Asunto C‑488/21
GV
contra
Chief Appeals Officer y otros
(Petición de decisión prejudicial planteada por la Court of Appeal)
Sentencia del Tribunal de Justicia (Gran Sala) de 21 de diciembre de 2023
«Procedimiento prejudicial — Ciudadanía de la Unión Europea — Artículos 21 TFUE y 45 TFUE — Derecho de los ciudadanos de la Unión a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros — Trabajador que ha adquirido la nacionalidad del Estado miembro de acogida conservando su nacionalidad de origen — Directiva 2004/38/CE — Artículo 3 — Beneficiarios — Artículo 2, apartado 2, letra d) — Miembro de la familia — Ascendientes directos a cargo de un trabajador ciudadano de la Unión — Artículo 7, apartado 1, letras a) y d) — Derecho de residencia por más de tres meses — Conservación del estatuto de persona a cargo en el Estado miembro de acogida — Artículo 14, apartado 2 — Mantenimiento del derecho de residencia — Reglamento (UE) n.º 492/2011 — Artículo 7, apartado 2 — Igualdad de trato — Ventajas sociales — Prestaciones de asistencia social — Carga excesiva para la asistencia social del Estado miembro de acogida»
1. Ciudadanía de la Unión — Derecho de libre circulación y de libre residencia en el territorio de los Estados miembros — Directiva 2004/38/CE — Beneficiarios — Ciudadano de la Unión que reside en el Estado miembro de su nacionalidad — Miembros de la familia de dicho ciudadano — Exclusión
(Directiva 2004/38/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 3, ap. 1)
(véanse los apartados 42 y 43)
2. Ciudadanía de la Unión — Disposiciones del Tratado — Derecho de libre circulación y de libre residencia en el territorio de los Estados miembros — Libre circulación de personas — Trabajadores — Trabajador ciudadano de la Unión que ha ejercido su libertad de circulación al residir y al trabajar en el Estado miembro de acogida — Ciudadano de que se trata que ha adquirido la nacionalidad del Estado miembro de acogida conservando su nacionalidad de origen — Miembros de la familia de ese ciudadano que residen en el Estado miembro de acogida — Derecho de residencia derivado en el Estado miembro de acogida — Requisitos
[Arts. 21 TFUE, ap. 1, y 45 TFUE, aps. 1 y 2; Reglamento (UE) n.º 492/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 7, ap. 2]
(véanse los apartados 45 a 50)
3. Libre circulación de personas — Trabajadores — Igualdad de trato — Ventajas sociales — Normativa nacional que excluye de la concesión de un subsidio por discapacidad a un ascendiente directo a cargo de un trabajador ciudadano de la Unión o incluso le retira el derecho de residencia de más de tres meses — Improcedencia — Justificación — Miembro de la familia que se convierte en una carga excesiva para la asistencia social nacional — Inexistencia
[Art. 45 TFUE; Reglamento (UE) n.º 492/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 7, ap. 2; Directiva 2004/38/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, arts. 2, ap. 2, letra d), 7, ap. 1, letras a) y d), y 14, ap. 2]
(véanse los apartados 54 a 61 y 63 a 72 y el fallo.)
Resumen
GV, nacional rumana, es la madre de AC, también nacional rumana que reside y trabaja en Irlanda. Además, AC ha sido naturalizada irlandesa.
Desde el año 2017, GV reside en Irlanda con su hija, de la que depende económicamente. En septiembre de 2017, debido al deterioro de su estado de salud en relación con la artritis, GV solicitó la concesión del subsidio por discapacidad, con arreglo a una ley de protección social.
De la resolución de remisión se desprende que este subsidio, que tiene por objeto proteger de la pobreza, constituye una prestación de asistencia social financiada con cargo a los Presupuestos Generales, sin que el interesado haya tenido que abonar cotizaciones a la seguridad social. Además, la concesión del subsidio está sujeta a determinados requisitos relacionados, en particular, con la edad, los recursos y la discapacidad. Por último, el citado órgano jurisdiccional recuerda que el subsidio por discapacidad constituye una «prestación especial en metálico no contributiva», en el sentido del Reglamento n.º 883/2004. (1) Por último, el Derecho irlandés excluye de la percepción del citado subsidio a quien no resida habitualmente en Irlanda, como es la persona que no dispone de derecho de residencia en ese Estado miembro.
