PRESUDA SUDA (peto vijeće)
15. travnja 2021.(*)
„Zahtjev za prethodnu odluku – Okoliš – Članci 16. i 17. Povelje Europske unije o temeljnim pravima – Načela pravne sigurnosti i zaštite legitimnih očekivanja – Ugovor o energetskoj povelji – Članak 10. – Primjenjivost – Direktiva 2009/28/EZ – Članak 3. stavak 3. točka (a) – Promicanje uporabe energije iz obnovljivih izvora – Proizvodnja električne energije u fotonaponskim solarnim postrojenjima – Izmjena programa potpora”
U spojenim predmetima C‑798/18 i C‑799/18,
povodom dvaju zahtjeva za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU‑a, koje je uputio Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Okružni upravni sud za Lacij, Italija), odlukama od 28. rujna 2018., koje je Sud zaprimio 17. prosinca 2018., u postupku
Federazione nazionale delle imprese elettrotecniche ed elettroniche (Anie) i dr. (C‑798/18),
Athesia Energy Srl i dr. (C‑799/18)
protiv
Ministero dello Sviluppo economico,
Gestore dei servizi energetici (GSE) SpA,
uz sudjelovanje:
Elettricità Futura Unione delle imprese elettriche italiane,
Confederazione generale dell’agricoltura italiana – Confagricoltura,
SUD (peto vijeće),
u sastavu: E. Regan, predsjednik vijeća, M. Ilešič, E. Juhász, C. Lycourgos i I. Jarukaitis (izvjestitelj), suci,
nezavisni odvjetnik: H. Saugmandsgaard Øe,
tajnik: A. Calot Escobar,
uzimajući u obzir pisani postupak,
uzimajući u obzir očitovanja koja su podnijeli:
– za Federazione nazionale delle imprese elettrotecniche ed elettroniche (Anie) i dr., V. Onida, C. Montella i B. Randazzo, avvocati,
– za Elettricità Futura Unione delle imprese elettriche italiane i Confederazione generale dell’agricoltura Italiana – Confagricoltura, V. Onida i B. Randazzo, avvocati,
– za talijansku vladu, G. Palmieri, u svojstvu agenta, uz asistenciju F. Varronea i G. Aiella, avvocati dello Stato,
– za češku vladu, M. Smolek i J. Vláčil, u svojstvu agenata,
– za njemačku vladu, S. Eisenberg i D. Klebs, u svojstvu agenata,
– za vladu Helenske Republike, K. Boskovits, S. Charitaki i A. Magrippi, u svojstvu agenata,
– za španjolsku vladu, S. Centeno Huerta, J. Ruiz Sánchez i A. Rubio González, u svojstvu agenata,
– Za Europsku komisiju, O. Beynet, K. Talabér‑Ritz, Y. Marinova, G. Gattinara i T. Maxian Rusche, u svojstvu agenata,
saslušavši mišljenje nezavisnog odvjetnika na raspravi održanoj 29. listopada 2020.,
donosi sljedeću
Presudu
1 Zahtjevi za prethodnu odluku odnose se na tumačenje članka 216. stavka 2. UFEU‑a, u vezi s Ugovorom o energetskoj povelji, odobrenoj u ime Europske zajednice za ugljen i čelik, Europske zajednice i Europske zajednice za atomsku energiju Odlukom 1998/181/EZ, EZUČ, Euratom Vijeća i Komisije od 23. rujna 1997. o sklapanju, od strane Europskih zajednica, Ugovora o Energetskoj povelji i Protokola uz Energetsku povelju o energetskoj učinkovitosti i povezanim okolišnim aspektima (SL 1998., L 69, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 12., svezak 2., str. 149.) (u daljnjem tekstu: Energetska povelja), članaka 16. i 17. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja) i Direktive 2009/28/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 23. travnja 2009. o promicanju uporabe energije iz obnovljivih izvora te o izmjeni i kasnijem stavljanju izvan snage direktiva 2001/77/EZ i 2003/30/EZ (SL 2009., L 140, str. 16.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 11., str. 39.), u vezi s načelima pravne sigurnosti, zaštite legitimnih očekivanja, lojalne suradnje i korisnog učinka.
2 Zahtjevi su upućeni u okviru sporova između, u predmetu C‑798/18, Federazione nazionale delle imprese elettrotecniche ed elettroniche (Anie) (Nacionalni savez elektrotehničkih i elektroničnih poduzeća) i 159 poduzeća za proizvodnju električne energije u fotonaponskim postrojenjima, a u predmetu C‑799/18 između društva Athesia Energy Srl i 15 drugih poduzeća koja djeluju u istom sektoru, s jedne strane, i ministero dello Sviluppo economico (Ministarstvo za gospodarski razvoj, Italija) i društva Gestore dei servizi energetici (GSE) SpA, s druge strane, u vezi s poništavanjem uredbi kojima se provode nacionalne zakonske odredbe kojima se propisuje izmjena poticajnih cijena za proizvodnju električne energije u fotonaponskim postrojenjima i s time povezanih načina isplate.
Pravni okvir
Međunarodno pravo
3 U stavku 1. članka 10. Energetske povelje, naslovljenog „Promicanje, zaštita i postupanje s ulaganjima”, određuje se:
„Svaka ugovorna stranka potiče i stvara, u skladu s odredbama ovog Ugovora, stabilne, pravedne, povoljne i transparentne uvjete za ulagače drugih ugovornih stranaka za izvršavanje ulaganja na njezinu području. Takvi uvjeti uključuju obvezu osiguranja, u svako doba, poštenog i pravednog postupanja s ulaganjima ulagača drugih ugovornih stranaka. Takva ulaganja također uživaju najstalniju zaštitu i sigurnost i nijedna ugovorna stranka ni na koji način ne smije nerazumnim ili diskriminacijskim mjerama ometati njihovo upravljanje, održavanje, korištenje, uživanje ili raspolaganje. […]”
Pravo Unije
4 Uvodne izjave 14. i 25. Direktive 2009/28 glase kako slijedi:
„(14) Glavna je svrha obveznih nacionalnih ciljeva ulagačima osigurati sigurnost te poticati stalni razvoj tehnologija pomoću kojih se proizvodi energija iz svih vrsta obnovljivih izvora. […]
[…]
(25) Države članice imaju različite mogućnosti za razvoj obnovljive energije i na nacionalnoj razini provode različite programe potpore za energiju iz obnovljivih izvora. […] Za ispravno funkcioniranje nacionalnih programa potpore iznimno je važno da države članice nadziru djelovanje i troškove nacionalnih programa potpore u skladu s različitim mogućnostima. Važno sredstvo za ostvarenje cilja ove Direktive je osiguravanje ispravnog funkcioniranja nacionalnih programa potpore u skladu s Direktivom 2001/77/EZ [Europskog parlamenta i Vijeća od 27. rujna 2001. o promicanju električne energije proizvedene iz obnovljivih izvora energije na unutarnjem tržištu električne energije (SL 2001., L 283, str. 33.)] kako bi se sačuvalo povjerenje ulagača i omogućilo državama članicama da pripreme učinkovite nacionalne mjere za ispunjavanje ciljeva. […]”
5 U članku 1. Direktive 2009/28, naslovljenom „Predmet i područje primjene”, predviđa se:
„Ovom Direktivom utvrđuje se zajednički okvir za promicanje energije iz obnovljivih izvora. Direktiva postavlja obvezne nacionalne ciljeve za ukupan udio energije iz obnovljivih izvora u konačnoj bruto potrošnji energije i za udio energije iz obnovljivih izvora u prometu. […]”
6 U članku 3. te direktive, naslovljenom „Obvezni nacionalni opći ciljevi i mjere za uporabu energije iz obnovljivih izvora”, određuje se:
„1. Svaka država članica osigurava da je udio energije iz obnovljivih izvora […] u konačnoj bruto potrošnji energije u 2020. barem jednak njezinom nacionalnom općem cilju za udio energije iz obnovljivih izvora te godine, kako je naveden u trećemu stupcu tablice u Prilogu I. dijelu A. […]
2. Države članice uvode učinkovite mjere kako bi osigurale da udio energije iz obnovljivih izvora bude jednak udjelu navedenom u okvirnim smjernicama iz Priloga I. dijela B ili da ga premaši.
