SODBA SODIŠČA (prvi senat)
z dne 6. maja 2021(*)
„Pritožba – Uredba (ES) št. 1107/2009 – Člena 4 in 21 – Merila za odobritev – Pregled odobritve – Fitofarmacevtska sredstva – Izvedbena uredba (EU) št. 485/2013 – Aktivni snovi klotianidin in imidakloprid – Semena, tretirana s fitofarmacevtskimi sredstvi, ki vsebujejo navedeni aktivni snovi – Prepoved neprofesionalne uporabe – Previdnostno načelo“
V zadevi C‑499/18 P,
zaradi pritožbe na podlagi člena 56 Statuta Sodišča Evropske unije, vložene 27. julija 2018,
Bayer CropScience AG,
Bayer AG s sedežem v Monheim am Rhein (Nemčija),
ki ju zastopajo M. Zdzieborska, solicitor, A. Robert, avocate, K. Nordlander, advokat, C. Zimmermann, avocat, in P. Harrison, solicitor,
pritožnici,
druge stranke v postopku so
Association générale des producteurs de maïs et autres céréales cultivées de la sous-famille des panicoïdées (AGPM) s sedežem v Montardonu (Francija),
The National Farmers’ Union (NFU) s sedežem v Stoneleighu (Združeno kraljestvo), ki sta ga sprva zastopala H. Mercer, QC, in J. Robb, barrister, po pooblastilu N. Wintra, solicitor, nato H. Mercer, QC, J. Robb, barrister, in K. Tandy, advocate,
Association européenne pour la protection des cultures (ECPA) s sedežem v Bruslju (Belgija), ki so ga sprva zastopali D. Abrahams, E. Mullier in I. de Seze, avocats, nato D. Abrahams in E. Mullier, avocats,
Rapool Ring GmbH Qualitätsraps deutscher Züchter s sedežem v Isernhagnu (Nemčija),
European Seed Association (ESA) s sedežem v Bruslju, ki so ga sprva zastopali P. de Jong, avocat, K. Claeyé, advocaat, in E. Bertolotto, avocate, nato P. de Jong, avocat, in K. Claeyé, advocaat,
Agricultural Industries Confederation Ltd s sedežem v Peterboroughu (Združeno kraljestvo), ki so ga sprva zastopali P. de Jong, avocat, K. Claeyé, advocaat, in E. Bertolotto, avocate, nato J. Gaul in P. de Jong, avocats, ter K. Claeyé, advocaat,
intervenienti na prvi stopnji,
Evropska komisija, ki jo zastopajo B. Eggers, P. Ondrůšek, X. Lewis in I. Naglis, agenti,
tožena stranka na prvi stopnji,
ob intervenciji
Stichting De Bijenstichting s sedežem v Vordnu (Nizozemska), ki jo zastopa L. Smale, advocate,
intervenientka v pritožbenem postopku,
Union nationale de l’apiculture française (UNAF) s sedežem v Parizu (Francija), ki ga zastopata B. Fau in J.-F. Funke, avocats,
Deutscher Berufs- und Erwerbsimkerbund eV s sedežem v Soltauu (Nemčija),
Österreichischer Erwerbsimkerbund s sedežem v Großebersdorfu (Avstrija),
ki ju zastopata B. Tschida in A. Willand, Rechtsanwälte,
Pesticide Action Network Europe (PAN Europe) s sedežem v Bruslju,
Bee Life European Beekeeping Coordination (Bee Life) s sedežem v Louvain-la-Neuveu (Belgija),
Buglife – The Invertebrate Conservation Trust s sedežem v Peterboroughu,
Stichting Greenpeace Council (Greenpeace) s sedežem v Amsterdamu (Nizozemska),
ki jih zastopa B. Kloostra, advocaat,
Kraljevine Švedske, ki so jo sprva zastopali C. Meyer-Seitz, A. Falk, H. Shev, J. Lundberg in M. E. Karlsson, nato C. Meyer-Seitz, H. Shev in E. Karlsson, agenti,
intervenienti na prvi stopnji,
SODIŠČE (prvi senat),
v sestavi J.-C. Bonichot, predsednik senata, K. Lenaerts, predsednik Sodišča v funkciji sodnika prvega senata, L. Bay Larsen (poročevalec), M. Safjan in N. Jääskinen, sodniki,
generalna pravobranilka: J. Kokott,
sodni tajnik: M. Longar, administrator,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 3. junija 2020,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalne pravobranilke na obravnavi 17. septembra 2020
izreka naslednjo
Sodbo
1 Družbi Bayer CropScience AG in Bayer AG s pritožbo predlagata, prvič, razveljavitev sodbe Splošnega sodišča Evropske unije z dne 17. maja 2018, Bayer CropScience in drugi/Komisija (T‑429/13 in T‑451/13, v nadaljevanju: izpodbijana sodba, EU:T:2018:280), s katero je to sodišče zavrnilo njuno tožbo za razglasitev ničnosti Izvedbene uredbe Komisije (EU) št. 485/2013 z dne 24. maja 2013 o spremembi Izvedbene uredbe (EU) št. 540/2011 glede pogojev za registracijo aktivnih snovi klotianidin, tiametoksam in imidakloprid ter prepovedi uporabe in prodaje semen, tretiranih s fitofarmacevtskimi sredstvi, ki vsebujejo navedene aktivne snovi (UL 2013, L 139, str. 12, v nadaljevanju: sporna uredba), in, drugič, razglasitev ničnosti sporne uredbe v delu, v katerem se nanaša na pritožnici.
I. Pravni okvir
A. Direktiva 91/414/EGS
2 Pred 14. junijem 2011 je bilo dajanje fitofarmacevtskih sredstev na trg urejeno z Direktivo Sveta 91/414/EGS z dne 15. julija 1991 o dajanju fitofarmacevtskih sredstev v promet (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 3, zvezek 11, str. 332).
3 Člen 4(1) Direktive 91/414 je določal, da lahko država članica fitofarmacevtsko sredstvo registrira, samo če so med drugim njegove aktivne snovi na seznamu iz Priloge I k navedeni direktivi.
4 Člen 5 te direktive je med drugim določal:
„Ob upoštevanju trenutnega znanstvenega in tehničnega znanja se aktivno snov uvrsti v Prilogo I za začetno obdobje največ 10 let, če se lahko pričakuje, da fitofarmacevtska sredstva, ki vsebujejo to aktivno snov, izpolnjujejo naslednje pogoje:
(a) njihovi ostanki, pri nanašanju v skladu z dobro prakso varstva rastlin, nimajo nikakršnega škodljivega vpliva na zdravje ljudi ali živali ali na podtalnico ali nikakršnega nesprejemljivega vpliva na okolje, in da se navedene ostanke, če so toksikološko ali ekološko pomembni, lahko ugotavlja s splošno uporabljanimi metodami;
(b) njihova uporaba, pri nanašanju v skladu z dobro prakso varstva rastlin, nima nikakršnega škodljivega vpliva na zdravje ljudi ali živali ali nikakršnega nesprejemljivega vpliva na okolje kot je to določeno v členu 4(1)(b)(iv) in (v).
2. Za uvrstitev aktivne snovi v Prilogo I je zlasti treba upoštevati naslednje:
(a) sprejemljiv dnevni vnos (ADI) za ljudi, kjer je to ustrezno;
(b) po potrebi dopustno izpostavljenost delavca;
(c) kjer je to ustrezno, oceno obnašanja in distribucije v okolju ter vpliv na neciljne vrste.
[…]“.
B. Uredba (ES) št. 1107/2009
5 Uredba (ES) št. 1107/2009 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 21. oktobra 2009 o dajanju fitofarmacevtskih sredstev v promet in razveljavitvi direktiv Sveta 79/117/EGS in 91/414/EGS (UL 2009, L 309, str. 1) je začela veljati 14. junija 2011.
6 V uvodnih izjavah 8 in 16 te uredbe je navedeno:
„(8) Namen te uredbe je zagotoviti visoko raven varstva zdravja ljudi in živali in varovanja okolja ter hkrati varovati konkurenčnost kmetijstva Skupnosti. […]
[…]
(16) Zagotoviti bi bilo treba možnost spremembe ali preklica odobritve aktivne snovi pod določenimi pogoji, kadar zadevna snov ne izpolnjuje več meril za odobritev ali kadar je ogrožena skladnost z Direktivo 2000/60/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 23. oktobra 2000 o določitvi okvira za ukrepe Skupnosti na področju vodne politike [(UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 15, zvezek 5, str. 275)]“.
7 V skladu s členom 28(1) in členom 29(1)(a) navedene uredbe se fitofarmacevtsko sredstvo ne da v promet in se ne uporabi, če ga zadevna država članica ni registrirala v skladu z navedeno uredbo, pri čemer je registracija tega sredstva s strani države članice med drugim pogojena s tem, da so bile njegove aktivne snovi odobrene na ravni Evropske unije.
8 V členu 4 Uredbe št. 1107/2009, naslovljenem „Merila za odobritev aktivnih snovi“, so med drugim navedena naslednja merila:
„1. Aktivna snov se odobri v skladu s Prilogo II, če se lahko glede na sedanja znanstvena in tehnična spoznanja predvideva, da bodo, ob upoštevanju meril za odobritev, določenih v točkah 2 in 3 navedene priloge, fitofarmacevtska sredstva, ki vsebujejo to aktivno snov, izpolnila pogoje iz odstavkov 2 in 3.
[…]
2. Ostanki fitofarmacevtskih sredstev kot posledica uporabe v skladu z dobro prakso varstva rastlin in ob upoštevanju realnih pogojev uporabe izpolnjujejo naslednje zahteve:
(a) nimajo škodljivih vplivov na zdravje ljudi, vključno z ranljivimi skupinami, ali zdravje živali, ob upoštevanju znanih kumulativnih in sinergijskih učinkov, kadar so na voljo znanstvene metode za ocenjevanje takšnih učinkov, ki jih priznava [Evropska agencija za varnost hrane (EFSA)], ali vplivov na podzemno vodo;
(b) nimajo nobenega nesprejemljivega vpliva na okolje.
[…]
3. Fitofarmacevtsko sredstvo kot posledica uporabe v skladu z dobro prakso varstva rastlin in ob upoštevanju realnih pogojev uporabe izpolnjuje naslednje zahteve:
(a) je dovolj učinkovito;
(b) nima takojšnjega ali zapoznelega škodljivega vpliva na zdravje ljudi, vključno z ranljivimi skupinami, ali zdravje živali neposredno ali prek pitne vode (ob upoštevanju snovi, nastalih pri obdelavi pitne vode), hrane, krme ali zraka ali posledic na delovnem mestu ali preko drugih neposrednih vplivov, ob upoštevanju ugotovljenih kumulativnih in sinergijskih vplivov, kadar so na voljo znanstvene metode za ocenjevanje takšnih vplivov, ki jih priznava [EFSA], ali vpliva na podzemno vodo;
(c) nima nobenega nesprejemljivega vpliva na rastline ali rastlinske proizvode;
(d) ne povzroča nepotrebnega trpljenja in bolečin vretenčarjem, zatiranju katerih je namenjen[o];
(e) nima nesprejemljivega vpliva na okolje, zlasti ob upoštevanju naslednjih dejavnikov, kadar so na voljo znanstvene metode za ocenjevanje takšnih vplivov, ki jih priznava [EFSA]:
(i) usode in obnašanja teh sredstev v okolju, zlasti onesnaženja površinskih voda, rečnih ustij in obalnih vod, podtalne vode, zraka in tal, ob upoštevanju lokacij, oddaljenih od kraja uporabe snovi, po prenosu v okolju na velike razdalje;
(ii) njenega [njegovega] vpliva na neciljne vrste, zlasti na njihovo trenutno vedenje;
(iii) njenega [njegovega] vpliva na biotsko raznovrstnost in ekosistem.
[…]“.
9 Člen 7 te uredbe, naslovljen „Zahtevek“, v odstavku 1, prvi pododstavek, določa:
„Proizvajalec aktivne snovi predloži državi članici (država članica poročevalka) zahtevek za odobritev aktivne snovi ali za spremembo pogojev za odobritev skupaj s povzetkom in popolno dokumentacijo, […] ter dokaže, da aktivna snov izpolnjuje merila za odobritev iz člena 4.“
10 Člen 12 navedene uredbe, naslovljen „Sklep [EFSE]“, v odstavku 2, drugi pododstavek, določa:
„[EFSA] v 120 dneh od konca obdobja za predložitev pisnih pripomb, glede na trenutna znanstvena in tehnična spoznanja, ob uporabi smernic, ki so na voljo v času predložitve vloge, sprejme sklep o tem, ali se pričakuje, da bo aktivna snov izpolnila merila za odobritev iz člena 4 […]“.
11 Člen 21 iste uredbe, naslovljen „Pregled odobritve“, določa:
„1. Komisija lahko kadar koli pregleda odobritev aktivne snovi. Komisija upošteva prošnjo države članice za pregled odobritve aktivne snovi v skladu z novimi znanstvenimi in tehničnimi spoznanji in podatki o spremljanju, zlasti kadar je po pregledu odobritev v skladu s členom 44(1) mogoče sklepati, da je ogroženo doseganje ciljev, določenih v skladu s členom 4(1)(a)(iv) in (b)(i) ter členom 7(2) in (3) Direktive 2000/60/ES.
