedot eivät riitä kattamaan kaikkia kyseisestä tehoaineesta mehiläisille aiheutuvia riskejä, kun otetaan huomioon muuttuneet hyväksymisedellytykset.

117. Bayer on tältä osin oikeassa siinä, että komissio voi peruuttaa tehoaineen hyväksynnän tai muuttaa sitä vain sen jälkeen, kun se on antanut tuottajalle tilaisuuden esittää siitä huomautuksensa, Tästä säädetään tietyissä tapauksissa nimenomaisesti kasvinsuojeluasetuksen 21 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa. Tämä seuraa myös perusoikeuskirjan 41 artiklan 2 kohdan a alakohdasta, sillä sen mukaan jokaisella on oikeus tulla kuulluksi ennen kuin häntä vastaan ryhdytään yksittäiseen toimenpiteeseen, joka vaikuttaa häneen epäedullisesti.

118. Kuten unionin yleinen tuomioistuin on kuitenkin valituksenalaisen tuomion 435 kohdassa todennut, Bayerilla oli useita tilaisuuksia esittää huomautuksensa tästä.(62)

119. Oikeus tulla kuulluksi ei sitä vastoin velvoita komissiota antamaan kasvinsuojeluasetuksen 21 artiklan mukaisen uudelleentarkastelun yhteydessä tuottajalle mahdollisuutta tehdä uusia tutkimuksia tiedoissa mahdollisesti olevien puutteiden korjaamiseksi.

120. Vastaava velvollisuus on tosin olemassa kasvinsuojeluasetuksen 11 artiklan 3 kohdan ja 12 artiklan 3 kohdan mukaisessa tehoaineen ensimmäistä hyväksyntää koskevassa menettelyssä(63) ja mahdollisesti 15 ja 17 artiklan nojalla myös hyväksynnän uusimisen yhteydessä. Kasvinsuojeluasetuksen 21 artiklaan ei kuitenkaan sisälly vastaavaa viittausta.

121. Tämä on myös loogista, sillä tehoainetta ei voida käyttää eikä siitä voi aiheutua haittoja ennen hyväksyntää. Jos sitä vastoin myöhemmin tehoaineen yhteensopivuudesta kasvinsuojeluasetuksen 4 artiklan kanssa herää epäilyksiä, joiden perusteella komissio käynnistää uudelleentarkastelun, tuottajan täydellisten tietojen odottaminen pidentäisi ajanjaksoa, jona ihmisten terveyteen tai ympäristöön mahdollisesti kohdistuu riskejä. Unionin yleinen tuomioistuin totesi tästä valituksenalaisen tuomion 443 kohdassa, että komissio ja Bayer ovat yksimielisiä siitä, että puuttuvien tietojen tuottamiseen olisi tarvittu vähintään vuosi tai kaksi vuotta ohjeasiakirjan valmistumisen jälkeen.

122. Kuten unionin yleinen tuomioistuin lisäksi valituksenalainen tuomion 442 kohdassa esittää, ennalta varautumisen periaatteen mukaisesti komissio ei ole hyväksynnän uudelleentarkastelun yhteydessä velvollinen antamaan tuottajalle mahdollisuutta korjata kaikkia tiedoissa olevia puutteita, vaan sen on annettava tuottajalle ainoastaan mahdollisuus esittää huomautuksensa ennen hyväksynnän muuttamista.(64) Tämä ei tietenkään sulje pois sitä, että komission on jälleen helpotettava tehoaineiden käyttöä, jos tuottaja onnistuu myöhemmin korjaamaan tiedoissa olevat puutteet ja näin poistamaan pelätyt riskit.

123. Kolmannen valitusperusteen kolmas osa on siten perusteeton.

4.     Oikeusvarmuus uusien oikeudellisten vaatimusten yhteydessä

124. Kolmannen valitusperusteen neljäs osa koskee unionin yleisen tuomioistuimen päättelyn ristiriitaisuutta. Yhtäältä unionin yleinen tuomioistuin vaatii kasvinsuojeluasetuksen 21 artiklan 1 kohdan mukaisen uudelleentarkastelumenettelyn käynnistämiseksi valituksenalaisen tuomion 160–162 kohdassa uutta tieteellistä tietämystä, toisaalta saman 21 artiklan 3 kohdan mukainen hyväksynnän peruuttaminen tai muuttaminen voi valituksenalaisen tuomion 142 kohdan mukaan perustua uusiin, tiukempiin hyväksymisedellytyksiin. Uudet tiedot tosin mainitaan myös 142 kohdassa, mutta ne eivät ole uusien edellytysten tapauksessa välttämättömiä. Olisi tosiaankin ristiriitaista edellyttää uudelleentarkastelumenettelyn käynnistämiseksi kattavampia tai kokonaan toisenlaisia edellytyksiä kuin lopullisen päätöksen tekemiseksi.

125. Tämä ristiriita vahvistaa jo ensimmäisen valitusperusteen yhteydessä todetun oikeudellisen virheen.(65) Uusi tieteellinen tietämys on väistämättä ainoastaan yksi mahdollinen tapaus, joka oikeuttaa uudelleentarkastelun. Tällaisen uudelleentarkastelun on oltava mahdollinen myös uusien hyväksymisedellytysten tapauksessa.

126. Tämä ristiriita ei kuitenkaan johda valituksenalaisen tuomion kumoamiseen, kuten ei edellä mainittu oikeudellinen virhekään. Se pikemminkin poistetaan, kun unionin tuomioistuin noudattaa ehdotustani ja selventää ensimmäisen valitusperusteen yhteydessä, että hyväksynnän uudelleentarkastelun käynnistäminen ei edellytä uusia tietoja.

127. Myös kolmannen valitusperusteen neljäs osa on tästä syystä perusteeton.

5.     Lisääntynyt varmuus riskien osalta ja uudet tiedot

128. Neljännen valitusperusteensa ensimmäisessä osassa Bayer väittää, että unionin yleinen tuomioistuin teki oikeudellisen virheen, kun se jätti määrittämättä sen tieteellisen varmuuden asianmukaisen tason, joka koskee väitetyn riskin toteutumista ja jota varotoimenpiteiden soveltaminen edellyttää.

129. Bayer riitauttaa tässä yhteydessä jälleen valituksenalaisen tuomion 142 kohdan, tällä kertaa kuitenkin sen siihen sisältyvän toteamuksen, jonka mukaan riittää, että komissio esittää painavia ja vakuuttavia syitä, jotka saattavat kohtuudella kyseenalaistaa sen, täyttääkö kyseinen tehoaine mainitut hyväksymiskriteerit.

130. Bayerin näkemyksen mukaan oikeuskäytännöstä kuitenkin ilmenee, että toimenpiteet, jotka kohdistuvat olemassa oleviin hyväksyntöihin, edellyttävät ensinnäkin suurempaa varmuutta sen oletetun riskin toteutumisesta, joka – toiseksi – perustuu uusiin tieteellisiin tietoihin.(66)

131. Hyväksynnän uudelleentarkastelun yhteydessä kasvinsuojeluasetuksen 21 artiklan 3 kohdassa edellytetään hyväksynnän peruuttamiseksi tai muuttamiseksi, että 4 artiklan hyväksymisedellytykset eivät enää täyty tai että tiettyjä lisätietoja ei ole toimitettu. Kyseisessä säännöksessä ei edellytetä uuden tieteellisen tietämyksen kehitystä(67) eikä erityistä varmuutta kyseisen riskin toteutumisesta.

132. Kasvinsuojeluasetuksen 21 artiklan 1 kohdassa tosin viitataan useaan otteeseen uuteen tietämykseen, mutta se koskee ainoastaan tiettyjä hyväksynnän uudelleentarkastelun tapauksia.(68) Nämä viittaukset uuteen tietämykseen eivät siten muodosta myöskään lisäedellytyksiä 21 artiklan 3 kohdan mukaiselle hyväksynnän muuttamiselle tai peruuttamiselle.

