T‑257/07. sz. ügy

Francia Köztársaság

kontra

Európai Bizottság

„Állategészségügy – 999/2001/EK rendelet – A fertőző szivacsos agyvelőbántalmak elleni védelem – Juh‑ és kecskefélék – 746/2008/EK rendelet – A korábban előírt felszámolási intézkedéseknél kevésbé korlátozó felszámolási intézkedések elfogadása – Az elővigyázatosság elve”

Az ítélet összefoglalása

1.      Mezőgazdaság – Közös agrárpolitika – Végrehajtás – Az emberi egészség védelmével kapcsolatos intézkedések – Az elővigyázatosság elvének alkalmazása

(EK 3. cikk, p) pont, EK 6. cikk, EK 152. cikk, (1) bekezdés, EK 153. cikk, (1) és (2) bekezdés, és EK 174. cikk, (1) és (2) bekezdés; 178/2002 európai parlamenti és tanácsi rendelet, 7. cikk, (1) bekezdés)

2.      Mezőgazdaság – Közös agrárpolitika – Végrehajtás – A kockázatok tudományos értékelése

(EK 152. cikk, (1) bekezdés; 178/2002 európai parlamenti és tanácsi rendelet, 6. cikk, (2) bekezdés)

3.      Mezőgazdaság – Közös agrárpolitika – Végrehajtás – Kockázatértékelés – A kockázati szint meghatározása

(EK 152. cikk, (1) bekezdés)

4.      Mezőgazdaság – Közös agrárpolitika – Végrehajtás – A közegészség, a biztonság és a környezet védelmére vonatokozó követelmények figyelembevétele – Az elővigyázatosság elvének alkalmazása

(EK 152. cikk, (1) bekezdés; 178/2002 európai parlamenti és tanácsi rendelet, 7. cikk, (2) bekezdés)

5.      Mezőgazdaság – Közös agrárpolitika – Az uniós intézmények mérlegelési jogköre – Terjedelem – Bírósági felülvizsgálat – Korlátok

6.      Jogellenességi kifogás – Tárgy – A jogszerűség megítélése – Szempontok

(EUMSZ 263. cikk)

7.      Mezőgazdaság – Közös agrárpolitika – Az elővigyázatosság elvének alkalmazása – Terjedelem – Korlátok – A közösségi jogrend által biztosított garanciák tiszteletben tartása a közigazgatási eljárások során

(EK 152. cikk, (1) bekezdés)

8.      Mezőgazdaság – Az állat‑egészségügyi jogszabályok közelítése – A fertőző szivacsos agyvelőbántalmak elleni védekezési intézkedések – A veszélyeztetett állatoknak a vizsgálat során történő meghatározása

(999/2001 európai parlamenti és tanácsi rendelet, 13. cikk, (1) bekezdés, b) és c) pont, 23. cikk, és 24. cikk, (2) bekezdés)

1.      Az elővigyázatosság elve az uniós jog olyan általános elvének minősül, amely az EK 3. cikk p) pontjából, az EK 6. cikkből, az EK 152. cikk (1) bekezdéséből, az EK 153. cikk (1) és (2) bekezdéséből, valamint az EK 174. cikk (1) és (2) bekezdéséből ered, és arra kötelezi az eljáró hatóságokat, hogy a releváns szabályozással rájuk ruházott hatáskörök gyakorlásának pontos keretei között megfelelő intézkedéseket hozzanak a közegészségre, a biztonságra és a környezetre gyakorolt egyes esetleges kockázatok megelőzése érdekében, az ezen érdekek védelmével kapcsolatos követelményeket a gazdasági érdekek elé helyezve.

Ezenfelül, amint az élelmiszerjog általános elveiről és követelményeiről, az Európai Élelmiszerbiztonsági Hatóság létrehozásáról és az élelmiszer‑biztonságra vonatkozó eljárások megállapításáról szóló 178/2002 rendelet 7. cikkének (1) bekezdése az élelmiszerjoggal kapcsolatban azt kifejti, ahol a rendelkezésre álló információk értékelését követően bebizonyosodik az egészségkárosító hatások lehetősége, de a helyzet tudományos megítélése még bizonytalan, az elővigyázatosság elve lehetővé teszi a magas szintű egészségvédelem megvalósítása érdekében ideiglenes kockázatkezelési intézkedések bevezetését.

