TRIBUNALENS DOM (andra avdelningen)
den 30 maj 2013 (*)
”Jordbruk – Gemensam organisation av marknaden – Stöd till sektorn för frukt och grönsaker – Talan om ogiltigförklaring – Villkoret direkt berörd – Upptagande till sakprövning – Bearbetad frukt och bearbetade grönsaker – Driftsfonder och verksamhetsprogram – Finansiering av ’oäkta bearbetningsverksamhet’”
I de förenade målen T‑454/10 och T‑482/11,
Associazione Nazionale degli Industriali delle Conserve Alimentari Vegetali (Anicav), Neapel (Italien), inledningsvis företrädd av advokaterna J.L. da Cruz Vilaça, S. Estima Martins och S. Carvalho de Sousa, därefter av advokaterna S. Estima Martins, S. Carvalho de Sousa och R. Oliveira,
sökande i mål T‑454/10,
Agrupación Española de Fabricantes de Conservas Vegetales (Agrucon), Madrid (Spanien), och de 16 andra sökande som namnges i bilaga I, inledningsvis företrädda av advokaterna J. L. da Cruz Vilaça, S. Estima Martins och S. Carvalho de Sousa, därefter av S. Estima Martins, S. Carvalho de Sousa och R. Oliveira,
sökande i mål T‑482/11,
med stöd av
Associazione Italiana Industrie Prodotti Alimentari (AIIPA), Milano (Italien), och de tio andra intervenienter som namnges i bilaga II, inledningsvis företrädda av advokaterna J.L. da Cruz Vilaça, S. Estima Martins och S. Carvalho de Sousa, därefter av S. Estima Martins, S. Carvalho de Sousa och R. Oliveira,
intervenienter i mål T-454/10,
mot
Europeiska kommissionen, i mål T‑454/10 inledningsvis företrädd av B. Schima och M. Vollkommer, därefter av B. Schima och N. Donnelly, och, i mål T‑482/11, av K. Banks och M. Schima, samtliga i egenskap av ombud,
svarande,
med stöd av
Confederazione Cooperative Italiane, Rom (Italien), och de åtta andra intervenienter som namnges i bilaga III, företrädda av advokaterna M. Merola, C. Santacroce och L. Cappelletti,
intervenienter,
angående, i mål T‑454/10, en talan om ogiltigförklaring av artikel 52.2a i och bilaga VIII till kommissionens förordning (EG) nr 1580/2007 av den 21 december 2007 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordningar (EG) nr 2200/96, (EG) nr 2201/96 och (EG) nr 1182/2007 avseende sektorn för frukt och grönsaker (EUT L 350, s. 1), i dess lydelse enligt kommissionens förordning (EU) nr 687/2010 av den 30 juli 2010 (EUT L 199, s. 12), och angående, i mål T‑82/11, en talan om ogiltigförklaring av artiklarna 50.3 och 60.7 i kommissionens genomförandeförordning (EU) nr 543/2011 av den 7 juni 2011 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EG) nr 1234/2007 vad gäller sektorn för frukt och grönsaker och sektorn för bearbetad frukt och bearbetade grönsaker (EUT L 157, s. 1),
meddelar
TRIBUNALEN (andra avdelningen),
sammansatt av ordföranden N.J. Forwood (referent) samt domarna F. Dehousse och J. Schwarcz,
justitiesekreterare: handläggaren N. Rosner,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 13 november 2012,
följande
Dom
Bakgrund till tvisten
1 Rådets förordning (EG) nr 1234/2007 av den 22 oktober 2007 om upprättande av en gemensam organisation av jordbruksmarknaderna och om särskilda bestämmelser för vissa jordbruksprodukter (EUT L 299, s. 1) (nedan kallad förordningen om en samlad marknadsordning) är enligt artikel 1.1 i och j i förordningen tillämplig på sektorn för frukt och grönsaker och sektorn för bearbetad frukt och bearbetade grönsaker.