133. Kun tarkastellaan kasvinsuojeluasetuksen 4 artiklassa säädettyjä hyväksymisedellytyksiä, komission on erityisesti tutkittava, onko tehoaineilla kohtuuttomia haittavaikutuksia ympäristöön (4 artiklan 2 kohdan b alakohta ja 3 kohdan e alakohta). Koska käsiteltävässä asiassa oli kyse mehiläisten suojelusta, kasvinsuojeluasetuksen liitteessä II olevan 3.8.3 kohdan mukaisesti oli tutkittava, voidaanko mehiläisten altistumista pitää ”merkityksettömänä” tai onko tehoaineella mehiläisyhteiskunnan selviämiseen ja kehittymiseen kohtuuttomia akuutteja tai kroonisia vaikutuksia, mukaan lukien mehiläisten toukkiin ja mehiläisten käyttäytymiseen kohdistuvat vaikutukset.(69)

134. Tämä on sama tarkastelu, joka olisi tehtävä tehoaineen ensimmäisen hyväksymisen yhteydessä. Lähtökohtaisesti riskien toteutumiseen liittyvän varmuuden ei siten tarvitse olla suurempi ensimmäistä hyväksyntää koskevaan menettelyyn nähden.

135. Varmuuden taso voi kuitenkin vaikuttaa sen arvioimiseen, ovatko tietyt tehoaineeseen liittyvät ympäristöriskit vielä ”kohtuullisia” vai ”kohtuuttomia”. Kun varmuus riskin toteutumisesta on suurempi, jo vähäisemmät pelättävissä olevat haitat voivat painaa vaakakupissa enemmän kuin tehoaineen käyttöön liittyvä intressi, toisin kuin epävarmempien riskien tapauksessa.

136. Ymmärrän Bayerin väitteen näin ollen siten, että oikeusvarmuus ja luottamus hyväksynnän voimassaolon jatkumiseen ovat arvioinnissa lisätekijöitä, joita ei tarvitse ottaa huomioon vain, jos varmuus riskien toteutumisesta on suurempi ensimmäiseen hyväksyntään verrattuna. Tällainen lisääntynyt varmuus edellyttäisi myös uutta tietämystä, sillä hyväksymismenettelyssä saatu – ja Bayerin mukaan hyväksynnän muuttamiseen riittämätön – varmuus riskeistä perustui jo tuolloin saatavilla olleeseen tietämykseen.

137. Tämä näkemys vaikuttaa ensi näkemältä uskottavalta, mutta sitä ei voida loppujen lopuksi hyväksyä. Kasvinsuojeluasetuksen 4 artiklassa tehoaineen käytölle asetettu kynnys ei näet voi olla riippuvainen siitä, onko tehoaine jo hyväksytty vai ei. Viittaamalla 21 artiklan 3 kohdassa 4 artiklaan unionin lainsäätäjä on pikemminkin asettanut täsmälleen saman kynnyksen kuin alkuperäisessä hyväksynnässä. Kuten De Bijenstichting ja muut osapuolet esittävät, unionin lainsäätäjä ei siten ole ymmärtänyt tehoaineen hyväksyntää oikeudeksi aiheuttaa ”kohtuuttomia” haittavaikutuksia ympäristöön vaan pelkäksi toteamukseksi siitä, että tunnistettavissa olevat ympäristövaikutukset ja ‑riskit ovat kohtuullisia. Jos tämä toteamus osoittautuu myöhemmin virheelliseksi, kasvinsuojeluasetuksen 21 artiklan 3 kohta mahdollistaa sen muuttamisen tai peruuttamisen. Kasvinsuojeluasetuksen 21 artiklan 3 kohdan soveltamisen yhteydessä ei siksi edellytetä lisääntynyttä varmuutta riskien toteutumisesta hyväksynnän antamiseen verrattuna.

138. Bayerin mainitsemassa unionin tuomioistuimen tuomiossa Fidenato ym. ei aseteta laaja-alaisempia vaatimuksia ympäristöriskejä koskevalle varmuudelle. Kyseinen tuomio koski asetuksen (EY) N:o 1829/2003(70) 34 artiklan mukaisia, sallittujen muuntogeenisten rehujen ja elintarvikkeiden osalta toteutettuja hätätoimenpiteitä. Unionin tuomioistuin totesi tästä, että asetuksen N:o 1829/2003 34 artiklassa tarkoitetut ilmaisut ”ilmeistä” ja ”vakava riski” on ymmärrettävä siten, että ne tarkoittavat huomattavaa riskiä, josta aiheutuu ilmeinen vaara ihmisten terveydelle, eläinten terveydelle tai ympäristölle.(71) Vastaavia toimenpiteitä ei toteutettaisi kasvinsuojeluasetuksen yhteydessä sen 21 artiklan vaan 69 artiklan perusteella, jossa käytetään samoja käsitteitä kuin asetuksen N:o 1829/2003 34 artiklassa.

139. Unionin tuomioistuin on myös rajannut mainitut hätätoimenpiteet nimenomaisesti yleisistä ennalta varautumisen periaatteen perusteella toteutettavista toimenpiteistä, joiden toteuttamiseksi riittää, että käytettävissä olevien tietojen arvioinnin perusteella terveyshaitan mahdollisuus tunnistetaan, mutta asiasta ei vielä ole tieteellistä varmuutta.(72) Ainakaan tässä tapauksessa unionin tuomioistuin ei siten pitänyt merkittäviä riskejä välttämättöminä, jotta ennalta varautumisen periaatteen perusteella voidaan toteuttaa toimenpiteitä, jotka eivät ole luonteeltaan kiireellisiä. Kyseinen tuomio ei näin ollen myöskään tarjoa perustaa sille, että kasvinsuojeluasetuksen 21 artiklan 3 kohtaan katsotaan tulkinnan keinoin sisältyvän vastaavia vaatimuksia.

140. Bayer on kuitenkin oikeassa siinä, että konkreettiseen hyväksyntään verrattuna muuttumattomana säilynyt päätöksenteon perusta ei lähtökohtaisesti anna komissiolle mahdollisuutta muuttaa arviointiaan siitä, ovatko tietyt ympäristövaikutukset tai ‑riskit ”kohtuuttomia”. Oikeusvarmuuden keskeinen tehtävä on nimittäin taata, ettei hallinto kyseenalaista tosiseikoista kerran tekemäänsä arviointia ilman riittäviä perusteluja.(73) Näin on etenkin, jos tämän arvioinnin – kuten tehoaineiden hyväksynnän tapauksessa – vaikutuksia on rajattu ajallisesti, jolloin hyväksynnän haltijalle syntyy erityinen luottamus hyväksynnän voimassaoloon tämän määräajan päättymiseen saakka.

141. Kasvinsuojeluasetuksen 21 artiklan 3 kohdan mukaisen hyväksynnän rajaamisen kannalta tästä seuraa näin ollen, että komissiolla on oltava käytettävissään uusia syitä, jotka olisivat alkuperäisessä hyväksymismenettelyssä riittäneet siihen, että hyväksyntää olisi alun pitäenkin rajattu tällä tavalla.

142. Tämä ei kuitenkaan tarkoita, että valituksenalaisessa tuomiossa olisi oikeudellinen virhe, sillä unionin yleinen tuomioistuin on valituksenalaisen tuomion 142 kohdassa esittänyt Bayerin riitauttaman toteamuksen painavista ja vakuuttavista syistä, jotka saattavat kohtuudella kyseenalaistaa sen, täyttääkö kyseinen tehoaine hyväksymisedellytykset, nimenomaisesti ottaen huomioon muuttuneen – ja siten uuden – päätöksenteon perustan.

143. Päätöksenteon perustan mahdolliset muutokset eivät siten rajoitu tieteelliseen tietämykseen, vaan niihin kuuluu valituksenalaisen tuomion 142 kohdassa mainittu sääntelykehyksen muuttuminen.(74) Kasvinsuojeludirektiiviin, jonka perusteella alkuperäiset hyväksynnät annettiin, verrattuna kasvinsuojeluasetuksessa on näet korostettu mehiläisten suojelua ja täsmennetty hyvin yleisesti haittavaikutusten rajoittamista koskevia säännöksiä.

144. Uusi on lisäksi valituksenalaisen tuomion 233–240 kohdassa tarkasteltu EFSAn lausunto, josta ilmenevät tieteellisen tietämyksen nykytaso ja tehoaineiden hyväksymisessä sovellettujen EPPOn yleisohjeiden puutteet. Unionin yleinen tuomioistuin tosin toteaa valituksenalaisen tuomion 170 kohdassa, että tällä lausunnolla on ollut korkeintaan vähäinen merkitys komission päätöksessä käynnistää uudelleentarkastelu, mutta ainakin EFSAn molemmista tehoaineista esittämissä päätelmissä viitataan samoin lausuntoon.(75)

145. Komissio on lisäksi maininnut konkreettisena syynä uudelleentarkasteluun vuonna 2012 tehdyt uudet tutkimukset, joissa on oletettavasti kyse valituksenalaisen tuomion 142 kohdassa mainituista uusista tiedoista. Valituksenalaisen tuomion 198 kohdan mukaan näissä tutkimuksissa tehdyt havainnot herättivät jo itsessään riittävästi huolta kohtuuttomista vaikutuksista muihin kuin torjuttaviin lajeihin.

