POSTANOWIENIE TRYBUNAŁU (siódma izba)
z dnia 11 stycznia 2024 r.(*)
Odesłanie prejudycjalne – Artykuł 99 regulaminu postępowania przed Trybunałem – Pomoc państwa – Wsparcie na rzecz energii ze źródeł odnawialnych – Obowiązek zaopatrzenia w energię elektryczną wytwarzaną ze źródeł odnawialnych – Pomoc zgodna z rynkiem wewnętrznym – Uprzednie zgłoszenie pomocy – Artykuł 108 ust. 3 TFUE – Możliwość wymierzenie kary pieniężnej za naruszenie obowiązku zaopatrzenia, które nastąpiło przed tym zgłoszeniem
W sprawie C‑220/23
mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 267 TFUE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Sąd Apelacyjny w Warszawie, Wydział Gospodarczy i Własności Intelektualnej (Polska) postanowieniem z dnia 22 marca 2022 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 5 kwietnia 2023 r., w postępowaniu:
R. sp. z o.o.
przeciwko
Prezesowi Urzędu Regulacji Energetyki,
TRYBUNAŁ (siódma izba),
w składzie: A. Prechal (sprawozdawczyni), prezes drugiej izby, pełniąca obowiązki prezesa siódmej izby, N. Wahl i M.L. Arastey Sahún, sędziowie,
rzecznik generalny: M. Campos Sánchez-Bordona,
sekretarz: A. Calot Escobar,
podjąwszy, po wysłuchaniu rzecznika generalnego, decyzję o wydaniu orzeczenia w formie postanowienia z uzasadnieniem na podstawie art. 99 regulaminu postępowania przed Trybunałem,
wydaje następujące
Postanowienie
1 Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 108 ust. 3 zdanie ostatnie TFUE w związku z art. 4 ust. 3 TUE.
2 Wniosek ten został złożony w ramach sporu pomiędzy R. sp. z o.o. (zwaną dalej „spółką R.”) a Prezesem Urzędu Regulacji Energetyki (Polska) (zwanym dalej „Prezesem URE”) w przedmiocie kary pieniężnej nałożonej na spółkę R. z powodu nieprzestrzegania obowiązku w zakresie uzyskania i przedstawienia do umorzenia świadectwa pochodzenia, któremu to obowiązkowi podlega ona w ramach systemu wsparcia dla producentów energii elektrycznej wytworzonej w źródłach odnawialnych znajdujących się na terytorium Polski.
Prawo polskie
3 Artykuł 9a ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne, w brzmieniu mającym zastosowanie do sporu w postępowaniu głównym (zwana dalej „ustawą Prawo energetyczne”), stanowił:
„1. Przedsiębiorstwa energetyczne, odbiorcy końcowi oraz towarowe domy maklerskie lub domy maklerskie, o których mowa w ust. 1a, w zakresie określonym w przepisach wydanych na podstawie ust. 9, są obowiązane:
1) uzyskać i przedstawić do umorzenia Prezesowi Urzędu Regulacji Energetyki świadectwo pochodzenia […] wydane dla energii elektrycznej wytworzonej w źródłach znajdujących się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub
2) uiścić opłatę zastępczą, w terminie określonym w ust. 5, obliczoną w sposób określony w ust. 2.
1a. Obowiązek, o którym mowa w ust. 1 i 8, wykonują:
1) przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się wytwarzaniem energii elektrycznej lub jej obrotem i sprzedające energię elektryczną odbiorcom końcowym;
[…]
5. Opłaty zastępcze, o których mowa w ust. 1 pkt 2 oraz ust. 8 pkt 2, stanowią przychód Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej i powinny być uiszczane na rachunek bankowy tego funduszu do dnia 31 marca każdego roku za poprzedni rok kalendarzowy.
[…]
9. Minister właściwy do spraw gospodarki określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowy zakres obowiązków, o których mowa [w ust. 1] […].
[…]”.
4 Artykuł 56 ust. 1 pkt 1a ustawy Prawo energetyczne przewidywał:
„Karze pieniężnej podlega ten, kto nie przestrzega obowiązku uzyskania i przedstawienia do umorzenia Prezesowi URE świadectwa pochodzenia, świadectwa pochodzenia biogazu albo nie uiszcza opłaty zastępczej”.