2 Genom rådets förordning (EG) nr 361/2008 av den 14 april 2008 om ändring av förordningen om en samlad marknadsordning (EUT L 121, s. 1) införlivades bland annat vissa bestämmelser i rådets förordning (EG) nr 1182/2007 av den 26 september 2007 om särskilda bestämmelser för sektorn för frukt och grönsaker, om ändring av direktiven 2001/112/EG och 2001/113/EG och förordningarna (EEG) nr 827/68, (EG) nr 2200/96, (EG) nr 2201/96, (EG) nr 2826/2000, (EG) nr 1782/2003 och (EG) nr 318/2006 och om upphävande av förordning (EG) nr 2202/96, med förordningen om en samlad marknadsordning (EUT L 273, s. 1) (se skäl 8 i förordning nr 361/2008).
3 I skäl 6 i förordning nr 1182/2007 anges att ”[d]enna förordning bör därför omfatta produkter som täcks av de gemensamma organisationerna av marknaderna för frukt och grönsaker samt bearbetad frukt och bearbetade grönsaker”. Det preciseras dock att ”[b]estämmelserna om producentorganisationer och branschorganisationer samt avtal gäller dock endast produkter som täcks av den gemensamma organisationen av marknaden för frukt och grönsaker, och [att] denna åtskillnad bör kvarstå”.
4 Genom artikel 1.22 i förordning nr 361/2008 infördes avsnitt IVa i del II avdelning I kapitel IV i förordningen om en samlad marknadsordning. Enligt artikel 103b, 103c och 103d i detta nya avsnitt får producentorganisationer inom sektorn för frukt och grönsaker inrätta driftsfonder för att finansiera verksamhetsprogram med särskilda syften. Fonderna finansieras genom bidrag från medlemmarna och genom eller själva producentorganisationen och genom ekonomiskt gemenskapsstöd.
5 Enligt artikel 103d.2 i förordningen om en samlad marknadsordning ska det ekonomiska gemenskapsstödet begränsas till högst 4,1 procent av värdet av varje producentorganisations saluförda produktion. Denna procentsats får dock ökas till 4,6 procent av värdet av den saluförda produktionen under förutsättning att det belopp som överstiger 4,1 procent av värdet av den saluförda produktionen endast används för åtgärder inom krisförebyggande och krishantering.
6 I artikel 52.1 och 52.6 i kommissionens förordning (EG) nr 1580/2007 av den 21 december 2007 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordningar (EG) nr 2200/96, (EG) nr 2201/96 och (EG) nr 1182/2007 avseende sektorn för frukt och grönsaker (EUT L 350, s. 1) föreskrivs följande:
”Beräkningsgrund
1. Vid tillämpningen av detta kapitel ska värdet av en producentorganisations saluförda produktion beräknas på grundval av vad som producerats av de medlemmar i producentorganisationer för vilka producentorganisationen i fråga är erkänd.
…
6. Den saluförda produktionen ska faktureras ’fritt producentorganisation’
a) i tillämpliga fall som produkter som är förpackade, beredda eller har genomgått första bearbetningsledet,
b) exklusive mervärdesskatt, och
c) exklusive interna transportkostnader …”
7 Skäl 4 i kommissionens förordning (EU) nr 687/2010 av den 30 juli 2010 om ändring av förordning nr 1580/2007 (EUT L 199, s. 12) har följande lydelse:
”Det har visat sig svårt att beräkna värdet på frukt och grönsaker avsedda för industriell bearbetning. I kontrollsyfte och i syfte att förenkla är det lämpligt att införa ett schablonbelopp för beräkning av värdet på frukt och grönsaker avsedda för industriell bearbetning, som representerar värdet på basprodukten, det vill säga frukt och grönsaker avsedda för industriell bearbetning, och aktiviteter som inte är rena bearbetningsaktiviteter. Eftersom den mängd frukt och grönsaker som behövs för att producera industriellt bearbetade frukter och grönsaker varierar mycket mellan olika produktgrupper bör dessa skillnader återspeglas i de tillämpliga schablonvärdenen.”
8 Genom artikel 1.1 i förordning nr 687/2010 ändrades artikel 21.1 i i förordning nr 1580/2007 på så sätt att ”beredning” definierades som ”beredande aktiviteter, såsom rengöring, skärning, skalning, rensning och torkning av frukt och grönsaker, som inte omvandlar dem till industriellt bearbetade frukter och grönsaker”.
9 Genom artikel 1.2 i förordning nr 687/2010 infördes artikel 52.2a i förordning nr 1580/2007. Den sistnämnda artikeln har följande lydelse:
”Värdet av den saluförda produktionen ska inte inkludera värdet av industriellt bearbetade frukter och grönsaker eller andra produkter, som inte tillhör frukt- och grönsakssektorn.