146. Siten ei voida hyväksyä valituksenalaisen tuomion 142 kohdassa muotoiltua arviointiperustetta koskevia väitteitä, jotka Bayer perustaa siihen, ettei varmuus ympäristövaikutuksista ole lisääntynyt ja ettei saatavilla ole uutta tietämystä. Neljännen valitusperusteen ensimmäinen osa on siten perusteeton.

6.     Todistustaakan kääntäminen

147. Neljännen valitusperusteen kolmannessa osassa Bayer väittää, että unionin yleinen tuomioistuin on vaatinut sitä näyttämään tiettyjä tosiseikkoja toteen, vaikka komission on todistettava, etteivät hyväksymisedellytykset enää täyty.

148. Bayer ymmärtää kuitenkin väärin uudelleentarkastelumenettelyssä sovellettavat todistelua koskevat vaatimukset. Komission ei tarvitse näyttää uudelleentarkastelun yhteydessä kattavasti toteen, että tehoaine on kasvinsuojeluasetuksen 4 artiklan vaatimusten vastainen.

149. Kasvinsuojeluasetuksen 7 artiklan 1 kohdan mukaan sen sijaan hakijan on hyväksymismenettelyssä osoitettava, että tehoaine täyttää samassa asetuksessa tätä varten asetetut edellytykset.(76) Tämä todistustaakan kääntäminen pätee myös uudelleentarkastelumenettelyyn, sillä tällä menettelyllä pyritään, kuten jo todettiin, samaan suojelun tasoon kuin hyväksymismenettelyllä.

150. Tässä yhteydessä lähtökohtana on tosin se, että hyväksynnän haltija on jo osoittanut kasvinsuojeluasetuksen 7 artiklan mukaisesti, että tehoaine täyttää 4 artiklassa säädetyt edellytykset. Kun komissio kuitenkin esittää – kuten valituksenalaisen tuomion 142 kohdassa edellytetään – painavia ja vakuuttavia syitä, jotka saattavat kohtuudella kyseenalaistaa sen, täyttääkö kyseinen tehoaine mainitut hyväksymisedellytykset, sovelletaan jälleen alkuperäistä todistustaakkaa. Sen mukaan hyväksynnän haltijan on täydennettävä näyttöään kumotakseen komission esittämät syyt.

151. On myönnettävä, että tämä todistustaakka voi olla kasvinsuojelulainsäädännössä raskas, jos komissio havaitsee tiedoissa puutteita. Hyväksynnän haltijan olisi kuitenkin pitänyt korjata nämä puutteet jo alkuperäisessä hyväksymismenettelyssä, siis ennen kuin tehoainetta alettiin ensimmäistä kertaa käyttää.

152. Todistustaakan kääntämistä koskeva väite on siten samoin perusteeton.

7.     Hypoteettiset riskit

153. Tämä välipäätelmä ei kuitenkaan sulje pois sitä, että Bayer ja AIC vetoavat neljännen valitusperusteen toisessa osassa perustellusti oikeudellisiin virheisiin todistustaakan konkreettisessa soveltamisessa. Nämä virheet koskevat kieltoa käyttää kyseisiä tehoaineita lehtien käsittelyyn ja kaikenlaiseen muuhun kuin ammattikäyttöön hyönteisten torjunta-aineina.

a)     Lehtien käsittely

154. Bayer väittää, että unionin yleinen tuomioistuin on hyväksynyt lehtien käsittelyä koskevan kiellon valituksenalaisen tuomion 534 kohdassa, koska tiettyihin riidanalaisten tehoaineiden siihen saakka hyväksyttyihin käyttötarkoituksiin voi liittyä kohtuuttomia riskejä mehiläisille, vaikka EFSA ei ollut tutkinut tätä käyttöä. Bayer ja AIC väittävät erityisesti, että komissio on tehnyt itse riskiarvioinnin sen sijaan, että olisi antanut EFSAn tehdä sen. Riskinarviointi kuuluu niiden mukaan asiantuntijoille.

155. Viimeksi mainitusta väitteestä on todettava, että lausunnon pyytäminen EFSAlta on kasvinsuojeluasetuksen 21 artiklan 2 kohdan mukaan komission harkintavallassa(77) ja että EFSAn on pyydettäessä annettava lausuntonsa kolmen kuukauden kuluessa. Kyseisessä säännöksessä lähdetään siten jo laajuudeltaan rajatusta EFSAn tekemästä riskinarvioinnista, joka ei myöskään ole pakollinen. Pelkästään se seikka, ettei komissio ole pyytänyt EFSAlta lausuntoa lehtien käsittelystä, ei siten vielä kyseenalaista lehtien käsittelyä koskevaa kieltoa.

156. Bayer ja AIC vetoavat lisäksi ennalta varautumisen periaatetta koskevaan vakiintuneeseen oikeuskäytäntöön, jonka mukaan riskinarviointi ei voi perustua täysin hypoteettisiin näkökohtiin.(78) Niillä tarkoitetaan pelkkiä tieteellisesti vielä tarkistamattomia olettamuksia.(79) Tieteelliseen tietoon perustuvat epäilyt sitä vastoin täyttävät tämän periaatteen vaatimukset myös silloin, kun tieteellistä varmuutta ei ole.(80)

157. Bayer kuitenkin toistaa valikoivasti unionin yleisen tuomioistuimen toteamukset, sillä se on valituksenalaisen tuomion 534 kohdassa sallinut sellaisten käyttötarkoitusten, joita EFSA ei ollut vielä erikseen arvioinut, kieltämisen nimenomaisesti vain sikäli kuin (komissio) saattoi kohtuudella olettaa, että ne aiheuttivat samankaltaisia riskejä kuin arvioidut käyttötarkoitukset.

158. Valituksenalaisen tuomion 537–545 kohdassa esitettyjen toteamusten yksityiskohtainen arviointi osoittaa lisäksi, että unionin yleinen tuomioistuin ei pidä pelkkää tieteellisesti vielä tarkistamatonta olettamusta ”kohtuudella olettamisena”. Se pikemminkin hylkäsi valituksenalaisen tuomion 542 kohdassa komission väitteen, koska sen esiin tuoma tieteellinen tutkimus ei soveltunut sen toteen näyttämiseen.

159. Muita komission väitteitä unionin yleinen tuomioistuin piti sitä vastoin valituksenalaisen tuomion 544 ja 545 kohdassa riittävinä kiellon oikeuttamiseksi. Ne nimittäin osoittavat, että lehtien käsittelyn seurauksena asianomaista kasvinsuojeluainetta kertyi maaperään, josta sitä saattoi imeytyä juurien kautta ja levitä kasvin muihin osiin. Näin lehtien käsittely voi viime kädessä vaikuttaa haitallisesti mehiläisiin.

160. Unionin yleinen tuomioistuin ei siten Bayerin näkemyksestä poiketen ole lehtien käsittelyn kieltämisen yhteydessä hyväksynyt puhtaasti hypoteettisiin näkökohtiin perustuvaa riskinarviointia.

161. Tämä väite on siten perusteeton.

b)     Muun kuin ammattikäytön kieltäminen

162. Kun tarkastellaan kieltoa, joka koskee tehoaineiden muuta kuin ammattikäyttöä hyönteisten torjunta-aineina, on aluksi muistutettava, että riidanalaisessa täytäntöönpanoasetuksessa tosin sallitaan tietyt ammattikäytön muodot mutta kielletään kaikenlainen muu kuin ammattikäyttö.

163. Tämän laaja-alaisemman kiellon osalta Bayer arvostelee sitä, että unionin yleinen tuomioistuin on valituksenalaisen tuomion 558 kohdassa todennut, että käyttöohjeiden vastaista virheellistä käyttöä ei voida sulkea pois, etenkään muiden kuin ammattimaisten käyttäjien osalta. Samanaikaisesti se on myöntänyt valituksenalaisen tuomion 553 kohdassa, että komissio sen enempää kuin kantajatkaan ei ole osoittanut, kuinka todennäköisesti muut kuin ammattilaiset käyttävät epäasianmukaisesti asianomaisia aineita sisältäviä kasvinsuojeluaineita.