En febrero de 2018, la solicitud de subsidio por discapacidad presentada por GV fue denegada por carecer de derecho de residencia en Irlanda.
Encargado del reexaminar la denegación de esa solicitud, en julio de 2019, el Appeals Officer (funcionario de la División de Apelaciones, Irlanda) declaró que GV, como ascendiente directo a cargo de una ciudadana de la Unión trabajador en Irlanda, era titular de un derecho de residencia, pero no tenía derecho a percibir una prestación de asistencia social. El Chief Appeals Officer (Jefe de la Oficina de Apelaciones, Irlanda), ante el que se presentó una solicitud de revisión, confirmó este razonamiento, dado que, con arreglo a la normativa nacional por la que transpone la Directiva 2004/38, (2) si se le concediese dicho subsidio, GV se convertiría en una carga excesiva para la asistencia social nacional y, por ello, ya no dispondría del derecho de residencia.
Mediante sentencia dictada en julio de 2020, la High Court (Tribunal Superior, Irlanda) anuló la resolución adoptada por el Jefe de la Oficina de Apelaciones. Dicho órgano jurisdiccional considera, en particular, que la normativa nacional antes citada, en la medida en que supedita el derecho de residencia de un miembro de la familia de un ciudadano irlandés al requisito de que dicho miembro de su familia no se convierta en una carga excesiva para la asistencia social del Estado, es incompatible con la Directiva 2004/38, que regula el derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros.
Conociendo de un recurso de apelación contra esa sentencia, el órgano jurisdiccional remitente decidió preguntar, en esencia, al Tribunal de Justicia si el Derecho de la Unión se opone a una normativa de un Estado miembro que permite a las autoridades de ese Estado miembro denegar la concesión de una prestación de asistencia social a un ascendiente directo que, en el momento de la presentación de la solicitud relativa a dicha prestación, está a cargo de un trabajador ciudadano de la Unión, o incluso retirarle el derecho de residencia de más de tres meses, basándose en que la concesión de tal prestación tendría como efecto que ese miembro de la familia dejara de estar a cargo del citado trabajador ciudadano de la Unión y se convirtiera así en una carga excesiva para la asistencia social de dicho Estado miembro.
Mediante su sentencia, dictada en Gran Sala, el Tribunal de Justicia declara que el principio de libre circulación de los trabajadores, (3) tal como lo aplica el Reglamento n.º 492/2011, (4) relativo a la libre circulación de los trabajadores dentro de la Unión, en relación con la Directiva 2004/38, se opone a tal normativa nacional.
Apreciación del Tribunal de Justicia
Con carácter preliminar, el Tribunal de Justicia recuerda que la Directiva 2004/38, cuya interpretación solicitaba el órgano jurisdiccional remitente, regula únicamente los requisitos de entrada y de residencia de un ciudadano de la Unión en los Estados miembros distintos del de su nacionalidad. Por consiguiente, no pretende conferir, en el territorio de dicho Estado miembro, un derecho de residencia derivado a los miembros de la familia de ese ciudadano. En el caso de autos, desde la naturalización de AC, esta Directiva ya no está llamada a regular ni su derecho de residencia en Irlanda ni el derecho de residencia derivado del que podrían disfrutar los miembros de su familia.