Värdet på den saluförda produktionen av frukt och grönsaker avsedda för industriell bearbetning, som har förädlats till någon av de industriellt bearbetade frukter eller grönsaker som anges i del X i bilaga I till [förordningen om en samlad marknadsordning] eller någon annan jordbruksprodukt som avses i denna artikel och som ytterligare beskrivs i bilaga VIa till denna förordning, av antingen en producentorganisation, en sammanslutning av producentorganisationer eller dess medlemmar, som är producenter, producentkooperativ eller dotterbolag enligt punkt 7 i denna artikel, antingen av dem själva eller genom att lägga ut på entreprenad, ska beräknas som ett schablonbelopp i procent av det fakturerade värdet för dessa industriellt bearbetade produkter.
Följande schablon[värden] ska användas:
a) 53 % för frukt- och bärsaft.
b) 73 % för koncentrerad saft.
c) 77 % för tomatkoncentrat.
d) 62 % för frysta frukter, bär och grönsaker.
e) 48 % för frukter, bär och grönsaker på burk.
f) 70 % för svamp på burk av släktet Agaricus.
g) 81 % för frukter och bär tillfälligt konserverade i saltvatten.
h) 81 % för torkade frukter och bär.
i) 27 % för andra industriellt bearbetade frukter och grönsaker.
j) 12 % för industriellt bearbetade aromatiska örter.
k) 41 % för paprikapulver.”
10 Genom artikel 1.2 i förordning nr 687/2010 ersattes artikel 52.6 i förordning nr 1580/2007 med följande lydelse:
”6. Den saluförda produktionen av frukt och grönsaker ska faktureras ’fritt producentorganisation’ i tillämpliga fall, som produkter som anges i del IX i bilaga I till [förordningen om en samlad marknadsordning] och som är beredda och förpackade exklusive
a) mervärdesskatt,
b) interna transportkostnader när avståndet är stort mellan producentorganisationens centraliserade insamlings- eller förpackningsställen och dess distributionsställe.
Enligt första stycket led b ska medlemsstaterna fastställa avdrag som ska göras från det fakturerade värdet för produkter som fakturerats under olika stadier av leverans eller transport.”
11 I artikel 61.4 i förordning nr 1580/2007, vilken bestämmelse inte ändrats genom förordning nr 687/2010, stadgas följande: ”[v]erksamhetsprogrammen får inte omfatta insatser eller kostnader som avses i förteckningen i bilaga VIII.”
12 Förordning nr 1580/2007 upphävdes genom artikel 149 i kommissionens genomförandeförordning (EU) nr 543/2011 av den 7 juni 2011 om tillämpningsföreskrifter för förordningen om en samlad marknadsordning vad gäller sektorn för frukt och grönsaker och sektorn för bearbetad frukt och bearbetade grönsaker (EUT L 157, s. 1). Tillämpningsföreskrifterna för dessa sektorer hade inarbetats i den sistnämnda förordningen.
13 Skäl 35 i genomförandeförordning nr 543/2011 har följande lydelse:
”För att systemet med stöd till verksamhetsprogrammen ska bli lättare att använda bör den produktion som saluförs av producentorganisationer vara tydligt definierad, vilket också bör omfatta en specifikation av vilka produkter som kan komma i fråga samt av det saluföringsled i vilket produktionens värde beräknas. I kontrollsyfte och i syfte att förenkla är det lämpligt att införa ett schablonvärde för beräkning av värdet på frukt och grönsaker avsedda för bearbetning, som motsvarar basproduktens värde, det vill säga frukt och grönsaker avsedda för bearbetning, och för verksamhet som inte är ren bearbetningsverksamhet. Eftersom den mängd frukt och grönsaker som behövs för bearbetningen varierar mycket mellan olika produktgrupper bör dessa skillnader återspeglas i de tillämpliga schablonvärdena. …”
14 Det ska i detta sammanhang anges att artikel 21.1 i i förordning nr 1580/2007 (se punkt 8 ovan) nu är artikel 19.1 j i genomförandeförordning nr 543/2011 och artikel 52.2a i förordning nr 1580/2007 nu är artikel 50.3 i genomförandeförordning nr 543/2011, medan artikel 50.7 i genomförandeförordning nr 543/2011 i allt väsentligt återger innehållet i artikel 52.6 i förordning nr 1580/2007 (se punkterna 9 och 10 ovan).