3. Kako bi se ostvarili ciljevi utvrđeni u stavcima 1. i 2. ovog članka države članice mogu, inter alia, primijeniti sljedeće mjere:
(a) programe potpore;
[…]”
Talijansko pravo
7 U članku 7. Decreto legislativo n. 387 – Attuazione della direttiva 2001/77/CE relativa alla promozione dell’energia elettrica prodotta da fonti energetiche rinnovabili nel mercato interno dell’elletricità (Zakonodavna uredba br. 387 o provedbi Direktive 2001/77/EZ o promicanju električne energije proizvedene iz obnovljivih izvora energije na unutarnjem tržištu električne energije) od 29. prosinca 2003. (redovni dodatak GURI‑ju br. 25 od 31. siječnja 2004., str. 5.; u daljnjem tekstu: Zakonodavna uredba br. 387/2003) određuje se:
„1. U roku od šest mjeseci od dana stupanja na snagu ove uredbe, ministro delle Attività produttive [ministar proizvodnih djelatnosti], zajedno s ministrom dell’Ambiente e della Tutela del territorio [ministar zaštite okoliša i zaštite kopna], u dogovoru s Conferenza unificata [Jedinstvena konferencija], donosi jednu ili više uredbi kojima se utvrđuju kriteriji za poticanje proizvodnje električne energije iz solarne energije.
2. Bez troškova za državni proračun i uz poštovanje važećeg zakonodavstva Zajednice, kriterijima navedenima u stavku 1. se:
(a) utvrđuju uvjeti koje subjekti moraju ispunjavati kako bi mogli koristiti poticajne mjere;
[…]
(d) utvrđuju postupci za određivanje iznosa poticaja. Za električnu energiju proizvedenu fotonaponskom pretvorbom solarne energije njima se predviđa posebna poticajna cijena opadajućeg iznosa u trajanju kojim se osigurava pravična naknada troškova ulaganja i operativnih troškova;
(e) utvrđuje cilj nominalne snage koju valja instalirati;
(f) također određuje gornja granica ukupne električne snage svih postrojenja za koja se mogu dobiti poticaji;
[…]”
8 Člankom 24. Decreto legislativo n. 28 – Attuazione della direttiva 2009/28/CE sulla promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili, recante modifica e successiva abrogazione delle direttive 2001/77/CE e 2003/30/CE (Zakonodavna uredba br. 28 o prenošenju Direktive 2009/28/EZ o promicanju uporabe energije iz obnovljivih izvora te o izmjeni i kasnijem stavljanju izvan snage direktiva 2001/77/EZ i 2003/30/EZ) od 3. ožujka 2011. (redovni dodatak GURI‑ju br. 71 od 28. ožujka 2011., str. 1., u daljnjem tekstu: Zakonodavna uredba br. 28/2011), naslovljenim „Poticajni mehanizmi”, propisuje se:
„1. Proizvodnja električne energije u postrojenjima koja koriste obnovljive izvore i koja su stavljena u pogon nakon 31. prosinca 2012. poticat će se instrumentima i na temelju općih kriterija iz stavka 2. […]
2. Poticaji za proizvodnju električne energije u postrojenjima iz stavka 1. primat će se na temelju sljedećih općih kriterija:
(a) poticaj ima za cilj osigurati pravičnu naknadu troškova ulaganja i operativnih troškova;
(b) trajanje prava na poticaj jednako je prosječnom uobičajenom vijeku trajanja dotične vrste postrojenja i počinje teći od dana stavljanja u pogon tih postrojenja;
(c) poticaj se ne mijenja tijekom trajanja prava, a u obzir se može uzeti ekonomska vrijednost proizvedene energije;
(d) poticaji se dodjeljuju na temelju privatnopravnih ugovora sklopljenih između GSE‑a i subjekta odgovornog za postrojenja na temelju tipskog ugovora koji je odredila Autorità per l’energia elettrica e il gas (Ured za električnu energiju i plin) […]
[…]”
9 Člankom 25. te zakonodavne uredbe određuje se:
„1. Proizvodnja električne energije u postrojenjima koja upotrebljavaju obnovljive izvore i koja su puštena u pogon najkasnije 31. prosinca 2012. potiče se mehanizmima koji postoje na dan stupanja na snagu ove uredbe […]
[…]
10. […] poticanje proizvodnje električne energije u fotonaponskim solarnim postrojenjima koja su puštena u pogon nakon [31. svibnja 2011.] uređuje se uredbom ministra gospodarskog razvoja koja se treba donijeti do 30. travnja 2011., u suradnji s ministrom dell’Ambiente e della Tutela del [territorio e del] Mare [ministar za okoliš i za zaštitu kopna i mora, Italija], nakon savjetovanja s Jedinstvenom konferencijom iz članka 8. decreta legislativo n. 281 (Zakonodavna uredba br. 281) od 28. kolovoza 1997., na temelju sljedećih načela:
(a) određivanje godišnje granice ukupne električne snage fotonaponskih postrojenja koja ispunjavaju uvjete za korištenje poticajnih cijena;
(b) određivanje poticajnih cijena uzimajući u obzir smanjenje troška tehnologija i postrojenja te poticaje koji se primjenjuju u državama članicama […]
(c) propisivanje poticajnih cijena i diferenciranih dijelova uzimajući u obzir karakteristike lokacije postrojenja;
(d) primjena odredbi članka 7. Zakonodavne uredbe br. 387/2003 […] u granicama njihove usklađenosti s ovim stavkom.”