164. Tämä väite on oikeutettu. Unionin yleinen tuomioistuin on hyväksynyt valituksenalaisen tuomion 551 ja 552 kohdassa sen komission olennaisen väitteen, että sen tehtävänä on määrittää poliittisten näkökohtien perusteella sellainen riskitaso, jota voidaan pitää hyväksyttävänä. Sikäli kuin unionin yleinen tuomioistuin on ylipäätään ottanut valituksenalaisen tuomion 553–556 kohdassa huomioon tieteellisiä näkökohtia, nimittäin kaksi kyselyä, tämä tapahtui yksinomaan Bayerin aloitteesta.

165. Komissio esitti suullisessa käsittelyssä, että kasvinsuojeluaineiden ammattikäytön ja muun kuin ammattikäytön erottaminen on tavallista unionin oikeudessa. Se tukeutui ensinnäkin kasvinsuojeluasetuksen 3 artiklan 25 alakohtaan sisältyvään ammattikäyttäjän määritelmään ja toiseksi siihen, että yhteisön politiikan puitteista torjunta-aineiden kestävän käytön aikaansaamiseksi annetun direktiivin(81) johdanto-osan 17 perustelukappaleessa unionin lainsäätäjä on todennut, että muiden kuin ammattimaisten käyttäjien käyttäjäryhmässä esiintyy tiedonpuutteen vuoksi todennäköisesti epäasianmukaista käsittelyä.

166. Tämä ei kuitenkaan muuta sitä, ettei komissio ole arvioinut muita kuin ammattikäyttäjiä koskevien konkreettisten kieltojen osalta mitenkään saatavilla olleita tieteellisiä tietoja, esimerkiksi Bayerin toimittamia kyselyjä. Tämä on kuitenkin välttämätöntä toteutettaessa ennalta varautumisen periaatteen mukaisia toimenpiteitä.(82)

167. Voi olla, että myöhemmin arvioitaessa sitä, ovatko riskit hyväksyttäviä, tiettyjen kasvinsuojeluaineiden käyttöön liittyvillä muiden kuin ammattikäyttäjien eduilla on vähäisempi painoarvo kuin ammattikäyttäjien eduilla. Muihin kuin ammattikäyttäjiin voi myös liittyä erityisiä riskejä, esimerkiksi heidän puuttuvan asiantuntemuksensa tai yksityisten puutarhojen erityispiirteiden vuoksi. Tämä ei kuitenkaan tarkoita, että rajoitusten käyttöönottoon riittävät pelkät olettamat, ilman että otetaan huomioon saatavilla olevia tieteellisiä tietoja.

168. Tältä osin Bayerin valitus on siten perusteltu. Valituksenalainen tuomio on näin ollen kumottava siltä osin kuin unionin yleinen tuomioistuin on hylännyt kanteen klotianidiinin ja imidaklopridin muuta kuin ammattikäyttöä hyönteisten torjunta-aineena koskevan kiellon osalta siltä osin kuin kyseinen kielto menee pidemmälle kuin ammattikäyttöä koskeva kielto. Oikeussuojan tarpeeseen ei tältä osin vaikuta liittyvän epäselvyyttä. Asian kannalta merkityksellisten tietojen huomioon ottamista koskevat puutteet, jotka unionin yleinen tuomioistuin on sivuuttanut, koskevat pikemminkin suoraan riidanalaista täytäntöönpanoasetusta, joten unionin tuomioistuin voi tältä osin myös kumota sen.

F       Kuudes valitusperuste – vaikutustenarvioinnin ulottuvuus

169. Kuudennessa valitusperusteessaan Bayer riitauttaa valituksenalaisen tuomion 459–461 kohtaan sisältyvän komission vaikutustenarviointia koskevan arvioinnin. Unionin yleinen tuomioistuin on pitänyt riittävänä sitä, että komissio on ollut tietoinen toimenpiteen vaikutuksista (460 kohta), ja todennut, että tarkastelun muoto ja laajuus ovat komission harkintavallassa (459 ja 460 kohta). Unionin yleinen tuomioistuin piti siten tyydyttävänä neljästä osatekijästä koostuvaa yhteenvetoa muun muassa Bayerin esittämästä tutkimuksesta, joka koski asianomaisten aineiden taloudellisia vaikutuksia, vaikka komissiolla ei ollut käytettävissään yleiskatsausta kaikista saatavilla olevista korvaavista aineista (461 kohta). Vaikutustenarviointia koskeva velvoite menettää näin Bayerin mukaan kaiken merkityksensä.

170. Bayer on oikeassa siinä, että SEUT 191 artiklan 3 kohdan kolmannen luetelmakohdan mukaisesti ympäristöpolitiikkaansa valmistellessaan unioni ottaa huomioon toimien toteuttamisesta tai toteuttamatta jättämisestä mahdollisesti johtuvat edut ja kustannukset.

171. Samoin on niin, että ennalta varautumisen periaatetta on sovellettava siten, että otetaan huomioon suhteellisuusperiaate. Viimeksi mainittu periaate edellyttää, että unionin toimielinten säädöksillä, päätöksillä ja muilla toimilla ei saa ylittää niitä rajoja, jotka johtuvat siitä, mikä on tarpeellista niillä lainmukaisesti tavoiteltujen päämäärien toteuttamiseksi ja tähän soveltuvaa. Silloin, kun on mahdollista valita usean tarkoituksenmukaisen toimenpiteen välillä, on siis valittava vähiten rajoittava, eivätkä toimenpiteistä aiheutuvat haitat saa olla liian suuria tavoiteltuihin päämääriin nähden.(83)

172. Tässä yhteydessä ei riitä, kuten komissio on tehnyt, että otetaan huomioon vain tehoaineiden haitalliset vaikutuksen ympäristön, erityisesti mehiläisten, kannalta sekä myös tältä osin tiedoissa tunnistetut puutteet ja yksilöidyt riskit. Myös sosioekonomisia seikkoja on punnittava, ainakin sikäli kuin kasvinsuojeluasetuksen 21 artiklan 3 kohdassa annetaan harkintavaltaa, jonka rajoissa komissio voi soveltaa suhteellisuusperiaatetta.

173. Tällaista harkintavaltaa ei tosin kasvinsuojeluasetuksen 4 artiklan nojalla ole ihmisten terveyteen tai pohjaveteen kohdistuvien haitallisten vaikutusten osalta, mutta tältä osin merkitykselliset vaikutukset ympäristöön ovat esteenä tehoaineen hyväksymiselle vain, jos ne ovat ”kohtuuttomia”. Liitteessä II olevan 3.8.3 kohdan mukaan erityisesti mehiläisten osalta on vältettävä ”kohtuuttomia” vaikutuksia mehiläisyhteiskuntiin.(84)

174. Komission on siksi arvioitava kyseisen toimenpiteen eli hyväksyntöjen rajoittamisen hyötyjä ja haittoja ja mahdollisia toimenpiteen vaihtoehtoja.

175. Suhteellisuusperiaatteen mukaisista vaatimuksista on kuitenkin erotettava sen tuomioistuinvalvonta. Tällainen tuomioistuinvalvonta on etenkin lainsäädäntötoiminnan osalta rajallista, mutta kuitenkin se edellyttää, että unionin toimielimet kyseisen toimen laatijoina kykenevät osoittamaan unionin tuomioistuimessa, että ne ovat antaneet toimen käyttämällä tosiasiallisesti niille annettua harkintavaltaa, mikä edellyttää kaikkien sen tilanteen kannalta merkityksellisten seikkojen ja olosuhteiden huomioon ottamista, jota toimella aiottiin säännellä. Tästä seuraa, että kyseisten toimielinten täytyy vähintään kyetä tuottamaan ja esittämään selvällä ja yksiselitteisellä tavalla oikeudellisen toimen perustana olevat seikat, jotka oli otettava huomioon kyseessä olevan toimen riidanalaisten toimenpiteiden perustelemiseksi ja joihin niiden harkintavallan käyttö perustui.(85) Tämän perusteiden esittämistä koskevan velvollisuuden on pädettävä etenkin komission täytäntöönpanotoimivallan käyttöön.(86)

176. On kuitenkin otettava myös huomioon, että komission laaja harkintavalta, joka merkitsee sen harjoittamiseen kohdistuvaa rajattua tuomioistuinvalvontaa,(87) ei koske ainoastaan annettavien säännösten luonteen ja ulottuvuuden määrittämistä vaan tietyssä määrin myös taustatietojen toteamista.(88) Sillä, missä muodossa huomioon otetut tiedot on rekisteröity, ei etenkään ole merkitystä. Kattava muodollinen vaikutustenarviointi voi tosin olla erittäin hyödyllinen,(89) mutta komissio voi myös ottaa huomioon mitä tahansa muita tietolähteitä.(90)

177. Unionin yleinen tuomioistuin on arvioinut komission riidanalaisen sääntelyn haitallisia vaikutuksia koskevaa arviointia perustellusti näiden kriteerien perusteella.