15 Enligt artikel 60.7 i genomförandeförordning nr 543/2011 kan vidare ”[i]nvesteringar och insatser som avser omvandling av frukt och grönsaker till bearbetade frukter och grönsaker … komma ifråga för stöd om investeringarna och insatserna är förenliga med de mål som avses i artikel 103c.1 i [förordningen om en samlad marknadsordning] samt i artikel 122 första stycket led c i samma förordning, på villkor att investeringarna och insatserna angivits i den nationella strategi som avses i artikel 103f.2 i [förordningen om en samlad marknadsordning]”.
Förfarandet och parternas yrkanden
16 Genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 30 september 2010 väckte Associazione Nazionale degli Industriali delle Conserve Alimentari Vegetali (Anicav) talan i mål T‑454/10. Genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 5 september 2011 väckte Agrupación Española de Fabricantes de Conservas Vegetales (Agrucon) och de 16 andra sökande som namnges i bilaga I talan i mål T‑482/11.
17 Genom fem handlingar som inkom till tribunalens kansli den 13 och den 17 januari 2011 ansökte Associazione Italiana Industrie Prodotti Alimentari (AIIPA) och de rättssubjekt som namnges i bilaga II om att få intervenera i mål T‑454/10 till stöd för Anicavs yrkanden.
18 Genom fyra handlingar som inkom till tribunalens kansli den 24 januari 2011 ansökte Confederazione Cooperative Italiane och de rättssubjekt som namnges i bilaga III om att få intervenera i mål T-454/10 till stöd för Europeiska kommissionens yrkanden.
19 Genom två handlingar som inkom till tribunalens kansli den 19 december 2011 ansökte Confederazione Cooperative Italiane och de rättssubjekt som namnges i bilaga III om att få intervenera i mål T-482/11 till stöd för kommissionens yrkanden.
20 Genom två beslut av den 5 oktober 2011 och av den 6 mars 2012 av ordföranden på tribunalens andra avdelning bifölls dessa ansökningar. Intervenienterna inkom med sina inlagor och övriga parter med sina yttranden beträffande dessa inlagor inom den förelagda fristen.
21 Genom beslut av den 22 oktober 2012 av ordföranden på tribunalens andra avdelning, förenades målen T‑454/10 och T‑482/11 vad gäller det muntliga förfarandet och domen, i enlighet med artikel 50 i tribunalens rättegångsregler.
22 I mål T-454/10 har Anicav yrkat att tribunalen ska
– ogiltigförklara artikel 52 i och bilaga VIII till förordning nr 1580/2007, i dess lydelse enligt förordning nr 687/2010,
– förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
23 I mål T-482/11 har Agrucon och de 16 andra sökande som namnges i bilaga I yrkat att tribunalen ska
– ogiltigförklara artiklarna 50.3 och 60.7 i genomförandeförordning nr 543/2011, och
– förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
24 I målen T‑454/10 och T‑482/11 har kommissionen yrkat att tribunalen ska
– avvisa talan eller, i andra hand, ogilla den,
– förplikta Anicav, Agrucon och de 16 andra sökande som namnges i bilaga I att ersätta rättegångskostnaderna.
25 I mål T‑454/10 har de intervenienter som har intervenerat till stöd för Anicavs yrkanden yrkat att tribunalen ska
– ogiltigförklara de angripna bestämmelserna, och
– förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
26 I målen T-454/10 och T-482/11 har de intervenienter som har intervenerat till stöd för kommissionens yrkanden yrkat att tribunalen ska
– avvisa talan eller, i andra hand, ogilla den, och
– förplikta Anicav, Agrucon och de andra 16 sökande som namnges i bilaga I att ersätta rättegångskostnaderna.
Rättslig bedömning
27 Sökandena har åberopat tre grunder. Som första grund har de hävdat att de angripna bestämmelserna åsidosätter förordningen om en samlad marknadsordning. Som andra grund har de gjort gällande att dessa bestämmelser åsidosätter icke-diskrimineringsprincipen och som tredje grund har de åberopat ett åsidosättande av proportionalitetsprincipen.