10 U članku 26. decreto‑legge n. 91 – Disposizioni urgenti per il settore agricolo, la tutela ambientale e l’efficientamento energetico dell’edilizia scolastica e universitaria, il rilancio e lo sviluppo delle imprese, il contenimento dei costi gravanti sulle tariffe elettriche, nonché per la definizione immediata di adempimenti derivanti dalla normativa europea (Uredba sa zakonskom snagom br. 91 o hitnim odredbama za poljoprivredni sektor, zaštitu okoliša i energetsku učinkovitost školskih i sveučilišnih zgrada, za pokretanje i razvoj poduzetnika, ograničenje troškova koji terete cijene električne energije kao i neposredno uređivanje formalnosti koje proizlaze iz europskog zakonodavstva) od 24. lipnja 2014. (GURI br. 144 od 24. lipnja 2014.), pretvorenog u zakon, zajedno s izmjenama, Zakonom br. 116 od 11. kolovoza 2014. (redovni dodatak GURI‑ju br. 192 od 20. kolovoza 2014.) (u daljnjem tekstu: Uredba sa zakonskom snagom br. 91/2014), određuje se:
„1. S ciljem optimiranja upravljanja rokovima za prikupljanje i isplatu poticaja te postizanja veće održivosti u politici potpore energija iz obnovljivih izvora, poticajne cijene za električnu energiju proizvedenu u fotonaponskim solarnim postrojenjima priznate na temelju članka 7. Zakonodavne uredbe [br. 387/2003] i članka 25. stavka 10. Zakonodavne uredbe [br. 28/2011] isplaćuju se prema pravilima predviđenima u ovom članku.
2. Počevši od drugog polugodišta 2014., [GSE] isplaćuje poticajne cijene iz stavka 1. u redovitim mjesečnim obrocima u visini od 90 % procijenjenog godišnjeg prosjeka proizvodnog kapaciteta svakog postrojenja u kalendarskoj godini proizvodnje te izvršava obračun u odnosu na stvarnu proizvodnju do 30. lipnja sljedeće godine. Operativna pravila određuje GSE u roku od petnaest dana od objave ove uredbe, a odobravaju se uredbom koju donosi ministar gospodarskog razvoja.
3. Počevši od 1. siječnja 2015., poticajna cijena za energiju proizvedenu iz postrojenja čija je nominalna snaga veća od 200 kW preoblikovat će se, po izboru gospodarskog subjekta, primjenom jedne od sljedećih mogućnosti, o čemu treba obavijestiti GSE najkasnije do 30. studenoga 2014.:
(a) cijena se isplaćuje u trajanju od 24 godine, računajući od stavljanja postrojenja u pogon, te se slijedom toga preračunava primjenom postotnog smanjenja navedenog u tablici iz priloga 2. ovoj uredbi;
(b) ne dovodeći u pitanje dvadesetogodišnje trajanje isplate, cijena se preoblikuje na način da se predvidi prvo razdoblje korištenja niže cijene u odnosu na trenutačnu te drugo razdoblje u kojem se cijena uvećava u jednakoj mjeri. Postotni iznosi preoblikovanja određuju se uredbom koju donosi ministar gospodarskog razvoja na temelju mišljenja Ureda za električnu energiju, plin i vodni sustav koje mora biti izdano najkasnije do 1. listopada 2014., na način da omogućuje, u slučaju da svi nositelji prava prihvate tu mogućnost, uštedu od najmanje 600 milijuna eura godišnje za razdoblje 2015. – 2019. u odnosu na isplatu predviđenu po važećim cijenama;
(c) ne dovodeći u pitanje dvadesetogodišnje trajanje isplate, cijena se smanjuje za postotni udio poticaja koji se primjenjivao na dan stupanja na snagu ove uredbe, u preostalom trajanju primjene tog poticaja, prema sljedećim iznosima:
1) 6 % za postrojenja čija je nominalna snaga veća od 200 kW do nominalne snage od 500 kW;
2) 7 % za postrojenja čija je nominalna snaga veća od 500 kW do nominalne snage od 900 kW;
3) 8 % za postrojenja čija je nominalna snaga veća od 900 kW.
Ako gospodarski subjekt ne dostavi obavijest, GSE primjenjuje mogućnost (c).
[…]
5. Korisnik poticajne cijene iz stavaka 3. i 4. ima mogućnost dobivanja bankovnih sredstava u najvišem iznosu koji je jednak razlici između poticaja koji je već dobio 31. prosinca 2014. i preoblikovanog poticaja u smislu stavaka 3. i 4. Takva sredstva mogu imati koristi, kumulativno ili alternativno, na temelju posebnih ugovora s bankarskim sustavom, od posebnih odredbi ili jamstava koje je dodijelilo društvo Cassa Depositi e Prestiti SpA […]”
Glavni postupak i prethodno pitanje
11 Anie predstavlja poduzeća koja u Italiji obavljaju djelatnosti usmjerene na proizvodnju dobara i/ili usluga u elektrotehničkom i elektroničkom sektoru ili u povezanim sektorima. Ona je „krovno udruženje” unutar kojeg su objedinjene sektorske udruge, među kojima je i udruga ANIE Energie Rinnovabili, čiji je cilj zaštita industrije sektora obnovljive energije. Ostali tužitelji u glavnom postupku pojedinačna su društva i poduzetnici, vlasnici ili upravitelji jednog ili više fotonaponskih postrojenja snage veće od 200 kW koja se nalaze u različitim mjestima na talijanskom teritoriju, a koji su s GSE‑om sklopili ugovore u trajanju od 20 godina, kvalificirane kao privatnopravni ugovori u smislu talijanskog prava, radi dobivanja poticajne cijene za proizvodnju električne energije fotonaponskom pretvorbom. Ti tužitelji koristili su se poticajima iz članka 7. Zakonodavne uredbe br. 387/2003 i članka 25. Zakonodavne uredbe br. 28/2011. GSE je javno društvo u cijelosti pod kontrolom ministera dell’Economia e delle Finanze (Ministarstvo gospodarstva i financija, Italija) i kojem su dodijeljene mnoge javne funkcije u energetskom sektoru.
12 Talijanski sustav poticaja proizvodnje električne energije iz fotonaponskih postrojenja izmijenjen je člankom 26. Uredbe sa zakonskom snagom br. 91/2014, koja je provedena ministarskim uredbama od 16. i 17. listopada 2014., čije poništenje tužitelji u glavnom postupku traže pred Tribunaleom amministrativo regionale per il Lazio (Okružni upravni sud za Lacij, Italija).
13 Sud koji je uputio zahtjev u biti ističe da je člankom 26. Uredbe sa zakonskom snagom br. 91/2014 predviđeno preoblikovanje poticaja za postrojenja snage veće od 200 kW kako bi se optimiralo upravljanje rokovima za prikupljanje i isplatu poticaja te potaknula veća održivost u politici potpore energijama iz obnovljivih izvora. Također navodi da je na temelju te odredbe talijanski zakonodavac gospodarskim subjektima dotičnog sektora nametnuo prelazak na drukčiji cjenovni sustav u skladu s jednom od mogućnosti iz stavka 3. navedene odredbe. Svaka od tih mogućnosti nesporno bi negativno utjecala na situaciju tih subjekata, kako je ona utvrđena u ugovorima o poticajima sklopljenima između njih i GSE‑a, s obzirom na to da su u te ugovore uvedeni novi elementi u pogledu trajanja ili iznosa poticajnih cijena.