Postępowanie główne i pytanie prejudycjalne
5 W 2005 r. Rzeczpospolita Polska wprowadziła system świadectw pochodzenia mający na celu wsparcie producentów energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych („zielona energia”). W ramach wspomnianego systemu świadectwa te są udostępniane nieodpłatnie producentom energii ze źródeł odnawialnych w zależności od wolumenu ich produkcji zielonej energii, podczas gdy inne przedsiębiorstwa sektora energetycznego, a w szczególności przedsiębiorstwa sprzedające energię elektryczną odbiorcom końcowym, podlegają obowiązkowi zakupu energii elektrycznej od tych producentów i przedstawienia świadectw tego zakupu Prezesowi URE w celu ich umorzenia w ilości odpowiadającej odsetkowi wolumenu sprzedanej przez nie energii elektrycznej.
6 W 2013 r. spółka R., prowadząca działalność w dziedzinie sprzedaży energii elektrycznej i podlegająca przewidzianemu w art. 9a ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo energetyczne obowiązkowi uzyskania i przedstawienia świadectw pochodzenia odzwierciedlających wolumen sprzedanej przez nią ilości energii elektrycznej, sprzedała energię elektryczną spółce H. S.A., produkującej żelazostopy, a także innym odbiorcom.
7 W celu wywiązania się z rzeczonego obowiązku w odniesieniu do wolumenu energii elektrycznej, którą spółka R. sprzedała odbiorcom końcowym w 2013 r., spółka ta przedstawiła Prezesowi URE świadectwa pochodzenia odpowiadające tym ilościom, aczkolwiek świadectwa te nie obejmowały wolumenu energii elektrycznej dostarczonej spółce H.
8 Spółka R. była bowiem zdania, że energia elektryczna dostarczona spółce H. nie była zużywana na potrzeby własne tej spółki, wobec czego spółka H. nie była odbiorcą końcowym w odniesieniu do tego wolumenu energii elektrycznej. Dostarczona tej spółce ilość energii nie wchodziła zatem w zakres obowiązku przewidzianego w art. 9a ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo energetyczne.
9 Decyzją z dnia 20 grudnia 2018 r. Prezes URE, uznawszy, że wolumen energii elektrycznej sprzedanej spółce H. był przeznaczony na jej własny użytek, w związku z czym wchodził w zakres przedmiotowego obowiązku, stwierdził, po pierwsze, że spółka R. nie wywiązała się z tego obowiązku ani nie uiściła opłaty zastępczej, a po drugie, na podstawie art. 56 ust. 1 pkt 1a ustawy Prawo energetyczne wymierzył jej karę pieniężną w wysokości 19 898 182,35 PLN (około 4 476 096,12 EUR) z tytułu niewykonania tego obowiązku.
10 Po rozpoznaniu powództwa wniesionego przez spółkę R. Sąd Okręgowy w Warszawie – Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów (Polska) częściowo uwzględnił żądanie pozwu, uchylając tę decyzję w zakresie, w jakim nakładała ona na powódkę karę pieniężną.
11 W tym celu sąd ten uznał, że chociaż Prezes URE był co do zasady uprawniony, w świetle art. 56 ust. 1 pkt 1a ustawy Prawo energetyczne, do nałożenia na spółkę R. kary pieniężnej za nieprzestrzeganie obowiązku przedstawienia świadectwa pochodzenia w odniesieniu do wolumenu energii elektrycznej dostarczonej spółce H., to jednak art. 108 ust. 3 TFUE stał temu na przeszkodzie.
12 W opinii tego sądu z decyzji Komisji C(2016) 4944 final z dnia 2 sierpnia 2016 r. w sprawie pomocy państwa SA. 37345 (2015/NN) – Polska – Polski system świadectw pochodzenia w celu wsparcia odnawialnych źródeł energii i zmniejszenia obciążeń związanych z OZE dla odbiorców energochłonnych (Dz.U. 2016, C 471, s. 1; zwanej dalej „decyzją końcową z dnia 2 sierpnia 2016 r.”) wynikało bowiem, że polski system świadectw pochodzenia stanowi pomoc państwa. Chociaż w decyzji tej Komisja Europejska uznała ten system za zgodny z rynkiem wewnętrznym, to jednak jego wprowadzenie w życie w odniesieniu do okresu sprzed wydania tej decyzji było sprzeczne z art. 108 ust. 3 TFUE.
13 Prezes URE wniósł apelację od tego wyroku do Sądu Apelacyjnego w Warszawie, Wydziału Gospodarczego i Własności Intelektualnej (Polska), powołując się w szczególności na naruszenie art. 108 ust. 3 TFUE.
14 Sąd odsyłający stwierdza na podstawie decyzji końcowej z dnia 2 sierpnia 2016 r., że przepisy ustanawiające obowiązek dotyczący świadectw pochodzenia zostały wprowadzone do polskiego systemu prawnego z naruszeniem art. 108 ust. 3 TFUE.