Če glede na nova znanstvena in tehnična spoznanja meni, da obstajajo znaki, da snov ne izpolnjuje več meril za odobritev iz člena 4, ali niso bile predložene zahtevane dodatne informacije v skladu s členom 6(f), o tem obvesti države članice, [EFSO] in proizvajalca aktivne snovi ter določi rok, v katerem proizvajalec predloži svoje pripombe.
2. Komisija lahko [EFSO] in države članice prosi za mnenje ali znanstveno ali tehnično pomoč. Države članice lahko v treh mesecih od datuma predložitve prošnje Komisije pošljejo svoje pripombe. [EFSA] svoje mnenje ali rezultate svojega dela Komisiji zagotovi v treh mesecih po datumu predložitve prošnje.
3. Če Komisija ugotovi, da snov ne izpolnjuje več meril za odobritev iz člena 4 ali da niso bile predložene zahtevane dodatne informacije v skladu s členom 6(f), se v skladu z regulativnim postopkom iz člena 79(3) sprejme uredba o prenehanju ali spremembi odobritve.
[…]“.
12 Priloga II k Uredbi št. 1107/2009, naslovljena „Postopek in merila za odobritev aktivnih snovi, varoval in sinergistov v skladu s poglavjem II“, v točki 3, naslovljeni „Merila za odobritev aktivne snovi“, vsebuje točko 3.8.3, ki določa:
„Aktivna snov, varovalo ali sinergist se odobri samo v primeru, če je po ustrezni oceni tveganja na podlagi smernic za testiranje, sprejetih v [Uniji] ali na mednarodni ravni, ugotovljeno, da uporaba fitofarmacevtskih sredstev, ki vsebujejo to aktivno snov, varovalo ali sinergist, ob upoštevanju predlaganih pogojev uporabe:
– povzroči zanemarljivo izpostavljenost čebel, ali
– nima nesprejemljivih akutnih ali kroničnih učinkov na preživetje in razvoj družin ob upoštevanju učinkov na čebelje ličinke in vedenje čebel.“
13 Člen 69 te uredbe, naslovljen „Izredni ukrepi“, določa:
„Če je jasno, da odobrena aktivna snov, varovalo, sinergist ali dodatek ali fitofarmacevtsko sredstvo, registrirano v skladu s to uredbo, verjetno resno ogroža zdravje ljudi ali živali ali okolje in da tega tveganja ni mogoče zadostno preprečiti z ukrepi, ki jih je sprejela zadevna država članica ali so jih sprejele zadevne države članice, se nemudoma izvedejo ukrepi za omejitev ali prepoved uporabe in/ali prodaje te snovi ali sredstva v skladu z regulativnim postopkom iz člena 79(3), na pobudo Komisije ali na zahtevo države članice. Pred izvedbo teh ukrepov Komisija preuči dokaze in lahko zahteva mnenje [EFSE]. Komisija lahko določi rok, do katerega se to mnenje predloži.“
14 Člen 78 navedene uredbe, naslovljen „Spremembe in izvedbeni ukrepi“ v odstavku 3 določa, da se po razveljavitvi Direktive 91/414 in njeni nadomestitvi z Uredbo št. 1107/2009 aktivne snovi iz Priloge I k Direktivi 91/414 štejejo za odobrene v skladu z Uredbo št. 1107/2009 in so odtlej navedene v delu A Priloge k Izvedbeni uredbi Komisije (EU) št. 540/2011 z dne 25. maja 2011 o izvajanju Uredbe št. 1107/2009 glede seznama registriranih aktivnih snovi (UL 2011, L 153, str. 1).
II. Dejansko stanje
15 Aktivni snovi klotianidin in imidakloprid (v nadaljevanju: zadevni snovi), ki spadata v družino neonikotinoidov in sta bili vključeni v Prilogo I k Direktivi 91/414, sta navedeni v delu A Priloge k Izvedbeni uredbi št. 540/2011.
16 Po incidentih zaradi neustrezne uporabe fitofarmacevtskih sredstev, ki so med drugim vsebovala zadevni snovi, ki so povzročili izgube družin medonosnih čebel, je Komisija 18. marca 2011 od EFSE zahtevala, naj pregleda veljavni sistem za oceno tveganja fitofarmacevtskih sredstev za čebele, ki ga je uvedla Evropska in sredozemska organizacija za varstvo rastlin (EPPO), glede ocene kroničnih tveganj izpostavljenosti nizkim odmerkom za čebele, njihove izpostavljenosti prek gutacijske tekočine in skupne ocene tveganja. Navedeni sistem je bil predstavljen v dokumentu, naslovljenem „Sistem za oceno tveganja fitofarmacevtskih sredstev za okolje“ z referenčno številko PP 3/10 (v nadaljevanju: smernice EPPO).
17 Dne 30. marca 2012 sta bili v reviji Science objavljeni študiji o subletalnih učinkih snovi iz družine neonikotinoidov na čebele. Prva študija se je nanašala na proizvode, ki vsebujejo aktivno snov tiametoksam (v nadaljevanju: študija Henry), druga pa na proizvode, ki vsebujejo aktivno snov imidakloprid (v nadaljevanju skupaj: študiji iz marca 2012). Avtorji teh študij so ugotovili, da imajo lahko običajne ravni teh dveh aktivnih snovi znatne učinke na stabilnost in preživetje družin medonosnih čebel in čmrljev.
18 Komisija je v skladu s členom 21 Uredbe št. 1107/2009 3. aprila 2012 EFSO zaprosila, naj oceni študiji iz marca 2012 in preveri, ali so odmerki, uporabljeni za poskuse v teh študijah, primerljivi z odmerki, ki so jim dejansko izpostavljene čebele v Uniji, ob upoštevanju uporab, odobrenih na ravni Unije, in registracij v državah članicah. Komisija je vprašala tudi, ali je mogoče rezultate navedenih študij prenesti na druge neonikotinoide, ki se uporabljajo za tretiranje semen, zlasti na klotianidin.
19 Komisija je 25. aprila 2012 EFSO zaprosila, naj do 31. decembra 2012 posodobi ocene tveganj, ki so med drugim povezana z zadevnima snovema, zlasti glede akutnih in kroničnih učinkov na razvoj in preživetje čebeljih družin ob upoštevanju učinkov na ličinke čebel in vedenje čebel na eni strani ter glede učinkov subletalnih odmerkov na preživetje in vedenje čebel na drugi strani.
20 EFSA je 23. maja 2012 v odgovor na prošnjo Komisije z dne 18. marca 2011 objavila znanstveno mnenje o znanstvenem pristopu, na katerem temelji izvedba ocene tveganja fitofarmacevtskih sredstev za čebele (v nadaljevanju: mnenje EFSE). V tem dokumentu je bilo opredeljenih več področij, na katerih bi bilo treba izboljšati prihodnje ocene tveganja za čebele. Med drugim so bile poudarjene številne slabosti smernic EPPO, posledica katerih naj bi bile negotovosti glede dejanske stopnje izpostavljenosti medonosnih čebel, poleg tega pa so bila postavljena vprašanja, upoštevna za zdravje čebel, ki pred tem v smernicah EPPO niso bila obravnavana.
21 EFSA je 1. junija 2012 v odgovor na prošnjo Komisije z dne 3. aprila 2012 predstavila izjavo glede ugotovitev nedavnih študij v zvezi s subletalnimi učinki nekaterih neonikotinoidov na čebele glede na trenutno odobrene uporabe v Evropi. V tej izjavi je EFSA ocenila študiji iz marca 2012 in še tretjo študijo v zvezi s klotiadinom, objavljeno januarja 2012 (v nadaljevanju: študija Schneider). EFSA je na splošno ugotovila, da je treba opraviti še več raziskav z različnimi ravnmi izpostavljenosti ali v drugačnih okoliščinah.
22 EFSA je 16. januarja 2013 objavila sklepe o oceni tveganja za čebele zaradi zadevnih snovi in tiametoksama (v nadaljevanju: sklepi EFSE), v katerih je opredelila:
– visoko akutno tveganje za medonosne čebele v primeru izpostavljenosti prahu ob setvi semen koruze in žit (klotianidin, imidakloprid, tiametoksam), oljne ogrščice (klotianidin, imidakloprid in, razen za uporabe pri najnižji stopnji, odobreni v Uniji, tiametoksam), in bombaža (imidakloprid in tiametoksam);
– visoko akutno tveganje za čebele v primeru izpostavljenosti ostankom v nektarju in pelodu pri uporabi za oljno ogrščico (klotianidin in imidakloprid) ter bombaž in sončnice (imidakloprid) in
– visoko akutno tveganje v primeru izpostavljenosti gutacijski tekočini pri uporabi za koruzo (tiametoksam).
23 Poleg tega so bile v sklepih EFSE navedene številne negotovosti, ki so posledica pomanjkanja znanstvenih podatkov. Te so se nanašale zlasti na izpostavljenost medonosnih čebel prahu, zaužitju kontaminiranega nektarja in peloda ter gutacijski tekočini, akutno in dolgoročno tveganje za preživetje in razvoj družin medonosnih čebel, tveganje za druge opraševalne žuželke, tveganje, ki ga pomenijo ostanki v medeni rosi, in tveganje, ki ga pomenijo ostanki v sledečih kmetijskih rastlinah.
24 Ob upoštevanju tveganj, ki jih je ugotovila EFSA, je Komisija 24. maja 2013 sprejela sporno uredbo.
25 V členu 1 te uredbe so bile med drugim za zadevni snovi uvedene naslednje omejitve:
– prepoved kakršne koli neprofesionalne uporabe v zaprtem prostoru in na prostem;
– prepoved uporabe za tretiranje semen ali tal za naslednja žita, kadar se sejejo med januarjem in junijem: ječmen, proso, oves, riž, rž, sirek, tritikala, pšenica;
– prepoved foliarnega tretiranja za naslednja žita: ječmen, proso, oves, riž, rž, sirek, tritikala, pšenica, in
– prepoved uporabe za tretiranje semen in tal ali foliarno tretiranje za približno sto kmetijskih rastlin, med katerimi so oljna ogrščica, soja, sončnice in koruza, razen za uporabo v toplih gredah in za foliarno tretiranje po cvetenju.
26 Poleg tega sta bila s členom 2 sporne uredbe prepovedana uporaba semen kmetijskih rastlin iz Priloge II k tej uredbi, tretiranih s fitofarmacevtskimi sredstvi, ki vsebujejo zadevni snovi, in njihovo dajanje na trg, razen semen, ki se uporabljajo v toplih gredah.
III. Tožba pred Splošnim sodiščem in izpodbijana sodba
27 Družbi Bayer CropScience in Syngenta Crop Protection AG sta ob podpori Association générale des producteurs de maïs et autres céréales cultivées de la sous-famille des panicoïdées (AGPM), The National Farmers’ Union (NFU), Association européenne pour la protection des cultures (ECPA), Rapool-Ring GmbH Qualitätsraps deutscher Züchter, European Seed Association (ESA) in Agricultural Industries Confederation Ltd 19. avgusta 2013 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložili tožbo za razglasitev ničnosti sporne uredbe.
28 Družbi Bayer CropScience in Syngenta Crop Protection sta v utemeljitev navedene tožbe v glavnem navedli očitke v zvezi z uporabo člena 21(1) in (3) Uredbe št. 1107/2009.
29 Splošno sodišče je z izpodbijano sodbo tožbo zavrnilo in družbama Bayer CropScience in Syngenta Crop naložilo plačilo stroškov.
IV. Predlogi strank v pritožbenem postopku
30 Družbi Bayer CropScience in Bayer Sodišču predlagata, naj:
– izpodbijano sodbo razveljavi;
– sporno uredbo razglasi za nično v delu, v katerem se nanaša nanju;
– Komisiji naloži plačilo stroškov postopka pred Splošnim sodiščem in pritožbenega postopka.
31 NFU in Agricultural Industries Confederation sta navedla enake predloge kot družbi Bayer CropScience in Bayer. ECPA podpira predloge zadnjenavedenih, ne da bi navedla lastne argumente.
32 Komisija predlaga, naj se pritožba zavrne in naj se družbama Bayer CropScience in Bayer naloži plačilo stroškov.
33 Union nationale de l’apiculture française (UNAF), Deutscher Berufs- und Erwerbsimkerbund eV, Österreichischer Erwerbsimkerbund, Pesticide Action Network Europe (PAN Europe), Bee Life European Beekeeping Coordination (Bee Life), Buglife – The Invertebrate Conservation Trust, Stichting Greenpeace Council (Greenpeace) in Kraljevina Švedska, intervenienti na prvi stopnji, podpirajo predloge Komisije.
34 Enako velja za Stichting De Bijenstichting, ki ji je predsednik Sodišča s sklepom z dne 7. februarja 2019 dovolil intervencijo v podporo predlogom Komisije v okviru te pritožbe.
V. Pritožba
35 Družbi Bayer CropScience in Bayer v utemeljitev pritožbe navajata šest pritožbenih razlogov, ki se nanašajo na napačno uporabo prava v zvezi z razlago in uporabo člena 21(1) in (3) Uredbe št. 1107/2009 ter na napačno uporabo prava v zvezi z uporabo previdnostnih ukrepov.
