A BÍRÓSÁG ÍTÉLETE (ötödik tanács)
2021. április 15.(*)
„Előzetes döntéshozatal – Környezet – Az Európai Unió Alapjogi Chartájának 16. és 17. cikke – A jogbiztonság és a bizalomvédelem elve – Energia Charta Egyezmény – 10. cikk – Alkalmazhatóság –2009/28/EK irányelv – A 3. cikk (3) bekezdésének a) pontja – A megújuló energiaforrásból előállított energia használatának támogatása – Fotovoltaikus napenergiát hasznosító létesítmények általi villamosenergia‑termelés – A támogatási rendszer módosítása”
A C‑798/18. és C‑799/18. sz. egyesített ügyekben,
az EUMSZ 267. cikk alapján benyújtott két előzetes döntéshozatal iránti kérelem tárgyában, amelyeket a Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Lazio tartomány közigazgatási bírósága, Olaszország) a Bírósághoz 2018. december 17‑én érkezett, 2018. szeptember 28‑i határozataival terjesztett elő
a Federazione nazionale delle imprese elettrotecniche ed elettroniche (Anie) és társai (C‑798/18),
az Athesia Energy Srl és társai (C‑799/18),
és
a Ministero dello Sviluppo economico,
a Gestore dei servizi energetici (GSE) SpA
között,
az Elettricità Futura Unione delle imprese elettriche italiane,
a Confederazione generale dell’agricoltura italiana – Confagricoltura
részvételével folyamatban lévő eljárásokban,
A BÍRÓSÁG (ötödik tanács),
tagjai: E. Regan tanácselnök, M. Ilešič, Juhász E., C. Lycourgos és I. Jarukaitis (előadó) bírák,
főtanácsnok: H. Saugmandsgaard Øe,
hivatalvezető: A. Calot Escobar,
tekintettel az írásbeli szakaszra,
figyelembe véve a következők által előterjesztett észrevételeket:
– a Federazione nazionale delle imprese elettrotecniche ed elettroniche (Anie) és társai képviseletében V. Onida, C. Montella és B. Randazzo avvocati,
– az Elettricità Futura Unione delle imprese elettriche italiane és a Confederazione generale dell’agricoltura italiana – Confagricoltura képviseletében V. Onida és B. Randazzo avvocati,
– az olasz kormány képviseletében G. Palmieri, meghatalmazotti minőségben, segítői: F. Varrone és G. Aiello avvocati dello Stato,
– a cseh kormány képviseletében M. Smolek és J. Vláčil, meghatalmazotti minőségben,
– a német kormány képviseletében S. Eisenberg és D. Klebs, meghatalmazotti minőségben,
– a görög kormány képviseletében K. Boskovits, S. Charitaki és A. Magrippi, meghatalmazotti minőségben,
– a spanyol kormány képviseletében S. Centeno Huerta, J. Ruiz Sánchez és A. Rubio González, meghatalmazotti minőségben,
– az Európai Bizottság képviseletében O. Beynet, Talabér‑Ritz K., Y. Marinova, G. Gattinara és T. Maxian Rusche, meghatalmazotti minőségben,
a főtanácsnok indítványának a 2020. október 29‑i tárgyaláson történt meghallgatását követően,
meghozta a következő
Ítéletet
1 Az előzetes döntéshozatal iránti kérelmek az EUMSZ 216. cikknek az Európai Szén‑ és Acélközösség, az Európai Közösség és az Európai Atomenergia‑közösség nevében az Energia Charta Egyezmény, valamint az energiahatékonyságról és a kapcsolódó környezeti vonatkozásokról szóló Energia Charta Jegyzőkönyv Európai Közösségek általi elfogadásáról szóló, 1997. szeptember 23‑i 98/181/EK, ESZAK, Euratom tanácsi és bizottsági határozattal (HL 1998. L 69., 1. o.) jóváhagyott Energia Charta Egyezménnyel (a továbbiakban: Energia Charta) összefüggésben értelmezett (2) bekezdésének, az Európai Unió Alapjogi Chartája (a továbbiakban: Charta) 16. és 17. cikkének, és a megújuló energiaforrásból előállított energia támogatásáról, valamint a 2001/77/EK és a 2003/30/EK irányelv módosításáról és azt követő hatályon kívül helyezéséről szóló, 2009. április 23‑i 2009/28/EK európai parlamenti és tanácsi irányelvnek (HL 2009. L 140., 16. o.) a jogbiztonság, a bizalomvédelem, a lojális együttműködés és a hatékony érvényesülés elvével összefüggésben való értelmezésére vonatkoznak.
2 E kérelmeket az egyrészről a C‑798/18. sz. ügyben a Federazione nazionale delle imprese elettrotecniche ed elettroniche (Anie) (elektrotechnikai és villamosenergia‑ipari vállalkozások országos szövetsége) és 159, fotovoltaikus berendezésekből villamos energiát előállító vállalkozás, valamint a C‑799/18. sz. ügyben az Athesia Energy Srl, és az ugyanezen ágazatban működő 15 más vállalkozás, és másrészről a ministero dello Sviluppo economico (gazdaságfejlesztési minisztérium, Olaszország), valamint a Gestore dei servizi energetici (GSE) SpA között folyamatban lévő jogvita keretében terjesztették elő, melynek tárgya a fotovoltaikus létesítmények energiatermelésére vonatkozó ösztönző tarifáknak és az azokhoz kapcsolódó kifizetési módoknak a felülvizsgálatát előíró nemzeti jogszabályi rendelkezések végrehajtásáról szóló rendeletek megsemmisítése.
Jogi háttér
A nemzetközi jog
3 Az Energia Charta 10. cikke, melynek címe „Befektetések támogatása, védelme és kezelése”, az (1) bekezdésében a következőképpen rendelkezik:
„Minden Szerződő Fél, ezen Egyezmény rendelkezéseivel összhangban, stabil, méltányos, kedvező és átlátható feltételeket segít elő és alakít ki más Szerződő Felek befektetői számára, hogy azok befektessenek területén. E feltételek magukban foglalják azon elkötelezettséget, hogy más Szerződő Felek befektetői befektetéseit mindig tisztességes és méltányos bánásmódban részesítik. Az ilyen befektetések egyúttal élvezik a lehető legállandóbb védelmet és biztonságot, és egy Szerződő Fél sem károsítja semmilyen módon indokolatlan vagy diszkrimináló intézkedésekkel azok igazgatását, fenntartását, hasznosítását, használatát vagy az azokkal való rendelkezést. […]”
Az uniós jog
4 A 2009/28 irányelv (14) és (25) preambulumbekezdésének szövege a következő:
„(14) A kötelező nemzeti célkitűzések fő célja a befektetői kiszámíthatóság biztosítása és a megújuló energiaforrások valamennyi fajtájából energia előállítására alkalmas technológiák folyamatos fejlesztésének ösztönzése. […]
[…]
(25) A megújuló energiaforrások terén az egyes tagállamok különböző adottságokkal rendelkeznek, és nemzeti szinten különböző támogatási rendszereket működtetnek a megújuló energiaforrásokból előállított energia tekintetében. […] A nemzeti támogatási rendszerek megfelelő működéséhez elengedhetetlen, hogy a tagállamok különböző adottságaiknak megfelelően ellenőrizhessék nemzeti támogatási rendszereik hatásait és költségeit. Az ezen irányelvben megfogalmazott cél elérésének egyik fontos eszköze [a belső villamosenergia‑piacon a megújuló energiaforrásokból előállított villamos energia támogatásáról szóló, 2001. szeptember 27‑i] 2001/77/EK [európai parlamenti és tanácsi] irányelv [HL 2001. L 283., 33. o.; magyar nyelvű különkiadás 12. fejezet, 2. kötet, 121. o.] szerinti nemzeti támogatási rendszerek megfelelő működtetésének garantálása a befektetői bizalom megtartása, valamint annak lehetővé tétele érdekében, hogy a tagállamok a célkitűzések teljesítését célzó, hatékony nemzeti intézkedéseket dolgozhassanak ki. […]”
5 A 2009/28 irányelvnek a „Hatály” című 1. cikke a következőképpen rendelkezik:
„Ez az irányelv közös keretet hoz létre a megújuló energiaforrásokból előállított energia támogatására. Kötelező nemzeti célkitűzéseket állapít meg a megújuló energiaforrásokból előállított energiának a teljes bruttó energiafogyasztásban képviselt összarányára és a megújuló energiaforrásokból előállított energiának a közlekedésben felhasznált részarányára vonatkozóan. […]”
6 Ezen irányelv 3. cikke, melynek címe „A megújuló energiaforrásokból előállított energia felhasználására vonatkozó összesített kötelező nemzeti célértékek és intézkedések”, a következőképpen rendelkezik:
„(1) A tagállamok biztosítják, hogy a megújuló energiaforrásokból előállított energiának a végső fogyasztásban betöltött […] részaránya 2020‑ban legalább a nemzeti átfogó célkitűzésükben erre az évre az I. melléklet A. részében szereplő táblázat harmadik oszlopa szerint megállapított részarány. […]
(2) A tagállamok intézkedéseket vezetnek be, amelyek célja annak biztosítása, hogy a megújuló energiaforrásokból előállított energia részaránya egyenlő vagy meghaladja az I. melléklet B. részében szereplő ütemterv‑előirányzatban feltüntetett részarányt.