28 Kommissionen har i båda målen bestritt att talan kan tas upp till sakprövning och att det finns grund för den.
Upptagande till sakprövning
Upptagande till sakprövning i mål T-454/10 i den del talan avser bilaga VIII till förordning nr 1580/2007
29 Enligt artikel 263 sjätte stycket FEUF ska talan om ogiltigförklaring väckas inom två månader från den dag då åtgärden offentliggjordes eller delgavs klaganden eller, om så inte skett, från den dag då denne fick kännedom om åtgärden alltefter omständigheterna. Det följer av lydelsen av denna bestämmelse, samt av dess syfte att säkerställa rättssäkerheten, att en rättsakt mot vilken talan inte har väckts inom denna tidsfrist vinner laga kraft. Detta gäller inte bara själva rättsakten, utan även senare rättsakter av rent bekräftande karaktär. Denna regel, som motiveras av vikten av stabila rättsförhållanden, gäller både för individuella rättsakter och normativa rättsakter, såsom en förordning. När en bestämmelse i en förordning ändras blir det däremot återigen möjligt att väcka talan inte bara mot denna enda bestämmelse, utan även mot alla andra bestämmelser som, trots att de inte ändrats, utgör en helhet tillsammans med den ändrade bestämmelsen (domstolens dom av den 18 oktober 2007 i mål C-299/05, kommissionen mot parlamentet och rådet, REG 2007, s. I‑8695, punkterna 28–30).
30 Kommissionen anser att bilaga VIII till förordning nr 1580/2007, som inte ändrats genom förordning nr 687/2010, inte utgör en helhet tillsammans med artikel 52 i förordning nr 1580/2007, som ändrats genom nämnda förordning.
31 Enligt artikel 103d i förordningen om en samlad marknadsordning (se punkt 5 ovan) ska det ekonomiska gemenskapsstödet begränsas till högst 4,1 procent av värdet av varje producentorganisations saluförda produktion. Denna procentsats får dock ökas till 4,6 procent av värdet av den saluförda produktionen under förutsättning att det belopp som överstiger 4,1 procent av värdet av den saluförda produktionen endast används för åtgärder inom krisförebyggande och krishantering.
32 Såsom framgår av skäl 4 i förordning nr 687/2010 (se punkt 7 ovan) ska de schablonvärden som anges i artikel 52.2a i förordning nr 1580/2007 och som utgör grunden för att beräkna värdet på frukt och grönsaker avsedda för industriell bearbetning, återspegla värdet på basprodukten samt ”aktiviteter som inte är rena bearbetningsaktiviteter”. Detta bekräftas av den nämnda bestämmelsens andra stycke, i vilket det föreskrivs ett undantag till regeln i första stycket, enligt vilket värdet av den saluförda produktionen inte ska inkludera värdet av industriellt bearbetade frukter och grönsaker.
33 Enligt artikel 61.4 i förordning nr 1580/2007 får verksamhetsprogrammen inte omfatta insatser eller kostnader som avses i förteckningen i bilaga VIII i förordningen. Denna förteckning utgör den logiska följden av en bestämmelse i vilken villkoren för beräkningen av gemenskapsstödet inom ramen för verksamhetsprogram fastställs. Härav följer, tvärtemot vad kommissionen har gjort gällande, att bilaga VIII till förordning nr 1580/2007 utgör en helhet tillsammans med artikel 52 i förordningen i den mening som avses i punkt 29 ovan angiven rättspraxis.
34 Såsom framgår av punkterna 104 och 105 i ansökan jämförda med det första yrkandet har Anicav yrkat att bilaga VIII till förordning nr 1580/2007 ska ogiltigförklaras då den inte anger bearbetningskostnader som en kostnad som inte är stödberättigad inom ramen för verksamhetsprogrammen.