178. Kun tarkastellaan taloudellisia vaikutuksia, unionin yleinen tuomioistuin on valituksenalaisen tuomion 461 kohdassa perustellusti johtanut mainituista riskinarvioinnin neljästä osatekijästä, että komissio on ottanut huomioon niissä tiivistetysti esitetyn tutkimuksen. Lisäksi unionin yleinen tuomioistuin on valituksenalaisen tuomion 464 ja 465 kohdassa katsonut, että jäsenvaltiot, joilla oli jo kokemusta neonikotinoidien kieltämisestä, eivät olleet ilmoittaneet komissiolle yhtään negatiivista vaikutusta tuottavuuteen tai ympäristölle.

179. Bayer ja ennen kaikkea NFU väittävät tämän valitusperusteen yhteydessä erityisesti, että vaihtoehtoisten kasvinsuojeluaineiden merkitystä on arvioitu riittämättömästi.

180. Tältä osin pitää paikkansa, että rajoituksiin liittyvät haitat riippuvat kasvinsuojeluaineista, joita viljelijät voivat vielä käyttää. Niiden hintalaatusuhde vaikuttaa viljelijöiden saamaan satoon, ja lisäksi on otettava huomioon niiden lisääntyneen käytön haitalliset vaikutukset terveyteen ja ympäristöön.

181. Kuten valituksenalaisen tuomion 468 kohdasta kuitenkin ilmenee, komissiolla oli tarkka kokonaiskuva hyväksymistään tehoaineista, eli se tunsi myös niiden hyödyt maataloudelle ja niiden vaikutukset terveyteen ja ympäristöön. Tämän tietämyksen komissio on myös ottanut huomioon, sillä se oli tietoinen siitä, että tuolloin käytettävissä oli edelleen kaksi muutakin neonikotinoidia.(91)

182. Komission ei sitä vastoin tarvinnut tutkia, missä määrin jäsenvaltiot olivat jo hyväksyneet kasvinsuojeluaineita sellaisten muiden tehoaineiden perusteella, joilla voitaisiin korvata tehoaineet, joiden käytöstä olisi riidanalaisen täytäntöönpanoasetuksen vuoksi luovuttava. Nämä tiedot olisi tosin ollut mahdollista saada jäsenvaltioilta, mutta ne olisivat koskeneet ainoastaan kyseistä ajankohtaa. Oli nimittäin oletettavaa, että uuden sääntelyn seurauksena tuottajat ilmoittaisivat kyseisiä haitallisia organismeja varten sellaisia kasvinsuojeluaineita, jotka sisältävät edelleen hyväksyttyjä tehoaineita.

183. Unionin yleinen tuomioistuin totesi valituksenalaisen tuomion 463 kohdassa lisäksi perustellusti, että kasvinsuojeluasetuksen 53 artikla mahdollistaa riidanalaisten rajoitusten kohtuuttomien seurausten välttämisen. Kyseisen säännöksen mukaan jäsenvaltiot voivat nimittäin sallia tilapäisesti sellaisen kasvinsuojeluaineen markkinoille saattamisen, jonka sisältämää tehoainetta ei ole hyväksytty, rajoitettua ja valvottua käyttöä varten, jos toimenpide on ilmeisesti välttämätön sellaisen vaaran vuoksi, joka ei ole hallittavissa muilla kohtuullisilla keinoilla. Komissio saattoi siten lähteä siitä, että sen asettamia rajoituksia ei sovellettaisi ehdottomasti ja sellaisinaan vaan että jäsenvaltiot hyväksyvät kiireellisissä tapauksissa poikkeuksia niihin.

184. NFU esittää, että tämän poikkeuksen soveltamiskäytäntö Yhdistyneessä kuningaskunnassa on erittäin rajoittava, mutta tässä toteutuu juuri suhteellisuusperiaate. Jos toimivaltaiset kansalliset viranomaiset katsovat, että haitalliset vaikutukset ovat konkreettisessa yksittäistapauksessa esteenä poikkeuksellisesti myönnettävälle hyväksynnälle, suhteellisuusperiaate ei voi edellyttää sallivampaa, yleistä hyväksyntää.

185. Koska tässä yhteydessä jäsenvaltiot ovat vastuussa ristiriitaisten etujen tasapainottamisesta, komissiolta ei myöskään voida edellyttää, että se ennakoi jäsenvaltioiden käytäntöä hyväksynnän uudelleentarkastelun yhteydessä.

186. Kuudes valitusperuste on siten perusteeton.

VI     Unionin yleisessä tuomioistuimessa nostettu kanne

187. Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 61 artiklan ensimmäisen kohdan mukaan unionin tuomioistuin voi silloin, kun unionin yleisen tuomioistuimen ratkaisu kumotaan, joko itse ratkaista asian lopullisesti, jos asia on ratkaisukelpoinen, tai palauttaa asian unionin yleiseen tuomioistuimeen.

188. Edellä esitetyn perusteella unionin yleisen tuomioistuimen tuomio on kumottava ainoastaan siltä osin kuin unionin yleinen tuomioistuin on hylännyt kanteen klotianidiinin ja imidaklopridin muuta kuin ammattikäyttöä hyönteisten torjunta-aineena koskevan kiellon osalta siltä osin kuin kyseinen kielto menee pidemmälle kuin ammattikäyttöä koskeva kielto. Tämän seikan osalta asia on ratkaisukelpoinen, koska on selvää, ettei komissio ole tukeutunut tältä osin saatavilla olevaan tieteelliseen tietämykseen. Riidanalainen täytäntöönpanoasetus on näin ollen kumottava tältä osin.

VII  Oikeudenkäyntikulut

189. Työjärjestyksensä 184 artiklan 2 kohdan mukaan unionin tuomioistuin tekee ratkaisun oikeudenkäyntikuluista, jos valitus on perusteeton tai jos se hyväksytään ja unionin tuomioistuin itse ratkaisee riidan lopullisesti.

190. Saman työjärjestyksen 138 artiklan 1 kohdan mukaan, jota sovelletaan valituksen käsittelyyn työjärjestyksen 184 artiklan 1 kohdan nojalla, asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Saman artiklan 3 kohdan ensimmäisessä virkkeessä määrätään, että jos asiassa osa vaatimuksista ratkaistaan toisen asianosaisen ja osa toisen asianosaisen hyväksi, kukin asianosainen vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan. Unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 134 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä virkkeessä määrätään samoin.

191. Komission ja Bayerin olisi siten vastattava omista sekä unionin yleisessä tuomioistuimessa että unionin tuomioistuimessa aiheutuneista oikeudenkäyntikuluistaan.

192. Tämä pätee myös Bayer AG:n nimissä tehtyyn valitukseen, jota ei voida ottaa tutkittavaksi, koska siitä ei ole aiheutunut muille osapuolille lisäkuluja Bayer CropScience AG:n tekemään, tutkittavaksi ottamisen edellytykset täyttävään valitukseen nähden.

193. Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 184 artiklan 4 kohdasta lisäksi ilmenee, että jos ensimmäisessä oikeusasteessa väliintulijana esiintynyt ei ole valittanut ratkaisusta, se voidaan velvoittaa vastaamaan oikeudenkäyntikuluista muutoksenhakuasteessa vain, jos se on osallistunut asian käsittelyn kirjalliseen tai suulliseen vaiheeseen unionin tuomioistuimessa. Jos tässä tarkoitettu asianosainen osallistuu oikeudenkäyntiin, unionin tuomioistuin voi määrätä, että se vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan. Ehdotan näin ollen menettelyn lopputulos huomioon ottaen, että ensimmäisessä oikeusasteessa väliintulijana esiintyneet, jotka ovat osallistuneet tähän menettelyyn, velvoitetaan vastaamaan omista oikeudenkäyntikuluistaan.(92)

194. Päätöstä oikeudenkäyntikuluista on korjattava myös ensimmäisessä oikeusasteessa väliintulijoina olleiden osalta. Myös niiden olisi unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 138 artiklan 3 kohdan nojalla vastattava omista oikeudenkäyntikuluistaan.