(3) A tagállamok az e cikk (1) és (2) bekezdésében meghatározott célkitűzések elérése érdekében – többek között – az alábbi intézkedéseket alkalmazhatják:
a) támogatási rendszerek;
[…]”
Az olasz jog
7 A 2003. december 29‑i decreto legislativo n. 387 – Attuazione della direttiva 2001/77/CE relativa alla promozione dell’energia elettrica prodotta da fonti energetiche rinnovabili nel mercato interno dell’elettricità (a belső villamosenergia‑piacon a megújuló energiaforrásokból előállított villamos energia támogatásáról szóló 2001/77/EK irányelv végrehajtásáról szóló, 387. sz. felhatalmazáson alapuló törvényerejű rendelet; a GURI 2004. január 31‑i 25. számának rendes melléklete, 5. o.; a továbbiakban: 387/2003. sz. felhatalmazáson alapuló törvényerejű rendelet) a 7. cikkében a következőképpen rendelkezett:
„(1) A Ministro delle Attività produttive [termelő tevékenységek minisztere] a jelen rendelet hatálybalépését követő hat hónapon belül a Ministro dell’Ambiente e della Tutela del territorióval [környezetvédelmi és területvédelmi miniszter] egyetértésben és a Conferenza unificata [egyesített tanács, Olaszország] jóváhagyásával egy vagy több olyan rendeletet fogad el, amelyekben meghatározzák a napenergiából történő villamosenergia‑termelés ösztönzésére vonatkozó kritériumokat.
(2) Az (1) bekezdésben említett kritériumok –az állami költségvetés terhelése nélkül, és a hatályos közösségi szabályozást tiszteletben tartva:
a) megállapítják azokat a feltételeket, amelyeket a jogalanyoknak az ösztönző intézkedésben való részesüléshez teljesíteniük kell;
[…]
d) meghatározzák az ösztönzés összege megállapításának részletes szabályait. A napenergia fotovoltaikus átalakításával előállított villamos energia tekintetében olyan különleges, ösztönző tarifát írnak elő, amelynek összege csökkenő, és amelynek tartama lehetővé teszi a befektetési és üzemeltetési költségek méltányos megtérülésének a biztosítását;
e) meghatározzák a létesítendő névleges teljesítményre vonatkozó célkitűzést;
f) meghatározzák továbbá az ösztönzőkben részesíthető valamennyi létesítmény összesített elektromos teljesítményének felső határát;
[…]”
8 A 2011. március 3‑i decreto legislativo n. 28 – Attuazione della direttiva 2009/28/CE sulla promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili, recante modifica e successiva abrogazione delle direttive 2001/77/CE e 2003/30/CE (a megújuló energiaforrásból előállított energia támogatásáról, valamint a 2001/77/EK és a 2003/30/EK irányelv módosításáról és azt követő hatályon kívül helyezéséről szóló 2009/28/EK irányelv végrehajtásáról szóló 28. sz. felhatalmazáson alapuló törvényerejű rendelet, a GURI 2011. március 28‑i 71. számának rendes melléklete; a továbbiakban: 28/2011. sz. felhatalmazáson alapuló törvényerejű rendelet) a 24. cikkében, melynek címe „Ösztönzési mechanizmusok”, a következőket írta elő:
„(1) A megújuló energiaforrásokból táplált, és 2012. december 31‑ét követően üzembe helyezett létesítmények villamosenergia‑termelése a (2) bekezdésben meghatározott eszközök útján és az említett rendelkezésben előírt általános kritériumok alapján ösztönzésben részesül […]
(2) Az (1) bekezdésben említett létesítmények villamosenergia‑termelése a következő általános kritériumok alapján részesül ösztönző intézkedésekben:
a) az ösztönzés célja a befektetési és üzemeltetési költségek méltányos megtérülésének a biztosítása;
b) az ösztönzésre vonatkozó jogosultság időtartama megegyezik az érintett létesítménytípus szokásos átlagélettartamával, és az az említett létesítmények üzembe helyezésének napján kezdődik;
c) az ösztönzés a jogosultság teljes időtartama alatt változatlan, és annak tekintetében figyelembe vehető az előállított energia gazdasági értéke is;
d) az ösztönzőket a GSE és a létesítményekért felelős jogalany között az Autorità per l’energia elettrica e il gas [villamosenergia‑ és gázügyi hatóság] által meghatározott mintaszerződés alapján kötött magánjogi szerződésekben biztosítják […]
[…]”
9 E felhatalmazáson alapuló törvényerejű rendelet 25. cikke a következőképpen rendelkezik:
„(1) A legkésőbb 2012. december 31‑én üzembe helyezett, megújuló energiaforrásokat hasznosító létesítmények általi villamosenergia‑termelést a jelen rendelet hatálybalépésének napján fennálló mechanizmusok ösztönzik […]
[…]
(10) […] [A 2011. május 31‑ét] követően üzembe helyezett, fotovoltaikus napenergiát hasznosító létesítmények általi villamosenergia‑termelés ösztönzését a gazdaságfejlesztési miniszter rendelete szabályozza, amelyet a ministro dell’Ambiente e della Tutela [del territorio e del] Maréval [(környezet‑, terület‑ és tengervédelmi miniszter, Olaszország)] együttműködve, a 1997. augusztus 28‑i decreto legislativo n. 281 [281. számú felhatalmazáson alapuló törvényerejű rendelet] 8. cikkében említett egyesített tanáccsal történő egyeztetést követően 2011. április 30‑ig fogad el a következő elvek alapján:
a) az ösztönző tarifákban részesíthető fotovoltaikus létesítmények összesített elektromos teljesítménye éves határértékének megállapítása;
b) ösztönző tarifák megállapítása, figyelembe véve a technológia és a létesítmények költségeinek csökkenését, valamint az uniós tagállamokban alkalmazott ösztönzőket […];
c) ösztönző tarifák és differenciált részesedések előírása a létesítmények telepítési helyének jellegét figyelembe véve;
d) a […] decreto legislativo n. 387 [387. számú felhatalmazáson alapuló törvényerejű rendelet] 7. cikke rendelkezéseinek alkalmazása, amennyiben azok a jelen bekezdéssel összeegyeztethetők.”
10 A 2014. június 24‑i decreto‑legge n. 91 – Disposizioni urgenti per il settore agricolo, la tutela ambientale e l’efficientamento energetico dell’edilizia scolastica e universitaria, il rilancio e lo sviluppo delle imprese, il contenimento dei costi gravanti sulle tariffe elettriche, nonché per la definizione immediata di adempimenti derivanti dalla normativa europea (az agrárszektorra, a környezetvédelemre, az oktatási és egyetemi épületek energiahatékonyságának növelésére, a vállalkozások elindítására és fejlesztésére, a villamosenergia‑tarifákat terhelő költségek korlátozására, valamint az európai szabályozásból eredő kötelezettségek haladéktalan meghatározására vonatkozó sürgős rendelkezésekről szóló 91. sz., felhatalmazáson alapuló törvényerejű rendelet (a GURI 2014. június 24‑i 144. száma), amelyet a 2014. augusztus 11‑i 116. sz. törvény (a GURI 2014. augusztus 20‑i 192. számának 72. sz. rendes melléklete) törvénnyé alakított (a továbbiakban: 91/2014. sz., felhatalmazáson alapuló törvényerejű rendelet), a 26. cikkében a következőképpen rendelkezik:
„(1) Az ösztönzők begyűjtéséhez és kifizetéséhez szükséges idővel való gazdálkodás optimalizálása, valamint a megújuló energiaforrások támogatási politikája fenntarthatóságának növelése érdekében a fotovoltaikus napenergiát hasznosító berendezések által előállított villamos energiára vonatkozó ösztönző tarifák, amelyeket a [387/2003. sz.,] felhatalmazáson alapuló törvényerejű rendelet 7. cikke és a [28/2011. sz.,] felhatalmazáson alapuló törvényerejű rendelet 25. cikkének (10) bekezdése értelmében biztosítanak, a jelen cikkben meghatározott részletes szabályok szerint kerülnek rendelkezésre bocsátásra.