Így az elővigyázatosság elve lehetővé teszi az intézmények számára, hogy amennyiben tudományos bizonytalanságok állnak fenn az emberi egészségre vonatkozó kockázatok fennállása vagy hatása tekintetében, védelmi intézkedéseket hozhatnak anélkül, hogy meg kellene várniuk, hogy e kockázatok valósága és súlyossága teljesen bizonyossá váljon, vagy hogy az egészségre kedvezőtlen hatások bekövetkezzenek.

A közegészségre, a biztonságra és a környezetre gyakorolt egyes esetleges kockázatok megelőzése szempontjából megfelelő intézkedések valamely intézmény által az elővigyázatosság elve alapján történő elfogadását eredményező eljárásban három egymást követő szakasz különböztethető meg: elsőként a jelenségből eredő esetlegesen negatív hatások azonosítása, másodsorban az e jelenséggel kapcsolatos, a közegészségre, a biztonságra és a környezetre gyakorolt kockázatok értékelése, és harmadsorban – ha az azonosított esetleges kockázatok meghaladják a társadalom számára elfogadható mértéket – a megfelelő védelmi intézkedések elfogadása révén történő kockázatkezelés.

(vö. 66–69. pont)

2.      A közegészségre, a biztonságra és a környezetre gyakorolt kockázatok értékelése a valamely jelenségből eredő potenciálisan káros hatásokkal szembesülő intézmény számára az említett kockázatok tudományos módon történő értékeléséből, és annak meghatározásából áll, hogy ezek meghaladják‑e a társadalom számára elfogadhatónak ítélt kockázati szintet. Így annak érdekében, hogy az uniós intézmények el tudják végezni a kockázatértékelést, egyfelől rendelkezniük kell a kockázatok tudományos értékelésével, másfelől meg kell határozniuk a társadalom számára elfogadhatatlannak ítélt kockázati szintet.

Különösen a kockázatok tudományos értékelése olyan tudományos folyamat, amely – amennyire lehetséges – valamely veszély meghatározására és e veszély jellemzésére, e veszélyeztetettség értékelésére és a kockázat jellemzésére irányul. Mint tudományos eljárást, a kockázatok tudományos értékelését az intézménynek tudományos szakértőkre kell bíznia.

Ezenfelül az élelmiszerjog általános elveiről és követelményeiről, az Európai Élelmiszerbiztonsági Hatóság létrehozásáról és az élelmiszer‑biztonságra vonatkozó eljárások megállapításáról szóló 178/2002 rendelet 6. cikkének (2) bekezdése értelmében a kockázatok tudományos értékelését a rendelkezésre álló tudományos eredmények alapján, független, tárgyilagos és átlátható módon kell elvégezni. Erre tekintettel az intézmények azon kötelezettsége, hogy a közegészség, a biztonság és a környezet magas szintű védelmét biztosítsák, megköveteli, hogy határozataikat a rendelkezésre álló tudományos adatok legnagyobb fokú figyelembevétele mellett hozzák meg, és hogy azok a nemzetközi kutatás legújabb eredményein alapuljanak.

A kockázatok tudományos értékelésének nem kell feltétlenül a kockázat fennállására, és annak megvalósulása esetén az esetleges kedvezőtlen hatások súlyosságára vonatkozó meggyőző tudományos bizonyítékokat szolgáltatnia az intézmények részére. Az elővigyázatosság elve alkalmazásának helyzete ugyanis fogalmilag valamely tudományosan bizonytalan helyzetnek felel meg. Valamely megelőző intézkedés azonban nem indokolható érvényesen tisztán feltételezett, tudományosan még nem igazolt, egyszerű feltételezéseken alapuló kockázati megközelítéssel.