14 Konkretno, sud koji je uputio zahtjev navodi da su se, u skladu s člankom 26. Uredbe sa zakonskom snagom br. 91/2014, za drugu polovicu 2014. poticajne cijene morale platiti u obliku redovitih mjesečnih obroka u visini od 90 % procijenjenog godišnjeg prosjeka proizvodnog kapaciteta svakog postrojenja u kalendarskoj godini proizvodnje, pri čemu ih se naknadno obračunava u odnosu na stvarnu proizvodnju. Stoga su tom odredbom izmijenjeni važeći ugovorni uvjeti, na način da je kriterij „stvarna proizvodnja” zamijenjen kriterijem „prosječni godišnji proizvodni kapacitet” a da se pritom u obzir nije uzela činjenica da su korisnici predmetnih poticaja pristupili programu potpora pod različitim uvjetima.
15 Tužitelji u glavnom postupku pred navedenim sudom ističu da su ministarske uredbe od 16. i 17. listopada 2014. negativno utjecale na postojeće odnose koji su već bili podvrgnuti odnosnim odlukama o ispunjenju uvjeta za poticajne cijene i ugovorima koji su slijedom toga sklopljeni s GSE‑om te su ozbiljno ugrozili njihova legitimna očekivanja. Također se pozivaju na povredu načela pravne sigurnosti i Direktive 2009/28 jer se člankom 26. Uredbe sa zakonskom snagom br. 91/2014 retroaktivno uvode manje povoljni poticaji kojima bi se mogli poremetiti prvotni već provedeni investicijski uvjeti te se on stoga ne bi trebao primijeniti, kao protivan primarnom i sekundarnom pravu Unije. Ministarstvo gospodarskog razvoja zahtijeva da se tužbe protiv tih ministarskih dekreta odbiju.
16 Sud koji je uputio zahtjev ističe da su glavni postupci dio velikog spora u okviru kojeg su poduzeća koja se nalaze u situacijama sličnima situaciji tužiteljâ u glavnom postupku postavila ista pitanja poput onih postavljenih u glavnim postupcima. Stoga je sud koji je uputio zahtjev Corteu costituzionale (Ustavni sud, Italija) uputio pitanje ustavnosti članka 26. stavka 3. Uredbe sa zakonskom snagom br. 91/2014. Corte costituzionale (Ustavni sud) odlukom od 24. siječnja 2017. presudio je da ta odredba nije suprotna talijanskom Ustavu. On je smatrao da je navedena odredba intervencija koja, u smislu pravednog uravnoteženja uključenih suprotstavljenih interesa, odgovara općem interesu kojim se nastoji pomiriti politika potpore proizvodnji energije iz obnovljivih izvora s većom održivosti povezanih troškova na teret krajnjih korisnika električne energije. Osim toga, presudio je da izmjena sustava poticaja o kojem je riječ u glavnom postupku nije bila nepredvidiva ni iznenadna, tako da je pažljiv i razborit gospodarski subjekt mogao voditi računa o mogućem zakonodavnom razvoju, uzimajući u obzir privremenost i promjenjivost programa potpora.
17 Međutim, sud koji je uputio zahtjev smatra da Corte costituzionale (Ustavni sud) navedenom presudom nije riješio određena pitanja relevantna za rješavanje sporova u glavnom postupku i da Sudu valja uputiti prethodno pitanje kako bi se utvrdilo je li nacionalni zakonodavac na temelju prava Unije ovlašten intervenirati na način kojim se negativno utječe ne samo na opći sustav poticaja, koji se primjenjuje na poduzeća u dotičnom sektoru, nego i na ugovore koje su ta poduzeća pojedinačno sklopila s javnim društvom, u ovom slučaju GSE‑om, radi određivanja konkretnih poticaja za razdoblje od 20 godina.
18 Osobito se pita jesu li dotične nacionalne odredbe u skladu s općim načelima pravne sigurnosti i zaštite legitimnih očekivanja jer su se zakonodavnom intervencijom o kojoj je riječ u glavnom postupku jednostrano izmijenili pravni uvjeti na temelju kojih su tužitelji u glavnom postupku obavljali svoju gospodarsku djelatnost, i to u nedostatku iznimnih okolnosti koje bi opravdavale takvu izmjenu. Sud koji je uputio zahtjev zbog toga također ima dvojbe u pogledu usklađenosti tih odredbi s člancima 16. i 17. Povelje, koji se odnose na slobodu poduzetništva i pravo vlasništva, i člankom 10. Energetske povelje.
19 Osim toga, prema mišljenju suda koji je uputio zahtjev, predmetne nacionalne odredbe mogle bi biti protivne članku 3. stavku 3. točki (a) Direktive 2009/28 jer mogu negativno utjecati na programe potpore proizvodnje električne energije u fotonaponskim postrojenjima, koji bi na temelju te direktive trebali biti stabilni i stalni. Tim bi se odredbama također mogli ugroziti ciljevi energetske politike u smislu navedene direktive.
20 U tim je okolnostima Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Okružni upravni sud za Lacij) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu, u svakom od spojenih predmeta, sljedeće prethodno pitanje:
„Protivi li se pravu [Unije] primjena nacionalne odredbe poput članka 26. stavaka 2. i 3. [Uredbe sa zakonskom snagom br. 91/2014], koja znatno smanjuje ili odgađa isplatu poticaja već dodijeljenih zakonom i definiranih na temelju posebnih ugovora koje su proizvođači fotonaponske električne energije sklopili s [GSE‑om], javnim društvom nadležnim za to područje?
Konkretno, je li ta nacionalna odredba u skladu s općim načelima prava [Unije] u pogledu zaštite legitimnih očekivanja, pravne sigurnosti, lojalne suradnje i korisnog učinka, s člancima 16. i 17. [Povelje], s Direktivom [2009/28] i sustavom u njoj predviđenih programa potpore te s člankom 216. stavkom 2. UFEU‑a, osobito u vezi s [Energetskom poveljom]?”
21 Odlukom predsjednika Suda od 5. veljače 2019., predmeti C‑798/18 i C‑799/18 spojeni su u svrhu pisanog i usmenog dijela postupka i u svrhu donošenja presude.
O prethodnom pitanju
22 Svojim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 3. stavak 3. točku (a) Direktive 2009/28 i članke 16. i 17. Povelje, u vezi s načelima pravne sigurnosti i zaštite legitimnih očekivanja, kao i članak 10. Energetske povelje tumačiti na način da im se protivi nacionalni propis kojim se propisuje smanjenje ili odgoda isplate poticaja za energiju proizvedenu u solarnim fotonaponskim postrojenjima koji su ranije dodijeljeni upravnom odlukom i potvrđeni posebnim ugovorima između upravitelja tih postrojenja i javnog društva.