(2) 2014. második félévétől a [GSE] az (1) bekezdésben említett ösztönző tarifákat állandó havi részletekben, az egyes berendezéseknek az előállítás naptári évében becsült éves átlagos termelőkapacitása 90 százalékának megfelelő mértékben fizeti ki, és a ténylegesen előállított mennyiség szerinti kiigazítást a tárgyévet követő év június 30‑ig végzi el. A részletes szabályokat a GSE határozza meg a jelen rendelet kihirdetését követő tizenöt napon belül, és azokat a gazdaságfejlesztési miniszter rendelettel hagyja jóvá.
(3) 2015. január 1‑jétől a 200 kW‑ot meghaladó névleges teljesítményű berendezések által előállított energia tekintetében biztosított ösztönző tarifa – az üzemeltető választásától függően, amely választást 2014. november 30‑ig közölni kell a GSE‑vel – az alábbi lehetőségek egyike alapján módosul:
a) a tarifa 24 évre szól, amely időszak a berendezések üzembehelyezésével kezdődik, így annak összege a jelen rendelet 2. mellékletében szereplő táblázatban megjelölt százalékkal csökken;
b) a folyósítási időszak továbbra is 20 évnek felel meg, a tarifa azonban úgy módosul, hogy az időszak első részében a jelenlegihez képest csökkentett mértékű ösztönző, majd az időszak második részében az említett csökkentéssel egyező mértékben megnövelt ösztönző jár. A korrekció százalékos mértékeit a gazdaságfejlesztési miniszter az Autorità per l’energia elettrica, il gas e il sistema idricóval (villamosenergia‑, gáz‑ és vízügyi hatóság, Olaszország) folytatott konzultációt követően 2014. október 1‑jéig meghozandó rendeletében oly módon állapítja meg, hogy amennyiben valamennyi kedvezményezett ezt a lehetőséget választja, a hatályos tarifák szerinti kifizetésekhez képest a 2015 és 2019 közötti időszakban a megtakarítás évente legalább 600 millió eurónak feleljen meg;
c) a folyósítási időszak továbbra is 20 évnek felel meg, és a tarifa az ösztönzési időszak fennmaradó időtartamára az e rendelet hatálybalépésének napján elismert ösztönző meghatározott százalékában csökken, a következők szerint:
1) a 200 kW‑ot meghaladó, de legfeljebb 500 kW névleges teljesítményű berendezések esetében 6 százalékkal;
2) az 500 kW‑ot meghaladó, de legfeljebb 900 kW névleges teljesítményű berendezések esetében 7 százalékkal;
3) a 900 kW‑ot meghaladó névleges teljesítményű berendezések esetében 8 százalékkal.
Ha az üzemeltető választásának közlését elmulasztja, a GSE a c) pontban foglaltak szerint jár el.
[…]
(5) A (3) és a (4) bekezdésben említett ösztönző tarifa kedvezményezettje legfeljebb olyan összegű banki finanszírozáshoz férhet hozzá, amely a 2014. december 31‑én már megszerzett ösztönzés és a (3) és a (4) bekezdés értelmében vett módosított ösztönzés közötti különbözetnek felel meg. Az ilyen finanszírozás tekintetében kumulatív vagy alternatív módon, a banki rendszerrel való ad hoc megállapodás alapján különleges rendelkezések vagy a Cassa Depositi e Prestiti SpA által adott garancia alkalmazható […]”
Az alapeljárások és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés
11 Az Anie azokat a vállalkozásokat képviseli, amelyek Olaszországban termékeknek és/vagy szolgáltatásoknak az elektrotechnikai és elektronikai ágazatban vagy az ezekhez kapcsolódó ágazatokban történő előállítása területén működnek. „Felsőszintű szövetségnek” minősül, amelynek keretében ágazati szövetségeket hoznak létre, melyek között az Anie Energie Rinnovabili szövetség is szerepel, amelynek célja a megújulóenergia‑ágazat iparának védelme. Az alapeljárások többi felperese olyan társaságokból és egyéni vállalkozókból áll, amelyek egy vagy több, Olaszország területén különböző településeken található, 200 kW‑nál nagyobb teljesítményű fotovoltaikus létesítmény tulajdonosai és üzemeltetői, és amelyek a fotovoltaikus átalakításból származó villamosenergia‑termelés után járó ösztönző tarifában való részesülés érdekében a GSE‑vel 20 évre szóló, magánjogi szerződéseknek minősülő megállapodásokat kötöttek. E felperesek így a 387/2003. sz., felhatalmazáson alapuló törvényerejű rendelet 7. cikkében és a 28/2011. sz., felhatalmazáson alapuló törvényerejű rendelet 25. cikkében előírt ösztönző intézkedésekben részesültek. A GSE olyan állami tulajdonban lévő társaság, amely a ministero dell’Economia e delle Finanze [gazdasági és pénzügyminisztérium, Olaszország] kizárólagos ellenőrzése alatt áll, és amely az energetikai ágazatban számos közjogi jellegű funkciót lát el.
12 A fotovoltaikus létesítmények villamosenergia‑termelését ösztönző olasz szabályozást módosította a 2014. október 16‑i és 17‑i miniszteri rendelettel végrehajtott 91/2014. sz., felhatalmazáson alapuló törvényerejű rendelet 26. cikke, amelynek az alapeljárások felperesei a Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Lazio tartomány közigazgatási bírósága, Olaszország) előtt a megsemmisítését kérik.
13 A kérdést előterjesztő bíróság lényegében megállapítja, hogy a 91/2014. sz., felhatalmazáson alapuló törvényerejű rendelet 26. cikke a 200 kW feletti teljesítményű létesítményekre vonatkozó ösztönzők módosítását írta elő az ösztönzők begyűjtéséhez és kifizetéséhez szükséges idővel való gazdálkodás optimalizálása, valamint a megújuló energiaforrások támogatási politikája fenntarthatóságának növelése érdekében. A kérdést előterjesztő bíróság arra is rámutat, hogy e rendelkezés értelmében az olasz jogalkotó az érintett ágazat gazdasági szereplői számára előírta, hogy az említett rendelkezés (3) bekezdésében előírt választási lehetőségek valamelyike alapján térjenek át egy eltérő tarifarendszerre. E választási lehetőségek mindegyike vitathatatlanul hátrányosan érinti e gazdasági szereplőknek a GSE‑vel megkötött ösztönzési megállapodásokban létrehozott pozícióját, mivel az ösztönző tarifa időtartamát vagy összegét illetően új elemeket illeszt be a megállapodásokba.
14 A kérdést előterjesztő bíróság konkrétan rámutat arra, hogy a 91/2014. sz., felhatalmazáson alapuló törvényerejű rendelet 26. cikke szerint az ösztönző tarifákat 2014. második félévétől kezdve állandó havi részletekben, az egyes berendezéseknek az előállítás naptári évében becsült éves átlagos termelőkapacitása 90 százalékának megfelelő mértékben kell kifizetni, és a ténylegesen előállított mennyiség szerinti kiigazítást ezt követően végzik el. Így e rendelkezés módosította a hatályos szerződéses feltételeket, és a „tényleges termelés” kritériumát az „éves átlagos termelőkapacitás” kritériumával váltotta fel, annak figyelembevétele nélkül, hogy a szóban forgó ösztönzők kedvezményezettjei eltérő feltételek mellett csatlakoztak a támogatási rendszerhez.