35 Det ska härvidlag erinras om att huruvida kostnader för ”aktiviteter som inte är rena bearbetningsaktiviteter” är stödberättigade beror på de schablonvärden som avses i artikel 52.2a i förordning nr 1580/2007 och inte på bilaga VIII till denna förordning. En eventuell ogiltigförklaring av artikel 52.2a i förordning nr 1580/2007 av de skäl som åberopats av sökanden skulle vidare leda till att kommissionen var skyldig att i enlighet med artikel 266 FEUF vidta de åtgärder som är nödvändiga för att följa domen, däribland en eventuell ändring av bilaga VIII till förordningen. Följaktligen beror under alla omständigheter en analys av det innehåll som bilaga VIII till förordning nr 1580/2007 skulle ha för att överensstämma med förordningen om en samlad marknadsordning av de genomförandebestämmelser som kommissionen skulle behöva anta om artikel 52.2a i densamma skulle ogiltigförklaras. Talan om ogiltigförklaring av bilaga VIII till förordning nr 1580/2007, eftersom det i denna inte uttryckligen föreskrivs att kostnader för bearbetning inte är stödberättigade, har nämligen samma föremål som talan om ogiltigförklaring av artikel 52.2a i förordningen. Det saknas således anledning för tribunalen att pröva frågan om ogiltigförklaring av bilagan om den skulle finna att den sistnämnda bestämmelsen ska ogiltigförklaras.
Sökandenas talerätt
36 Det följer av fast rättspraxis att villkoret i artikel 263 fjärde stycket FEUF, att en fysisk eller juridisk person direkt måste beröras av det angripna beslutet, endast kan anses vara uppfyllt om den ifrågasatta unionsrättsakten har direkt inverkan på den enskildes rättsliga ställning och inte lämnar dem till vilka den riktar sig, och som ska genomföra den, något utrymme för skönsmässig bedömning, vilket innebär att genomförandet ska ha en rent automatisk karaktär och endast följa av unionslagstiftningen utan att några mellanliggande regler tillämpas (se domstolens dom av den 13 mars 2008 i mål C-125/06 P, kommissionen mot Infront VM, REG 2008, s. I‑1451, punkt 47 och där angiven rättspraxis).
37 Kommissionen har i båda målen gjort gällande att principen att producentorganisationer kan erhålla gemenskapsstöd inom ramen för verksamhetsprogram medan beredarna inte är stödberättigade inte följer av förordning nr 1580/2007 och inte heller av genomförandeförordning nr 543/2011 utan av förordningen om en samlad marknadsordning. Förordning nr 1580/2007 och genomförandeförordning nr 543/2011 avser således endast genomförandet av denna princip, med följd att sökandena inte är direkt berörda av artikel 52.2a i förordning nr 1580/2007 och inte heller av artikel 50.3 eller artikel 60.7 i genomförandeförordning nr 543/2011 (nedan kallade de angripna bestämmelserna).
38 Såsom framgår av punkterna 91, 92, 97, 103, 104 och 111 i ansökan och punkterna 27 och 30 i repliken i mål T‑454/10 och av punkterna 92, 97, 100, 110, 117 och 119 i ansökan i mål T‑482/11 har sökandena inte kritiserat den allmänna åtskillnaden mellan producentorganisationer och beredare eller gjort gällande att beredare som inte tillhör en producentorganisation skulle tillerkännas en rätt till stöd av något slag. Sökandena har gjort gällande att de angripna bestämmelserna är rättsstridiga på grund av att det däri föreskrivs att gemenskapsstöd kan beviljas producentorganisationer som bedriver bearbetningsverksamhet som även bedrivs av beredare som inte tillhör en producentorganisation liksom för investeringar och insatser som avser bearbetning av frukt och grönsaker. Enligt de omtvistade bestämmelserna har det, vilket kommissionen medgett, inrättats en ordning där producentorganisationer är stödberättigade för bearbetningsverksamheter som även bedrivs av beredare som inte tillhör en producentorganisation, även om dessa verksamheter betecknats som ”oäkta bearbetningsverksamhet”.
39 Det har vidare inte bestritts att varken artikel 52.2a i förordning nr 1580/2007 eller artikel 50.3 i genomförandeförordning nr 543/2011 ger medlemsstaterna något utrymme för skönsmässig bedömning vad gäller tillämpningen av schablonvärden vid beräkningen av värdet av den saluförda produktionen. Detsamma gäller artikel 60.7 i genomförandeförordning nr 543/2011 enligt vilken det föreskrivs att investeringar och insatser som avser bearbetning av frukt och grönsaker är stödberättigade under förutsättning att de sker i sådana syften som anges i artiklarna 103c.1 och 122 första stycket c i förordningen om en samlad marknadsordning och att de ingår i den nationella strategi som anges i artikel 103f.2 i förordningen.