195. De Bijenstichtingin osalta ehdotan lopuksi, että unionin tuomioistuin soveltaa työjärjestyksensä 140 artiklan 3 kohtaa, jonka mukaan unionin tuomioistuin voi määrätä, että De Bijenstichting vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan.

VIII  Ratkaisuehdotus

196. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin ratkaisee asian seuraavasti:

1)      Valitus jätetään tutkimatta siltä osin kuin se on tehty Bayer AG:n nimissä.

2)      Unionin yleisen tuomioistuimen 17.5.2018 antama tuomio Bayer ym. vastaan komissio (T‑429/13 ja T‑451/13, EU:T:2018:280) kumotaan siltä osin kuin unionin yleinen tuomioistuin on hylännyt kanteen klotianidiinin ja imidaklopridin muuta kuin ammattikäyttöä hyönteisten torjunta-aineena koskevan kiellon osalta siltä osin kuin kyseinen kielto menee pidemmälle kuin ammattikäyttöä koskeva kielto.

3)      Unionin yleisen tuomioistuimen 17.5.2018 antamaa tuomiota Bayer ym. vastaan komissio (T‑429/13 ja T‑451/13, EU:T:2018:280) rasittaa oikeudellinen virhe siltä osin kuin siinä todetaan, että täytäntöönpanoasetuksen (EU) N:o 540/2011 muuttamisesta siltä osin kuin on kyse tehoaineiden klotianidi, tiametoksaami ja imidaklopridi hyväksymisedellytyksistä sekä kyseisiä tehoaineita sisältävillä kasvinsuojeluaineilla käsiteltyjen siementen käytön ja myynnin kieltämisestä 24.5.2013 annetun komission täytäntöönpanoasetuksen (EU) N:o 485/2013 antamisen yhteydessä ei ollut tarpeen ottaa huomioon Euroopan ja Välimeren maiden kasvinsuojelujärjestön julkaisemaa kasvinsuojeluaineiden ympäristölle aiheuttamien riskien arviointijärjestelmää, sellaisena kuin se on saatettu ajan tasalle vuonna 2010.

4)      Täytäntöönpanoasetus N:o 485/2013 on pätemätön siltä osin kuin siinä kielletään klotianidiinin ja imidaklopridin muu kuin ammattikäyttö hyönteisten torjunta-aineena laajemmin kuin niiden ammattikäyttö.

5)      Kaikki unionin yleisen tuomioistuimen ja unionin tuomioistuimen menettelyihin osallistuneet ja näissä menettelyissä väliintulijoina esiintyneet vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.

1      Alkuperäinen kieli: saksa.

2      Täytäntöönpanoasetuksen (EU) N:o 540/2011 muuttamisesta siltä osin kuin on kyse tehoaineiden klotianidi, tiametoksaami ja imidaklopridi hyväksymisedellytyksistä sekä kyseisiä tehoaineita sisältävillä kasvinsuojeluaineilla käsiteltyjen siementen käytön ja myynnin kieltämisestä 24.5.2013 annettu komission täytäntöönpanoasetus (EU) N:o 485/2013 (EUVL 2013, L 139, s. 12).

3      Kasvinsuojeluaineiden markkinoille saattamisesta sekä neuvoston direktiivien 79/117/ETY ja 91/414/ETY kumoamisesta 21.10.2009 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 1107/2009 (EUVL 2009, L 309, s. 1).

4      Kasvinsuojeluaineiden markkinoille saattamisesta 15.7.1991 annettu neuvoston direktiivi 91/414/ETY (EYVL 1991, L 230, s. 1).

5      Neuvoston direktiivin 91/414/ETY muuttamisesta klotianidiinin ja petoksamidin sisällyttämiseksi siihen tehoaineina 7.7.2006 annettu komission direktiivi (EUVL 2016, L 187, s. 24).

6      Neuvoston direktiivin 91/414/ETY muuttamisesta aklonifeenin, imidaklopridin ja metatsakloorin sisällyttämiseksi siihen tehoaineina 15.12.2008 annettu komission direktiivi (EUVL 2008, L 337, s. 86).

7      EFSA Panel on Plant Protection Products and their Residues (PPR), Scientific Opinion on the science behind the development of a risk assessment of Plant Protection Products on bees (Apis mellifera, Bombus spp. and solitary bees). EFSA Journal 2012, 10(5) 2668 (doi:10.2903/j.efsa.2012.2668).

8      241–243 kohta.

9      EPPO, Annual Report and Council Recommendations 2018, EPPO Bulletin (2019) 49, s. 509 (602).

10      Neuvoston direktiivin 91/414/ETY liitteen I muuttamisesta klotianidiinia, tiametoksaamia, fiproniilia ja imidaklopridia koskevien erityissäännösten osalta 12.3.2010 annettu komission direktiivi 2010/21/EU (EUVL 2010, L 65, s. 27).

11      Täytäntöönpanoasetuksen (EU) N:o 540/2011 muuttamisesta tehoaineen klotianidiini hyväksymisedellytysten osalta 29.5.2018 annettu komission täytäntöönpanoasetus (EU) 2018/784 (EUVL 2018, L 132, s. 35).

12      Täytäntöönpanoasetuksen (EU) N:o 540/2011 muuttamisesta tehoaineen imidaklopridi hyväksymisedellytysten osalta 29.5.2018 annettu komission täytäntöönpanoasetus (EU) 2018/783 (EUVL 2018, L 132, s. 31).

13      https://ec.europa.eu/food/plant/pesticides/eu-pesticides-database/public/?event=activesubstance.detail&language=DE&selectedID=1154

14      Tuomio 22.3.1961, S.N.U.P.A.T. v. korkea viranomainen (42/59 ja 49/59, EU:C:1961:5, s. 172); tuomio 4.10.2012, Byankov (C‑249/11, EU:C:2012:608, 77 kohta) ja tuomio 20.12.2017, Incyte (C‑492/16, EU:C:2017:995, 48 kohta).

15      Julkisasiamies Campos Sánchez-Bordonan ratkaisuehdotus Repower v. EUIPO (C‑281/18 P, EU:C:2019:426, 34 ja 35 kohta).

16      Tuomio 9.3.1978, Herpels v. komissio (54/77, EU:C:1978:45, 38 kohta).

17      Ks. tästä jäljempänä 137 ja 138 kohta.

18      Ks. vastaavasti kasvinsuojeludirektiivistä tuomio 18.7.2007, Industrias Químicas del Vallés v. komissio (C‑326/05 P, EU:C:2007:443, 75 ja 76 kohta) ja tuomio 22.12.2010, Gowan Comércio Internacional e Serviços (C‑77/09, EU:C:2010:803, 55 ja 56 kohta).

19      Määräys 15.4.2010, Makhteshim-Agan Holding ym. v. komissio (C‑517/08 P, ei julkaistu, EU:C:2010:190, 62 kohta) ja määräys 7.5.2013, Dow AgroSciences ym. v. komissio (C‑584/11 P, ei julkaistu, EU:C:2013:281, 73 kohta).

20      Ks. vastaavasti kasvinsuojeludirektiivistä tuomio 18.7.2007, Industrias Químicas del Vallés v. komissio (C‑326/05 P, EU:C:2007:443, 76 kohta) ja tuomio 22.12.2010, Gowan Comércio Internacional e Serviços (C‑77/09, EU:C:2010:803, 56 kohta).

21      Ks. vastaavasti kasvinsuojeludirektiivistä tuomio 18.7.2007, Industrias Químicas del Vallés v. komissio (C‑326/05 P, EU:C:2007:443, 77 kohta) ja tuomio 22.12.2010, Gowan Comércio Internacional e Serviços (C‑77/09, EU:C:2010:803, 57 kohta).

22      KOM(2000) 1 lopullinen.

23      Tuomio 11.9.2002, Pfizer Animal Health v. neuvosto (T‑13/99, EU:T:2002:209, 119 kohta).

24      Havainnollistavasti tuomio 1.4.2008, parlamentti ja Tanska v. komissio (C‑14/06 ja C‑295/06, EU:C:2008:176, 75 kohta); tuomio 22.12.2010, Gowan Comércio Internacional e Serviços (C‑77/09, EU:C:2010:803, 71–73 kohta); tuomio 21.7.2011, Etimine (C‑15/10, EU:C:2011:504, 129 kohta) ja tuomio 1.10.2019, Blaise ym. (C‑616/17, EU:C:2019:800, 41–43 kohta).