15 Az alapeljárás felperesei az említett bíróság előtt azzal érvelnek, hogy a 2014. október 16‑i és 17‑i miniszteri rendeletek hátrányosan érintették a fennálló jogviszonyokat, amelyek már az ösztönző tarifákban való részesülést érintő határozatok, és a GSE‑vel azok következményeként kötött megállapodások hatálya alatt állnak, így e rendeletek az említett felperesek jogos bizalma tekintetében súlyos sérelmet okoztak. Ezenfelül a jogbiztonság elvének és a 2009/28 irányelvnek a megsértésére hivatkoznak, mivel a 91/2014. sz. felhatalmazáson alapuló törvényerejű rendelet 26. cikke visszaható hatállyal kedvezőtlenebb ösztönző intézkedéseket vezetett be, amelyek megszüntethetik a már megvalósított beruházások eredeti feltételeit, ezért ezen intézkedések alkalmazását mellőzni kell azon részükben, amelyben azok ellentétesek az elsődleges és a másodlagos uniós joggal. A gazdaságfejlesztési minisztérium az e miniszteri rendeletekkel szemben benyújtott keresetek elutasítását kéri.
16 A kérdést előterjesztő bíróság közli, hogy az alapeljárások olyan jogvitasorozat részét képezik, amelynek keretében az alapeljárások felpereseihez hasonló helyzetben lévő vállalkozások ugyanazokat a kérdéseket vetették fel, mint amelyek az alapügyekben felmerültek. A kérdést előterjesztő bíróság ezért a 91/2014. sz., felhatalmazáson alapuló törvényerejű rendelet 26. cikke (3) bekezdése alkotmányosságának a kérdésével a Corte costituzionaléhez (alkotmánybíróság, Olaszország) fordult. A Corte costituzionale (alkotmánybíróság) a 2017. január 24‑i ítéletében megállapította, hogy e rendelkezés nem ellentétes az olasz alkotmánnyal. E bíróság álláspontja szerint a szóban forgó rendelkezés olyan intézkedés, amely a fennálló ellentétes érdekek közötti igazságos egyensúly megteremtése tekintetében azon közérdeket szolgálja, amely a megújuló forrásból származó energia termelése támogatásának és a villamos energia végső felhasználóit ezzel kapcsolatban terhelő költségek csökkentésének az összeegyeztetéséhez fűződik. Az említett bíróság ezenfelül megállapította, hogy az alapügy tárgyát képező ösztönző rendszer módosítása nem volt előreláthatatlan, és hirtelen sem, így a gondos és körültekintő gazdasági szereplő a támogatási rendszerek átmeneti és változékony jellegére tekintettel figyelembe vehette volna a lehetséges jogalkotási fejleményeket.
17 A kérdést előterjesztő bíróság ugyanakkor úgy véli, hogy a Corte costituzionale (alkotmánybíróság) említett ítélete nem határozott bizonyos, az alapjogviták megoldása szempontjából releváns kérdésekről, és előzetes döntéshozatal céljából kérdést kell terjeszteni a Bíróság elé annak megállapítása érdekében, hogy az uniós jog értelmében a nemzeti jogalkotó elfogadhat‑e olyan intézkedést, amely nemcsak az érintett ágazat vállalkozásaira alkalmazandó általános ösztönző rendszert érinti hátrányosan, hanem azokat a megállapodásokat is, amelyeket e vállalkozások egyénileg kötöttek egy állami tulajdonban álló vállalkozással – a jelen ügyben a GSE‑vel – annak érdekében, hogy egy 20 éves időszakra vonatkozóan konkrét ösztönző intézkedéseket határozzanak meg.
18 A kérdést előterjesztő bíróság konkrétan arra keresi a választ, hogy az érintett nemzeti rendelkezések összeegyeztethetők‑e a jogbiztonság és a bizalomvédelem általános elvével abban a tekintetben, hogy az alapügy tárgyát képező jogalkotási intézkedés egyoldalúan módosította azokat a jogi feltételeket, amelyek alapján az alapeljárások felperesei a gazdasági tevékenységüket érintően kötelezettséget vállaltak, méghozzá az ilyen módosítást igazoló kivételes körülmények hiányában. Ugyanezen okokból a kérdést előterjesztő bíróságnak kétségei vannak továbbá azt illetően, hogy e rendelkezések összeegyeztethetők‑e a Chartának a vállalkozás szabadságára és a tulajdonhoz való jogra vonatkozó 16. és 17. cikkével, valamint az Energia Charta 10. cikkével.
19 A kérdést előterjesztő bíróság álláspontja szerint ezenfelül az érintett nemzeti rendelkezések ellentétesek lehetnek a 2009/28 irányelv 3. cikke (3) bekezdésének a) pontjával, mivel hátrányosan érinthetik a fotovoltaikus létesítmények villamosenergia‑termelésére vonatkozó támogatási rendszereket, amelyeknek ezen irányelv értelmében stabiloknak és állandóaknak kell lenniük. E rendelkezések sérthetik az említett irányelv értelmében vett energiapolitika célkitűzéseit is.
20 E körülmények között a Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Lazio tartomány közigazgatási bírósága) úgy határozott, hogy az eljárást felfüggeszti, és az egyes ügyekben, amelyeket a későbbiekben egyesítettek, előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdést terjeszti a Bíróság elé:
„Ellentétes‑e az uniós joggal a [91/2014. sz.], felhatalmazáson alapuló törvényerejű rendelet 26. cikkének (2) és (3) bekezdéséhez hasonló, olyan nemzeti rendelkezés, amely jelentős mértékben csökkenti vagy késlelteti a jogszabály révén már biztosított, és a fotovoltaikus berendezésekkel előállított villamos energia termelői által az e funkció ellátása céljából létrejött, állami tulajdonban lévő társasággal, a [GSE‑vel] egyedi jelleggel kötött megállapodás alapján már meghatározott ösztönzők biztosítását?
Közelebbről, összeegyeztethető‑e az ilyen nemzeti rendelkezés a bizalomvédelem, a jogbiztonság, a lojális együttműködés és a hatékony érvényesülés alapvető uniós jogelveivel, a[Charta] 16. és 17. cikkével, a [2009/28] irányelvvel és a támogatási rendszerek abban előírt szabályozásával, az EUMSZ 216. cikk (2) bekezdésével, különösen az [Energia Chartával] összefüggésben?”
21 A Bíróság elnöke a 2019. február 5‑i határozatával a C‑798/18. és a C‑799/18. sz. ügyet az írásbeli és a szóbeli szakasz lefolytatása, valamint az ítélethozatal céljából egyesítette.
Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésről
22 A kérdést előterjesztő bíróság a kérdésével lényegében arra vár választ, hogy a 2009/28 irányelv 3. cikke (3) bekezdésének a) pontját, a Chartának a jogbiztonság és a bizalomvédelem elvével összefüggésben értelmezett 16. és 17. cikkét, valamint az Energia Charta 10. cikkét úgy kell‑e értelmezni, hogy azokkal ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, amely a fotovoltaikus napenergiát hasznosító létesítmények által termelt energiára vonatkozó, korábban közigazgatási határozatokban biztosított, valamint az említett létesítmények üzemeltetői és egy állami tulajdonban lévő társaság között kötött ad hoc megállapodásokban megerősített ösztönzők csökkentését, vagy azok kifizetésének az elhalasztását írja elő.
23 E bíróság megállapítja, hogy a 91/2014. sz., felhatalmazáson alapuló törvényerejű rendelet 26. cikke módosította a 200 kW‑ot meghaladó teljesítményű létesítményekre vonatkozó, a 387/2003. sz., felhatalmazáson alapuló törvényerejű rendelet 7. cikke vagy a 28/2011. sz., felhatalmazáson alapuló törvényerejű rendelet 25. cikke alapján nyújtott ösztönzőket az ösztönzők begyűjtéséhez és kifizetéséhez szükséges idővel való gazdálkodás optimalizálása, valamint a megújuló energiaforrások támogatási politikája fenntarthatóságának a növelése érdekében. E 26. cikk tehát a (2) bekezdésében azt írta elő, hogy az ösztönző tarifákat 2014 második félévétől kezdve állandó havi részletekben, az egyes berendezéseknek az előállítás naptári évében becsült éves átlagos termelőkapacitása 90%‑ának megfelelő mértékben kell kifizetni, és a ténylegesen előállított mennyiség szerinti kiigazítást ezt követően végzik el. E cikk továbbá előírta, hogy a (3) bekezdésében előírt választási lehetőségek valamelyike alapján egy eltérő tarifarendszerre kell áttérni, amely lehetőségek nevezetesen az ösztönző folyósítása időtartamának a 24 évre való kiterjesztése az éves kifizetéseknek a meghatározott százaléklábbal való arányos csökkentése mellett, a 2015‑től 2019‑ig tartó időszakra vonatkozó összegek csökkentése a kifizetéseknek a későbbi időszakban való növelésével való ellentételezés mellett, vagy a tarifának a létesítmények névleges teljesítményéhez viszonyítva meghatározandó százaléklábbal való csökkentése.
