Byla T‑257/07

Prancūzijos Respublika

prieš

Europos Komisiją

„Gyvūnų sveikatos reikalavimai – Reglamentas (EB) Nr. 999/2001 – Apsauga nuo užkrečiamųjų spongiforminių encefalopatijų – Avys ir ožkos – Reglamentas (EB) Nr. 746/2008 – Mažiau ribojančių likvidavimo priemonių, nei buvo anksčiau numatytos, priėmimas – Atsargumo principas“

Sprendimo santrauka

1.      Žemės ūkis – Bendra žemės ūkio politika – Įgyvendinimas – Žmonių sveikatos apsaugos priemonės – Atsargumo principo taikymas

(EB 3 straipsnio p punktas, 6 straipsnis, 152 straipsnio 1 dalis, 153 straipsnio 1 ir 2 dalys ir 174 straipsnio 1 ir 2 dalys; Europos Parlamento ir Tarybos reglamento Nr. 178/2002 7 straipsnio 1 dalis)

2.      Žemės ūkis – Bendra žemės ūkio politika – Įgyvendinimas – Mokslinis rizikos vertinimas

(EB 152 straipsnio 1 dalis; Europos Parlamento ir Tarybos reglamento Nr. 178/2002 6 straipsnio 2 dalis)

3.      Žemės ūkis – Bendra žemės ūkio politika – Įgyvendinimas – Rizikos vertinimas – Rizikos lygio nustatymas

(EB 152 straipsnio 1 dalis)

4.      Žemės ūkis – Bendra žemės ūkio politika – Įgyvendinimas – Atsižvelgimas į visuomenės sveikatos, saugumo ir aplinkos apsaugos sričių reikalavimus – Atsargumo principo taikymas

(EB 152 straipsnio 1 dalis; Europos Parlamento ir Tarybos reglamento Nr. 178/2002 7 straipsnio 2 dalis)

5.      Žemės ūkis – Bendra žemės ūkio politika – Sąjungos institucijų diskrecija – Apimtis – Teisminė kontrolė – Ribos

6.      Neteisėtumu grindžiamas prieštaravimas – Dalykas – Teisėtumo vertinimas – Kriterijai

(SESV 263 straipsnis)

7.      Žemės ūkis – Bendra žemės ūkio politika – Atsargumo principo taikymas – Taikymo sritis – Ribos – Pagal Bendrijos teisinę sistemą suteiktų garantijų paisymas vykstant administracinėms procedūroms

(EB 152 straipsnio 1 dalis)

8.      Žemės ūkis – Teisės aktų derinimas sveikatos politikos srityje – Apsaugos nuo užkrečiamųjų spongiforminių encefalopatijų priemonės – Riziką keliančių gyvūnų nustatymas vykstant tyrimui

(Europos Parlamento ir Tarybos reglamento Nr. 999/2001 13 straipsnio 1 dalies b ir c punktai, 23 straipsnis ir 24 straipsnio 2 dalis)

1.      Atsargumo principas yra bendrasis Sąjungos teisės principas, išplaukiantis iš EB 3 straipsnio p punkto, 6 straipsnio, 152 straipsnio 1 dalies, 153 straipsnio 1 ir 2 dalių ir 174 straipsnio 1 ir 2 dalių, kuriais atitinkamos valdžios institucijos įpareigojamos, visų pirma kai įgyvendina atitinkamų teisės nuostatų joms suteiktą kompetenciją, patvirtinti tinkamas priemones tam, kad būtų išvengta tam tikros potencialios rizikos visuomenės sveikatai, saugumui ir aplinkai, pirmenybę teikiant šių interesų apsaugos reikalavimams, o ne ekonominiams interesams.