A. Dopustnost pritožbe
36 Najprej je treba opozoriti, da je obstoj pravnega interesa avtorja pritožbe pogojen s tem, da mu lahko izid te pritožbe prinese korist (glej zlasti sklep podpredsednika Sodišča z dne 16. januarja 2020, Highgate Capital Management/Komisija, C‑605/19 P(R) in C‑605/19 P(R)-R, neobjavljen, EU:C:2020:12, točka 49 in navedena sodna praksa).
37 Kot je generalna pravobranilka navedla v točki 58 sklepnih predlogov, je pravni interes družbe Bayer CropScience v zadevnem primeru nedvomno obstajal do razglasitve izpodbijane sodbe, saj je sporna uredba znatno omejila uporabo fitofarmacevtskih sredstev na osnovi zadevnih snovi, ki jih proizvaja ta družba, in bi te omejitve odpadle, če bi bilo tožbi ugodeno.
38 Vendar sta bili kmalu po razglasitvi izpodbijane sodbe sprejeti Izvedbena uredba Komisije (EU) 2018/783 z dne 29. maja 2018 o spremembi Izvedbene uredbe (EU) št. 540/2011 glede pogojev za odobritev aktivne snovi imidakloprid (UL 2018, L 132, str. 31) in Izvedbena uredba Komisije (EU) 2018/784 z dne 29. maja 2018 o spremembi Izvedbene uredbe (EU) št. 540/2011 glede pogojev za odobritev aktivne snovi klotianidin (UL 2018, L 132, str. 35).
39 Kot je v bistvu navedla generalna pravobranilka v točki 59 sklepnih predlogov, pritožnici teh uredb – čeprav sta pogoje za odobritev zadevnih snovi na novo opredelili tako, da so še bolj omejevalni od tistih, ki so bili pred tem določeni s sporno uredbo – nista izpodbijali.
40 V zvezi s tem je Sodišče potrdilo, da pravni interes tožeče stranke ne preneha nujno zato, ker akt, ki ga ta stranka izpodbija, med postopkom neha učinkovati (sodbe z dne 28. maja 2013, Abdulrahim/Svet in Komisija, C‑239/12 P, EU:C:2013:331, točka 62). Tožeča stranka namreč lahko ohrani interes za ugotovitev nezakonitosti navedenega akta za obdobje, v katerem se je uporabljal in ustvarjal učinke, saj še naprej obstaja vsaj interes za tako ugotovitev ničnosti kot podlago za morebitno odškodninsko tožbo (sodbi z dne 27. junija 2013, Xeda International in Pace International/Komisija, C‑149/12 P, neobjavljena, EU:C:2013:433, točka 32, in z dne 17. septembra 2015, Mory in drugi/Komisija, C‑33/14 P, EU:C:2015:609, točka 69 in navedena sodna praksa).
41 Tako je tudi v obravnavanem primeru. Ker družba Bayer CropScience proizvaja in trži aktivne snovi, na katere se nanaša sporna uredba, in fitofarmacevtska sredstva, ki te snovi vsebujejo, bi ji namreč pritožba, če bi ji bilo ugodeno, lahko koristila v okviru morebitne odškodninske tožbe.
42 V zvezi s trditvijo UNAF, da je pritožba v celoti nedopustna, ker se z njo poskuša doseči nova presoja dejstev, je treba ugotoviti, da poleg tega – da je na eni strani ta trditev popolnoma splošna in da v utemeljitev nedopustnosti pritožbe ne opredeljuje nobenega natančnega elementa pritožbe, na drugi strani pa, da je ni navedla Komisija, to je nasprotna stranka, v podporo predlogom katere se je pridružil UNAF – sta pritožnici na splošno opredelili točke izpodbijane sodbe, v katerih je bilo po njunem mnenju napačno uporabljeno pravo, pri tem pa Sodišču nista predlagali, naj na splošno ponovno presodi dejstva.
43 Nazadnje je treba ugotoviti, da je pritožba vložena v imenu družb Bayer CropScience in Bayer, čeprav je bila stranka v postopku pred Splošnim sodiščem le prvonavedena družba. V skladu s členom 56 Statuta Sodišča Evropske unije lahko pritožbo vložijo le stranke in tisti, ki so se pridružili postopku pred Splošnim sodiščem, ter države članice in institucije Unije. Ker družba Bayer ni sodelovala v postopku pred Splošnim sodiščem in ker ni navedla nobene posebne okoliščine, zaradi katere bi eventualno pridobila upravičenje za vložitev pritožbe, je pritožba nedopustna v delu, v katerem je bila vložena v imenu te družbe.
44 Poleg tega je treba opozoriti, da se ta postopek ne nanaša na aktivno snov tiametoksam, ker družba Syngenta Crop Protection ni vložila pritožbe zoper izpodbijano sodbo.
B. Utemeljenost
1. Prvi pritožbeni razlog
a) Trditve strank
45 Družba Bayer CropScience trdi, da je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo s tem, da je med drugim v točkah 162 in 179 izpodbijane sodbe ugotovilo, da je zvišanje stopnje gotovosti prejšnjih znanstvenih spoznanj mogoče opredeliti kot „novo spoznanje“, s čimer je Komisiji omogočilo, da pregleda zadevno odobritev v skladu s členom 21(1) Uredbe št. 1107/2009.
46 Komisija meni, da je treba ta pritožbeni razlog zavrniti.
b) Presoja Sodišča
47 V točkah 162, 164 in 179 izpodbijane sodbe je navedeno:
„162 […] Kot je združenje ECPA pravilno poudarilo, […] pojma ,nova znanstvena in tehnična spoznanja‘ ni mogoče razumeti izključno časovno, ampak zajema tudi kakovostni sestavni del, ki je poleg tega vezan tako na označbo ,nov‘ kot na označbo ,znanstven‘. Iz tega sledi, da prag za uporabo člena 21(1) Uredbe št. 1107/2009 ni dosežen, če se ,nova spoznanja‘ nanašajo le na preproste ponovitve prejšnjih spoznanj, na nove domneve brez trdne podlage in na politične preudarke brez povezave z znanostjo. Nazadnje, ,nova znanstvena in tehnična spoznanja‘ morajo torej biti dejansko upoštevna za presojo, ali so pogoji za odobritev iz člena 4 Uredbe št. 1107/2009 še vedno izpolnjeni.
[…]
164 Nazadnje, zadostuje torej, da za to, da bi Komisija lahko opravila pregled odobritve aktivne snovi na podlagi člena 21(1) Uredbe št. 1107/2009, obstajajo nove študije […], katerih izsledki glede na spoznanja, ki so bila na voljo ob predhodni oceni, vzbujajo zaskrbljenost glede vprašanja, ali so merila za odobritev iz člena 4 Uredbe št. 1107/2009 še vedno izpolnjena, ne da bi bilo v tej fazi nujno preveriti, ali so te skrbi dejansko utemeljene, saj je to preverjanje pridržano za pregled.
[…]
179 Vendar se za opredelitev takih potrditvenih rezultatov za nova znanstvena spoznanja zahteva vsaj, da so nove metodologije zanesljivejše od predhodno uporabljenih. V takem primeru bi moralo torej biti za novo znanstveno spoznanje opredeljeno povečanje stopnje zanesljivosti prejšnjih spoznanj. V okviru odločitve o obvladovanju tveganja z uporabo previdnostnega načela bi morala taka informacija biti obravnavana kot upoštevna, v nasprotju s trditvami družbe Bayer [CropScience].“
48 Navesti je treba, da je iz točk 162, 164 in 179 izpodbijane sodbe razvidno, da prag za uporabo postopka pregleda, določen v členu 21(1) Uredbe št. 1107/2009, zahteva pojav novih znanstvenih spoznanj, na podlagi katerih je mogoče domnevati, da zadevna snov morda ne izpolnjuje več meril za odobritev, pri čemer so ta nova znanstvena spoznanja lahko nove metodologije, ki so vodile do rezultatov, ki povečujejo stopnjo zanesljivosti prejšnjih znanstvenih spoznanj.
49 Splošno sodišče pa je s tem, da je tako določilo prag za uporabo postopka pregleda, napačno uporabilo pravo.
50 Člen 21(1), prvi pododstavek, prvi stavek, Uredbe št. 1107/2009 namreč Komisiji omogoča, da odobritev aktivne snovi kadar koli pregleda, ne da bi bili za to določeni nadaljnji pogoji. Šele v položajih, izrecno opredeljenih v drugem stavku tega člena 21(1), prvi pododstavek, se za začetek postopka pregleda zahteva obstoj novih znanstvenih in tehničnih spoznanj.
51 V zvezi s tem je Sodišče že razsodilo, da je obstoj novih znanstvenih in tehničnih spoznanj le eden od primerov, v katerih lahko Komisija pregleda odobritev aktivne snovi (glej v tem smislu sodbo z dne 1. oktobra 2019, Blaise in drugi, C‑616/17, EU:C:2019:800, točka 99).
52 Uvodna izjava 16 Uredbe št. 1107/2009, na katero se sklicuje družba Bayer CropScience, ni upoštevna, ker so v njej navedeni pogoji – kot je generalna pravobranilka navedla v točki 80 sklepnih predlogov – pogoji, ki morajo biti izpolnjeni v primeru spremembe ali preklica odobritve, ne pa za začetek postopka pregleda.
53 Vendar napačna uporaba prava, ugotovljena v točki 49 te sodbe, ne more povzročiti razveljavitve izpodbijane sodbe.
54 Namreč, v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča, če obrazložitev sodbe Splošnega sodišča vsebuje kršitev prava Unije, vendar je njen izrek utemeljen z drugimi pravnimi razlogi, taka kršitev ne more povzročiti razveljavitve te odločbe in je treba obrazložitev nadomestiti (sodba z dne 23. januarja 2019, Deza/ECHA, C‑419/17 P, EU:C:2019:52, točka 87 in navedena sodna praksa).
55 Čeprav je Splošno sodišče napačno ugotovilo, da so potrebna nova znanstvena spoznanja, da lahko Komisija pregleda odobritev aktivne snovi v smislu člena 21(1), prvi pododstavek, prvi stavek, Uredbe št. 1107/2009, pa je v točki 217 izpodbijane sodbe pravilno ugotovilo, da je Komisija v zadevnem primeru upravičeno lahko štela, da je bilo treba opraviti pregled odobritve zadevnih snovi.
56 Glede na te ugotovitve je treba prvi pritožbeni razlog zavrniti kot brezpredmeten.
2. Drugi pritožbeni razlog
a) Trditve strank
57 Družba Bayer CropScience Splošnemu sodišču očita, da je napačno uporabilo pravo pri razlagi člena 21(3) Uredbe št. 1107/2009, ker je presodilo, da se je EFSA pri izvedbi ocene tveganja pravilno oprla na lastno mnenje in ji ni bilo treba upoštevati uradnih smernic za ocenjevanje tveganj, ki so veljale ob pregledu odobritve zadevnih snovi.
58 Po mnenju te družbe je Splošno sodišče storilo napako, ker se je oprlo na to, da je ta družba trdila, da bi morala EFSA pri izvedbi ocene tveganja uporabiti smernice, ki so veljale na dan prvotnih odobritev, medtem ko je ta družba trdila, kot je razvidno iz tožbe in replike, da bi EFSA morala uporabiti smernice, ki so veljale v času pregleda odobritve zadevnih snovi. Poleg tega naj bi bile uradne smernice za oceno tveganja, ki so veljale v času tega pregleda, posodobljene leta 2010, to je po sprejetju Uredbe št. 1107/2009 in meril za odobritev iz člena 4 in točke 3.8.3 Priloge II k tej uredbi.
59 Komisija trdi, da je treba ta pritožbeni razlog zavrniti.
b) Presoja Sodišča
60 Kot je med drugim razvidno iz točk 228, 260 in 271 izpodbijane sodbe, se je Splošno sodišče oprlo na okoliščino, da je družba Bayer CropScience trdila, da se morata EFSA in Komisija pri oceni tveganja v okviru postopka pregleda iz člena 21(3) Uredbe št. 1107/2009 opreti na smernice, ki so na voljo ob vložitvi zahtevka za odobritev aktivne snovi in ki so sprejete na ravni Unije ali na mednarodni ravni, čeprav se je ta družba – kot je jasno razvidno iz tožbe, vložene pri Splošnem sodišču – v resnici sklicevala na smernice, ki so na voljo v času pregleda odobritve aktivnih snovi.
61 Iz tega sledi, da je Splošno sodišče izkrivilo dejstva, ki jih je družba Bayer CropScience očitala EFSI in Komisiji in ki naj bi privedla do kršitev postopka pregleda odobritve zadevnih snovi.
62 Čeprav je to izkrivljanje povzročilo, da je Splošno sodišče v točkah 266 in 271 izpodbijane sodbe v bistvu ugotovilo, da v okviru postopka pregleda na podlagi člena 21 Uredbe št. 1107/2009 ocena tveganja za odobreno aktivno snov ne more temeljiti na smernicah, ki so bile na voljo na datum zahtevka za odobritev te snovi, pa v nasprotju s trditvami družbe Bayer CropScience ni privedlo do ugotovitve Splošnega sodišča, da taka ocena ne sme temeljiti na smernicah, ki veljajo v času pregleda.