25      Tuomio 29.11.2007, Stadtwerke Schwäbisch Hall ym. v. komissio (C‑176/06 P, ei julkaistu, EU:C:2007:730, 18 kohta) ja tuomio 29.7.2019, Bayerische Motoren Werke ja Freistaat Sachsen v. komissio (C‑654/17 P, EU:C:2019:634, 44 kohta).

26      Tuomio 7.6.2007, Wunenburger v. komissio (C‑362/05 P, EU:C:2007:322, 42 kohta); tuomio 23.12.2015, parlamentti v. neuvosto (C‑595/14, EU:C:2015:847, 17 kohta) ja määräys 17.12.2019, Rogesa v. komissio (C‑568/18 P, ei julkaistu, EU:C:2019:1092, 25 kohta).

27      Ks. edellä 32 kohta.

28      Tuomio 28.5.2013, Abdulrahim v. neuvosto ja komissio (C‑239/12 P, EU:C:2013:331, 62 kohta) ja tuomio 23.12.2015, parlamentti v. neuvosto (C‑595/14, EU:C:2015:847, 16 kohta).

29      Tuomio 6.3.1979, Simmenthal v. komissio (92/78, EU:C:1979:53, 32 kohta); tuomio 24.6.1986, AKZO Chemie ja AKZO Chemie UK v. komissio (53/85, EU:C:1986:256, 21 kohta); tuomio 7.6.2007, Wunenburger v. komissio (C‑362/05 P, EU:C:2007:322, 50 kohta); tuomio 28.5.2013, Abdulrahim v. neuvosto ja komissio (C‑239/12 P, EU:C:2013:331, 63 kohta) ja tuomio 4.9.2018, ClientEarth v. komissio (C‑57/16 P, EU:C:2018:660, 48 kohta).

30      Tuomio 28.5.2013, Abdulrahim v. neuvosto ja komissio (C‑239/12 P, EU:C:2013:331, 65 kohta); tuomio 23.12.2015, parlamentti v. neuvosto (C‑595/14, EU:C:2015:847, 18 kohta) ja tuomio 30.4.2020, Izba Gospodarcza Producentów i Operatorów Urządzeń Rozrywkowych v. komissio (C‑560/18 P, EU:C:2020:330, 41 kohta).

31      Toisin tuomiossa 27.6.2013, Xeda International ja Pace International v. komissio (C‑149/12 P, ei julkaistu, EU:C:2013:433, 34 kohta).

32      Riittävän ilmeisen rikkomisen tarpeellisuudesta tuomio 10.9.2019, HTTS v. neuvosto (C‑123/18 P, EU:C:2019:694, 32 ja 33 sekä 42 ja 43 kohta).

33      Jäljempänä 94 ja 168 kohta.

34      Ks. vastaavasti tuomio 14.9.1999, komissio v. AssiDomän Kraft Products ym. (C‑310/97 P, EU:C:1999:407, 52–55 kohta).

35      Tuomio 20.10.1983, Gutmann v. komissio (92/82, EU:C:1983:286, 2 kohta) ja tuomio 23.4.1986, Les Verts v. parlamentti (294/83, EU:C:1986:166, 15–18 kohta).

36      Tuomio 8.7.2004, JFE Engineering v. komissio (T‑67/00, T‑68/00, T‑71/00 ja T‑78/00, EU:T:2004:221, 47–50 kohta) ja tuomio 14.12.2006, Raiffeisen Zentralbank Österreich ym. v. komissio (T‑259/02–T‑264/02 ja ‑-271/02, EU:T:2006:396, 72–74 kohta).

37      Tuomio 1.10.2019, Blaise ym. (C‑616/17, EU:C:2019:800, 99 kohta).

38      Ks. tuomio 1.10.2019, Blaise ym. (C‑616/17, EU:C:2019:800, 42 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

39      Ks. jäljempänä 140 kohta.

40      Ks. tuomio 23.1.2019, Deza v. ECHA (C‑419/17 P, EU:C:2019:52, 87 kohta).

41      Ks. edellä 18 kohta.

42      Unionin yleiseen tuomioistuimeen jätetyn kannekirjelmän 109 ja 116 kohta.

43      Tuomio 8.2.2007, Groupe Danone v. komissio (C‑3/06 P, EU:C:2007:88, 46 kohta) ja tuomio 10.7.2019, VG v. komissio (C‑19/18 P, EU:C:2019:578, 31 kohta).

44      Ks. vastaavasti kasvinsuojeludirektiivistä tuomio 18.7.2007, Industrias Químicas del Vallés v. komissio (C‑326/05 P, EU:C:2007:443, 75 ja 77 kohta) ja tuomio 22.12.2010, Gowan Comércio Internacional e Serviços (C‑77/09, EU:C:2010:803, 55 ja 57 kohta).

45      Ks. myös jäljempänä kolmannesta, neljännestä ja viidennestä valitusperusteesta esitettävät toteamukset.

46      Ks. edellä 20 kohta.

47      Ks. edellä 19 kohta.

48      Tuomio 1.10.2019, Blaise ym. (C‑616/17, EU:C:2019:800, 41 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

49      Tuomio 1.10.2019, Blaise ym. (C‑616/17, EU:C:2019:800, 44 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

50      Tuomio 23.9.2003, komissio v. Tanska (C‑192/01, EU:C:2003:492, 51 kohta); tuomio 22.12.2010, Gowan Comércio Internacional e Serviços (C‑77/09, EU:C:2010:803, 75 kohta) ja tuomio 1.10.2019, Blaise ym. (C‑616/17, EU:C:2019:800, 46 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja 94 kohta).

51      Tuomio 28.3.2019, Verlezza ym. (C‑487/17–C‑489/17, EU:C:2019:270, 57 kohta). Ks. myös tuomio 29.7.2019, Inter-Environnement Wallonie ja Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C‑411/17, EU:C:2019:622, 134 kohta); tuomio 10.10.2019, Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola (C‑674/17, EU:C:2019:851, 66 kohta) ja tuomio 24.10.2019, Prato Nevoso Termo Energy (C‑212/18, EU:C:2019:898, 58 kohta).

52      Tuomio 5.5.1998, National Farmers’ Union ym. (C‑157/96, EU:C:1998:191, 63 ja 64 kohta); tuomio 9.9.2003, Monsanto Agricoltura Italia ym. (C‑236/01, EU:C:2003:431, 111 kohta) ja tuomio 1.10.2019, Blaise ym. (C‑616/17, EU:C:2019:800, 43 kohta).

53      Tuomio 23.9.2003, komissio v. Tanska (C‑192/01, EU:C:2003:492, 52 kohta); tuomio 28.1.2010, komissio v. Ranska (C‑333/08, EU:C:2010:44, 93 kohta); tuomio 29.4.2010, Solgar ym. (C‑446/08, EU:C:2010:233, 70 kohta) ja tuomio 1.10.2019, Blaise ym. (C‑616/17, EU:C:2019:800, 43 kohta).

54      Tuomio 9.9.2003, Monsanto Agricoltura Italia ym. (C‑236/01, EU:C:2003:431, 112 kohta).

55      Krämer, L. teoksessa von der Groeben ja Schwarze (toim.), Kommentar zum Vertrag über die Europäische Union und zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, 7. painos, Nomos, Baden-Baden 2015, Art. 191 AEUV, 40 kohta ja Scherer, J. ja Heselhaus, S., ”Umweltrecht”, 36 kohta, teoksessa Dauses (toim.), Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, C. H. Beck, München, EL 49, marraskuu 2019.

56      Ks. tuomio 5.10.1999, Lirussi ja Bizzaro (C‑175/98 ja C‑177/98, EU:C:1999:486, 51 kohta); tuomio 22.6.2000, Fornasar ym. (C‑318/98, EU:C:2000:337, 37 kohta) ja tuomio 26.4.2005, komissio v. Irlanti (C‑494/01, EU:C:2005:250, 165 kohta).