Be to, kaip paaiškinta Reglamento Nr. 178/2002, nustatančio maistui skirtų teisės aktų bendruosius principus ir reikalavimus, įsteigiančio Europos maisto saugos tarnybą ir nustatančio su maisto saugos klausimais susijusias procedūras, 7 straipsnio 1 dalyje kalbant apie maistui skirtus teisės aktus, vadovaujantis atsargumo principu, leidžiama patvirtinti laikinąsias rizikos valdymo priemones, būtinas aukštam sveikatos apsaugos lygiui užtikrinti, kai įvertinus turimą informaciją yra nustatoma kenksmingo poveikio sveikatai galimybė, tačiau tebėra mokslinių abejonių.

Taigi, jei kyla mokslinių abejonių dėl rizikos žmonių sveikatai ar jos masto, institucijos gali, vadovaudamosi atsargumo principu, imtis apsaugos priemonių nelaukdamos, kol šio pavojaus realumas ir sunkumas bus visiškai įrodyti arba kol pasireikš sveikatai žalingas poveikis.

Kalbant apie procedūrą, pagal kurią institucija tvirtina tinkamas priemones vadovaudamasi atsargumo principu, kad užkirstų kelią tam tikrai rizikai, galinčiai kilti visuomenės sveikatai, saugumui ir aplinkai, išskirtini trys jos etapai: pirma, galimo neigiamo tam tikro reiškinio poveikio nustatymas, antra, su šiuo reiškiniu susijusios rizikos visuomenės sveikatai, saugumui ir aplinkai vertinimas ir, trečia, jei galima nustatyta rizika viršija visuomenei priimtinas ribas, – rizikos valdymas patvirtinant tinkamas apsaugos priemones.

(žr. 66–69 punktus)

2.      Rizikos visuomenės sveikatai, saugumui ir aplinkai vertinimas reiškia, kad, siekdama kovoti su galimu neigiamu tam tikro reiškinio poveikiu, institucija turi moksliškai įvertinti šią riziką ir nustatyti, ar ji viršija visuomenei priimtinu laikomą rizikos lygį. Taigi tam, kad Sąjungos institucijos galėtų įvertinti riziką, joms reikia, pirma, turėti mokslinį rizikos įvertinimą ir, antra, nustatyti visuomenei nepriimtinu laikomą rizikos lygį.

Mokslinis rizikos vertinimas – tai mokslinis procesas, kurio tikslas – kiek įmanoma identifikuoti tam tikrą pavojų ir jį apibūdinti, įvertinti sąlyčio su šiuo pavojumi tikimybę ir apibūdinti riziką. Kadangi tai yra mokslinis procesas, institucija turi patikėti mokslinį rizikos vertinimą mokslo ekspertams.

Be to, pagal Reglamento Nr. 178/2002, nustatančio maistui skirtų teisės aktų bendruosius principus ir reikalavimus, įsteigiančio Europos maisto saugos tarnybą ir nustatančio su maisto saugos klausimais susijusias procedūras, 6 straipsnio 2 dalį rizikos vertinimas remiasi turima moksline informacija, o vertinama laikantis nepriklausomumo, objektyvumo ir skaidrumo principų. Šiuo atžvilgiu svarbu pažymėti, jog institucijų pareiga užtikrinti aukštą visuomenės sveikatos apsaugos, saugumo ir aplinkos apsaugos lygį reiškia, kad jų sprendimai turi būti priimami visiškai atsižvelgiant į geriausius turimus mokslinius duomenis ir grindžiami naujausiais tarptautinių tyrimų rezultatais.

Nebūtina, kad atlikus mokslinį rizikos vertinimą institucijoms būtų pateikti neginčytini rizikos tikrumo ir galimo neigiamo poveikio sunkumo, jei ši rizika pasitvirtintų, įrodymai. Atsargumo principas taikomas aplinkybėmis, kurioms būdinga tai, kad nėra aiškios mokslinės pozicijos. Tačiau prevencinė priemonė negali būti tinkamai pagrįsta vien hipotetiniu požiūriu į riziką, grindžiamą dar nepatvirtintomis mokslinėmis hipotezėmis.