24 A kérdést előterjesztő bíróság úgy véli, hogy az említett 26. cikk ellentétes lehet az uniós joggal, mivel csökkentette a tarifákat, és módosította a 387/2003. sz., felhatalmazáson alapuló törvényerejű rendelet 7. cikke, valamint a 28/2011. sz., felhatalmazáson alapuló törvényerejű rendelet 25. cikkének (10) bekezdése alapján már biztosított, és a GSE által a fotovoltaikus létesítményekkel egyénileg megkötött, a konkrét ösztönző tarifákat és az azokat érintő kifizetési módot 20 éves időtartamra megjelölő megállapodásokban megerősített ösztönzők kifizetésének a módját.
25 E tekintetben először is az alapügy tárgyát képező ösztönző rendszer által végrehajtani kívánt 2009/28 irányelvet illetően meg kell állapítani, hogy annak célja, amint az 1. cikkéből kitűnik, abban áll, hogy közös keretet hozzon létre a megújuló energiaforrásokból történő energiatermelés támogatására, többek között úgy, hogy kötelező nemzeti célkitűzéseket állapít meg a megújuló energiaforrásokból előállított villamos energiának a teljes bruttó energiafogyasztásban képviselt összarányára vonatkozóan.
26 A 2009/28 irányelv 3. cikke (3) bekezdésének a) pontja előírja, hogy a tagállamok többek között támogatási rendszereket alkalmazhatnak az említett irányelv 3. cikkének (1) és (2) bekezdésében meghatározott célkitűzések elérése érdekében, amelyek értelmében egyrészről a tagállamok biztosítják, hogy a megújuló energiaforrásokból előállított energiának a végső energiafogyasztásban betöltött részaránya 2020‑ban legalább az említett irányelv I. mellékletének A. részében meghatározott nemzeti átfogó célkitűzésnek megfeleljen, és másrészről tagállamok hatékony intézkedéseket vezetnek be, amelyek célja annak biztosítása, hogy az ilyen energiaforrásokból előállított energia részaránya egyenlő vagy meghaladja az ugyanezen irányelv I. mellékletének B. részében szereplő ütemterv‑előirányzatban feltüntetett részarányt.
27 Ezenfelül a 2009/27 irányelv (25) preambulumbekezdése szerint „[a] megújuló energiaforrások terén az egyes tagállamok különböző adottságokkal rendelkeznek”, és a nemzeti támogatási rendszerek megfelelő működésének a biztosításához elengedhetetlen, hogy a tagállamok különböző adottságaiknak megfelelően ellenőrizhessék a támogatási rendszereik hatásait és költségeit.
28 Amint az a 2009/28 irányelv 3. cikke (3) bekezdése a) pontjának magából a szövegéből, és különösen az „alkalmazhatják” kifejezésből kitűnik, a tagállamok a megújuló energiaforrásokból előállított villamos energia felhasználásának támogatása érdekében nem kötelesek támogatási rendszerek elfogadására. A tagállamok ugyanis mérlegelési mozgástérrel rendelkeznek azzal kapcsolatban, hogy milyen intézkedéseket tekintenek megfelelőnek az említett irányelv 3. cikkének az I. mellékletével összefüggésben értelmezett (1) és (2) bekezdésében megállapított, összesített, kötelező nemzeti célkitűzések eléréséhez. E mérlegelési mozgástér azt jelenti, hogy a tagállamok szabadon elfogadhatnak, módosíthatnak vagy megszüntethetnek támogatási rendszereket, feltéve többek között, hogy e célok megvalósulnak (2019. július 11‑i Agrenergy és Fusignano Due ítélet, C‑180/18, C‑286/18 és C‑287/18, EU:C:2019:605, 27. pont).
29 Egyébiránt hangsúlyozni kell, hogy amint az az állandó ítélkezési gyakorlatból következik, amennyiben a tagállamok ily módon olyan intézkedéseket fogadnak el, amelyekkel az uniós jogot hajtják végre, tiszteletben kell tartaniuk e jog általános elveit, amelyek körébe tartozik többek között a jogbiztonság és a bizalomvédelem elve is (2019. július 11‑i Agrenergy és Fusignano Due ítélet, C‑180/18, C‑286/18 és C‑287/18, EU:C:2019:605, 28. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
30 Következésképpen a 2009/28 irányelv 3. cikke (3) bekezdésének a) pontjával nem ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, mint a 91/2014. sz., felhatalmazáson alapuló törvényerejű rendelet 26. cikkének (2) és (3) bekezdése, amely a tarifák csökkentésével módosítja a támogatási rendszert, és megváltoztatja a fotovoltaikus létesítmények villamosenergia‑termelését érintő ösztönzők kifizetésének módját, feltéve, hogy e szabályozás tiszteletben tartja ezeket az elveket.
31 Ami másodszor a Charta 16. és 17. cikkét illeti, meg kell állapítani, hogy amint a címükből és tartalmukból kitűnik, a 387/2003. sz., felhatalmazáson alapuló törvényerejű rendelet a 2001/77 irányelvet hajtja végre, a 28/2011. sz., felhatalmazáson alapuló törvényerejű rendelet pedig átülteti az olasz jogba az előbbi irányelvet hatályon kívül helyező 2009/28 irányelvet. Ebből az következik, hogy e felhatalmazáson alapuló törvényerejű rendeletek rendelkezései a Charta 51. cikkének (1) bekezdése értelmében az uniós jogot hajtják végre, így az alkalmazandó az alapeljárásokra. Következésképpen az alapvető jogok védelmének a Charta által előírt szintjét ezen átültetés során el kell érni, függetlenül attól a mérlegelési mozgástértől, amellyel a tagállamok ezen átültetés tekintetében rendelkeznek (lásd ebben az értelemben: 2019. július 29‑iPelham és társai ítélet, C‑476/17, EU:C:2019:624, 79. pont).
32 Először is, ami a Charta 17. cikkét illeti, e rendelkezés az (1) bekezdésében azt írja elő, hogy mindenkinek joga van ahhoz, hogy jogszerűen szerzett tulajdonát birtokolja, használja, azzal rendelkezzen, és azt örökül hagyja, továbbá tulajdonától senkit sem lehet megfosztani, kivéve ha ez közérdekből, a törvényben meghatározott esetekben és feltételekkel, valamint az ezáltal elszenvedett veszteségekért kellő időben fizetett méltányos összegű kártalanítás mellett történik. Ezenfelül a tulajdon használatát, az általános érdek által szükségessé tett mértékben, törvénnyel lehet szabályozni.
33 A Bíróság ítélkezési gyakorlatból az következik, hogy az e cikk által nyújtott védelem nem a puszta kereskedelmi érdekekre vagy lehetőségekre vonatkozik, amelyek esetlegessége magának a gazdasági tevékenységnek a lényegéhez tartozik, hanem az olyan vagyoni értékű jogokra terjed ki, amelyekből a jogrendre tekintettel olyan megszerzett jogi helyzet következik, amely lehetővé teszi, hogy a jogosult e jogait saját maga javára önállóan gyakorolja (2013. január 22‑i Sky Österreich ítélet, C‑283/11, EU:C:2013:28, 34. pont; 2019. május 21‑i Bizottság kontra Magyarország [A mezőgazdasági földterületeken megszerzett haszonélvezeti jogok] ítélet, C‑235/17, EU:C:2019:432, 69. pont).