15 Sąd ten jest jednak zdania, że kwestia, czy możliwe jest nałożenie kary pieniężnej na przedsiębiorstwo na podstawie przepisów krajowych dotyczących systemu pomocy wprowadzonego z naruszeniem art. 108 ust. 3 TFUE, nie została jeszcze rozstrzygnięta w orzecznictwie Trybunału, w szczególności w sytuacji, gdy wspomniany system pomocy został następnie uznany za zgodny z rynkiem wewnętrznym.
16 W tym względzie ocenia on, że jest możliwe uznanie, iż podobnie jak beneficjent niezgłoszonej pomocy, który powinien uwzględnić konieczność jej zwrotu, przedsiębiorstwo podlegające obowiązkom wynikającym z takiego systemu pomocy, przekonane o braku obowiązku zgłoszenia tego systemu pomocy, powinno móc oczekiwać, że nie zostanie ukarane za ich naruszenie.
17 Skuteczność zakazu ustanowionego w art. 108 ust. 3 TFUE przemawia za przyjęciem takiego rozumowania, podobnie jak okoliczność, że środki pochodzące z opłaty zastępczej, ustanowionej w art. 9a ust. 1 pkt 2 i art. 9a ust. 5 ustawy Prawo energetyczne, oraz środki pochodzące z kar za nieuiszczenie tej opłaty są przeznaczone na finansowanie pomocy, przy czym opłata zastępcza stanowi – wbrew twierdzeniu Prezesa URE – integralną część pomocy.
18 W tych okolicznościach Sąd Apelacyjny w Warszawie, Wydział Gospodarczy i Własności Intelektualnej postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym:
„Czy art. 108 ust. 3 [TFUE] w związku z art. 4 ust. 3 [TUE] należy interpretować w ten sposób, że brak notyfikacji [Komisji] pomocy państwa, mimo stwierdzenia następnie przez Komisję w decyzji, że pomoc ta jest zgodna z rynkiem wewnętrznym, wyłącza możliwość nałożenia kary pieniężnej na przedsiębiorcę, który nie wykonał obowiązku wynikającego z przepisu krajowego realizującego [wymienioną wyżej] pomoc w okresie poprzedzającym wydanie decyzji Komisji?”.
W przedmiocie pytania prejudycjalnego
19 Zgodnie z art. 99 regulaminu postępowania przed Trybunałem jeżeli w szczególności odpowiedź na pytanie prejudycjalne można wywieść w sposób jednoznaczny z orzecznictwa, Trybunał może w każdej chwili, na wniosek sędziego sprawozdawcy i po zapoznaniu się ze stanowiskiem rzecznika generalnego, orzec w formie postanowienia z uzasadnieniem.
20 Przepis ten należy zastosować w niniejszej sprawie.
21 Poprzez swoje jedyne pytanie sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 108 ust. 3 zdanie ostatnie TFUE w związku z art. 4 ust. 3 TUE należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie wymierzeniu przedsiębiorstwu kary pieniężnej za naruszenie obowiązku stanowiącego część środka pomocy państwa wprowadzonego w życie przed wydaniem przez Komisję ostatecznej decyzji stwierdzającej zgodność tej pomocy z rynkiem wewnętrznym, jeżeli dane naruszenie nastąpiło w okresie poprzedzającym wydanie tej decyzji.
22 Z postanowienia odsyłającego wynika, że pytanie to pojawia się w odniesieniu do polskiego systemu świadectw pochodzenia wprowadzonego w 2005 r. i mającego na celu wspieranie producentów energii elektrycznej wytwarzanej ze źródeł odnawialnych w Polsce. Mimo że zdaniem Komisji system ten stanowi pomoc wchodzącą w zakres zastosowania art. 108 ust. 3 TFUE, władze polskie dokonały zgłoszenia tego systemu dopiero w 2013 r., ponieważ zakładały początkowo, że taki system nie może zostać uznany za pomoc państwa. Decyzją końcową z dnia 2 sierpnia 2016 r. Komisja uznała ten system za zgodny z rynkiem wewnętrznym, poddając jednoczesnej krytyce jego przedwczesne wprowadzenie w życie.
23 W tym kontekście przedstawione pytanie, w świetle uzasadnienia sądu odsyłającego, dotyczy zgodności z prawem Unii kary pieniężnej wymierzonej przedsiębiorstwu, które nie wywiązało się w szczególności z obowiązku uzyskania i przedstawienia do umorzenia świadectw pochodzenia dla całości energii elektrycznej jaką sprzedało, który to obowiązek – zgodnie z decyzją końcową z dnia 2 sierpnia 2016 r. – bezspornie stanowi cześć tego samego systemu pomocy państwa.