57      Ks. Calliess, C. teoksessa Calliess ja Ruffert (toim.), EUV/AEUV, 5. painos, 2016, Art. 191 AEUV, 32 ja 33 kohta; Kahl, W. teoksessa Streinz (toim.), EUV/AEUV, 3. painos, 2018, Art. 114 AEUV, 81 ja 82 kohta ja Nettesheim, M. teoksessa Grabitz, Hilf ja Nettesheim (toim.), Das Recht der Europäischen Union, 44. Ergänzungslieferung, toukokuu 2011, Art. 191, 89 kohta.

58      Ks. myös tuomio 21.7.2011, Etimine (C‑15/10, EU:C:2011:504, 128 ja 129 kohta).

59      Tilanne oli vastaava sääntelyssä, jota tarkasteltiin tuomiossa 8.7.2010, Afton Chemical (C‑343/09, EU:C:2010:419, 60 ja 64 kohta).

60      Tuomio 1.6.1994, komissio v. Brazzelli Lualdi ym. (C‑136/92 P, EU:C:1994:211, 59 kohta); tuomio 28.6.2005, Dansk Rørindustri ym. v. komissio (C‑189/02 P, C‑202/02 P, C‑205/02 P–C‑208/02 P ja C‑213/02 P, EU:C:2005:408, 165 kohta) ja tuomio 16.11.2017, Ludwig-Bölkow-Systemtechnik v. komissio (C‑250/16 P, EU:C:2017:871, 29 kohta).

61      Ks. ratkaisuehdotukseni Union des industries de la protection des plantes (C‑514/19, EU:C:2020:422, 91 ja 92 kohta).

62      Ks. edellä 30 kohta.

63      Tuomio 1.10.2019, Blaise ym. (C‑616/17, EU:C:2019:800, 92 kohta).

64      Ks. myös tuomio 21.7.2011, Etimine (C‑15/10, EU:C:2011:504, 128 ja 129 kohta).

65      Ks. edellä 75 kohta ja sitä seuraavat kohdat.

66      Bayer mainitsee tuomion 13.9.2017, Fidenato ym. (C‑111/16, EU:C:2017:676, 52 kohta), julkisasiamies Bobekin samassa asiassa esittämän ratkaisuehdotuksen (EU:C:2017:248, 74–77 kohta) ja tuomion 26.11.2002, Artegodan v. komissio (T‑74/00, T‑76/00, T‑83/00–T‑85/00, T‑132/00, T‑137/00 ja T‑141/00, EU:T:2002:283, 192–195 kohta).

67      Tuomio 1.10.2019, Blaise ym. (C‑616/17, EU:C:2019:800, 99 kohta). Ks. myös edellä 76 kohta sekä 115 kohta ja sitä seuraavat kohdat.

68      Ks. edellä 76 kohta.

69      Ks. edellä 44–49 kohta.

70      Muuntogeenisistä elintarvikkeista ja rehuista 22.9.2003 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EUVL 2003, L 268, s. 1).

71      Tuomio 8.9.2011, Monsanto ym. (C‑58/10–C‑68/10, EU:C:2011:553, 76 kohta) ja tuomio 13.9.2017, Fidenato ym. (C‑111/16, EU:C:2017:676, 51 kohta).

72      Tuomio 13.9.2017, Fidenato ym. (C‑111/16, EU:C:2017:676, 50, 52 ja 53 kohta).

73      Havainnollisesti sitovasta tariffitiedosta tuomio 29.1.1998, Lopex Export (C‑315/96, EU:C:1998:31, 28 kohta); tuomio 2.12.2010, Schenker (C‑199/09, EU:C:2010:728, 16 kohta) ja tuomio 7.4.2011, Sony Supply Chain Solutions (Europe) (C‑153/10, EU:C:2011:224, 24 kohta).

74      Ks. tuomio 29.1.1998, Lopex Export (C‑315/96, EU:C:1998:31, 28 ja 29 kohta).

75      EFSA, Conclusion on the peer review of the pesticide risk assessment for bees for the active substance clothianidin. EFSA Journal 2013, 11(1):3066 (doi:10.2903/j.efsa.2013.3066), s. 6 ja European Food Safety Authority; Conclusion on the peer review of the pesticide risk assessment for bees for the active substance imidacloprid. EFSA Journal 2013, 11(1):3068 (doi:10.2903/j.efsa.2013.3068), s. 6.

76      Ks. tuomio 22.12.2010, Gowan Comércio Internacional e Serviços (C‑77/09, EU:C:2010:803, 58 kohta) ja tuomio 1.10.2019, Blaise ym. (C‑616/17, EU:C:2019:800, 79 kohta).

77      Ks. myös tuomio 13.9.2007, Land Oberösterreich ja Itävalta v. komissio (C‑439/05 P ja C‑454/05 P, EU:C:2007:510, 32 kohta) ja tuomio 6.11.2008, Alankomaat v. komissio (C‑405/07 P, EU:C:2008:613, 67 kohta).

78      Tuomio 9.9.2003, Monsanto Agricoltura Italia ym. (C‑236/01, EU:C:2003:431, 106 kohta); tuomio 28.1.2010, komissio v. Ranska (C‑333/08, EU:C:2010:44, 91 kohta) ja tuomio 19.1.2017, Queisser Pharma (C‑282/15, EU:C:2017:26, 60 kohta).

79      Tuomio 9.9.2003, Monsanto Agricoltura Italia ym. (C‑236/01, EU:C:2003:431, 106 kohta); tuomio 8.9.2011, Monsanto ym. (C‑58/10–C‑68/10, EU:C:2011:553, 77 kohta) ja tuomio 13.9.2017, Fidenato ym. (C‑111/16, EU:C:2017:676, 51 kohta).

80      Tuomio 22.12.2010, Gowan Comércio Internacional e Serviços (C‑77/09, EU:C:2010:803, 78 ja 79 kohta).

81      21.10.2009 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2009/128/EY (EUVL 2009, L 309, s. 71).

82      Ks. edellä 105 kohta.

83      Tuomio 8.7.2010, Afton Chemical (C‑343/09, EU:C:2010:419, 45 ja 60–62 kohta) ja tuomio 9.6.2016, Pesce ym. (C‑78/16 ja C‑79/16, EU:C:2016:428, 48 kohta).

84      Ks. edellä 44–49 kohta.

85      Ks. tuomio 7.9.2006, Espanja v. neuvosto (C‑310/04, EU:C:2006:521, 122 ja 123 kohta); tuomio 8.7.2010, Afton Chemical (C‑343/09, EU:C:2010:419, 34 kohta) ja tuomio 13.3.2019, Puola v. parlamentti ja neuvosto (C‑128/17, EU:C:2019:194, 73 kohta).

86      Määräys 22.5.2014, Bilbaína de Alquitranes ym. v. ECHA (C‑287/13 P, ei julkaistu, EU:C:2014:599, 20 kohta) ja määräys 4.9.2014, Rütgers Germany ym. v. ECHA (C‑290/13 P, ei julkaistu, EU:C:2014:2174, 26 kohta).

87      Ks. edellä 50 kohta.

88      Ks. tuomio 12.7.1979, Italia v. neuvosto (166/78, EU:C:1979:195, 14 kohta); tuomio 25.6.1997, Italia v. komissio (C‑285/94, EU:C:1997:313, 23 kohta); tuomio 9.11.2006, Agraz ym. v. komissio (C‑243/05 P, EU:C:2006:708, 73 kohta); tuomio 8.7.2010, Afton Chemical (C‑343/09, EU:C:2010:419, 33 kohta) ja tuomio 30.4.2019, Italia v. neuvosto (Välimeren miekkakalan saaliskiintiöt) (C‑611/17, EU:C:2019:332, 57 kohta).

89      Ks. tuomio 8.6.2010, Vodafone ym. (C‑58/08, EU:C:2010:321, 55, 58 ja 65 kohta) ja tuomio 12.5.2011, Luxemburg v. parlamentti ja neuvosto (C‑176/09, EU:C:2011:290, 65 kohta).

90      Ks. tuomio 13.3.2019, Puola v. parlamentti ja neuvosto (C‑128/17, EU:C:2019:194, 31 kohta), jota havainnollistetaan tuomiossa 8.7.2010, Afton Chemical (C‑343/09, EU:C:2010:419, 36, 37 ja 40 kohta) ja tuomiossa 4.5.2016, Pillbox 38 (C‑477/14, EU:C:2016:324, 64–66 kohta).

91      Valituskirjelmän liite 23, s. 3 (liitteiden s. 633).

92      Ks. tuomio 11.9.2014, MasterCard ym. v. komissio (C‑382/12 P, EU:C:2014:2201, 265 kohta).