23 Taj sud ističe da su člankom 26. Uredbe sa zakonskom snagom br. 91/2014 preoblikovani poticaji za postrojenja snage veće od 200 kW dodijeljeni na temelju članka 7. Zakonodavne uredbe br. 387/2003 ili članka 25. Zakonodavne uredbe br. 28/2011 s ciljem optimiranja upravljanja rokovima za prikupljanje i isplatu poticaja te poticanja veće održivosti u politici potpore energijama iz obnovljivih izvora. Tako je u tom članku 26. stavku 2. propisano da se od druge polovice 2014. poticajne cijene moraju isplaćivati u obliku redovitih mjesečnih obroka u visini od 90 % procijenjenog godišnjeg prosjeka proizvodnog kapaciteta svakog postrojenja u kalendarskoj godini proizvodnje, pri čemu ih se naknadno obračunava u odnosu na stvarnu proizvodnju. Osim toga, njime je nametnut prelazak na drukčiji cjenovni sustav u skladu s jednom od mogućnosti navedenih u njegovu stavku 3., odnosno produljenjem trajanja poticaja na 24 godine razmjernim smanjenjem godišnjih isplata u određenom postotku, smanjenjem iznosa za razdoblje od 2015. do 2019., nadoknađeno povećanjem u kasnijem razdoblju, ili smanjenjem cijene u postotku koji treba odrediti u odnosu na nominalnu snagu postrojenja.
24 Sud koji je uputio zahtjev smatra da bi navedeni članak 26. mogao biti protivan pravu Unije jer su njime smanjene cijene i izmijenjeni načini isplate poticaja koji su već dodijeljeni na temelju članka 7. Zakonodavne uredbe br. 387/2003 i članka 25. stavka 10. Zakonodavne uredbe br. 28/2011 te potvrđeni ugovorima koje je GSE pojedinačno sklopio s upraviteljima fotonaponskih postrojenja i u kojima su navedene konkretne poticajne cijene i posebna pravila njihove isplate za razdoblje od 20 godina.
25 U tom pogledu, kao prvo, kada je riječ o Direktivi 2009/28, koja se nastoji provesti sustavom poticaja o kojem je riječ u glavnom postupku, njezin je cilj, kako to proizlazi iz njezina članka 1., utvrđivanje zajedničkog okvira za promicanje energije iz obnovljivih izvora određivanjem, među ostalim, nacionalnih obvezujućih ciljeva u vezi s ukupnim udjelom energije iz tih izvora u konačnoj bruto potrošnji energije.
26 Člankom 3. stavkom 3. točkom (a) Direktive 2009/28 predviđa se da države članice mogu primjenjivati programe potpora kako bi postigle ciljeve predviđene u članku 3. stavcima 1. i 2. te direktive, prema kojima, s jedne strane, svaka država članica osigurava da je udio energije iz obnovljivih izvora u njezinoj konačnoj bruto potrošnji energije u 2020. barem jednak njezinu općem nacionalnom cilju, kako je on utvrđen u Prilogu I. dijelu A navedene direktive, i, s druge strane, države članice uvode učinkovito osmišljene mjere kako bi osigurale da njihov udio energije iz tih izvora bude barem jednak udjelu predviđenom u okvirnim smjernicama utvrđenima u Prilogu I. dijelu B te direktive.
27 Osim toga, u skladu s uvodnom izjavom 25. Direktive 2009/28, „[d]ržave članice imaju različite mogućnosti za razvoj obnovljive energije” i iznimno je važno da u cilju osiguravanja ispravnog funkcioniranja nacionalnih programa potpore nadziru učinak i troškove svojih programa potpora u skladu s različitim mogućnostima.
28 Kao što to proizlazi iz samog teksta članka 3. stavka 3. točke (a) Direktive 2009/28 i osobito iz izraza „mogu”, države članice uopće nisu, kako bi promicale korištenje energije iz obnovljivih izvora, obvezne donijeti programe potpora. One, naime, raspolažu marginom prosudbe u pogledu mjera koje smatraju primjerenima za postizanje obvezujućih nacionalnih općih ciljeva utvrđenih u članku 3. stavcima 1. i 2. te direktive, u vezi s njezinim Prilogom I. Takva margina prosudbe podrazumijeva da su države članice slobodne donijeti, izmijeniti ili ukinuti programe potpora, pod uvjetom, među ostalim, da su ti ciljevi postignuti (presuda od 11. srpnja 2019., Agrenergy i Fusignano Due, C‑180/18, C‑286/18 i C‑287/18, EU:C:2019:605, t. 27.).
29 Nadalje, valja istaknuti da iz ustaljene sudske prakse proizlazi da su države članice, kada na taj način usvajaju mjere kojima provode pravo Unije, obvezne poštovati opća načela tog prava, koja osobito uključuju načelo pravne sigurnosti i zaštite legitimnih očekivanja (vidjeti u tom smislu presudu od 11. srpnja 2019., Agrenergy i Fusignano Due, C‑180/18, C‑286/18 i C‑287/18, EU:C:2019:605, t. 28. i navedenu sudsku praksu).
30 Iz toga slijedi da se članku 3. stavku 3. točki (a) Direktive 2009/28 ne protivi nacionalni propis poput članka 26. stavaka 2. i 3. Uredbe sa zakonskom snagom br. 91/2014, kojim se mijenja program potpora smanjenjem cijena i načini isplate poticaja za proizvodnju električne energije u fotonaponskim postrojenjima, pod uvjetom da se njime poštuju ta načela.
31 Kao drugo, što se tiče članaka 16. i 17. Povelje, valja istaknuti da se, kao što to proizlazi iz njihovih naslova i sadržaja, Zakonodavnom uredbom br. 387/2003 provodi Direktiva 2001/77, dok se Zakonodavnom uredbom br. 28/2011 u talijansko pravo prenosi Direktiva 2009/28, kojom je izvan snage stavljena ta prva direktiva. Iz toga slijedi da se odredbama tih zakonodavnih uredbi provodi pravo Unije u smislu članka 51. stavka 1. Povelje, tako da se ona primjenjuje na glavne postupke. Dakle, prilikom takvog prenošenja mora se ostvariti razina zaštite temeljnih prava predviđena Poveljom, neovisno o margini prosudbe kojom države članice raspolažu pri tom prijenosu (vidjeti u tom smislu presudu od 29. srpnja 2019., Pelham i dr., C‑476/17, EU:C:2019:624, t. 79.).
32 Kao prvo, kad je riječ o članku 17. Povelje, u njegovu stavku 1. propisano je da svatko ima pravo na vlasništvo nad svojom na zakonit način stečenom imovinom, koristiti je, njome raspolagati i ostaviti je u nasljedstvo, te da vlasništvo nikomu ne može biti oduzeto, osim u javnom interesu u slučajevima i pod uvjetima koje propisuje zakon, ako se pravodobno isplati pravična naknada za gubitak vlasništva. Osim toga, uživanje prava vlasništva može biti uređeno zakonom u mjeri u kojoj je to potrebno radi općeg interesa.
33 Iz ustaljene sudske prakse proizlazi da se zaštita prava vlasništva dodijeljena tim člankom ne odnosi na isključivo poslovne interese ili izglede čija neizvjesnost čini bit gospodarskih djelatnosti, nego na imovinska prava iz kojih, sukladno pravnom sustavu, proizlazi stečeni pravni položaj koji omogućuje autonomno korištenje tih prava njihovu nositelju u vlastitu korist (presude od 22. siječnja 2013., Sky Österreich, C‑283/11, EU:C:2013:28, t. 34. i od 21. svibnja 2019., Komisija/Mađarska (Plodouživanje na poljoprivrednim zemljištima), C‑235/17, EU:C:2019:432, t. 69.).