63 Dejansko, kot izhaja iz točk 16, 17, od 223 do 235 in 238 izpodbijane sodbe, je po sprejetju direktive, s katero so se zaostrili pogoji za odobritev med drugim zadevnih snovi zaradi zaščite zlasti čebel, na eni strani Komisija 18. marca 2011 EFSO zaprosila, naj pregleda veljavni sistem za oceno tveganja fitosanitarnih proizvodov za čebele, ki ga je leta 2010 uvedla EPPO, glede ocene kroničnih tveganj izpostavljenosti nizkim odmerkom za čebele, njihove izpostavljenosti prek gutacijske tekočine in skupne ocene tveganja in, na drugi strani EFSA izdala mnenje na podlagi zelo celovite preučitve razpoložljivih študij, v katerem so, prvič, podrobno analizirani različni načini izpostavljenosti različnih kategorij čebel, drugič, ocenjene veljavne smernice za testiranje, tretjič, opredeljene nekatere slabosti teh smernic glede testiranj, ki so se uporabljala do takrat, in četrtič, je predlagan razvoj trenutno veljavnih smernic, da se vanje vključijo trenutna znanstvena spoznanja o nekaterih področjih, ali po potrebi oblikovanje novih smernic.
64 Splošno sodišče je na podlagi tega v točkah 239 in 240 izpodbijane sodbe ugotovilo, da čeprav mnenje EFSE, ki je znanstvena podlaga, ki se lahko uporabi kot podlaga za oblikovanje smernic in smernic za testiranje, ki ga je treba opraviti, samo po sebi ni tak dokument s smernicami, se je EFSA pri oceni tveganja lahko oprla na svoje mnenje, saj kot dokument, v katerem so podrobno analizirani različni načini izpostavljenosti različnih kategorij čebel in v katerem so ocenjene veljavne smernice za testiranje, to mnenje lahko razkrije področja, na katerih pri dosedanjem ocenjevanju obstajajo vrzeli, v katerih bi se lahko skrivala tveganja, ki še niso bila ocenjena in niso bila upoštevana pri prejšnjih odločitvah o obvladovanju tveganja v zvezi z zadevnimi snovmi.
65 Družba Bayer CropScience trdi, da je Splošno sodišče s tem odstopilo od zahteve, določene v točki 3.8.3 Priloge II k Uredbi št. 1107/2009 in členu 12(2) te uredbe, da se je treba pri oceni tveganja opreti na smernice.
66 V zvezi s tem je treba opozoriti, da na eni strani točka 3.8.3 Priloge II k Uredbi št. 1107/2009 določa, da se aktivna snov odobri samo v primeru, če je po ustrezni oceni tveganja na podlagi smernic za testiranje, sprejetih na ravni Unije ali na mednarodni ravni, ugotovljeno, da uporaba fitofarmacevtskih sredstev, ki vsebujejo to aktivno snov, ob upoštevanju predlaganih pogojev uporabe povzroči zanemarljivo izpostavljenost čebel, ali nima nesprejemljivih akutnih ali kroničnih učinkov na preživetje in razvoj družin ob upoštevanju učinkov na čebelje ličinke in vedenje čebel.
67 Na drugi strani člen 12(2), drugi pododstavek, navedene uredbe določa, da EFSA v 120 dneh od konca obdobja za predložitev pisnih pripomb, glede na trenutna znanstvena in tehnična spoznanja, ob uporabi smernic, ki so na voljo na dan predložitve vloge za odobritev aktivne snovi, sprejme sklep o tem, ali se pričakuje, da bo ta aktivna snov izpolnila merila za odobritev, določena v členu 4 iste uredbe.
68 Člen 21(3) Uredbe št. 1107/2009 v povezavi z odstavkom 1, drugi pododstavek, tega člena pa v okviru pregleda odobritve aktivne snovi določa, da če Komisija glede na nova znanstvena in tehnična spoznanja ugotovi, da snov ne izpolnjuje več meril za odobritev iz člena 4 navedene uredbe, se sprejme uredba o prenehanju ali spremembi odobritve.
69 Iz navedenega izhaja, da lahko ugotovitev v okviru pregleda odobritve aktivne snovi, da merila za odobritev iz člena 4 Uredbe št. 1107/2009 niso več izpolnjena, temelji na vsakem novem spoznanju, če je to znanstveno ali tehnično, ne glede na vir ali dokument, iz katerega izhaja.
70 Taka razlaga člena 21(3) te uredbe, ki pomeni, da se pri navedenem pregledu upoštevajo najboljša razpoložljiva znanstvena in tehnična spoznanja, je poleg tega v skladu s ciljem iz uvodne izjave 8 navedene uredbe, da se zagotovi visoka raven varstva zdravja ljudi in živali ter varovanja okolja.
71 Iz vseh zgornjih preudarkov izhaja, da Splošno sodišče, čeprav je, kot je ugotovljeno v točkah 60 in 61 te sodbe, izkrivilo trditve, ki jih je družba Bayer CropScience navedla v utemeljitev svojega tožbenega razloga, ni napačno uporabilo prava, ko je v točki 240 izpodbijane sodbe presodilo, da se je EFSA, ki je opredelila slabosti v smernicah EPPO, pri oceni tveganja lahko oprla na svoje mnenje. Kot dokument, v katerem so podrobno analizirani različni načini izpostavljenosti različnih kategorij čebel in v katerem so ocenjene veljavne smernice za testiranje, je to mnenje namreč lahko razkrilo področja, na katerih so pri dotedanjem ocenjevanju obstajale vrzeli, v katerih bi se lahko skrivala tveganja, ki še niso bila ocenjena in niso bila upoštevana pri prejšnjih odločitvah o obvladovanju tveganja v zvezi z zadevnimi snovmi.
72 V teh okoliščinah je treba drugi pritožbeni razlog zavrniti kot brezpredmeten.
3. Tretji in peti pritožbeni razlog
73 Družba Bayer CropScience Splošnemu sodišču očita, da je napačno uporabilo pravo pri uporabi člena 21(3) Uredbe št. 1107/2009, prvič, ker ni upoštevalo, da bi EFSA morala opraviti ustrezno oceno tveganja, drugič, ker je ugotovilo, da je Komisija lahko sprejela izredne ukrepe na podlagi te določbe, tretjič, ker ji ni dalo možnosti, da predloži manjkajoče podatke, in četrtič, ker je kršilo načelo pravne varnosti s tem, da je ugotovilo, da je lahko sprememba regulativnega okvira meril za odobritev sama po sebi zadostovala, da je Komisija izpolnila obveznost dokaznega bremena iz navedene določbe.
74 Komisija meni, da je treba tretji in peti pritožbeni razlog zavrniti.
a) Prvi del tretjega pritožbenega razloga in peti pritožbeni razlog
1) Trditve strank
75 Družba Bayer CropScience Splošnemu sodišču očita, da v točkah 309 in 310 izpodbijane sodbe ni preučilo, ali sta bili ocena tveganja in znanstvena ocena dovolj izčrpni in pojasnjeni za utemeljitev sprejetja sporne uredbe. Bilo naj bi v nasprotju s postopkovnimi jamstvi iz Uredbe št. 1107/2009, če bi lahko Komisija pred naglim sprejetjem sklepa o spremembi ali preklicu odobritve na hitro opravila postopek pregleda, ne da bi kadar koli opravila izčrpno oceno tveganja ali se nanjo oprla.
76 Komisija tem trditvam nasprotuje.
2) Presoja Sodišča
77 V točkah 309 in 310 izpodbijane sodbe, na kateri se nanašajo očitki družbe Bayer CropScience v okviru prvega dela tretjega pritožbenega razloga, je navedeno:
„309 Vendar bi taka preložitev nujno pomenila odlog, čeprav nenatančne, seznanitve Komisije kot nosilca obvladovanja tveganja s stopnjo tveganja, ki ga pomenijo obravnavane snovi, ter posledično odločitve o potrebnosti in koristnosti spremembe pogojev odobritve navedenih snovi. Za Komisijo je torej obstajalo navzkrižje ciljev med hitrostjo ocene tveganja na eni strani ter njeno izčrpnostjo in natančnostjo na drugi strani.
310 Vprašanje v obravnavanem primeru torej ni, ali bi bila v teoriji in brez časovne omejitve mogoča izčrpnejša in natančnejša znanstvena ocena. Iz navedenega izhaja, da bi bil odgovor na to vprašanje verjetno pritrdilen. Nasprotno je treba preučiti, prvič, ali je datum konca ocenjevanja tveganja Komisija izbrala zakonito […], in če ga je, drugič, ali je bilo to ocenjevanje izvedeno ob upoštevanju stanja znanstvenih spoznanj, ki so bila na voljo na izbrani datum […].“
78 Iz točk 307 in 308 izpodbijane sodbe izhaja, da je bilo sprejeto, da bi preložitev roka, v katerem mora EFSA oceniti tveganja – da bi na eni strani počakali na dokončanje smernic za testiranje in na drugi strani omogočili družbi Bayer CropScience, da upošteva navedene smernice – omogočila upoštevanje še naprednejših znanstvenih spoznanj v primerjavi s tistimi, upoštevanimi v mnenju EFSE. Iz tega izhaja, da je mogoče, da to, da je bila ocena tveganja končana 31. decembra 2012, pomeni, da nekaterih tveganj ni bilo mogoče izključiti, čeprav v resnici ne obstajajo, in da bi se taki situaciji lahko izognili s prestavitvijo roka na poznejši datum.
79 V zvezi s tem je treba opozoriti, da določbe Uredbe št. 1107/2009 temeljijo na previdnostnem načelu in da državam članicam ne preprečujejo, da uporabijo to načelo, kadar obstaja znanstvena negotovost glede tveganja za zdravje ljudi ali živali ali za okolje, ki ga pomenijo fitofarmacevtska sredstva, ki morajo bila odobrena na njihovem ozemlju (sodba z dne 1. oktobra 2019, Blaise in drugi, C‑616/17, EU:C:2019:800, točka 44). Enako velja za Komisijo, kadar obstaja znanstvena negotovost glede navedenih tveganj, ki jih pomenijo aktivne snovi, ki so predmet pregleda v skladu s členom 21 Uredbe št. 1107/2009.
80 Previdnostno načelo pomeni, da je takrat, kadar obstajajo negotovosti glede obstoja ali obsega tveganj, med drugim za okolje, mogoče sprejeti zaščitne ukrepe, ne da bi bilo treba počakati, da sta resničnost in resnost teh tveganj v celoti dokazani. Kadar se izkaže, da zaradi neprepričljivih rezultatov opravljenih študij ni mogoče z gotovostjo ugotoviti obstoja zatrjevanega tveganja ali njegovega obsega, pri čemer pa verjetnost dejanske škode za okolje, če bi se tveganje uresničilo, obstaja, previdnostno načelo upravičuje sprejetje omejevalnih ukrepov (glej v tem smislu sodbo z dne 1. oktobra 2019, Blaise in drugi, C‑616/17, EU:C:2019:800, točka 43 in navedena sodna praksa).
81 Tako v nasprotju s trditvami družbe Bayer CropScience izčrpne ocene tveganja ni mogoče zahtevati v okviru uporabe previdnostnega načela, ki ustreza okviru znanstvene negotovosti.
82 Poleg tega načelo previdnosti ne zahteva, da se ukrepi, sprejeti na podlagi člena 21(3) Uredbe št. 1107/2009, odložijo zgolj zato, ker potekajo raziskave, ki bi lahko ovrgle razpoložljive znanstvene in tehnične podatke (glej po analogiji sodbo z dne 21. julija 2011, Etimine, C‑15/10, EU:C:2011:504, točki 128 in 129).
83 Ob upoštevanju navedenega je treba ugotoviti, da v točkah 309 in 310 izpodbijane sodbe ni bilo napačno uporabljeno pravo, kot to zatrjuje družba Bayer CropScience.
84 Zato je treba prvi del tretjega pritožbenega razloga in peti pritožbeni razlog zavrniti kot neutemeljena.
b) Drugi del tretjega pritožbenega razloga
1) Trditve strank
85 Družba Bayer CropScience z drugim delom tretjega pritožbenega razloga trdi, da je Splošno sodišče s tem, da je sprejelo, da se Komisija lahko opre na oceno tveganja, ki jo je v naglici opravila EFSA, in pregled opravi na hitro s sklicevanjem na stroge roke, dejansko razsodilo, da lahko Komisija na podlagi člena 21(3) Uredbe št. 1107/2009 sprejme izredne ukrepe iz člena 69 te uredbe.
86 Komisija te trditve izpodbija.
2) Presoja Sodišča
87 Navesti je treba, da v zadevnem primeru nič ne kaže na to, da pogoji za uporabo člena 21 Uredbe št. 1107/2009 niso bili izpolnjeni. Natančneje, iz točk 312 in 313 izpodbijane sodbe, ki nista bili izpodbijani, izhaja, da je bil rok za oceno tveganja, ki ga pomenita zadevni aktivni snovi, določen na 31. december 2012, tako da je EFSA za sprejetje sklepov imela več časa, kot je zakonsko določeno v členu 21(2) navedene uredbe. Poleg tega ni sporno, da je Komisija sporno uredbo sprejela šele 24. maja 2013.