24 Dokonawszy powyższego uściślenia, należy w pierwszej kolejności przypomnieć, że art. 108 ust. 3 TFUE wprowadza prewencyjną kontrolę planów nowej pomocy. Celem tak skonstruowanej prewencji jest to, aby w życie była wprowadzana jedynie pomoc zgodna z rynkiem wewnętrznym. Aby zrealizować ten cel, wprowadzenie w życie zgłoszonego planu pomocy jest odroczone do czasu usunięcia wątpliwości co do jego zgodności z rynkiem wewnętrznym w drodze końcowej decyzji Komisji (wyrok z dnia 5 marca 2019 r., Eesti Pagar, C‑349/17, EU:C:2019:172, pkt 84 i przytoczone tam orzecznictwo).
25 W tym względzie obowiązek zgłoszenia pomocy stanowi jeden z podstawowych elementów systemu kontroli ustanowionego traktatem FUE w dziedzinie pomocy państwa. W ramach tego systemu państwa członkowskie mają obowiązek, po pierwsze, zgłoszenia Komisji każdego środka zmierzającego do ustanowienia lub zmiany pomocy w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, oraz po drugie, niewprowadzania w życie takiego środka, zgodnie z art. 108 ust. 3 TFUE, dopóki wspomniana instytucja Unii Europejskiej nie wyda decyzji końcowej dotyczącej rzeczonego środka (wyrok z dnia 24 listopada 2020 r., Viasat Broadcasting UK, C‑445/19, EU:C:2020:952, pkt 19 i przytoczone tam orzecznictwo).
26 Zakaz przewidziany w art. 108 ust. 3 TFUE ma zagwarantować, że skutki danej pomocy nie wystąpią przed upływem rozsądnego terminu na szczegółowe zbadanie planu przez Komisję oraz, w stosownym przypadku, na wszczęcie postępowania przewidzianego w art. 108 ust. 2 TFUE (wyrok z dnia 24 listopada 2020 r., Viasat Broadcasting UK, C‑445/19, EU:C:2020:952, pkt 20 i przytoczone tam orzecznictwo).
27 W ramach tego systemu kontroli pomocy państwa sądy krajowe z jednej strony i Komisja z drugiej odgrywają uzupełniające się, lecz odrębne role, ponieważ sądy krajowe, do czasu wydania przez Komisję decyzji końcowej, czuwają w szczególności nad ochroną praw jednostek przed ewentualnym naruszeniem przez organy państwa zakazu przewidzianego w art. 108 ust. 3 TFUE (wyrok z dnia 15 września 2016 r., PGE, C‑574/14, EU:C:2016:686, pkt 30, 31).
28 Stosowanie tych zasad opiera się na obowiązku lojalnej współpracy, w ramach którego w szczególności sądy krajowe powinny zastosować wszelkie właściwe środki ogólne lub szczególne w celu zapewnienia wykonania zobowiązań wynikających z prawa Unii i powstrzymać się od wszelkich działań, które mogłyby zagrozić urzeczywistnieniu celów traktatu, jak wynika z art. 4 ust. 3 TUE (zob. podobnie wyrok z dnia 21 listopada 2013 r., Deutsche Lufthansa, C‑284/12, EU:C:2013:755, pkt 41).
29 W drugiej kolejności – z utrwalonego orzecznictwa wynika z jednej strony, że pomoc wprowadzona w życie z naruszeniem zobowiązań wynikających z art. 108 ust. 3 TFUE jest niezgodna z prawem (wyrok z dnia 8 grudnia 2011 r., Residex Capital IV, C‑275/10, EU:C:2011:814, pkt 28 i przytoczone tam orzecznictwo).
30 Z drugiej strony, w sytuacji, w której Komisja, jak w niniejszej sprawie, wydała decyzję końcową– w przedmiocie pomocy, która została wprowadzona w życie z naruszeniem art. 108 ust. 3 TFUE–stwierdzającą zgodność tej pomocy z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 107 TFUE, decyzja ta nie skutkuje konwalidacją aktów wykonawczych, które były nieważne z tego powodu, że zostały wydane z naruszeniem zakazu wprowadzania w życie przewidzianego w tym art. 108 ust. 3 zdanie ostatnie. Jakakolwiek inna wykładnia sprzyjałaby nieprzestrzeganiu przez dane państwo członkowskie tego postanowienia traktatu i pozbawiałaby je skuteczności (wyrok z dnia 24 listopada 2020 r., Viasat Broadcasting UK, C‑445/19, EU:C:2020:952, pkt 21).