34 Stoga u ovom slučaju valja ocijeniti odnose li se jamstva iz članka 17. stavka 1. Povelje na poticaje za proizvodnju fotonaponske energije poput onih o kojima je riječ u glavnom postupku, čiji iznosi još nisu bili isplaćeni, ali su bili odobreni u okviru postojećeg programa potpora.
35 U tom pogledu, kad je riječ o pitanju može li se smatrati da ti poticaji imaju imovinsku vrijednost, iz sudske prakse Europskog suda za ljudska prava koja se odnosi na članak 1. Protokola br. 1 uz Europsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, potpisanu u Rimu 4. studenoga 1950., proizlazi da na temelju članka 52. stavka 3. Povelje u obzir valja uzeti to da pojam „imovina” naveden u prvom dijelu tog članka 1. ima samostalan doseg koji nije ograničen na vlasništvo materijalne imovine te da se određena druga prava i interesi koji čine stavke imovine mogu smatrati „imovinskim pravima” (ESLJP, 22. lipnja 2004., Broniowski protiv Poljske, CE:ECHR:2004:0622JUD003144396, t. 129.).
36 Europski sud za ljudska prava tako je presudio da u određenim okolnostima pojam „imovina” može obuhvaćati imovinske vrijednosti, uključujući potraživanja (vidjeti u tom smislu ESLJP, 28. rujna 2004., Kopecký protiv Slovačke, CE:ECHR:2004:0928JUD004491298, t. 35.).
37 U ovom slučaju iz spisa koji je podnesen Sudu proizlazi da su ugovori koje je GSE sklopio s upraviteljima dotičnih fotonaponskih postrojenja na temelju članka 7. Zakonodavne uredbe br. 387/2003 i članka 25. stavka 10. Zakonodavne uredbe br. 28/2011 bili posebni i pojedinačni te da su u tim ugovorima bile navedene posebne poticajne cijene i trajanje njihove isplate. Stoga proizlazi da poticaji dodijeljeni na temelju tih odredbi i potvrđeni navedenim ugovorima nisu činili isključivo poslovne interese ili izglede, nego su imali imovinsku vrijednost.
38 Međutim, s obzirom na sudsku praksu navedenu u točki 33. ove presude, kako bi pravo na poticaje poput onih o kojima je riječ u glavnom postupku bilo obuhvaćeno zaštitom koju pruža članak 17. Povelje, valja još ispitati predstavlja li to pravo stečeni pravni položaj u smislu te sudske prakse (vidjeti po analogiji presudu od 22. siječnja 2013., Sky Österreich, C‑283/11, EU:C:2013:28, t. 36.).
39 Sud je u točki 61. presude od 3. rujna 2015., Inuit Tapiriit Kanatami i dr./Komisija (C‑398/13 P, EU:C:2015:535) podsjetio na to da iz sudske prakse Europskog suda za ljudska prava u vezi s člankom 1. Protokola br. 1 uz Europsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda proizlazi da se budući prihod može smatrati „imovinom” koja može uživati zaštitu iz članka 17. Povelje samo ako je već ostvaren, ako je predmet dospjele tražbine ili ako postoje posebne okolnosti na temelju kojih može postojati legitimno očekivanje zainteresirane osobe da će steći imovinsko pravo.
40 Stoga, s obzirom na točke 30. i 39. ove presude, valja ispitati doseg načela pravne sigurnosti i zaštite legitimnih očekivanja u odnosu na nacionalni propis o kojem je riječ u glavnom postupku.
41 Prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, načelo pravne sigurnosti, kojemu je pandan načelo zaštite legitimnih očekivanja, zahtijeva, s jedne strane, da su pravna pravila jasna i precizna i, s druge strane, da pravni subjekti mogu predvidjeti njihovu primjenu, osobito kada mogu imati nepovoljne posljedice na pojedince i poduzetnike. Preciznije, navedenim načelom zahtijeva se da propis omogućava zainteresiranim osobama da znaju točan opseg obveza koje im taj propis nameće i da potonje osobe mogu nedvojbeno znati svoja prava i obveze te da se posljedično mogu ponašati u skladu s njima (presuda od 11. srpnja 2019., Agrenergy i Fusignano Due, C‑180/18, C‑286/18 i C‑287/18, EU:C:2019:605, t. 29. i 30. i navedena sudska praksa).
42 U skladu s ustaljenom sudskom praksom Suda, mogućnost pozivanja na načelo zaštite legitimnih očekivanja otvorena je svim gospodarskim subjektima kod kojih je nacionalno tijelo stvorilo osnovana očekivanja. Međutim, ako pažljiv i razborit gospodarski subjekt može predvidjeti donošenje mjere koja može utjecati na njegove interese, on se ne može pozivati na to načelo kad se ta mjera usvoji. Nadalje, nije opravdano da gospodarski subjekti imaju legitimna očekivanja u vezi s održanjem postojeće situacije koju nacionalna tijela mogu izmijeniti u okviru svoje diskrecijske ovlasti (presuda od 11. srpnja 2019., Agrenergy i Fusignano Due, C‑180/18, C‑286/18 i C‑287/18, EU:C:2019:605, t. 31. i navedena sudska praksa).
43 Na sudu koji je uputio zahtjev jest da ispita je li nacionalni propis poput onoga o kojem je riječ u glavnom postupku u skladu sa spomenutim načelima, s obzirom na to da je Sud, kada na temelju članka 267. UFEU‑a odlučuje o zahtjevu za prethodnu odluku, samo nadležan za to da tom sudu dâ sve elemente tumačenja prava Unije koji bi mu mogli omogućiti da ocijeni tu sukladnost. Sud koji je uputio zahtjev u tu svrhu može uzeti u obzir sve relevantne elemente koji proizlaze iz teksta, cilja ili strukture predmetnog zakonodavstva (vidjeti, među ostalim, presudu od 11. srpnja 2019., Agrenergy i Fusignano Due, C‑180/18, C‑286/18 i C‑287/18, EU:C:2019:605, t. 33. i 34. i navedenu sudsku praksu).
44 Kako bi se sudu koji je uputio zahtjev dao koristan odgovor, osobito treba istaknuti sljedeće elemente koji proizlaze iz spisa kojim Sud raspolaže.
45 Što se tiče, najprije, Zakonodavne uredbe br. 387/2003, kojom je uveden sustav poticaja za proizvodnju energije u fotonaponskim solarnim postrojenjima u Italiji prenošenjem Direktive 2001/77, iz članka 7. stavka 2. te zakonodavne uredbe proizlazi da je, kada je riječ o električnoj energiji proizvedenoj u fotonaponskim postrojenjima, ministarskim uredbama o provedbi navedene zakonodavne uredbe utvrđena posebna poticajna cijena opadajućeg iznosa u trajanju kojim se osigurava odgovarajuća naknada troškova ulaganja. Tim je uredbama također utvrđena gornja granica ukupne električne snage svih postrojenja za koja se mogu dobiti poticaji.
46 Stoga se sam tekst tog članka 7. može razumjeti, pod uvjetom da to provjeri sud koji je uputio zahtjev, kao naznaka pažljivom i razboritom gospodarskom subjektu, u smislu sudske prakse navedene u točki 42. ove presude, da predmetni poticaji nisu bili zajamčeni svim dotičnim subjektima tijekom određenog razdoblja, posebno uzimajući u obzir upućivanje na opadajući iznos poticajnih cijena i ograničeno trajanje poticaja te određivanje gornje granice ukupne električne snage koja ispunjava uvjete za poticaje.