Továbbá valamely megelőző intézkedés elfogadása, vagy éppen ellenkezőleg, annak visszavonása vagy enyhítése nem rendelhető alá a mindenféle kockázat hiányára vonatkozó bizonyítékoknak, mert tudományos szempontból általában lehetetlen ilyen bizonyítékot szolgáltatni, mivel a gyakorlatban nem létezik „nulla” kockázati szint. Ebből következik, hogy csak akkor hozható meg valamely megelőző intézkedés, ha a kockázat – anélkül, hogy a fennállását vagy hatását meggyőző tudományos adatok „teljes mértékben” igazolnák – mindazonáltal kellőképpen dokumentáltnak tűnik az ezen intézkedés meghozatalának időpontjában rendelkezésre álló tudományos adatok alapján. Ebben az összefüggésben a kockázat fogalma ennélfogva megfelel a bizonyos intézkedések vagy bizonyos gyakorlatok elfogadása révén a jogrend által védett tárgyra nézve kedvezőtlen hatások valószínűsége mértékének.

Végezetül a kockázatok teljes körű tudományos értékelése a rendelkezésre álló tudományos adatok elégtelensége miatt lehetetlennek bizonyulhat. Ez azonban nem akadályozhatja meg a hatáskörrel rendelkező hatóságot, hogy megelőző intézkedéseket hozzon az elővigyázatosság elve alapján. Ebben az esetben az szükséges, hogy a tudományos szakértők a fennálló tudományos bizonytalanság ellenére elvégezzék a kockázatok tudományos értékelését oly módon, hogy a hatáskörrel rendelkező hatóság kellően megbízható és hiteles információval rendelkezzen, amely lehetővé teszi számára a feltett tudományos kérdés teljes terjedelmének áttekintését, és lehetővé teszi számára, hogy politikáját az ügy ismeretében határozza meg.

Ebből következik, hogy az elővigyázatosság elve alapján elfogadott ideiglenes intézkedéseket enyhítő rendelkezések elfogadásával kiváltott, az emberi egészségre gyakorolt kockázatok tudományos értékelésében részt vevő tudósok bizonyos értékeléseinek nélkülözhetetlen vagy nélkülözhető jellegét többek között a rendelkezésre álló adatok alapján kell megítélni.

(vö. 70–71., 73–77., 178–179. pont)

3.      A kockázatértékelés során a társadalom számára elfogadhatatlannak ítélt kockázati szint meghatározása – az alkalmazandó szabályok tiszteletben tartása mellett – az említett társadalom számára megfelelő védelmi szint megállapításával kapcsolatos politikai döntéssel megbízott intézményekre tartozik. Ezen intézményeknek kell meghatározniuk a közegészségre, a biztonságra és a környezetre nézve kedvezőtlen hatások valószínűségének és e potenciális hatások súlyának azon kritikus mértékét, amely számukra már nem tűnik e társadalom számára elfogadhatónak, és amelyet ha átlépnek, akkor a fennálló tudományos bizonytalanság ellenére a közegészség, a biztonság és a környezet védelme érdekében megelőző intézkedések alkalmazása szükséges.

A társadalom számára elfogadhatatlannak ítélt kockázati szint meghatározása során az intézményeket köti a közegészség, a biztonság és a környezet védelme magas szintjének biztosítására irányuló kötelezettségük. E magas védelmi szintnek – ahhoz, hogy e rendelkezéssel összeegyeztethető legyen – technikailag nem kell feltétlenül a lehető legmagasabb szintűnek lennie. Egyébiránt ezen intézmények nem fogadhatnak el egy tisztán feltételezett kockázati megközelítést, és nem orientálhatják a döntéseiket a „nulla kockázat” szintjéhez.

A társadalom számára elfogadhatatlannak ítélt kockázati szint meghatározása a hatáskörrel rendelkező hatóság által az egyes esetek különleges körülményei alapján végzett értékeléstől függ. E tekintetben e hatóság többek között figyelembe veheti e kockázat bekövetkezte esetén a közegészségre, a biztonságra és a környezetre gyakorolt hatás súlyát, beleértve a lehetséges kedvezőtlen hatások terjedelmét, e károk folyamatosságát, visszafordíthatóságát vagy a lehetséges későbbi hatásait, valamint a rendelkezésre álló tudományos ismeretek állapota alapján a kockázat többé vagy kevésbé konkrét besorolását.