88 Zato je treba drugi del tretjega tožbenega razloga zavrniti kot neutemeljen.
c) Tretji del tretjega pritožbenega razloga
1) Trditve strank
89 Družba Bayer CropScience trdi, da je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo s tem, da je v točki 142 izpodbijane sodbe presodilo, da glede na to, da podatki, zbrani s študijami, ki so bile opravljene za namene prvotne odobritve, ob upoštevanju spremenjenih meril za odobritev niso zadoščali za določitev vseh tveganj za čebele, povezanih z zadevnima snovema, je Komisija lahko preklicala odobritev za te snovi. V takih okoliščinah naj bi morala Komisija zadevni osebi najprej omogočiti, da predloži posodobljene podatke. Ocena tveganja, ki jo je opravila EFSA, naj bi morala temeljiti na teh posodobljenih podatkih, medtem ko naj bi morala Komisija na podlagi navedenih posodobljenih podatkov presoditi, ali so bila spremenjena merila za odobritev izpolnjena.
90 Komisija te trditve izpodbija.
2) Presoja Sodišča
91 V točki 142 izpodbijane sodbe je navedeno:
„Tako Komisija ob upoštevanju člena 21(3) Uredbe št. 1107/2009 pravno zadostno izpolni obveznost dokaznega bremena, če ji uspe dokazati, da ob upoštevanju spremembe regulativnega okvira, posledica katere je bila postrožitev pogojev za odobritev, podatki, zbrani s študijami, ki so bile opravljene za namene prvotne odobritve, niso zadoščali za določitev vseh tveganj za čebele, povezanih z zadevno aktivno snovjo […] Previdnostno načelo namreč nalaga preklic ali spremembo odobritve aktivne snovi v primeru novih podatkov, s katerimi se ovrže prejšnja ugotovitev, v skladu s katero ta snov izpolnjuje pogoje za odobritev, določene v členu 4 Uredbe št. 1107/2009. V teh okoliščinah se lahko Komisija omeji na to, da v skladu s splošno ureditvijo dokaznega prava zagotovi resne in prepričljive indice, ki – ne da bi odpravili znanstveno negotovost – dopuščajo razumen dvom o tem, da zadevna aktivna snov izpolnjuje navedena merila za odobritev […]“.
92 Poudariti je treba, da se točka 142 izpodbijane sodbe nanaša le na dokazno breme, ki ga nosi Komisija v postopku pregleda v skladu s členom 21(3) Uredbe št. 1107/2009, in ne posebej na vprašanje, ali je proizvajalec, kot je družba Bayer CropScience, ob tej priložnosti imel pravico predložiti pripombe ali nove podatke.
93 V zvezi s trditvijo družbe Bayer CropScience, da bi ji morala biti dana možnost, da med postopkom pregleda odobritve predloži posodobljene podatke, nikakor ni sporno, da je ta družba, kot je razvidno iz točke 435 izpodbijane sodbe, večkrat imela možnost predložiti pripombe med tem postopkom na podlagi člena 21 Uredbe št. 1107/2009.
94 Kot je navedla generalna pravobranilka v točki 119 sklepnih predlogov, pa pravica do izjave Komisije ne zavezuje, da bi morala v okviru pregleda v skladu s členom 21 Uredbe št. 1107/2009 proizvajalcu omogočiti, da opravi nove študije z namenom odprave morebitnih vrzeli v razpoložljivih podatkih.
95 Kot je navedeno v točki 82 te sodbe, previdnostno načelo namreč ne zahteva, da se ukrepi, sprejeti na podlagi člena 21(3) Uredbe št. 1107/2009, odložijo zgolj zato, ker potekajo študije, ki bi lahko ovrgle razpoložljive znanstvene in tehnične podatke.
96 Tako je lahko Splošno sodišče zlasti ob upoštevanju previdnostnega načela, navedenega v točki 442 izpodbijane sodbe, v točki 446 iste sodbe pravilno presodilo, da družba Bayer CropScience zlasti ni imela pravice, da bi Komisija preložila spremembo odobritve zadevnih snovi in ji dala priložnost za pridobitev podatkov, potrebnih za zapolnitev vrzeli, opredeljenih v sklepih EFSE.
97 Zato je treba tretji del tretjega pritožbenega razloga zavrniti kot neutemeljen.
d) Četrti del tretjega pritožbenega razloga
1) Trditve strank
98 Družba Bayer CropScience s četrtim delom tretjega pritožbenega razloga trdi, da je Splošno sodišče v točki 142 izpodbijane sodbe kršilo načelo pravne varnosti s tem, da je ugotovilo, da lahko sprememba regulativnega okvira glede meril za odobritev sama po sebi zadostuje za to, da lahko Komisija izpolni obveznost dokaznega bremena iz člena 21(3) Uredbe št. 1107/2009.
99 Ta družba meni, da če je prag za uporabo člena 21(3) Uredbe št. 1107/2009 višji od praga za uporabo člena 21(1) te uredbe, prag za uporabo zadnjenavedene določbe pa zahteva nova znanstvena in tehnična spoznanja, na podlagi katerih je mogoče sklepati, da merila za odobritev niso več izpolnjena, mora prag za uporabo člena 21(3) navedene uredbe logično zahtevati obstoj novih znanstvenih in tehničnih spoznanj, ki gredo dlje in podpirajo ugotovitev, da merila za odobritev niso več izpolnjena.
100 Komisija te trditve izpodbija.
2) Presoja Sodišča
101 Kot je Splošno sodišče opozorilo v točki 285 izpodbijane sodbe, načelo pravne varnosti v skladu z ustaljeno sodno prakso zahteva, da so pravna pravila jasna, natančna in imajo predvidljive učinke, da se lahko zadevne osebe znajdejo v položajih in pravnih razmerjih, ki izhajajo iz pravnega reda Unije.
102 Trditve družbe Bayer CropScience pa temeljijo na napačnem razumevanju točke 142 izpodbijane sodbe.
103 V zvezi s tem je sicer res, da je Splošno sodišče, kot je ugotovljeno v točki 49 te sodbe, napačno uporabilo pravo s tem, da je razsodilo, da prag za uporabo postopka pregleda iz člena 21(1) Uredbe št. 1107/2009 zahteva pojav novih znanstvenih spoznanj, na podlagi katerih je mogoče domnevati, da zadevna snov morda ne izpolnjuje več meril za odobritev, vendar taka napaka v zadevnem primeru nima vpliva.
104 Splošno sodišče namreč v nasprotju s trditvami družbe Bayer CropScience v točki 142 izpodbijane sodbe ni ugotovilo, da že sprememba regulativnega okvira glede meril za odobritev lahko zadostuje za to, da lahko Komisija izpolni obveznost dokaznega bremena iz člena 21(3) Uredbe št. 1107/2009, ampak je pojasnilo, da se za preklic ali spremembo odobritve aktivne snovi zahteva obstoj novih podatkov, s katerimi se ovrže prejšnja ugotovitev, da ta snov izpolnjuje merila za odobritev iz člena 4 te uredbe.
105 Zato kljub napačni uporabi prava Splošnega sodišča, navedeni v točki 103 te sodbe, v okviru tega dela tretjega pritožbenega razloga ni razvidno, da bi bilo pravilo iz člena 21(3) Uredbe št. 1107/2009, kot ga razlaga Splošno sodišče, v nasprotju z načelom pravne varnosti.
106 Zato je treba četrti del tretjega pritožbenega razloga zavrniti kot neutemeljen.
107 Glede na vse navedeno je treba tretji tožbeni razlog zavrniti kot neutemeljen.
4. Četrti pritožbeni razlog
108 Družba Bayer CropScience s četrtim pritožbenim razlogom Splošnemu sodišču očita, da je napačno uporabilo pravo s tem, da v zvezi z uresničitvijo zatrjevanega tveganja, ki je potrebno za uporabo previdnostnih ukrepov, ni določilo ustrezne stopnje znanstvene gotovosti, prvič, ker je napačno razlagalo in uporabilo dokazni standard, ki se zahteva za sprejetje previdnostnih ukrepov, drugič, ker je ugotovilo, da lahko povsem hipotetična tveganja upravičujejo sprejetje previdnostnih ukrepov in, tretjič, ker ni spoštovalo pravne ureditve dokaznega bremena.
109 Komisija meni, da je treba četrti pritožbeni razlog zavreči kot nedopusten ali vsaj zavrniti kot neutemeljen.
a) Prvi del četrtega pritožbenega razloga
1) Trditve strank
110 Družba Bayer CropScience Splošnemu sodišču očita, prvič, da ni upoštevalo, da sta zadevni snovi že bili odobreni na podlagi izčrpne znanstvene ocene, in da ni uporabilo ustreznega dokaznega standarda, ki je za take snovi višji kot za snovi, ki še niso bile odobrene. Drugič, Splošno sodišče naj bi ravnalo protislovno, ker je Komisiji dovolilo sprejetje previdnostnih ukrepov brez kakršnega koli novega upoštevnega znanstvenega spoznanja, in naj bi napačno presodilo, da zadostuje, da Komisija spremeni odobritvi pritožnice na podlagi zelo pomanjkljivih podatkov. Tretjič, Splošno sodišče naj bi Komisiji dejansko dovolilo, da previdnostno načelo uporabi za sprejetje izrednih ukrepov na podlagi člena 21(3) Uredbe št. 1107 namesto člena 69 te uredbe.
111 Komisija primarno trdi, da je ta del četrtega pritožbenega razloga nedopusten in, podredno, da je neutemeljen.
2) Presoja Sodišča
112 Navesti je treba, da družba Bayer CropScience ne izpodbija ugotovitve iz točke 142 izpodbijane sodbe, v skladu s katero se lahko Komisija v okviru uporabe člena 21(3) Uredbe št. 1107/2009 omeji na to, da v skladu s splošno ureditvijo dokaznega prava predloži trdne in prepričljive indice, ki – ne da bi odpravili znanstveno negotovost – dopuščajo razumen dvom o tem, da zadevna aktivna snov izpolnjuje merila za odobritev iz člena 4 te uredbe.
113 Ta družba pa trdi, da je Splošno sodišče napačno uporabilo tako zahtevani dokazni standard, ker ni zahtevalo, da mora Komisija za sprejetje previdnostnih ukrepov v skladu z dokaznim standardom, ki je višji za že odobrene snovi kot za snovi, ki niso bile odobrene, s sklicevanjem na nove podatke dokazati obstoj resnega dvoma o varnosti zadevne aktivne snovi.
114 Splošno sodišče naj bi namreč na eni strani v točkah 177 in 180 izpodbijane sodbe dopustilo, da je Komisija lahko sprejela previdnostne ukrepe brez kakršnega koli upoštevnega znanstvenega spoznanja, na drugi strani pa naj bi v točki 442 izpodbijane sodbe presodilo, da zadostuje, da Komisija spremeni odobritvi družbe Bayer CropScience na podlagi zelo pomanjkljivih podatkov.
115 V zvezi s tem, kot izhaja iz točke 79 te sodbe, določbe Uredbe št. 1107/2009, ki temeljijo na previdnostnem načelu, Komisiji ne preprečujejo uporabe tega načela, kadar obstaja znanstvena negotovost glede tveganj za zdravje ljudi ali živali ali okolje, ki jih pomenijo aktivne snovi, ki so predmet pregleda v skladu s členom 21 Uredbe št. 1107/2009.
116 To načelo pomeni – kot je bilo opozorjeno v točki 80 te sodbe – da je takrat, kadar obstajajo negotovosti glede obstoja ali obsega tveganj, med drugim za okolje, mogoče sprejeti zaščitne ukrepe, ne da bi bilo treba počakati, da sta resničnost in resnost teh tveganj v celoti dokazani. Kadar se pokaže, da zaradi neprepričljivih rezultatov opravljenih študij ni mogoče z gotovostjo ugotoviti obstoja tveganja ali njegovega obsega, pri čemer pa verjetnost dejanske škode za okolje, če bi se tveganje uresničilo, obstaja, načelo previdnosti upravičuje sprejetje omejevalnih ukrepov. V tem okviru za Komisijo v skladu z Uredbo št. 1107/2009 ne velja višji dokazni standard že odobrene aktivne snovi kot za snovi, ki niso bile odobrene.
117 Trditev družbe Bayer CropScience, da je Splošno sodišče dopustilo, da lahko Komisija sprejme previdnostne ukrepe brez kakršnega koli upoštevnega znanstvenega znanja, pa ne more biti uspešna.
118 V zvezi s tem je treba navesti, da se točke od 177 do 180 izpodbijane sodbe v bistvu nanašajo na vprašanje, ali je imela Komisija ob upoštevanju študij iz marca 2012 in študije Schneider ob začetku postopka pregleda na voljo „nova znanstvena in tehnična spoznanja“ v smislu člena 21(1) Uredbe št. 1107/2009.
119 Čeprav je Splošno sodišče napačno menilo, da so taka nova spoznanja potrebna za uvedbo pregleda na podlagi člena 21(1) Uredbe št. 1107/2009, pa se ta del izpodbijane sodbe nanaša na začetek postopka pregleda in se ne opredeljuje do previdnostnih ukrepov, ki jih je Komisija sprejela na podlagi člena 21(3) Uredbe št. 1107/2009.