47 Nadalje, što se tiče Zakonodavne uredbe br. 28/2011, kojom je izvan snage stavljena Zakonodavna uredba br. 387/2003, Sud je, u biti, isto već utvrdio u točki 44. presude od 11. srpnja 2019., Agrenergy i Fusignano Due (C‑180/18, C‑286/18 i C‑287/18, EU:C:2019:605), presudivši da su odredbe nacionalnog prava donesene na osnovi te uredbe bile takve da su savjesnim i razumnim gospodarskim subjektima a priori davale do znanja da nacionalna tijela program poticaja koji se primjenjuje na fotonaponska solarna postrojenja, radi uzimanja u obzir razvoja određenih okolnosti, mogu prilagoditi odnosno ukinuti.
48 Naime, u članku 25. Zakonodavne uredbe br. 28/2011 određeno je da je poticaj za proizvodnju električne energije u fotonaponskim postrojenjima uređen ministarskom uredbom kojom se utvrđuje godišnja granica ukupne električne snage postrojenja koja ispunjavaju uvjete za poticajne cijene te se te cijene određuju uzimajući u obzir smanjenje troškova tehnologije i postrojenja, poticaje koji se primjenjuju u drugim državama članicama te karakteristike lokacije postrojenja.
49 Naposljetku, što se tiče sporazuma sklopljenih s GSE‑om, iz spisa podnesenog Sudu proizlazi da su se, s jedne strane, ugovorima sklopljenima s vlasnicima dotičnih fotonaponskih postrojenja koja su puštena u pogon prije 31. prosinca 2012. predviđali samo praktični uvjeti za isplatu poticaja koji su dodijeljeni u obliku ranije GSE‑ove upravne odluke. Prema mišljenju talijanske vlade, Corte costituzionale (Ustavni sud) te je ugovore kvalificirao kao javnopravne ugovore koji slijede nakon upravnog akta.
50 S druge strane, što se tiče poticaja za postrojenja puštena u pogon nakon 31. prosinca 2012., ti poticaji su bili „dodijeljeni”, kao što to proizlazi iz teksta članka 24. stavka 2. točke (d) Zakonodavne uredbe br. 28/2011, na temelju privatnopravnih ugovora sklopljenih između GSE‑a i subjekata odgovornih za postrojenja na temelju tipskog ugovora koji je odredio Ured za električnu energiju i plin.
51 Stoga se čini, kao što je to navela talijanska vlada u svojim pisanim očitovanjima, da su ugovori sklopljeni između upravitelja predmetnih fotonaponskih postrojenja i GSE‑a potpisani na temelju tipskih ugovora, da se njima samima po sebi ne dodjeljuju poticaji tim postrojenjima, nego samo utvrđuju načini njihove isplate, i da je GSE, barem što se tiče ugovora sklopljenih nakon 31. prosinca 2012., izričito zadržao pravo jednostrane izmjene uvjeta tih ugovora zbog eventualne promjene propisa, kako je to izričito bilo navedeno u tim ugovorima. Ti su elementi stoga predstavljali dovoljno jasnu naznaku gospodarskim subjektima da su predmetni poticaji mogli biti izmijenjeni ili ukinuti.
52 Osim toga, mjere predviđene člankom 26. stavcima 2. i 3. Uredbe sa zakonskom snagom br. 91/2014 ne utječu na već isplaćene poticaje, nego se primjenjuju samo od stupanja na snagu te uredbe sa zakonskom snagom i samo na poticaje koji su predviđeni, ali koji se još ne duguju. Te mjere stoga nisu retroaktivne, suprotno onomu što tvrde tužitelji u glavnom postupku.
53 Sve te okolnosti, pod uvjetom da sud koji je uputio zahtjev to provjeri, jasno proizlaze iz nacionalnog propisa o kojem je riječ u glavnom postupku, tako da je njihova primjena u načelu bila predvidiva. Naime, iz spisa kojim Sud raspolaže proizlazi da su regulatorne odredbe o kojima je riječ u glavnom postupku bile na odgovarajući način objavljene, da su bile dovoljno precizne i da je tužiteljima u glavnom postupku bio poznat njihov sadržaj. Stoga se pažljiv i razborit gospodarski subjekt ne može pozivati na povredu načela pravne sigurnosti i zaštite legitimnih očekivanja zbog izmjena tog propisa.
54 Stoga valja utvrditi da, kao što je to istaknuo i nezavisni odvjetnik u točki 48. svojeg mišljenja, navodno pravo dotičnih upravitelja fotonaponskih postrojenja da se poticajima o kojima je riječ u glavnom postupku nepromijenjeno koriste tijekom cijelog trajanja ugovora koje su sklopili s GSE‑om ne čini stečeni pravni položaj i ono nije obuhvaćeno zaštitom predviđenom u članku 17. Povelje te se, slijedom toga, izmjena iznosa tih poticaja ili načina njihove isplate provedena nacionalnom odredbom poput članka 26. Uredbe sa zakonskom snagom br. 91/2014 ne može izjednačiti s povredom prava vlasništva, kako je ono priznato u tom članku 17.
55 Kao drugo, što se tiče članka 16. Povelje, valja podsjetiti na to da se njime utvrđuje sloboda poduzetništva i propisuje da se ona priznaje u skladu s pravom Unije te nacionalnim pravom i praksom.
56 U tom pogledu iz ustaljene sudske prakse Suda proizlazi da zaštita koju pruža taj članak 16. obuhvaća slobodu obavljanja gospodarske ili komercijalne djelatnosti, slobodu ugovaranja i slobodno tržišno natjecanje, kako to proizlazi iz obrazloženja uz taj članak, koja se, u skladu s člankom 6. stavkom 1. podstavkom 3. UEU‑a i člankom 52. stavkom 7. Povelje, trebaju uzeti u obzir pri njegovu tumačenju (presuda od 22. siječnja 2013., Sky Österreich, C‑283/11, EU:C:2013:28, t. 42. i navedena sudska praksa).
57 Sloboda ugovaranja u smislu članka 16. Povelje obuhvaća, među ostalim, slobodu izbora gospodarskog partnera kao i slobodu određivanja cijene usluge (presuda od 20. prosinca 2017., Polkomtel, C‑277/16, EU:C:2017:989, t. 50.).
58 U ovom slučaju tužitelji u glavnom postupku tvrde da se člankom 26. stavcima 2. i 3. Uredbe sa zakonskom snagom br. 91/2014 ugrožava sloboda ugovaranja korisnikâ poticaja predviđenih ugovorima sklopljenima s GSE‑om kao i njihovo pravo na slobodno raspolaganje svojim gospodarskim i financijskim resursima jer su tom uredbom sa zakonskom snagom izmijenjeni uvjeti dodjele tih poticaja.