(vö. 78–80. pont)

4.      Az elővigyázatosság elvének alkalmazása során a kockázatkezelés mindazoknak a tevékenységeknek felel meg, amelyeket a kockázattal szembesülő intézmény tesz annak érdekében, hogy a közegészség, a biztonság és a környezet magas szintű védelmének biztosítására irányuló kötelezettségére tekintettel e kockázatot a társadalom számára elfogadhatónak ítélt mértékre szorítsa. Amennyiben ugyanis e kockázat meghaladja a társadalom számára elfogadhatónak ítélt mértéket, az intézmény az elővigyázatosság elve alapján köteles a magas védelmi szint biztosításához szükséges ideiglenes kockázatkezelési intézkedéseket elfogadni.

Az élelmiszerjog általános elveiről és követelményeiről, az Európai Élelmiszerbiztonsági Hatóság létrehozásáról és az élelmiszer‑biztonságra vonatkozó eljárások megállapításáról szóló 178/2002 rendelet 7. cikkének (2) bekezdésével összhangban ugyanis a szóban forgó ideiglenes intézkedéseknek arányosaknak, hátrányos megkülönbözetéstől menteseknek, átláthatóknak és koherenseknek kell lenniük a korábban elfogadott hasonló intézkedésekhez képest.

Végezetül a hatáskörrel rendelkező hatóság feladata, hogy a szóban forgó ideiglenes intézkedéseket ésszerű határidőn belül felülvizsgálja. Amennyiben ugyanis új tények módosítják valamely kockázat besorolását, vagy rámutatnak, hogy ezt a kockázatot a fennállóknál kevésbé kényszerítő intézkedésekkel is határok közé lehet szorítani, akkor az intézményeknek, különösen a kezdeményező hatáskörrel rendelkező Bizottságnak kell a szabályozásnak az új adatokhoz való igazítására ügyelni. A korábban elfogadott megelőző intézkedések enyhítését mindenképpen a szóban forgó kockázat értékelését módosító, új tényeknek kell igazolniuk.

Ezek az új tények, így az új ismeretek vagy az új tudományos felfedezések, amennyiben igazolják valamely megelőző intézkedés enyhítését, módosítják a hatóságok azon kötelezettségének tényleges tartalmát, hogy folyamatosan fenntartsák az emberi egészségvédelem magas szintjét. Ezek az új tények ugyanis módosíthatják a kockázat besorolását, valamint a társadalom által elfogadhatónak ítélt kockázati szintet. A kevésbé korlátozó megelőző intézkedés elfogadásának jogszerűségét nem azon, elfogadhatónak ítélt kockázati szint alapján kell értékelni, amelyet az eredeti megelőző intézkedések elfogadása érdekében vettek figyelembe. Az eredeti megelőző intézkedéseknek a kockázat elfogadhatónak ítélt szintre szorítása céljából történő elfogadására ugyanis a kockázatok értékelése és különösen a társadalom számára elfogadhatónak ítélt kockázati szint meghatározása alapján kerül sor. Ha új tények módosítják ezt a kockázatértékelést, a kevésbé korlátozó megelőző intézkedések elfogadásának jogszerűségét az új tények figyelembevételével kell értékelni, és nem azon tények alapján, amelyeket az eredeti megelőző intézkedések elfogadásakor végzett kockázatértékelés határozott meg. Csak akkor állapíthatja meg a bíróság az elővigyázatosság elvének a megsértését, ha ezen új kockázati szint meghaladja a társadalom számára elfogadhatónak ítélt kockázati szintet.