Be to, patvirtinant prevencinę priemonę arba, atvirkščiai, ją atšaukiant ar sušvelninant negali būti reikalaujama įrodyti visišką rizikos nebuvimą, nes paprastai moksliniu požiūriu tokio įrodymo pateikti neįmanoma, nes praktikoje nulinės rizikos nebūna. Darytina išvada, kad prevencinė priemonė gali būti patvirtinta tik tada, jei rizika, nereikalaujant, kad jos buvimas ir mastas būtų „visiškai“ įrodyti pateikus neginčytinus mokslo įrodymus, atrodo vis dėlto pakankamai įrodyta remiantis šios priemonės tvirtinimo metu turėtais moksliniais duomenimis. Šiomis aplinkybėmis sąvoka „rizika“ atitinka neigiamo poveikio teisiškai saugomam gėriui tikimybę, kuri atsiranda įteisinant tam tikras priemones arba veiksmus.

Galiausiai, atlikti visapusišką mokslinį rizikos vertinimą gali būti neįmanoma dėl nepakankamų turimų mokslinių duomenų. Tačiau tai negali sutrukdyti kompetentingai viešosios valdžios institucijai imtis prevencinių priemonių vadovaujantis atsargumo principu. Šiuo atveju svarbu, kad mokslo ekspertai atliktų mokslinį rizikos vertinimą nepaisydami tebesančių mokslinių abejonių taip, kad kompetentinga valdžios institucija turėtų pakankamai patikimą ir rimtą informaciją, kuri jai leistų visiškai suvokti kilusio mokslinio klausimo reikšmę ir tuo remiantis apibrėžti savo politiką.

Darytina išvada, jog dėl būtinybės mokslininkams, dalyvaujantiems moksliškai vertinant riziką žmonių sveikatai, kylančią priėmus nuostatas, kuriomis švelninamos vadovaujantis atsargumo principu patvirtintos laikinosios priemonės, pateikti tam tikrus vertinimus sprendžiama, be kita ko, atsižvelgiant į turimus duomenis.

(žr. 70, 71, 73–77, 178 ir 179 punktus)

3.      Vertinant riziką jos lygį, laikytiną nepriimtinu visuomenei, apibrėžia institucijos, atsakingos už politinį sprendimą nustatyti tinkamą visuomenės apsaugos lygį. Būtent šios institucijos turi nustatyti kritinę galimo neigiamo poveikio visuomenės sveikatai, saugumui ir aplinkai ir šio galimo poveikio sunkumo, kuris joms atrodo nebepriimtinas toje visuomenėje, ribą, kurią peržengus būtina, siekiant apsaugoti visuomenės sveikatą, saugumą ir aplinką, imtis prevencinių priemonių, nepaisant tebesančių mokslinių abejonių.

Nustatydamos rizikos lygį, laikomą nepriimtinu visuomenei, institucijos saistomos savo pareigos užtikrinti aukštą visuomenės sveikatos apsaugos, saugumo ir aplinkos apsaugos lygį. Kad būtų suderinamas su šia nuostata, šis aukštas apsaugos lygis nebūtinai turi būti techniniu požiūriu aukščiausias. Be to, šios institucijos negali taikyti vien hipotetinio požiūrio į riziką ir priimti sprendimų remdamosi „nulinės rizikos“ lygiu.

Rizikos lygio, laikytino nepriimtinu visuomenei, nustatymas priklauso nuo kompetentingos institucijos atlikto kiekvieno nagrinėjamo atvejo konkrečių aplinkybių vertinimo. Šiuo požiūriu valdžios institucija gali atsižvelgti, be kita ko, į poveikio visuomenės sveikatai, saugumui ir aplinkai sunkumą rizikos pasitvirtinimo atveju, įskaitant galimo neigiamo poveikio mastą, ilgalaikiškumą, galimybę jį atitaisyti arba galimą vėlesnį padarytos žalos poveikį, taip pat į daugiau ar mažiau konkretų rizikos suvokimą atsižvelgiant į turimas mokslines žinias.