34 Így a jelen ügyben azt kell értékelni, hogy a Charta 17. cikkének (1) bekezdésében biztosított garanciák kiterjednek‑e a fotovoltaikus energia előállítására irányuló, az alapügy tárgyát képezőkhöz hasonló ösztönzőkre, amelyek összegét még nem fizették ki, de amelyeket egy létező támogatási rendszer keretében biztosítottak.
35 E tekintetben, ami először is azt a kérdést illeti, hogy ezen ösztönzők vagyoni értékkel rendelkezőknek tekinthetők‑e, az Emberi Jogok Európai Bíróságának az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló, 1950. november 4‑én Rómában aláírt európai egyezmény első kiegészítő jegyzőkönyvének (kihirdette: az 1993. évi XXXI. tv.) 1. cikkére vonatkozó ítélkezési gyakorlatából kitűnik, hogy a Charta 52. cikkének (3) bekezdése értelmében figyelembe kell venni, hogy a „javaknak” az ezen 1. cikk első részében szereplő fogalma önálló terjedelemmel rendelkezik, amely nem korlátozódik a fizikai javak tulajdonjogára, és egyes más, eszközöknek minősülő jogokat és érdekeket is „vagyoni jogoknak” lehet tekinteni (EJEB, 2004. június 22., Broniowski kontra Lengyelország, CE:ECHR:2004:0622JUD003144396, 129. §).
36 Az Emberi Jogok Európai Bírósága ily módon megállapította, hogy a „javak” fogalma bizonyos feltételek mellett magában foglalhat vagyoni értékű jogokat, a követeléseket is ideértve (lásd ebben az értelemben: EJEB, 2004. szeptember 28., Kopecký kontra Szlovákia, CE:ECHR:2004:0928JUD004491298, 35. §).
37 A jelen ügyben a Bírósághoz benyújtott iratokból kitűnik, hogy a GSE által az érintett fotovoltaikus létesítmények üzemeltetőivel a 387/2003. sz., felhatalmazáson alapuló törvényerejű rendelet 7. cikke, valamint a 28/2011. sz., felhatalmazáson alapuló törvényerejű rendelet 25. cikkének (10) bekezdése alapján kötött megállapodások ad hoc jelleggel, egyedileg jöttek létre, és e megállapodások megjelölték a konkrét ösztönző tarifákat, valamint azok kifizetésének időtartamát. Következésképpen úgy tűnik, hogy az e rendelkezések alapján biztosított és az említett megállapodások által megerősített ösztönzők nem puszta kereskedelmi érdekeknek vagy lehetőségeknek minősültek, hanem vagyoni értéket képviseltek.
38 Ugyanakkor a jelen ítélet 33. pontjában hivatkozott ítélkezési gyakorlatra tekintettel ahhoz, hogy az alapügyek tárgyát képezőkhöz hasonló ösztönzőkhöz való jog a Charta 17. cikkében biztosított védelem hatálya alá tartozhasson, meg kell még vizsgálni azt a kérdést is, hogy e jog az ezen ítélkezési gyakorlat értelmében vett megszerzett jogi helyzetnek minősül‑e (lásd analógia útján: 2013. január 22‑i Sky Österreich ítélet, C‑283/11, EU:C:2013:28, 36. pont).
39 A Bíróság a 2015. szeptember 3‑i Inuit Tapiriit Kanatami és társai kontra Bizottság ítélet (C‑398/13 P, EU:C:2015:535) 61. pontjában emlékeztetett arra, hogy Emberi Jogok Európai Bíróságának az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló egyezmény első kiegészítő jegyzőkönyve 1. cikkére vonatkozó ítélkezési gyakorlatából az következik, hogy a jövőbeni jövedelmek csak abban az esetben tartoznak a Charta 17. cikkében biztosított védelemben részesíthető „javak” körébe, ha azokat már realizálták, ha végrehajtható követelés tárgyát képezik, vagy ha olyan sajátos körülmények állnak fenn, amelyek alapján az érintett részéről vagyoni érték szerzésére vonatkozóan jogos bizalom ébredhet.
40 Következésképpen a jelen ítélet 30. és 39. pontjára tekintettel meg kell vizsgálni a jogbiztonság és a bizalomvédelem elvének terjedelmét az alapügy tárgyát képező nemzeti szabályozást érintően.
41 A Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata szerint a jogbiztonság elve, amelyből a bizalomvédelem elve következik, megköveteli egyfelől azt, hogy a jogszabályok világosak és pontosak legyenek, másfelől pedig azt, hogy az alkalmazásuk a jogalanyok számára előrelátható legyen, különösen abban az esetben, ha a magánszemélyekre és vállalkozásokra nézve kedvezőtlen következményeik lehetnek. Az említett elv konkrétan megköveteli, hogy a szabályozás tegye lehetővé az érdekeltek számára az ennek alapján őket terhelő kötelezettség terjedelmének pontos ismeretét, és azt, hogy egyértelműen megismerhessék jogaikat és kötelezettségeiket, és ezeknek megfelelően járhassanak el (2019. július 11‑i Agrenergy et Fusignano Due ítélet, C‑180/18, C‑286/18 és C‑287/18, EU:C:2019:605, 29. és 30. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
42 A Bíróság szintén állandó ítélkezési gyakorlatából következik, hogy a bizalomvédelem elvére minden olyan gazdasági szereplő hivatkozhat, amelyben valamely nemzeti hatóság megalapozott várakozásokat keltett. Mindazonáltal, amikor a gondos és körültekintő gazdasági szereplő képes előre látni az olyan intézkedés elfogadását, amely érintheti az érdekeit, ezen intézkedés meghozatalát követően nem hivatkozhat ezen elvre. Ezenfelül a gazdasági szereplők nem helyezhetnek jogos bizalmat az olyan fennálló helyzet fennmaradásába, amelyet a nemzeti hatóságok a mérlegelési jogkörük keretein belül módosíthatnak (2019. július 11‑i Agrenergy et Fusignano Due ítélet, C‑180/18, C‑286/18 és C‑287/18, EU:C:2019:605, 31. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
43 Kizárólag a kérdést előterjesztő bíróság feladata annak vizsgálata, hogy az alapügyek tárgyát képezőhöz hasonló nemzeti szabályozás megfelel‑e az említett elveknek, a Bíróságnak – az EUMSZ 267. cikk szerinti előzetes döntéshozatal iránti kérelemről való határozathozatal során – csak arra van hatásköre, hogy megadja ezen bíróság számára az uniós jog értelmezésével kapcsolatos valamennyi olyan tényezőt, amely alapján az el tudja bírálni e megfelelést. A kérdést előterjesztő bíróság e célból figyelembe veheti a többek között az érintett szabályozás szövegéből, céljából és szerkezetéből következő valamennyi releváns elemet (lásd többek között: 2019. július 11‑i Agrenergy és Fusignano Due ítélet, C‑180/18, C‑286/18 és C‑287/18, EU:C:2019:605, 33. és 34. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
44 Annak érdekében, hogy a kérdést előterjesztő bíróság számára hasznos választ lehessen adni, különösen a következő, a Bíróság rendelkezésére álló iratokból kitűnő tényezőket kell kiemelni.
45 Először is, ami a 387/2003. sz., felhatalmazáson alapuló törvényerejű rendeletet illeti, amely a 2001/77 irányelv átültetésével Olaszországban bevezette a fotovoltaikus napenergiát hasznosító létesítmények energiatermelését érintő ösztönző rendszert, e felhatalmazáson alapuló törvényerejű rendelet 7. cikkének (2) bekezdéséből kitűnik, hogy a fotovoltaikus létesítmények által előállított villamos energiát illetően az említett, felhatalmazáson alapuló törvényerejű rendelet alkalmazására vonatkozó miniszteri rendeletek olyan konkrét ösztönző tarifát állapítottak meg, amelynek az összege csökken, és amelynek a tartama lehetővé teszi a befektetési költségek méltányos megtérülésének a biztosítását. E rendeletek meghatározták az ösztönzőkben részesíthető valamennyi létesítmény összesített elektromos teljesítményének a felső határát is.
46 E 7. cikknek maga a szövege tehát – a kérdést előterjesztő bíróság által elvégzendő vizsgálatra is figyelemmel – olyannak tekinthető, amely a jelen ítélet 42. pontjában hivatkozott ítélkezési gyakorlat értelmében vett gondos és körültekintő gazdasági szereplő számára azt jelezte, hogy a szóban forgó ösztönzőket nem valamennyi érintett gazdasági szereplő számára biztosítják egy meghatározott időszak során, figyelembe véve különösen az ösztönző díjak csökkenő összegére és az ösztönzők nyújtásának a korlátozott tartamára való utalást, valamint az ösztönzőben részesíthető összesített elektromos teljesítmény felső határának a meghatározását.