(vö. 81–83., 212–213. pont)

5.      Az uniós intézmények a közös agrárpolitika területén a követendő célok meghatározása és a megfelelő cselekvési eszközök megválasztása vonatkozásában széles mérlegelési jogkörrel rendelkeznek. A kockázatértékelésük keretében továbbá kötelesek összetett értékeléseket folytatni annak érdekében, hogy a kockázatok tudományos értékelése keretében a szakértők által számukra szolgáltatott műszaki és tudományos jellegű információkra tekintettel a közegészségre, a biztonságra és a környezetre gyakorolt kockázatok meghaladják‑e a társadalom számára elfogadhatónak ítélt szintet.

E széles mérlegelési jogkör és ezen összetett értékelések korlátozott felülvizsgálatot követelnek meg az Európai Unió bírósága részéről. Az említett mérlegelési jogkörnek és az említett értékeléseknek ugyanis az a következményük, hogy a bíróság érdemi felülvizsgálata annak vizsgálatára korlátozódik, hogy a hatásköreik intézmények általi gyakorlása nem volt‑e nyilvánvalóan hibás, hogy az intézmények nem követtek‑e el hatáskörrel való visszaélést, illetve hogy nem lépték‑e nyilvánvalóan túl a mérlegelési jogkörük határait.

Ami az uniós bíróság azon vizsgálatát illeti, hogy valamely intézmény aktusa nyilvánvaló mérlegelési hibában szenved‑e, annak megállapításához, hogy az intézmény elkövetett‑e az összetett tények értékelésekor olyan nyilvánvaló hibát, amely indokolttá tenné a megtámadott határozat megsemmisítését, a felperes által előterjesztett bizonyítékoknak elegendőknek kell arra lenniük, hogy kétségbe vonják az ezen aktusban foglalt tényértékelésének helytállóságát. A helytállóság ezen vizsgálatának fenntartása mellett nem feladata a Törvényszéknek, hogy a határozat kibocsátójának az összetett tényekre vonatkozó értékelését a sajátjával helyettesítse.

Az uniós bíróság felülvizsgálatának korlátozása azonban nem érinti azon kötelezettségét, hogy a hivatkozott bizonyítékok tárgyi valószerűségét, megbízhatóságát és következetességét vizsgálja, valamint ellenőrizze, hogy a bizonyítékok tartalmazzák‑e az adott összetett helyzet értékeléséhez figyelembe veendő összes adatot, valamint hogy e bizonyítékok alátámasztják‑e a belőlük levont következtetéseket.

Továbbá, ha valamely intézmény széles mérlegelési jogkörrel rendelkezik, akkor a közigazgatási eljárásban az uniós jogrend által biztosított garanciák tiszteletben tartásának ellenőrzése alapvető fontosságú. E garanciák között szerepel az adott eset valamennyi lényegi elemének a hatáskörrel rendelkező intézmény által elvégzendő gondos és pártatlan vizsgálatára, valamint a határozatának megfelelő indokolására vonatkozó kötelezettség.

Így a kockázatok lehető legkimerítőbb, a kiválóság, az átláthatóság és a függetlenség elvét tiszteletben tartó tudományos véleményeken alapuló tudományos értékelése jelentős eljárási garancia az intézkedések tudományos objektivitásának biztosítása és az önkényes intézkedések elfogadásának elkerülése érdekében.

(vö. 84–89., 214. pont)

6.      Valamely uniós jogi aktus jogszerűségét a tényállás alapján és az aktus elfogadásának időpontjában hatályos jog szerint kell értékelni. Ebből eredően az uniós jogi aktus elfogadásának időpontját követően felmerülő körülmények ezen aktus jogszerűségének értékelésénél nem vehetők figyelembe.

(vö. 172. pont)

7.      Az uniós intézmények a közös agrárpolitika területén a megfelelő cselekvési eszközök megválasztása vonatkozásában széles mérlegelési jogkörrel rendelkeznek. Egyébiránt, mivel ezen intézmények kötelesek az emberi egészségvédelem magas szintjét biztosítani, széles mérlegelési jogkörrel rendelkeznek az e kötelezettség tiszteletben tartása szempontjából megfelelő cselekvési eszközök megválasztása vonatkozásában is. Az intézmények e széles mérlegelési jogköre magában foglalja, hogy a közigazgatási eljárásban az uniós jogrend által biztosított garanciák tiszteletben tartásának ellenőrzése alapvető fontosságú.