(žr. 78–80 punktus)

4.      Taikant atsargumo principą atliekamas rizikos valdymas apima visus veiksmus, kurių ėmėsi su rizika susidūrusi institucija, kad pasiektų visuomenei priimtiną rizikos lygį, atsižvelgdama į savo pareigą užtikrinti aukštą visuomenės sveikatos apsaugos, saugumo ir aplinkos apsaugos lygį. Iš tikrųjų, jei ši rizika viršija visuomenei priimtinu laikytiną rizikos lygį, institucija, vadovaudamasi atsargumo principu, privalo patvirtinti laikinąsias rizikos valdymo priemones, būtinas aukštam apsaugos lygiui užtikrinti.

Vadovaujantis Reglamento Nr. 178/2002, nustatančio maistui skirtų teisės aktų bendruosius principus ir reikalavimus, įsteigiančio Europos maisto saugos tarnybą ir nustatančio su maisto saugos klausimais susijusias procedūras, 7 straipsnio 2 dalimi, atitinkamos laikinosios priemonės, atsižvelgiant į jau patvirtintas panašias priemones, turi būti proporcingos, nediskriminacinės ir nuoseklios.

Galiausiai kompetentinga valdžios institucija, praėjus protingam laikotarpiui, turi iš naujo įvertinti atitinkamas laikinąsias priemones. Jei nauji duomenys keičia rizikos suvokimą arba rodo, jog šios rizikos gali būti išvengta mažiau ribojančiomis nei esamosios priemonėmis, institucijos, ypač iniciatyvos teisę turinti Komisija, privalo užtikrinti teisės nuostatų pakeitimą, atsižvelgdamos į naujus duomenis. Bet kuriuo atveju anksčiau patvirtintų prevencinių priemonių sušvelninimas turi būti pagrįstas naujomis aplinkybėmis, pakeičiančiomis nagrinėjamos rizikos vertinimą.

Šios naujos aplinkybės, kaip antai naujos žinios arba nauji moksliniai atradimai, jei jie pagrindžia prevencinės priemonės sušvelninimą, pakeičia viešosios valdžios institucijų pareigos nuolat išlaikyti aukštą žmonių sveikatos apsaugos lygį konkretų turinį. Iš tikrųjų šios naujos aplinkybės gali pakeisti rizikos suvokimą ir rizikos lygį, laikytinus priimtinais visuomenei. Mažiau ribojančios prevencinės priemonės teisėtumas vertinamas ne pagal tą rizikos lygį, į kurį atsižvelgta tvirtinant pradines prevencines priemones. Pradinės prevencinės priemonės, skirtos priimtinu laikytinam rizikos lygiui pasiekti, patvirtinamos atsižvelgiant į rizikos vertinimą ir, be kita ko, į rizikos lygio, laikytino priimtinu visuomenei, apibrėžimą. Jei dėl naujų aplinkybių šis rizikos vertinimas pasikeičia, mažiau ribojančių prevencinių priemonių teisėtumas turi būti vertinamas atsižvelgiant į šias naujas aplinkybes, o ne į tas, kurios lėmė rizikos vertinimą tvirtinant pradines prevencines priemones. Teismas turi konstatuoti atsargumo principo pažeidimą, tik jei šis naujas rizikos lygis viršija visuomenei priimtinu laikytiną rizikos lygį.

(žr. 81–83, 212 ir 213 punktus)

5.      Sąjungos institucijos bendros žemės ūkio politikos srityje turi didelę diskreciją nustatyti siekiamus tikslus ir pasirinkti tinkamas veiklos priemones. Be to, vertindamos tokią riziką jos turi atlikti sudėtingus vertinimus tam, kad, atsižvelgdamos į techninio ir mokslinio pobūdžio informaciją, kurią joms pateikė mokslinį rizikos vertinimą atlikę ekspertai, nustatytų, ar rizika visuomenės sveikatai, saugumui ir aplinkai viršija rizikos lygį, laikomą priimtinu visuomenei.