120 Glede točke 442 izpodbijane sodbe je treba navesti, da je Splošno sodišče v njej opozorilo, da je v točki 325 navedene sodbe štelo, da previdnostno načelo ob upoštevanju okoliščin v zadevnem primeru upravičuje, da se odobritev zadevnih snovi spremeni, ne da bi čakali, da bodo na voljo podatki, ki bodo zapolnili vrzeli, opredeljene v sklepih EFSE.
121 Kot je ugotovljeno v točki 82 te sodbe, pa previdnostno načelo ne zahteva, da se ukrepi, sprejeti na podlagi člena 21(3) Uredbe št. 1107/2009, odložijo zgolj zato, ker potekajo študije, ki bi lahko ovrgle razpoložljive znanstvene in tehnične podatke. Kot je Splošno sodišče pravilno ugotovilo v točki 116 izpodbijane sodbe, se namreč okvir uporabe previdnostnega načela že po definiciji ujema z okvirom znanstvene negotovosti.
122 V zvezi s trditvijo družbe Bayer CropScience, da je Splošno sodišče Komisiji dejansko dovolilo, da previdnostno načelo uporabi za sprejetje izrednih ukrepov na podlagi člena 21(3) Uredbe št. 1107 namesto člena 69 te uredbe, je treba navesti – ne glede na ugotovitve v točkah 87 in 88 te sodbe – da ta družba v nasprotju s tem, kar zahteva člen 169(2) Poslovnika Sodišča, v zvezi s tem nikakor ni opredelila izpodbijanih točk obrazložitve izpodbijane sodbe. Ta trditev zato ni dopustna.
123 Zato je treba prvi del četrtega pritožbenega razloga zavreči kot delno nedopusten in zavrniti kot delno neutemeljen.
b) Tretji del četrtega pritožbenega razloga
1) Trditve strank
124 Družba Bayer CropScience s tretjim delom četrtega pritožbenega razloga Splošnemu sodišču očita, da je napačno uporabilo pravo, ker ni spoštovalo pravne ureditve dokaznega bremena.
125 V zadevnem primeru naj bi Splošno sodišče dejansko obrnilo dokazno breme s tem, da je v točkah 546, 184, 216 in od 499 do 500 izpodbijane sodbe od pritožnice zahtevalo, da dokaže, prvič, da je prepoved foliarne rabe očitno neustrezna, drugič, da študije iz marca 2012 in študija Schneider niso prinesle novih znanstvenih in tehničnih spoznanj, tretjič, da so razlogi za skrb v zvezi s povečano smrtnostjo čebel ali izginotjem družin, ki sovpadata z uporabo fitofarmacevtskih sredstev, ki vsebujejo zadevni snovi, neutemeljeni in, četrtič, da domneva o obstoju soodvisnosti med učinki na posamezne medonosne čebele in vplivom na ravni družine ni utemeljena.
126 Poleg tega naj bi Splošno sodišče s tem, da je zgolj na podlagi nekaterih tveganj za posamezne medonosne čebele in domnevne soodvisnosti med temi tveganji in vplivom na ravni družine ugotovilo, da tveganja za družine ni mogoče izključiti, napačno uporabilo pravo, ker naj bi Komisijo oprostilo obveznosti, da izpolni veljavno pravno merilo, ki je osredotočeno na ohranjanje zdravja družin medonosnih čebel, in ne posameznih čebel, kot je določeno z uredbo št. 1107/2009.
127 Komisija te trditve izpodbija.
2) Presoja Sodišča
128 Prvič, v zvezi z zatrjevano napačno uporabo prava, ker naj bi se od pritožnice zahtevalo, da dokaže, da je prepoved foliarne rabe očitno neustrezna, je treba opozoriti, da je v točki 546 izpodbijane sodbe ugotovljeno, da družba Bayer CropScience zlasti ni dokazala, da je prepoved foliarne rabe očitno neustrezna za dosego ciljev sporne uredbe, to je varstva okolja in zlasti varstva čebel.
129 Kot je razvidno iz točk 79 in 80 te sodbe, previdnostno načelo pomeni, da je takrat, kadar obstajajo negotovosti glede obstoja ali obsega tveganj, med drugim za okolje, v okviru postopka pregleda iz člena 21 Uredbe št. 1107/2009 mogoče sprejeti zaščitne ukrepe, ne da bi bilo treba počakati, da sta resničnost in resnost teh tveganj v celoti dokazani, in da če se izkaže, da zaradi neprepričljivih rezultatov opravljenih študij ni mogoče z gotovostjo ugotoviti obstoja zatrjevanega tveganja ali njegovega obsega, pri čemer pa verjetnost dejanske škode za okolje, če bi se tveganje uresničilo, obstaja, previdnostno načelo upravičuje sprejetje omejevalnih ukrepov.
130 Iz tega sledi, da mora zadevna oseba – kadar mora Komisija sprejeti omejevalni ukrep v smislu člena 21(3) Uredbe št. 1107/2009 za obvladovanje tveganja, katerega obstoj ali obseg ni gotov, vendar se vseeno izkaže za dovolj dokumentirano – v skladu s členom 7(1) te uredbe dokazati, da zadevna aktivna snov izpolnjuje merila za odobritev iz člena 4 navedene uredbe. Kot je generalna pravobranilka v bistvu navedla v točki 150 sklepnih predlogov, če Komisija predloži resne in prepričljive indice, ki dopuščajo razumen dvom glede upoštevanja teh meril, ponovno velja prvotno dokazno breme, ki je na zadevni osebi.
131 V okviru očitka, kakršen je ta v zadevni zadevi, ki se nanaša le na to, da je Splošno sodišče obrnilo dokazno breme, in ne na domnevni neobstoj resnih in prepričljivih indicev, ki dopuščajo razumen dvom glede upoštevanja meril za odobritev, določenih v členu 4 Uredbe št. 1107/2009, pa ugotovitev iz točke 546 izpodbijane sodbe, da družba Bayer CropScience ni dokazala, da je prepoved foliarne rabe očitno neustrezna za dosego cilja varstva čebel, ki mu sledi sporna uredba, sama po sebi ne pomeni napačne uporabe prava.
132 V zvezi s točko 184 izpodbijane sodbe, v skladu s katero s študijo – ki jo je naročila družba Bayer CropScience in je bila končana 24. maja 2013, o tem, ali se rezultati študije Henry in študije Schneider razlikujejo od prejšnjih spoznanj na tem področju – ni mogoče dokazati, da študiji iz marca 2012 in študija Schneider ne prinašajo „novih znanstvenih in tehničnih spoznanj“ v smislu člena 21(1) Uredbe št. 1107/2009, je trditev, da ta ugotovitev ni v skladu s pravno ureditvijo dokaznega bremena, vsekakor brezpredmetna, saj člen 21(1), prvi pododstavek, prvi stavek, Uredbe št. 1107/2009, kot je navedeno v točki 50 te sodbe, Komisiji omogoča, da odobritev aktivne snovi kadar koli pregleda, ne da bi bili za to določeni nadaljnji pogoji.
133 Poleg tega je v točki 55 te sodbe navedeno, da je Splošno sodišče v točki 217 izpodbijane sodbe pravilno ugotovilo, da je Komisija v zadevnem primeru lahko upravičeno štela, da je bilo treba opraviti pregled odobritve zadevnih snovi.
134 Enako velja za trditev, da ugotovitev iz točke 216 izpodbijane sodbe ni v skladu s pravno ureditvijo dokaznega bremena. Ta točka – v skladu s katero so podatki o spremljanju, na katere se sklicujejo tožeče stranke, sicer lahko vzbudili dvom o razlogih za skrb, ki so se pojavili na podlagi študij iz marca 2012 in študije Schneider, vendar z njimi ni bilo mogoče dokazati, da ti razlogi za skrb niso bili utemeljeni – se sicer nanaša na vprašanje v zvezi z dokaznim bremenom na področju znanstvenih spoznanj, vendar v okviru odločitve o izvedbi pregleda na podlagi člena 21(1) Uredbe št. 1107/2009.
135 V točkah 499 in 500 izpodbijane sodbe, glede katerih družba Bayer CropScience trdi, da se z njima krši pravna ureditev dokaznega bremena, je navedeno:
„499 Nesporno je torej, da obstaja soodvisnost med tveganjem za posamezne čebele in tveganjem za družino. Nasprotno v tej fazi obstaja znanstvena negotovost glede stopnje smrtnosti posameznih čebel, pri kateri lahko nastanejo ,nesprejemljivi akutni ali kronični učinki‘ na preživetje in razvoj družin. Ta negotovost izhaja zlasti iz tega, da je v pogojih na terenu težko izmeriti obseg posameznih izgub in njihov vpliv na družino.
500 V teh okoliščinah je treba ugotoviti, da je lahko Komisija upravičeno menila, da glede na vrednosti kvocientov nevarnosti, opredeljenih za obravnavane snovi v sklepih EFSE, ni mogoče izključiti tveganja za družine in da je zato v skladu s previdnostnim načelom pristojna za sprejetje zaščitnih ukrepov, ne da bi morala čakati, da se v celoti ugotovi, pod katerimi pogoji in od katere stopnje smrtnosti lahko izguba posameznih čebel ogrozi preživetje ali razvoj družin.“
136 Ti točki kot taki pa pomenita zgolj uporabo v konkretnem primeru previdnostnega načela, kot je navedeno zlasti v točki 129 te sodbe, na podlagi katerega je takrat, kadar obstajajo negotovosti glede obstoja ali obsega tveganj, med drugim za okolje, v okviru postopka pregleda iz člena 21 Uredbe št. 1107/2009 mogoče sprejeti zaščitne ukrepe, ne da bi bilo treba počakati, da sta resničnost in resnost teh tveganj v celoti dokazani, in kadar se izkaže, da zaradi neprepričljivih rezultatov opravljenih študij ni mogoče z gotovostjo ugotoviti obstoja zatrjevanega tveganja ali njegovega obsega, pri čemer pa verjetnost dejanske škode za okolje, če bi se tveganje uresničilo, obstaja, previdnostno načelo upravičuje sprejetje omejevalnih ukrepov.
137 Nazadnje, glede trditve družbe Bayer CropScience, da je Splošno sodišče s tem, da je zgolj na podlagi nekaterih tveganj za posamezne medonosne čebele in domnevne medsebojne odvisnosti med temi tveganji in vplivom na ravni družine ugotovilo, da tveganja za družine ni mogoče izključiti, napačno uporabilo pravo, ker je Komisijo oprostilo obveznosti, da izpolni veljavno pravno merilo, ki je osredotočeno na ohranjanje zdravja družin medonosnih čebel, in ne posameznih čebel, kot je določeno z uredbo št. 1107/2009, je treba navesti naslednje.
138 V skladu s točko 3.8.3 Priloge II k Uredbi št. 1107/2009 se aktivna snov odobri samo v primeru, če je med drugim ugotovljeno, da uporaba fitofarmacevtskih sredstev, ki vsebujejo to aktivno snov, ob upoštevanju predlaganih pogojev uporabe nima nesprejemljivih akutnih ali kroničnih učinkov na preživetje in razvoj družin, ob upoštevanju učinkov na čebelje ličinke in vedenje čebel.
139 V skladu s točkama 499 in 500 izpodbijane sodbe, ki sta povzeti v točki 135 te sodbe, je Komisija v okoliščinah, v katerih ni sporno, da obstaja soodvisnost med tveganjem za posamezne čebele in tveganjem za družino, vendar v tej fazi obstaja znanstvena negotovost glede stopnje smrtnosti posameznih čebel, pri kateri lahko nastanejo „nesprejemljivi akutni ali kronični učinki“ na preživetje in razvoj družin, lahko upravičeno menila, da ni mogoče izključiti tveganja za družine in da je zato v skladu s previdnostnim načelom pristojna za sprejetje zaščitnih ukrepov.
140 Tako v nasprotju s tem, kar je trdila družba Bayer CropScience, Splošno sodišče s tem, da je navedlo, da ni sporno, da obstaja soodvisnost med tveganjem za posamezne čebele in tveganjem za družino – pri čemer se znanstvena negotovost v zvezi s tem nanaša le na stopnjo smrtnosti posameznih čebel, pri kateri lahko nastanejo „nesprejemljivi akutni ali kronični učinki“ na preživetje in razvoj družin – Komisije ni oprostilo obveznosti, da izpolni pravno merilo v zvezi z ohranjanjem zdravja družin medonosnih čebel, ki je določeno v točki 3.8.3 Priloge II k Uredbi št. 1107/2009.
141 Zato v zvezi s tem pravo ni bilo napačno uporabljeno.
142 Zato je treba tretji del četrtega pritožbenega razloga zavrniti kot neutemeljen.
c) Drugi del četrtega pritožbenega razloga
1) Trditve strank
143 Družba Bayer CropScience z drugim delom četrtega pritožbenega razloga Splošnemu sodišču očita, da je napačno uporabilo pravo, ker je ugotovilo, da lahko povsem hipotetična tveganja upravičujejo sprejetje previdnostnih ukrepov. Splošno sodišče naj bi namreč napačno ugotovilo, da se tako foliarne kot neprofesionalne uporabe lahko omejijo brez znanstvene ocene in na podlagi domnev, na eni strani, da lahko foliarne uporabe, ki jih EFSA še ni ocenila, kot je razvidno iz točk 533 in 534 izpodbijane sodbe, pomenijo podobna tveganja kot ocenjene uporabe, in na drugi strani, da je verjetno, da amaterski uporabniki, kot je razvidno iz točk 556 in 558 izpodbijane sodbe, ne bodo upoštevali navodil za uporabo.