47 Ami ezenfelül a 387/2003. sz., felhatalmazáson alapuló törvényerejű rendeletet hatályon kívül helyező 28/2011. sz., felhatalmazáson alapuló törvényerejű rendeletet illeti, a Bíróság lényegében ugyanezt állapította meg, amikor a 2019. július 11‑i Agrenergy és Fusignano Due ítélet (C‑180/18, C‑286/18 és C‑287/18, EU:C:2019:605) 44. pontjában rámutatott arra, hogy az e rendelet alapján elfogadott nemzeti jogi rendelkezések a jellegüknél fogva előre jelezték a gondos és körültekintő gazdasági szereplők számára, hogy a fotovoltaikus napenergiát hasznosító létesítményekre alkalmazandó ösztönző rendszert a nemzeti hatóságok bizonyos körülmények megváltozásának figyelembevétele érdekében kiigazíthatják, sőt megszüntethetik.
48 A 28/2011. sz., felhatalmazáson alapuló törvényerejű rendelet ugyanis a 25. cikkében úgy rendelkezett, hogy a villamos energia fotovoltaikus létesítményekkel való termelésére vonatkozó ösztönzést miniszteri rendelet szabályozza, amely meghatározza az ösztönző tarifában részesíthető ilyen létesítmények összesített elektromos teljesítményének az éves felső határát, és a technológiák és a létesítmények költségei csökkenésének, a más tagállamokban alkalmazott ösztönző intézkedéseknek, valamint a létesítmények helye jellegének a figyelembevételével előírja e tarifákat.
49 Végezetül, a GSE‑vel kötött megállapodásokat illetően a Bírósághoz benyújtott iratokból kitűnik, hogy egyrészt az érintett fotovoltaikus létesítmények tulajdonosaival kötött, 2012. december 31. előtt végrehajtott megállapodások csupán a GSE által elfogadott korábbi közigazgatási határozat formájában biztosított ösztönzők kifizetésének a gyakorlati feltételeit írták elő. Az olasz kormány szerint e megállapodásokat a Corte costituzionale (alkotmánybíróság) közigazgatási aktust követően kötött közjogi szerződéseknek minősítette.
50 Másrészt, ami a 2012. december 31. után üzembe helyezett létesítmények ösztönzőit illeti, ezen ösztönzőket – amint az a 28/2011. sz., felhatalmazáson alapuló törvényerejű rendelet 24. cikke (2) bekezdése d) pontjának szövegéből kitűnik – a GSE és az érintett létesítményekért felelős jogalanyok között a villamosenergia‑és gázügyi hatóság által meghatározott mintaszerződés alapján kötött magánjogi szerződések útján „biztosították”.
51 Következésképpen úgy tűnik, hogy – amint azt az olasz kormány írásbeli észrevételeiben jelezte –, az érintett fotovoltaikus létesítmények üzemeltetői és a GSE között kötött megállapodásokat mintaszerződések alapján írták alá, és azok önmagukban nem biztosítottak ösztönzőket e létesítmények számára, hanem kizárólag az ösztönzők kifizetésének a módját jelölték meg, és a GSE – legalábbis a 2012. december 31. után megkötött megállapodásokat érintően – fenntartotta annak a jogát, hogy e megállapodások feltételeit az esetleges szabályozási fejlemények alapján egyoldalúan módosítsa, amint azt e megállapodásokban kifejezetten kikötötték. E tényezők tehát kellően egyértelmű jelzésként szolgáltak a gazdasági szereplők számára arra vonatkozóan, hogy az érintett ösztönzők módosíthatók vagy megvonhatók.
52 Ezenfelül a 91/2014. sz., felhatalmazáson alapuló törvényerejű rendelet 26. cikkének (2) és (3) bekezdésében előírt intézkedések nem érintik a már kifizetett ösztönzőket, hanem kizárólag az említett, felhatalmazáson alapuló törvényerejű rendelet hatálybalépésétől kezdve, és csupán az előírt, de még nem esedékes ösztönzőkre alkalmazandók. Következésképpen ezen intézkedések az alapeljárások felpereseinek érvelésével ellentétben nem visszaható hatályúak.
53 Mindezek a feltételek – a kérdést előterjesztő bíróság által elvégzendő vizsgálatra is figyelemmel – az alapügyek tárgyát képező nemzeti szabályozásból egyértelműen kitűnnek, így azok alkalmazása elvben előrelátható volt. A Bíróság rendelkezésére álló ügyiratokból ugyanis kitűnik, hogy az alapeljárások tárgyát képező rendelkezéseket megfelelő módon kihirdették, azok kellően pontosak voltak, és az alapeljárások felperesei azok tartalmát megismerték. Következésképpen egy gondos és körültekintő gazdasági szereplő nem hivatkozhat arra, hogy az említett szabályozás módosításaival megsértették a jogbiztonság és a bizalomvédelem elvét.
54 Következésképpen meg kell állapítani, hogy – amint arra a főtanácsnok az indítványának 48. pontjában szintén rámutatott – az érintett fotovoltaikus létesítmények üzemeltetőinek azon állítólagos joga, hogy az alapügyek tárgyát képező ösztönzőkben a GSE‑vel általuk kötött megállapodások teljes időtartama alatt változatlan módon részesüljenek, nem minősül megszerzett jogi helyzetnek, és arra nem terjed ki a Charta 17. cikkében előírt védelem, így az említett ösztönzők összegének vagy a kifizetésük módjának a 91/2014. sz., felhatalmazáson alapuló törvényerejű rendelet 26. cikkéhez hasonló nemzeti rendelkezés általi módosítása nem tekinthető a tulajdonhoz való, az említett 17. cikkben elismert jog megsértésének.
55 Másodszor, ami a Charta 16. cikkét illeti, emlékeztetni kell arra, hogy az rögzíti a vállalkozás szabadságát, és előírja, hogy azt az uniós joggal, valamint a nemzeti jogszabályokkal és gyakorlattal összhangban el kell ismerni.
56 E tekintetben a Bíróság ítélkezési gyakorlatából következik, hogy az említett 16. cikk által nyújtott védelem magában foglalja a gazdasági vagy kereskedelmi tevékenység gyakorlásának szabadságát, a szerződési szabadságot és a szabad versenyt, amint ez az ugyanezen cikkre vonatkozó magyarázatokból következik, amelyeket az EUSZ 6. cikk (1) bekezdésének harmadik albekezdése és a Charta 52. cikkének (7) bekezdése szerint figyelembe kell venni a Charta értelmezésénél (2013. január 22‑i Sky Österreich ítélet, C‑283/11, EU:C:2013:28, 42. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
57 A Charta 16. cikke értelmében vett szerződési szabadság magában foglalja különösen a gazdasági partner megválasztásának szabadságát, valamint a szolgáltatás ára meghatározásának szabadságát (2017. december 20‑i Polkomtel ítélet, C‑277/16, EU:C:2017:989, 50. pont).
58 A jelen ügyben az alapeljárások felperesei azzal érvelnek, hogy a 91/2014. sz., felhatalmazáson alapuló törvényerejű rendelet 26. cikkének (2) és (3) bekezdése sérti a GSE‑vel kötött megállapodásokban előírt ösztönzők kedvezményezettjeinek szerződési szabadságát, valamint azon jogukat, hogy a gazdasági és pénzügyi forrásaikkal szabadon rendelkezzenek, mivel e felhatalmazáson alapuló törvényerejű rendelet módosította ezen ösztönzők biztosításának a feltételeit.
59 Márpedig, amint az a jelen ítélet 49. és 50. pontjában megállapításra került, a Bírósághoz benyújtott iratokból kitűnik, hogy egyrészt a 2012. december 31. előtt üzembe helyezett létesítmények tulajdonosaival kötött megállapodások kizárólag a korábbi közigazgatási határozatok által biztosított ösztönzők kifizetésének gyakorlati feltételeit írták elő, és másrészt az ezen időpontot követően üzembe helyezett létesítményekre vonatkozó ösztönzőket a GSE és az érintett létesítmények üzemeltetői között kötött mintaszerződések erősítették meg, amelyek egyoldalúan meghatározták az említett ösztönzők kifizetésének módját.