E garanciák egyike arra irányul, hogy megkövetelje a hatóságoktól, hogy amikor az elővigyázatosság elve alapján ideiglenes intézkedéseket fogadnak el az emberi egészségvédelem magas szintjének biztosítása céljából, valamennyi releváns ténnyel rendelkezzenek e tekintetben. Rendelkezniük kell ezáltal a kockázatoknak a kiválóság, az átláthatóság és a függetlenség elvén alapuló tudományos értékelésével. E követelmény fontos garanciának minősül az intézkedések tudományos objektivitásának biztosítása és az önkényes intézkedések elfogadásának elkerülése érdekében.

E garanciák közül egy másik megköveteli a hatóságoktól, hogy amikor az elővigyázatosság elve alapján elfogadott ideiglenes intézkedéseket enyhítő rendelkezéseket hoznak az emberi egészségvédelem magas szintű biztosítása érdekében, rendelkezzenek az emberi egészségre gyakorolt azon kockázatok tudományos értékelésével, amelyeket e rendelkezések elfogadása vált ki. Az emberi egészségre gyakorolt kockázatok e tudományos értékelése főszabály szerint magában foglalja azon valószínűség tudományos szakértők általi teljes körű értékelését, hogy az ember ki van téve az intézkedések egészségre nézve káros hatásainak. Következésképpen főszabály szerint magában foglalja a szóban forgó kockázatok mennyiségi értékelését.

(vö. 174–177. pont)

8.      Az egyes fertőző szivacsos agyvelőbántalmak megelőzésére, az ellenük való védekezésre és a felszámolásukra vonatkozó szabályok megállapításáról szóló 999/2001 rendelet 13. cikke (1) bekezdésének b) pontja értelmében vizsgálatot kell folytatni, hogy meg lehessen határozni valamennyi veszélyeztetett állatot a VII. melléklet 1. pontjának megfelelően. E rendelet 13. cikke (1) bekezdésének c) pontja szerint továbbá az említett rendelet VII. mellékletének 2. pontjában említett valamennyi veszélyeztetett állatot és állati eredetű terméket – amelyet a 13. cikk (1) bekezdésének b) pontjában említett vizsgálat során veszélyeztetettnek találtak – le kell ölni, illetve ártalmatlanítani kell az 1774/2002 rendeletnek megfelelően. Így e rendelkezés alapján azokat az állatokat kell leölni és ártalmatlanítani, amelyeket a 999/2001 rendelet VII. melléklete 1. pontjának megfelelően lefolytatott vizsgálat során határoztak meg, és amelyek továbbá megfelelnek az említett melléklet 2. pontjában szereplő kritériumoknak.

A 999/2001 rendelet 23. cikke szerint a Bizottság az említett rendelet 24. cikkének (2) bekezdésében szereplő komitológiai eljárás alapján, a megfelelő tudományos bizottsággal valamennyi közegészségügyi kihatású kérdéssel kapcsolatban folytatott konzultációt követően módosíthatja e rendelet mellékleteit. Így a jogalkotó a Bizottságra ruházta a 999/2001 rendelet módosítására irányuló hatáskört.

A 999/2001 rendelet 13. cikke (1) bekezdése c) pontjának, valamint 23. cikkének tartalmára tekintettel a Bizottság hatáskörébe tartozik, hogy a 999/2001 rendelet 24. cikkének (2) bekezdésében szereplő komitológiai eljárás alapján elfogadott rendelettel korlátozza a vizsgálat során meghatározott leölendő és ártalmatlanítandó állatokat. Mivel ugyanis e rendelet 13. cikke (1) bekezdésének c) pontja a VII. melléklet 2. pontjában meghatározott kritériumokra utalva határozza meg a leölendő és ártalmatlanítandó állatokat, a Bizottság e rendelet 23. cikke alapján hatáskörrel rendelkezik olyan rendelkezések elfogadására, amelyek korlátozzák a fent említett vizsgálat során meghatározott leölendő és ártalmatlanítandó állatokat.

(vö. 206–208. pont)