144 Nazadnje, Splošno sodišče naj bi v točki 543 izpodbijane sodbe napačno uporabilo pravo tudi s tem, da je Komisiji dovolilo, da je sama trdila, da se s foliarnim tretiranjem zadevno sredstvo useda na tla, in se oprla na svoje hipotetične ocene, namesto da bi znanstveno oceno tveganja prepustila EFSI.
145 Komisija izpodbija trditve družbe Bayer CropScience.
2) Presoja Sodišča
146 Prvič, glede prepovedi foliarnega tretiranja je v točkah izpodbijane sodbe, ki jih izpodbija družba Bayer CropScience, navedeno:
„533 Na drugem mestu je treba poudariti, da je bil drugi mandat, ki ga je EFSI dala Komisija, v revidirani obliki z dne 25. julija 2012 […], izrecno omejen na ,registrirane rabe navedenih snovi za tretiranje semen in zrna‘. Zato se ocena tveganja, ki jo je opravila EFSA, ni nanašala na druge registrirane uporabe in sklepi EFSE o treh obravnavanih snoveh ne vsebujejo nobene navedbe glede tveganja v zvezi s foliarnim tretiranjem.
534 Na tretjem mestu je treba opozoriti, da ukrepi, sprejeti v [sporni uredbi], temeljijo na uporabi previdnostnega načela, ker obstajajo resni znaki, da bi lahko nekatere do takrat dovoljene uporabe obravnavanih snovi predstavljale nedopustna tveganja za čebele, vendar v zvezi s tem še ni znanstvene gotovosti. V teh okoliščinah je imela Komisija pravico sprejeti preventivne ukrepe tudi za uporabe, ki jih EFSA še ni specifično ocenila, če in kolikor je bilo mogoče utemeljeno domnevati, da te pomenijo podobna tveganja kot ocenjene uporabe.
[…]
543 Drugič, v zvezi z akropetalnim prenosom je Komisija trdila, da se s foliarnim tretiranjem zadevno sredstvo useda na tla, od koder se lahko aktivne snovi v njem absorbirajo v korenine in raznesejo po rastlini.“
147 V zvezi s trditvijo družbe Bayer CropScience, da je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo s tem, da je sprejelo, da je lahko Komisija sama opravila oceno tveganja, namesto da bi to nalogo prepustila EFSI, je treba navesti – kot je generalna pravobranilka navedla v točki 155 sklepnih predlogov – da ima Komisija pri odločitvi, ali bo vključila EFSO, v skladu s členom 21(2) Uredbe št. 1107/2009 diskrecijsko pravico, in torej ocena tveganja EFSE ni nujno potrebna.
148 Prav tako Splošno sodišče s tem, da je dovolilo, da je Komisija lahko sama opravila oceno tveganja za uporabe – kot je foliarno tretiranje – ki jih EFSA še ni specifično ocenila, ni napačno uporabilo prava.
149 Glede trditve družbe Bayer CropScience, da je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo, ker je ugotovilo, da se foliarne uporabe lahko omejijo brez znanstvene ocene in na podlagi domnev, da lahko take uporabe pomenijo podobna tveganja kot ocenjene uporabe, je treba poudariti, da je Splošno sodišče v točki 534 izpodbijane sodbe potrdilo, da je imela Komisija pravico sprejeti preventivne ukrepe tudi za uporabe, ki jih EFSA še ni specifično ocenila, le če in kolikor je bilo mogoče utemeljeno domnevati, da te pomenijo podobna tveganja kot ocenjene uporabe.
150 Splošno sodišče je tako v zvezi z bazipetalnim prenosom v točki 542 izpodbijane sodbe ugotovilo, da ob upoštevanju slabosti znanstvenih študij, na katere se sklicujeta ena in druga stran, ni mogoče sklepati, da je lahko Komisija utemeljeno domnevala, da foliarno tretiranje pomeni podobna tveganja kot ocenjene rabe.
151 Glede akropetalnega prenosa pa je Splošno sodišče v točkah 543 in 544 izpodbijane sodbe navedlo, da je Komisija trdila, da se s foliarnim tretiranjem zadevno sredstvo useda na tla, od koder se lahko aktivne snovi v njem absorbirajo v korenine in raznesejo po rastlini, zato je ta institucija na podlagi teh elementov lahko utemeljeno domnevala, da foliarno tretiranje pomeni podobna tveganja kot rabe, ki jih je EFSA ocenila v svojih sklepih.
152 Iz navedenega torej izhaja, kot je generalna pravobranilka navedla v točki 160 sklepnih predlogov, da Splošno sodišče pri prepovedi foliarnega tretiranja v nasprotju s tem, kar trdi družba Bayer CropScience, ni dovolilo ocene tveganja na podlagi zgolj hipotetičnih preudarkov in zato v zvezi s tem ni napačno uporabilo prava.
153 Drugič, glede prepovedi neprofesionalne uporabe je v točkah od 553 do 558 izpodbijane sodbe navedeno:
„553 Tretjič, kar zadeva verjetnost, da neprofesionalni uporabniki fitofarmacevtska sredstva, ki vsebujejo obravnavane snovi, uporabijo neustrezno, niso niti Komisija niti tožeče stranke v resnici dokazale, v kolikšni meri taka verjetnost obstaja ali ne obstaja. Kljub tem se je družba Bayer [CropScience] sklicevala na raziskavo iz leta 2011, ki jo je naročila Komisija, o tem, ,koliko potrošniki razumejo etikete in uporabo kemijskih proizvodov brez tveganja‘, iz katere naj bi bilo razvidno, da približno 80 % anketirancev ,vedno‘ ali ,večinoma‘ prebere etikete na pesticidih in da jih dodatnih 12 % prebere ,včasih‘. Med tistimi, ki preberejo napotke na etiketah, jih približno 74 % upošteva ,v celoti‘, medtem ko jih 23 % spoštuje ,delno‘. Ti podatki naj bi bili potrjeni s še eno raziskavo, pri čemer je družba Bayer [CropScience] predložila samo njene odlomke.
554 V zvezi s tem je treba najprej opozoriti, da se podatki, ki jih je navedla družba Bayer [CropScience] za prvo od teh raziskav, ne ujemajo s tistimi iz kopije, ki jo je predložila. Delež anketirancev, ki so odgovorili, da ,vedno‘ ali ,večinoma‘ preberejo etikete fitofarmacevtskih sredstev, je bil namreč 66 % (50 % ,vedno‘ in 16 % ,večinoma‘) in ne ,približno 80 %‘, kot je navedla družba Bayer [CropScience].
555 Nadalje, iz odlomka druge raziskave, ki ga je predložila družba Bayer [CropScience], ni razvidno, kdo je raziskavo opravil, kako je bil sestavljen vzorec anketirancev in ali je bil reprezentativen za populacijo sedmih držav, v katerih je bila raziskava opravljena. V teh okoliščinah ima lahko samo zelo majhno dokazno vrednost.
556 Nazadnje, prva raziskava, opravljena v vseh državah članicah na podlagi reprezentativnega vzorca, kaže, da 34 % anketirancev samo ,včasih‘ prebere navodila za uporabo na etiketah fitofarmacevtskih sredstev ali pa jih ne preberejo nikoli. V teh okoliščinah in zlasti ob upoštevanju visoke stopnje toksičnosti obravnavanih snovi je treba ugotoviti, da je lahko Komisija upravičeno ugotovila, da je za neprofesionalne uporabnike bolj verjetno, da ne bodo upoštevali navodil za uporabo, kot za profesionalne uporabnike.
557 Zato se prepoved neprofesionalne uporabe obravnavanih snovi na prostem ne bi smela šteti za ,očitno neustrezno za doseganje zastavljenega cilja‘ v smislu sodne prakse, navedene v točki 506 zgoraj.
558 Četrtič, kar zadeva posebej neprofesionalno rabo v zaprtem prostoru je res, da se ogrozitev čebel na prvi pogled zdi malo verjetna, če se upoštevajo navodila za uporabo. Vendar kot je bilo navedeno, ni mogoče izključiti neustrezne uporabe z neupoštevanjem navodil za uporabo, in to predvsem kar zadeva neprofesionalne uporabnike. V zvezi s tem se zdi tveganje, ki ga navaja Komisija, da bi bila rastlina, tretirana v zaprtem prostoru, nato postavljena na prosto, bolj anekdotično in vsekakor občasno. Nasprotno se zdi glede na učinkovanje obravnavanih snovi kot insekticidov verjetno, da bi to nekatere uporabnike napeljalo na to, da bi uporabili sredstva, ki jih vsebujejo, neposredno na prostem, čeprav se prodajajo za uporabo v zaprtem prostoru.“
154 Družba Bayer CropScience Splošnemu sodišču v bistvu očita, da je v točki 558 izpodbijane sodbe ugotovilo, da ni mogoče izključiti neustrezne uporabe z neupoštevanjem navodil za uporabo, in to predvsem glede neprofesionalnih uporabnikov, medtem ko je v točki 553 izpodbijane sodbe hkrati priznalo, da niti tožeče stranke niti Komisija niso dokazale, v kolikšni meri verjetnost neustrezne uporabe obstaja ali ne obstaja.
155 V zvezi s tem je treba opozoriti, kot izhaja iz točk 551 in 552 izpodbijane sodbe, da morajo institucije, pristojne za politične odločitve, določiti raven tveganja, ki velja za sprejemljivo za družbo, pri čemer se ta raven tveganja ne določi le na podlagi strogo znanstvenih preudarkov, ampak tudi ob upoštevanju družbenih dejavnikov, kot je izvedljivost nadzora.
156 Ta je namreč lahko upošteven dejavnik pri določanju sprejemljive ravni tveganja, ker je namen nadzora zagotoviti upoštevanje navodil za uporabo fitofarmacevtskih sredstev, ki vsebujejo aktivne snovi, s čimer se lahko zmanjša vpliv uporabe takih snovi na okolje.
157 Splošno sodišče je sicer v točki 553 izpodbijane sodbe ugotovilo, da niti Komisija niti družba Bayer CropScience nista dokazali natančne verjetnosti neustrezne uporabe fitofarmacevtskih sredstev, ki vsebujejo zadevni snovi, s strani neprofesionalnih uporabnikov. Vendar je glede na to, da neprofesionalni uporabniki niso pod nikakršnim nadzorom, mogoče sklepati, kot je to storilo Splošno sodišče v točki 556 izpodbijane sodbe, da je za neprofesionalne uporabnike bolj verjetno, da ne bodo upoštevali navodil za uporabo, kot za profesionalne uporabnike.
158 Tako ob upoštevanju visoke stopnje toksičnosti zadevnih aktivnih snovi za čebele Splošno sodišče s tem, da je ugotovilo, da se prepoved neprofesionalne uporabe fitofarmacevtskih sredstev, ki vsebujejo navedeni snovi, ne more šteti za „očitno neustrezno“ za doseganje cilja, ki mu sledi sporna uredba, ni napačno uporabilo prava.
159 Iz tega sledi, da tudi drugi del četrtega pritožbenega razloga ni utemeljen.
160 Zato je treba četrti pritožbeni razlog zavrniti kot neutemeljen.
5. Šesti pritožbeni razlog
a) Trditve strank
161 Družba Bayer CropScience s šestim pritožbenim razlogom Splošnemu sodišču očita, da je v točkah od 459 do 461 izpodbijane sodbe napačno uporabilo pravo s tem, da je napačno opredelilo obseg analize učinka, ki jo je treba opraviti pred sprejetjem previdnostnih ukrepov, in da ni upoštevalo zahtev, povezanih s to analizo. Splošno sodišče naj bi se namreč zadovoljilo s tem, da se je Komisija seznanila z učinki, ki naj bi jih prineslo nameravano ukrepanje, in naj bi ugotovilo, da ima Komisija glede obsega in oblike analize učinka diskrecijsko pravico, pri čemer je povzetek analize učinka v štirih točkah, ki jo je predložil sektor, štelo za zadosten, čeprav naj Komisija ne bi bila v celoti seznanjena z alternativnimi fitofarmacevtskimi sredstvi. Družba Bayer CropScience trdi, da je tako obveznost glede analize učinka ostala brez vsake vsebine.
162 Komisija te trditve izpodbija.
b) Presoja Sodišča
163 Točke izpodbijane sodbe, na katere so osredotočene kritike družbe Bayer CropScience, so:
„459 Glede tega je treba najprej ugotoviti, da točka 6.3.4 sporočila [o uporabi previdnostnega načela z dne 2. februarja 2000 (COM(2000) 1 final) (v nadaljevanju: sporočilo o previdnostnem načelu)] določa, da se izvede preskus koristi in stroškov ukrepanja ali neukrepanja. Vendar pa oblika in razpon tega preizkusa nista natančno določena. Zlasti iz tega ni nikakor razvidno, da je zadevni organ zavezan začeti poseben postopek ocenjevanja, ki bi pripeljal na primer do formalnega pisnega poročila o ocenjevanju. Poleg tega je iz besedila razvidno, da ima organ, ki uporablja previdnostno načelo, precejšnjo diskrecijsko pravico glede analiznih metod. Čeprav je namreč v sporočilu navedeno, da bi preizkus ,moral‘ zajemati ekonomsko analizo, mora zadevni organ vsekakor vključiti tudi neekonomske razloge. Poleg tega je izrecno poudarjeno, da je treba v nekaterih okoliščinah ekonomske razloge šteti za manj pomembne od drugih interesov, ki so priznani kot pomembnejši; izrecno sta primeroma omenjena interesa, kot sta okolje ali zdravje.