59 Kao što je to istaknuto u točkama 49. i 50. ove presude, iz spisa kojim Sud raspolaže proizlazi da su, s jedne strane, ugovorima sklopljenima s vlasnicima postrojenja koja su puštena u pogon prije 31. prosinca 2012. bili predviđeni isključivo praktični uvjeti za isplatu poticaja dodijeljenih ranijim upravnim odlukama i da su, s druge strane, poticaji za postrojenja koja su puštena u pogon nakon tog datuma bili potvrđeni tipskim ugovorima sklopljenima između GSE‑a i dotičnih upravitelja postrojenja kojima su utvrđeni samo načini isplate tih poticaja.
60 Stoga tužitelji u glavnom postupku očito nisu imali ovlast za pregovaranje o sadržaju ugovora sklopljenih s GSE‑om. Naime, kao što je to istaknuo nezavisni odvjetnik u točki 70. svojeg mišljenja, s obzirom na to da se radi o tipskom ugovoru koji je sastavila jedna ugovorna stranka, ugovorna sloboda druge stranke u biti se sastoji od odluke o prihvaćanju uvjeta takvog ugovora. Osim toga, kao što je to navedeno u točki 51. ove presude, GSE je zadržao pravo jednostrane izmijene uvjeta tih ugovora, barem što se tiče onih sklopljenih nakon 31. prosinca 2012.
61 Dakle, ne može se smatrati da nacionalni propis o kojem je riječ u glavnom postupku, pod uvjetom da to provjeri sud koji je uputio zahtjev, predstavlja zadiranje u slobodu ugovaranja stranaka ugovora o kojima je riječ u glavnom postupku, u smislu članka 16. Povelje.
62 Osim toga, sloboda poduzetništva na koju se ta odredba odnosi također obuhvaća pravo svakog poduzetnika da se u granicama odgovornosti koju snosi za vlastite radnje slobodno koristi gospodarskim, tehničkim i financijskim resursima kojima raspolaže (presude od 27. ožujka 2014., UPC Telekabel Wien, C‑314/12, EU:C:2014:192, t. 49. i od 30. lipnja 2016., Lidl, C‑134/15, EU:C:2016:498, t. 27.).
63 Ograničenje tog prava, među ostalim, čini obveza poduzimanja mjera koje gospodarskom subjektu mogu predstavljati značajan trošak, imati značajan utjecaj na organizaciju njegovih aktivnosti ili zahtijevati teška i složena tehnička rješenja (vidjeti u tom smislu presudu od 27. ožujka 2014., UPC Telekabel Wien, C‑314/12, EU:C:2014:192, t. 50.).
64 Međutim, u ovom slučaju članak 26. Uredbe sa zakonskom snagom br. 91/2014 nije ograničio, u smislu sudske prakse navedene u točkama 62. i 63. ove presude, pravo dotičnih upravitelja fotonaponskih postrojenja na slobodno korištenje resursima kojima raspolažu jer se poticajne cijene, kako su dodijeljene upravnim aktima i određene ugovorima sklopljenima između tih upravitelja i GSE‑a, ne mogu smatrati takvim resursima, s obzirom na to da je riječ, kao što to u biti proizlazi iz točaka 51. i 53. ove presude, samo o predviđenim poticajima, ali koji se još ne duguju, te se ti upravitelji ne mogu pozivati na zaštitu legitimnih očekivanja da će se takvim poticajima koristiti na nepromijenjen način.
65 Stoga iz spisa kojim Sud raspolaže ne proizlazi da su na temelju članka 26. stavaka 2. i 3. Uredbe sa zakonskom snagom br. 91/2014 upravitelji fotonaponskih postrojenja bili podvrgnuti ograničenjima poput onih navedenih u sudskoj praksi iz točke 63. ove presude.
66 Stoga valja utvrditi da se nacionalna odredba poput članka 26. Uredbe sa zakonskom snagom br. 91/2014 ne može smatrati povredom slobode poduzetništva iz članka 16. Povelje.
67 Kao treće, budući da se sud koji je uputio zahtjev pita o usklađenosti članka 26. stavaka 2. i 3. Uredbe sa zakonskom snagom br. 91/2014 s člankom 10. Energetske povelje, valja navesti da je, u vezi s člankom 216. stavkom 2. UFEU‑a, ta Povelja obvezujuća za institucije Europske unije i države članice, s obzirom na to da je ona mješoviti sporazum.
68 U skladu s člankom 10. Energetske povelje, svaka ugovorna stranka potiče i stvara, u skladu s odredbama tog ugovora, stabilne, pravedne, povoljne i transparentne uvjete za ulagače „drugih ugovornih stranaka” za izvršavanje ulaganja na njezinu području.
69 Iz teksta članka 10. Energetske povelje proizlazi da uvjeti određeni u tom članku moraju biti osigurani za ulagače drugih ugovornih stranaka.
70 U ovom slučaju iz spisa kojim Sud raspolaže ne proizlazi da su jedan predmetni ulagač ili više njih ulagači drugih ugovornih stranaka u smislu članka 10. Energetske povelje ili da su tvrdili da je taj članak povrijeđen u tom svojstvu ulagača. Stoga se članak 10. Energetske povelje ne primjenjuje u glavnim postupcima, tako da nije potrebno ispitati usklađenost nacionalnog propisa s tom odredbom.
71 S obzirom na sve prethodno navedeno, na postavljeno pitanje valja odgovoriti tako da, pod uvjetom da to provjeri sud koji je uputio zahtjev, uzimajući u obzir sve relevantne elemente, članak 3. stavak 3. točku (a) Direktive 2009/28 i članke 16. i 17. Povelje, u vezi s načelima pravne sigurnosti i zaštite legitimnih očekivanja, treba tumačiti na način da im se ne protivi nacionalni propis kojim se predviđa smanjenje ili odgoda isplate poticaja za energiju proizvedenu u solarnim fotonaponskim postrojenjima koji su ranije dodijeljeni upravnom odlukom i potvrđeni posebnim ugovorima sklopljenima između upravitelja tih postrojenja i javnog društva, kad se taj propis odnosi na poticaje koji su već predviđeni, ali koji se još uvijek ne duguju.
Troškovi
72 Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.
Slijedom navedenog, Sud (peto vijeće) odlučuje:
Pod uvjetom da to provjeri sud koji je uputio zahtjev, uzimajući u obzir sve relevantne elemente, članak 3. stavak 3. točku (a) Direktive 2009/28 Europskog parlamenta i Vijeća od 23. travnja 2009. o promicanju uporabe energije iz obnovljivih izvora te o izmjeni i kasnijem stavljanju izvan snage direktiva 2001/77/EZ i 2003/30/EZ i članke 16. i 17. Povelje Europske unije o temeljnim pravima, u vezi s načelima pravne sigurnosti i zaštite legitimnih očekivanja, treba tumačiti na način da im se ne protivi nacionalni propis kojim se predviđa smanjenje ili odgoda isplate poticaja za energiju proizvedenu u solarnim fotonaponskim postrojenjima koji su ranije dodijeljeni upravnom odlukom i potvrđeni posebnim ugovorima sklopljenima između upravitelja tih postrojenja i javnog društva, kad se taj propis odnosi na poticaje koji su već predviđeni, ali koji se još uvijek ne duguju.
Potpisi