60 Következésképpen úgy tűnik, hogy az alapeljárások felperesei nem rendelkeztek tárgyalási jogkörrel a GSE‑vel kötött megállapodások tartalmát illetően. Amint arra ugyanis a főtanácsnok az indítványának a 70. pontjában rámutatott, mivel az egyik szerződő fél által készített mintaszerződésről van szó, a másik fél szerződési szabadsága lényegében annak eldöntésére irányul, hogy az ilyen szerződés feltételeit elfogadja‑e, vagy sem. Ezenfelül, amint az a jelen ítélet 51. pontjában megállapításra került, legalábbis a 2012. december 31. után kötött megállapodásokat illetően a GSE fenntartotta magának a jogot, hogy ezen utóbbi megállapodások feltételeit egyoldalúan módosítsa.
61 Következésképpen az alapügyek tárgyát képező nemzeti szabályozás – a kérdést előterjesztő bíróság által elvégzendő vizsgálatra is figyelemmel – nem tekinthető az alapügyek tárgyát képező megállapodások feleit megillető, a Charta 16. cikke értelmében vett szerződési szabadságba való beavatkozásnak.
62 Ezenfelül a vállalkozás szabadsága, amelyet ezen utóbbi rendelkezés előír, a vállalkozások azon jogát is magában foglalja, hogy – az őket a saját cselekményeikért terhelő felelősség körében – szabadon rendelkezhessenek a rendelkezésükre álló gazdasági, műszaki és pénzügyi forrásokkal (2014. március 27‑i UPC Telekabel Wien ítélet C‑314/12, EU:C:2014:192, 49. pont; 2016. június 30‑i Lidl ítélet, C‑134/15, EU:C:2016:498, 27. pont).
63 E jog korlátozásának minősül különösen az olyan intézkedések meghozatalára vonatkozó kötelezettség, amelyek a gazdasági szereplő számára jelentős költséget jelenthetnek, jelentős hatással lehetnek tevékenységeinek megszervezésére, vagy nehéz és bonyolult műszaki megoldásokat igényelnek (lásd ebben az értelemben: 2014. március 27‑i UPC Telekabel Wien ítélet (C‑314/12, EU:C:2014:192, 50. pont).
64 Mindazonáltal a jelen ügyben nem tűnik úgy, hogy a 91/2014. sz., felhatalmazáson alapuló törvényerejű rendelet 26. cikke a jelen ítélet 62. és 63. pontjában hivatkozott ítélkezési gyakorlat értelmében véve korlátozta volna az érintett fotovoltaikus létesítmények üzemeltetőinek azon jogát, hogy szabadon felhasználhassák a rendelkezésükre álló forrásokat, mivel a közigazgatási határozatokban biztosított, és az ezen üzemeltetők és a GSE között kötött megállapodásokban megerősített ösztönző tarifák nem tekinthetők ilyen forrásoknak, tekintve, hogy – amint az lényegében a jelen ítélet 51–53. pontjából következik – csupán előírt, de még nem esedékes ösztönzőkről van szó, és ezen üzemeltetők nem hivatkozhatnak arra, hogy jogos bizalmat tápláltak azt illetően, hogy változatlan módon fognak ezen ösztönzőkben részesülni.
65 Következésképpen a Bíróság rendelkezésére álló iratokból nem tűnik ki, hogy a 91/2014. sz., felhatalmazáson alapuló törvényerejű rendelet 26. cikkének (2) és (3) bekezdése a fotovoltaikus létesítmények üzemeltetői tekintetében olyan korlátozásokat írt volna elő, mint amelyeket a jelen ítélet 63. pontjában hivatkozott ítélkezési gyakorlat említ.
66 Meg kell tehát állapítani, hogy a 91/2014. sz., felhatalmazáson alapuló törvényerejű rendelet 26. cikkéhez hasonló nemzeti rendelkezés nem tekinthető a vállalkozás szabadsága megsértésének, amely szabadságot a Charta 16. cikke biztosítja.
67 Harmadszor, mivel a kérdést előterjesztő bíróság arra keresi a választ, hogy a 91/2014. sz., felhatalmazáson alapuló törvényerejű rendelet 26. cikkének (2) és (3) bekezdése összeegyeztethető‑e az Energia Charta 10. cikkével, meg kell állapítani, hogy az EUMSZ 216. cikk (2) bekezdésére tekintettel e Charta kötelező az európai uniós intézményekre és a tagállamokra, mivel az vegyes megállapodás.
68 Az Energia Charta 10. cikke értelmében minden szerződő fél, ezen egyezmény rendelkezéseivel összhangban, stabil, méltányos, kedvező és átlátható feltételeket segít elő és alakít ki „más szerződő felek” befektetői számára, hogy azok befektessenek területén.
69 Az Energia Charta 10. cikkének szövegéből kitűnik, hogy az e cikkben meghatározott feltételeket más szerződő felek befektetői számára kell biztosítani.
70 Márpedig a jelen ügyben a Bíróság rendelkezésére álló iratokból nem tűnik ki, hogy egy vagy több érintett befektető az Energia Charta 10. cikke értelmében más szerződő felek befektetője lenne, vagy hogy e cikk megsértésére ilyen befektetői minőségben hivatkoztak volna. Következésképpen úgy tűnik, hogy az Energia Charta 10. cikke az alapügyekben nem alkalmazható, így nem kell vizsgálni a nemzeti szabályozásnak az e rendelkezéssel való összeegyeztethetőségét.
71 A fentiek összességére tekintettel az előterjesztett kérdésre azt a választ kell adni, hogy a kérdést előterjesztő bíróság által az összes releváns tényező figyelembevételével elvégzendő vizsgálat sérelme nélkül a 2009/28 irányelv 3. cikke (3) bekezdésének a) pontját, és a Chartának a jogbiztonság és a bizalomvédelem elvével összefüggésben értelmezett 16. és 17. cikkét úgy kell értelmezni, hogy az olyan nemzeti szabályozás, amely a fotovoltaikus napenergiát hasznosító létesítmények által termelt energiára vonatkozó, korábban közigazgatási határozatokban biztosított, valamint az említett létesítmények üzemeltetői és egy állami tulajdonban lévő társaság között kötött ad hoc megállapodásokban megerősített ösztönzők csökkentését, vagy azok kifizetésének az elhalasztását írja elő, nem ellentétes az említett rendelkezésekkel, amennyiben e szabályozás már előírt, de még nem esedékes ösztönzőket érint.
A költségekről
72 Mivel ez az eljárás az alapeljárásban részt vevő felek számára a kérdést előterjesztő bíróság előtt folyamatban lévő eljárás egy szakaszát képezi, ez a bíróság dönt a költségekről. Az észrevételeknek a Bíróság elé terjesztésével kapcsolatban felmerült költségek, az említett felek költségeinek kivételével, nem téríthetők meg.
A fenti indokok alapján a Bíróság (ötödik tanács) a következőképpen határozott:
A kérdést előterjesztő bíróság által az összes releváns tényező figyelembevételével elvégzendő vizsgálat sérelme nélkül a megújuló energiaforrásból előállított energia támogatásáról, valamint a 2001/77/EK és a 2003/30/EK irányelv módosításáról és azt követő hatályon kívül helyezéséről szóló, 2009. április 23‑i 2009/28/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv 3. cikke (3) bekezdésének a) pontját, és az Európai Unió Alapjogi Chartájának a jogbiztonság és a bizalomvédelem elvével összefüggésben értelmezett 16. és 17. cikkét úgy kell értelmezni, hogy az olyan nemzeti szabályozás, amely a fotovoltaikus napenergiát hasznosító létesítmények által termelt energiára vonatkozó, korábban közigazgatási határozatokban biztosított, valamint az említett létesítmények üzemeltetői és egy állami tulajdonban lévő társaság között kötött ad hoc megállapodásokban megerősített ösztönzők csökkentését, vagy azok kifizetésének az elhalasztását írja elő, nem ellentétes az említett rendelkezésekkel, amennyiben e szabályozás már előírt, de még nem esedékes ösztönzőket érint.
Aláírások