31 Wynika stąd, że pomoc, która została wprowadzona w życie przed wydaniem decyzji końcowej stwierdzającej jej zgodność z rynkiem wewnętrznym, należy w świetle art. 108 ust. 3 TFUE uznać za niezgodną z prawem w okresie poprzedzającym wydanie tej decyzji (zob. podobnie wyrok z dnia 15 grudnia 2022 r., Veejaam i Espo, C‑470/20, EU:C:2022:981, pkt 54).
32 W trzeciej kolejności – Trybunał orzekł ponadto, nie ograniczając tego wniosku do konkretnej dziedziny prawa Unii, że system kar, który przewiduje kary pieniężne lub inne środki przymusu w celu zapewnienia wykonania przepisów krajowych uznanych za sprzeczne z prawem Unii, należy tylko z tego powodu uznać za sprzeczny z tym prawem (wyrok z dnia 11 września 2003 r., Safalero, C‑13/01, EU:C:2003:447, pkt 45 i przytoczone tam orzecznictwo).
33 W konsekwencji kary za nieprzestrzeganie obowiązku, który jest sprzeczny z art. 108 ust. 3 zdanie ostatnie TFUE w zakresie, w jakim – jak wskazano w pkt 31 niniejszego postanowienia – stanowi on część systemu pomocy państwa wprowadzonego w życie przed wydaniem końcowej decyzji stwierdzającej jego zgodność z rynkiem wewnętrznym, są same w sobie sprzeczne z tym postanowieniem traktatu, jeżeli zostały wymierzone za naruszenie tego obowiązku, którego dopuszczono się w okresie poprzedzającym wydanie tej decyzji.
34 W niniejszej sprawie z ustaleń dokonanych przez sąd odsyłający wynika przede wszystkim, że przewidziany w art. 9a ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo energetyczne obowiązek uzyskania świadectwa pochodzenia i przedstawienia go Prezesowi URE w celu jego umorzenia stanowi część systemu pomocy państwa wprowadzonego do polskiego porządku prawnego z naruszeniem art. 108. ust. 3 zdanie ostatnie TFUE, gdyż system ten został wprowadzony w życie przed wydaniem przez Komisję decyzji końcowej uznającej go za zgodny z rynkiem wewnętrznym, w związku z czym obowiązek ten był sprzeczny z art. 108 ust. 3 zdanie ostatnie TFUE w okresie poprzedzającym wydanie tej decyzji, i wreszcie dlatego, że kara wymierzona spółce R. została wymierzona za naruszenie, którego spółka ta dopuściła się w tym okresie niezgodności z prawem.
35 W tych okolicznościach, których potwierdzenie w razie potrzeby należy do sądu odsyłającego, kara taka jak wymierzona spółce R. powinna, biorąc pod uwagę orzecznictwo przypomniane w pkt 24–32 niniejszego postanowienia, zostać uznana za sprzeczną z art. 108 ust. 3 zdanie ostatnie TFUE.
36 W świetle powyższych rozważań na zadane pytanie należy odpowiedzieć, iż art. 108 ust. 3 zdanie ostatnie TFUE w związku z art. 4 ust. 3 TUE należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie wymierzeniu przedsiębiorstwu kary pieniężnej za naruszenie obowiązku stanowiącego część środka pomocy państwa wprowadzonego w życie przed wydaniem przez Komisję decyzji końcowej, stwierdzającej zgodność tej pomocy z rynkiem wewnętrznym, jeżeli dane naruszenie nastąpiło w okresie poprzedzającym wydanie tej decyzji.
W przedmiocie kosztów
37 Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach.
Z powyższych względów Trybunał (siódma izba) orzeka, co następuje:
Artykuł 108 ust. 3 zdanie ostatnie TFUE w związku z art. 4 ust. 3 TUE
należy interpretować w ten sposób, że:
stoi on na przeszkodzie wymierzeniu przedsiębiorstwu kary pieniężnej za naruszenie obowiązku stanowiącego część środka pomocy państwa wprowadzonego w życie przed wydaniem przez Komisję decyzji końcowej, stwierdzającej zgodność tej pomocy z rynkiem wewnętrznym, jeżeli dane naruszenie nastąpiło w okresie poprzedzającym wydanie tej decyzji.
Sporządzono w Luksemburgu w dniu 11 stycznia 2024 r.
A. Calot Escobar | | A. Prechal |