Ši didelė diskrecija ir sudėtingi vertinimai reiškia, kad Europos Sąjungos teismo kontrolė yra ribota. Ši diskrecija ir vertinimas lemia tai, kad bylą iš esmės nagrinėjančio teismo atliekama kontrolė ribojama nagrinėjimu, ar institucijos, naudodamosi savo įgaliojimais, nepadarė akivaizdžios vertinimo klaidos, nepiktnaudžiavo įgaliojimais arba nepadarė akivaizdaus savo diskrecijos ribų pažeidimo.

Kalbant apie Sąjungos teismo atliekamą nagrinėjimą, ar tam tikrame institucijos akte buvo padaryta akivaizdi vertinimo klaida, reikia pažymėti, kad, siekiant įrodyti, jog institucija, vertindama faktines aplinkybes, padarė akivaizdžią klaidą, kuri gali pateisinti šio akto panaikinimą, ieškovo pateiktų įrodymų turi pakakti tam, kad šiame akte esantis faktinių aplinkybių vertinimas pasirodytų nepagrįstas. Išskyrus minėtą pagrįstumo vertinimą, Bendrasis Teismas negali pakeisti šio sprendimo autoriaus atlikto sudėtingų aplinkybių vertinimo savuoju.

Vis dėlto ribota Sąjungos teismo kontrolė neturi įtakos jo pareigai patikrinti pateiktų įrodymų atitikties faktinėms aplinkybėms, jų patikimumo ir nuoseklumo, taip pat to, ar šie įrodymai apima visus svarbius duomenis, į kuriuos reikia atsižvelgti vertinant sudėtingą padėtį, ir ar jie gali pagrįsti jais remiantis padarytas išvadas.

Be to, tuo atveju, kai Sąjungos institucija turi didelę diskreciją, pagal Sąjungos teisinę sistemą suteiktų garantijų paisymo vykstant administracinėms procedūroms kontrolė yra ypač svarbi. Tarp šių garantijų yra ir kompetentingos institucijos pareiga atidžiai ir nešališkai išnagrinėti visas konkrečiu atveju svarbias aplinkybes ir pakankamai motyvuoti savo sprendimą.

Pavyzdžiui, mokslinis rizikos vertinimas, kuo išsamiau atliktas remiantis mokslinėmis nuomonėmis, pagrįstomis profesionalumo, skaidrumo ir nepriklausomumo principais, yra svarbi procedūrinė garantija, kuria siekiama užtikrinti priemonių mokslinį objektyvumą ir išvengti savavališkų priemonių patvirtinimo.

(žr. 84–89, 214 punktus)

6.      Sąjungos akto teisėtumas vertinamas atsižvelgiant į jo priėmimo metu buvusias faktines ir teisines aplinkybes. Todėl vertinant tokio akto teisėtumą negalima atsižvelgti į aplinkybes, kurios atsirado priėmus Sąjungos aktą.

(žr. 172 punktą)

7.      Bendros žemės ūkio politikos srityje institucijos turi didelę diskreciją pasirinkti tinkamas veiklos priemones. Be to, nors šios institucijos turi pareigą užtikrinti aukštą žmonių sveikatos apsaugos lygį, jos taip pat turi didelę diskreciją pasirinkti šiai pareigai įvykdyti tinkamas veiklos priemones. Ši didelė institucijų diskrecija reiškia, kad per administracines procedūras Bendrijos teisinės sistemos suteiktų garantijų laikymosi kontrolė yra ypač svarbi.