460 Poleg tega ni nujno, da se ekonomska analiza stroškov in koristi izvede na podlagi natančnega izračuna ustreznih stroškov nameravanega ukrepanja in neukrepanja. Take natančne izračune bo v večini primerov nemogoče izvesti, saj so v kontekstu uporabe previdnostnega načela njihovi rezultati odvisni od različnih spremenljivk, ki po definiciji niso poznane. Če bi bile namreč vse posledice neukrepanja in ukrepanja poznane, ne bi bilo nujno uporabiti previdnostnega načela, ampak bi bilo mogoče odločiti na podlagi gotovosti. Nazadnje, zahteve iz sporočila o previdnostnem načelu so izpolnjene, če se je zadevni organ, v obravnavanem primeru Komisija, dejansko seznanil s pozitivnimi in negativnimi, ekonomskimi in drugimi učinki, ki jih prinaša nameravano ukrepanje in tudi opustitev delovanja, in če jih je upošteval pri svojem sklepu. Ni pa nujno, da so ti učinki natančno številčno opredeljeni, če to ni mogoče ali bi zahtevalo nesorazmerne napore.
461 Drugič, poudariti je treba, da je Komisija očitno primerjala najverjetnejše pozitivne ali negativne posledice nameravanega ukrepanja s takimi posledicami neukrepanja za skupne stroške Unije, s čimer je izpolnila zahteve iz točke 6.3.4 sporočila o previdnostnem načelu. To je jasno razvidno iz obvestila z dne 21. januarja 2013 takrat pristojnemu članu Komisije. Namen tega obvestila je bil tega člana obvestiti o potekajočih razpravah o sklepih EFSE in ga prositi za odobritev ukrepov, ki so jih načrtovale službe Komisije. V prilogi V k obvestilu z naslovom ,Informacije o okoliščina glede EP, industrije, nevladnih organizacij‘ so bile navedene različne okoliščine, upoštevane v okviru predloga. Posebej so bili v zvezi z dejstvom, da se neonikotinoidi obsežno uporabljajo v kmetijstvu, v prilogi V omenjeni bistveni rezultati študije Humboldt, ki so jo Komisiji predložile tožeče stranke, vključno z ugotovitvami navedene študije glede učinkov prepovedi neonikotinoidov na gospodarstvo, trg dela in ekološko ravnotežje Unije. V njej je bilo omenjeno tudi, da Komisija ni v celoti seznanjena z alternativnimi fitofarmacevtskimi sredstvi, saj se ta registrirajo na nacionalni ravni. Nazadnje je bilo v obvestilu navedeno, da bo [Evropski] [p]arlament o tej zadevi razpravljal čez tri dni, 24. januarja 2013, na podlagi študije, ki jo je naročil, o tveganjih v zvezi z obravnavanimi snovmi, ki je priporočala popolno prepoved neonikotinoidov (in ne samo omejitev rabe), ter da tudi nevladne organizacije zahtevajo popolno prepoved. Iz vsega tega izhaja, da se je Komisija zavedala tako ekonomskih kot okoljskih vprašanj, povezanih z uporabo obravnavanih snovi.“
164 V zvezi s tem je treba spomniti, da člen 21(3) Uredbe št. 1107/2009 določa, da če Komisija ugotovi, da snov ne izpolnjuje več meril za odobritev iz člena 4 te uredbe, se sprejme uredba o prenehanju ali spremembi odobritve.
165 Kot je bilo ugotovljeno v točki 69 te sodbe, pa lahko ugotovitev v okviru pregleda odobritve aktivne snovi, da merila za odobritev iz člena 4 Uredbe št. 1107/2009 niso več izpolnjena, temelji na vsakem novem spoznanju, če je to znanstveno ali tehnično.
166 Kadar Komisija pride do take ugotovitve, mora v skladu s členom 21(3) Uredbe št. 1107/2009 sprejeti uredbo o prenehanju ali spremembi odobritve zadevne aktivne snovi. Ta določba tako s tem, da določa prenehanje ali spremembo odobritve, izrecno vključuje načelo sorazmernosti, ki je v skladu z ustaljeno sodno prakso eno temeljnih načel prava Unije in ki zahteva, da akti institucij Unije ne prestopijo meja tistega, kar je primerno in potrebno za uresničitev legitimnih ciljev, ki jim sledi zadevna ureditev, pri čemer je treba takrat, kadar je mogoče izbirati med več primernimi ukrepi, uporabiti tistega, ki je najmanj omejujoč, povzročene neugodnosti pa ne smejo biti čezmerne glede na zastavljene cilje (sodba z dne 8. julija 2010, Afton Chemical, C‑343/09, EU:C:2010:419, točka 45 in navedena sodna praksa).
167 V zadevnem primeru je Komisija, kot je razvidno iz točk od 22 do 24 te sodbe in same sporne uredbe, s to uredbo spremenila pogoje za odobritev zadevnih snovi, pri čemer je upoštevala to, da te snovi pomenijo nekatera visoka akutna tveganja za čebele in da za več kmetijskih rastlin ni mogoče izključiti nesprejemljivih tveganj zaradi akutnih ali kroničnih učinkov na preživetje in razvoj družin.
168 Iz tega sledi, da je Komisija menila, da odobrena uporaba aktivnih snovi iz obravnavane zadeve ne izpolnjuje več meril za odobritev iz člena 4 Uredbe št. 1107/2009 in zlasti točke 3.8.3 Priloge II k tej uredbi, v skladu s katero se aktivna snov odobri le, če je ugotovljeno, da uporaba fitofarmacevtskih sredstev, ki vsebujejo to aktivno snov, v predlaganih pogojih uporabe povzroči zanemarljivo izpostavljenost čebel ali nima nesprejemljivih akutnih ali kroničnih učinkov na preživetje in razvoj družin ob upoštevanju učinkov na čebelje ličinke in vedenje čebel.
169 V zvezi z načelom sorazmernosti je treba navesti, da člen 21(3) Uredbe št. 1107/2009 ne določa posebnih oblik ali načinov za zagotovitev spoštovanja tega načela.
170 Ugotovitev Splošnega sodišča, da obseg in oblika preizkusa koristi in stroškov ukrepanja ali neukrepanja spadata v diskrecijsko pravico Komisije, ne krši niti člena 21(3) Uredbe št. 1107/2009 niti načela sorazmernosti, ki je, kot je bilo navedeno v točki 166 te sodbe, vključeno v navedeno določbo.
171 V zvezi s tem je treba poudariti, da se ocena, ki jo Komisija opravi v okviru pregleda na podlagi člena 21 Uredbe št. 1107/2009 v povezavi s točko 3.8.3 Priloge II k tej uredbi, nanaša na analizo tveganj, ki jih bo uporaba fitofarmacevtskega sredstva, ki vsebuje eno od zadevnih snovi, povzročila zlasti za preživetje in razvoj čebeljih družin.
172 Iz tega sledi, da družba Bayer CropScience ne more trditi, da je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo s tem, da se je sklicevalo na široko diskrecijsko pravico, ki jo ima Komisija, kadar se ta odloči, da bo poleg te ocene tveganja – ki je edina predpisana z zgoraj navedenim regulativnim okvirom – opravila tudi preizkus koristi in stroškov njenega ukrepanja ali neukrepanja.
173 Vsekakor je treba ugotoviti, da se Splošno sodišče v nasprotju s tem, kar trdi družba Bayer CropScience, ni zadovoljilo s tem, da se je Komisija seznanila z učinki, ki naj bi jih prineslo nameravano ukrepanje. Komisija je namreč, kot je navedeno v točki 461 izpodbijane sodbe, primerjala najverjetnejše pozitivne ali negativne posledice nameravanega ukrepanja s takimi posledicami neukrepanja za skupne stroške Unije.
174 Poleg tega, kot je razvidno iz točk od 463 do 466 izpodbijane sodbe, je Komisija pri oceni učinkov ukrepov, ki so predmet sporne uredbe, na kmetijstvo in okolje, lahko upoštevala, da je po eni strani za fitofarmacevtska sredstva, ki vsebujejo zadevni snovi, mogoče po potrebi dovoliti izjeme na nacionalni ravni in da je lahko po drugi strani v nekaterih državah članicah kmetijstvo v preteklosti zadovoljivo delovalo, ne da bi uporabljalo fitofarmacevtska sredstva, ki vsebujejo zadevni snovi, in ne da bi ta okoliščina imela negativne vplive na okolje.
175 Nazadnje, iz točk od 468 do 470 izpodbijane sodbe je razvidno, da čeprav glede na sistem, določen z Uredbo št. 1107/2009, pri katerem je Komisija pristojna za odobritev aktivnih snovi na ravni Unije, medtem ko so države članice pristojne za registracijo fitofarmacevtskih sredstev, ki vsebujejo odobrene aktivne snovi, Komisija ni mogla za celotno Unijo določiti, v kakšni meri, za katere uporabe in za katere kmetijske rastline imajo kmetje na voljo proizvode, alternativne tistim, ki vsebujejo zadevni snovi, pa je Komisija vedela za aktivne snovi, ki bi lahko nadomestile snovi, na katere se nanaša sporna uredba.
176 V teh okoliščinah in celo ob predpostavki, da ima Komisija v okviru člena 21(3) Uredbe št. 1107/2009 samostojno obveznost, da opravi analizo, pri kateri posebej upošteva koristi in stroške ukrepanja ali neukrepanja, je treba ugotoviti, da s trditvami družbe Bayer CropScience nikakor ni mogoče uspeti.
177 Zato je treba šesti pritožbeni razlog zavrniti kot neutemeljen.
178 Glede na vse navedene preudarke je treba pritožbo zavrniti.
VI. Stroški
179 Člen 184(2) Poslovnika določa, da kadar pritožba ni utemeljena, Sodišče odloči o stroških.
180 V skladu s členom 138(1) tega poslovnika, ki se na podlagi člena 184(1) istega poslovnika uporablja za pritožbeni postopek, se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki.
181 Komisija, UNAF, Deutscher Berufs- und Erwerbsimkerbund, Österreichischer Erwerbsimkerbund, PAN Europe, Bee Life, Buglife in Greenpeace so predlagali, naj se pritožnicama naloži plačilo stroškov, in ker ti nista uspeli, se jima naloži plačilo stroškov navedenih strank. Ker Kraljevina Švedska ni priglasila stroškov, sama nosi svoje stroške.
182 Člen 184(4) Poslovnika določa, da če pritožbe ni vložil intervenient na prvi stopnji, se mu lahko plačilo stroškov pritožbenega postopka naloži le, če je sodeloval pri pisnem ali ustnem delu postopka pred Sodiščem. Če je intervenient sodeloval v postopku, lahko Sodišče odloči, da nosi svoje stroške.
183 AGPM, ECPA, Rapool-Ring Qualitätsraps deutscher Züchter in ESA, ki so bili intervenienti na prvi stopnji, niso sodelovali v postopku pred Sodiščem. NFU in Agricultural Industries Confederation pa sta sodelovala v pritožbenem postopku in ker s svojimi predlogi nista uspela, nosita svoje stroške.
184 V skladu s členom 140(3) Poslovnika, ki se na podlagi člena 184(1) tega poslovnika uporablja za pritožbeni postopek, lahko Sodišče intervenientu, ki ni država članica, institucija, država podpisnica Sporazuma o Evropskem gospodarskem prostoru z dne 2. maja 1992 (UL, posebna izdaja v slovenščini, zvezek 52, str. 11), ki ni država članica ali Nadzorni organ EFTA, naloži, da nosi svoje stroške.
185 To določbo je treba uporabiti in odločiti, da Stichting De Bijenstichting nosi svoje stroške.
Iz teh razlogov je Sodišče (prvi senat) razsodilo:
1. Pritožba ni dopustna v delu, v katerem jo je vložila družba Bayer AG.
2. Pritožba se v delu, v katerem jo je vložila družba Bayer CropScience AG, zavrne.
3. Družbi Bayer CropScience AG in Bayer AG poleg svojih stroškov nosita stroške Evropske komisije, Union nationale de l’apiculture française (UNAF), Deutscher Berufs- und Erwerbsimkerbund eV, Österreichischer Erwerbsimkerbund, Pesticide Action Network Europe (PAN Europe), Bee Life European Beekeeping Coordination (Bee Life), Buglife – The Invertebrate Conservation Trust in Stichting Greenpeace Council (Greenpeace).
4. The National Farmers’ Union (NFU), Agricultural Industries Confederation Ltd in Stichting De Bijenstichting nosijo svoje stroške.
5. Kraljevina Švedska nosi svoje stroške.
Podpisi