Dicho esto, el Tribunal de Justicia ya ha declarado que la situación de un nacional de un Estado miembro que ha ejercido su libertad de circulación al trasladarse al territorio de otro Estado miembro y al residir legalmente en él no puede equipararse a una situación puramente interna por el mero hecho de que dicho nacional, durante su residencia, haya adquirido la nacionalidad del Estado miembro de acogida, además de su nacionalidad de origen. De ello se deduce que el efecto útil de los derechos conferidos a los ciudadanos de la Unión por el artículo 21 TFUE y, más precisamente, a los trabajadores por el artículo 45 TFUE exige que pueda concederse un derecho de residencia derivado a un miembro de la familia de un trabajador ciudadano de la Unión que, tras haber ejercido su libertad de circulación al residir y trabajar en el Estado miembro de acogida, ha adquirido la nacionalidad de dicho Estado miembro. Además, los requisitos de concesión del derecho de residencia derivado del que disfruta ese miembro de la familia no deberían ser más estrictos que los establecidos en la Directiva 2004/38 para el miembro de la familia de un ciudadano de la Unión que haya ejercido su derecho de libre circulación estableciéndose en un Estado miembro distinto de aquel del que tiene la nacionalidad, debiendo aplicarse esta Directiva por analogía a tal situación. Por último, un trabajador ciudadano de la Unión, incluso cuando, como en el caso de autos, ha adquirido la nacionalidad del Estado miembro de acogida, además de su nacionalidad de origen, tiene derecho a la igualdad de trato, en virtud del artículo 45 TFUE, apartado 2, tal como queda aplicado por el artículo 7, apartado 2, del Reglamento n.º 492/2011. (5)
En este contexto, en primer lugar, el Tribunal de Justicia precisa que de la lectura conjunta de varias disposiciones de la Directiva 2004/38 (6) se desprende que los ascendientes directos de un trabajador ciudadano de la Unión gozan de un derecho de residencia derivado por más de tres meses cuando están «a cargo» de dicho trabajador. Para que el miembro de la familia de que se trate pueda disfrutar de ese derecho, esta situación de dependencia debe existir en el país de procedencia de esa persona en el momento en el que solicita establecerse con el ciudadano de la Unión del que está a cargo. El interesado podrá conservar ese derecho mientras esté a cargo de ese trabajador, (7) hasta que ese ascendiente, que haya residido legalmente durante un período continuado de cinco años en el territorio del Estado miembro de acogida, pueda solicitar un derecho de residencia permanente. (8)
En segundo lugar, por lo que respecta al derecho antes citado a la igualdad de trato de que goza un trabajador ciudadano de la Unión en virtud del artículo 7, apartado 2, del Reglamento n.º 492/2011, el Tribunal de Justicia recuerda que el concepto de «ventajas sociales» previsto en dicha disposición comprende todas las ventajas que, vinculadas o no a un contrato de trabajo, se reconocen generalmente a los trabajadores nacionales, principalmente por su condición objetiva de trabajadores o por el mero hecho de su residencia en el territorio nacional, y cuya extensión a los trabajadores nacionales de otros Estados miembros parece apropiada para facilitar su movilidad dentro de la Unión. Este concepto puede incluir prestaciones de asistencia social comprendidas al mismo tiempo en el ámbito de aplicación específico del Reglamento n.º 883/2004, como el subsidio por discapacidad. Además, una prestación de asistencia social, como el subsidio por discapacidad concedido a un ascendiente directo, constituye para el trabajador migrante una «ventaja social», en el sentido del artículo 7, apartado 2, del Reglamento n.º 492/2011, toda vez que dicho ascendiente directo está a cargo del citado trabajador, en el sentido del artículo 2, punto 2, letra d), de la Directiva 2004/38. Por otra parte, ese ascendiente directo a su cargo, como beneficiario indirecto de la igualdad de trato reconocida al referido trabajador, puede invocar el artículo 7, apartado 2, con el fin de obtener dicho subsidio cuando, en virtud del Derecho nacional, este se conceda directamente a tales ascendientes. Habida cuenta de la protección contra las discriminaciones de que pueden ser objeto el trabajador migrante y los miembros de su familia en el Estado miembro de acogida, garantizada por esta disposición, la condición de ascendiente «a cargo» en el sentido del artículo 2, punto 2, letra d), de la Directiva 2004/38 no puede verse afectada por la concesión de una prestación de asistencia social en el Estado miembro de acogida. Decidir otra cosa prohibiría, en la práctica, a ese miembro de la familia a cargo solicitar dicha prestación, menoscabando así la igualdad de trato reconocida al trabajador migrante. A este respecto, es preciso subrayar que un trabajador migrante, con las cotizaciones sociales que paga en el Estado miembro de acogida en virtud de la actividad asalariada que ejerce, contribuye a la financiación de las políticas sociales de dicho Estado y debe, en consecuencia, beneficiarse de ellas en las mismas condiciones que los trabajadores nacionales. Por consiguiente, el objetivo consistente en evitar una carga económica excesiva para el Estado miembro de acogida no puede justificar una desigualdad de trato entre los trabajadores migrantes y los trabajadores nacionales.