Viena iš šių garantijų – reikalavimas, kad valdžios institucijos turėtų visą svarbią informaciją, kai, vadovaudamosi atsargumo principu, tvirtina laikinąsias priemones, siekdamos užtikrinti aukštą žmonių sveikatos apsaugos lygį. Taip pat svarbu, kad jos turėtų mokslinį rizikos vertinimą, grindžiamą profesionalumo, skaidrumo ir nepriklausomumo principais. Šis reikalavimas yra svarbi garantija užtikrinant priemonių mokslinį objektyvumą ir siekiant išvengti savavališkų priemonių patvirtinimo.

Kita iš šių garantijų – reikalavimas, kad valdžios institucijos, priimdamos nuostatas, kuriomis švelninamos laikinosios priemonės, patvirtintos vadovaujantis atsargumo principu ir siekiant užtikrinti aukštą žmonių sveikatos apsaugos lygį, turėtų mokslinį rizikos žmonių sveikatai, kylančios patvirtinus šias priemones, vertinimą. Toks mokslinis rizikos žmonių sveikatai vertinimas iš esmės apima visapusišką mokslo ekspertų atliekamą vertinimą dėl galimybės priemonėmis sukelti žmogaus sveikatai žalingas pasekmes. Todėl iš esmės jis apima kiekybinį nagrinėjamos rizikos vertinimą.

(žr. 174–177 punktus)

8.      Pagal Reglamento Nr. 999/2001, nustatančio tam tikrų užkrečiamųjų spongiforminių encefalopatijų prevencijos, kontrolės ir likvidavimo taisykles, 13 straipsnio 1 dalies b punktą, atsižvelgiant į VII priedo 1 punktą, atliekamas tyrimas siekiant identifikuoti visus pavojingus gyvūnus. Be to, pagal šio reglamento 13 straipsnio 1 dalies c punktą visi gyvūnai ir gyvūniniai produktai, nurodyti šio reglamento VII priedo 2 punkte, kurie, atlikus 13 straipsnio 1 dalies b punkte nurodytą tyrimą, pasirodo esą pavojingi, paskerdžiami ir sunaikinami, atsižvelgiant į Reglamentą (EB) Nr. 1774/2002. Taigi, pagal šią nuostatą gyvūnai, kurie turi būti paskersti ir sunaikinti, – tai gyvūnai, kurie nustatomi atliekant tyrimą, reikalaujamą pagal Reglamento Nr. 999/2001 VII priedo 1 punktą, ir kurie, be to, atitinka šio priedo 2 punkto kriterijus.

Pagal Reglamento Nr. 999/2001 23 straipsnį Komisija gali pakeisti šio reglamento priedus laikydamasi jo 24 straipsnio 2 dalyje numatytos komiteto procedūros ir kiekvienu klausimu, galinčiu daryti įtaką visuomenės sveikatai, pasikonsultavusi su atitinkamu mokslo komitetu. Taigi teisės aktų leidėjas suteikė Komisijai įgaliojimus pakeisti Reglamento Nr. 999/2001 priedus.

Atsižvelgiant į Reglamento Nr. 999/2001 13 straipsnio 1 dalies c punkto ir 23 straipsnio taikymo sritį, Komisija turi kompetenciją reglamentu, priimtu taikant Reglamento Nr. 999/2001 24 straipsnio 2 dalyje numatytą komiteto procedūrą, apibrėžti, kurie iš tyrimu nustatytų gyvūnų yra skerstini ir sunaikintini. Kadangi pagal Reglamento Nr. 999/2001 13 straipsnio 1 dalies c punktą gyvūnai, kurie turi būti paskersti ir sunaikinti, apibrėžiami darant nuorodą į VII priedo 2 punkto kriterijus, Komisija turėjo teisę pagal Reglamento Nr. 999/2001 23 straipsnį patvirtinti nuostatas, kuriomis, kaip šioje byloje, apibrėžiami, kurie iš tyrimu nustatytų gyvūnų yra skerstini ir sunaikintini.

(žr. 206–208 punktus)