40 Vad gäller kommissionens argument att den konkurrensnackdel för sökandena och deras medlemmar som följer av de angripna bestämmelserna utgör en indirekt faktisk följd, erinrar tribunalen om att påverkan på sökandenas och deras medlemmars konkurrensställning följer direkt av de särskilda schablonvärden som fastställs i artikel 52.2a i förordning nr 1580/2007 och i artikel 50.3 i genomförandeförordning nr 543/2011 samt av huruvida investeringar och insatser som avser bearbetning av frukt och grönsaker kan bli föremål för finansiering från unionen med stöd av artikel 60.7 i den sistnämnda förordningen. De är således direkt berörda av de angripna bestämmelserna (se, för ett liknande resonemang, förstainstansrättens dom av den 11 juli 1996 i de förenade målen T‑528/93, T‑542/93, T‑543/93 och T‑546/93, Métropole télévision m.fl. mot kommissionen, REG 1996, s. II‑649, punkt 64).
41 Kommissionens tolkning av innebörden av begreppet direkt berörd skulle för övrigt hindra alla enskilda att väcka talan om ogiltigförklaring av en rättsakt som innebär att stöd ges till en konkurrent, eftersom den motsvarande nackdelen endast är en indirekt faktisk följd härav. Enligt fast rättspraxis är en konkurrent till en stödmottagare direkt berörd av ett beslut av kommissionen genom vilket en medlemsstat ges rätt att utbetala stödet när det är ställt utom allt tvivel att medlemsstaten avser att göra denna utbetalning (se, för ett liknande resonemang, förstainstansrättens domar av den 27 april 1995 i mål T-442/93, AAC m.fl. mot kommissionen, REG 1995, s. II-1329, punkterna 45 och 46, i mål T-435/93, ASPEC m.fl. mot kommissionen, REG 1995, s. II‑1281, punkterna 60 och 61, och av den 22 oktober 1996 i mål T-266/94, Skibsværftsforeningen m.fl. mot kommissionen, REG 1996, s. II-1399, punkt 49). En unionsrättslig bestämmelse i vilken det föreskrivs stöd från unionen är dock i än högre grad av sådan beskaffenhet att konkurrenten till stödmottagaren är direkt berörd i den mening som avses i artikel 263 fjärde stycket FEUF.
42 Förordning nr 1580/2007 och genomförandeförordning nr 543/2011 utgör vidare regleringsakter i den mening som avses i artikel 263 fjärde stycket FEUF, eftersom de inte utgör lagstiftningsakter såsom dessa definieras i artikel 289.3 FEUF och inte heller utgör individuella rättsakter. I likhet med vad sökandena har gjort gällande, utan att motsägas av kommissionen, ska det anses att artikel 52.2a i förordning nr 1580/2007 och artikel 50.3 i genomförandeförordning nr 543/2011 inte innehåller genomförandeåtgärder i den mening som avses i artikel 263 fjärde stycket FEUF.
43 Utbetalningen av unionsstödet med tillämpning av dessa bestämmelser sker visserligen med de nationella myndigheterna som mellanhand, men icke desto mindre avser de rättsakter med stöd av vilka de nationella myndigheterna verkställer betalningarna i fråga inte sökandena och de är inte heller riktade till dessa och delges dem inte. Varje utbetalande organ utövar vidare sin verksamhet i enlighet med de regler som gäller i berörd medlemsstat och i dessa regler föreskrivs inte alltid att rättsakter som kan angripas vid nationell domstol ska antas. Det ska mot denna bakgrund och i likhet med vad kommissionen har angett i punkt 16 i sin duplik i mål T‑54/10 och i punkt 32 i svarsinlagan i mål T-482/11 konstateras att artikel 52.2a i förordning nr 1580/2007 och artikel 50.3 i genomförandeförordning nr 543/2011 inte kan anses föranleda genomförandeåtgärder i den mening som avses i artikel 263 fjärde stycket FEUF.
44 Detsamma gäller i än högre grad artikel 60.7 i genomförandeförordning nr 543/2011. Sökandena har nämligen ifrågasatt huruvida denna bestämmelse är rättsenlig då bestämmelsen anger huruvida investeringar och insatser som avser bearbetning är berättigade till finansiering från unionen, en fråga som enbart regleras i förordningen, utan att medlemsstaterna behöver – eller ens har möjlighet att – agera i detta avseende.
45 Vad avser intervenienternas argument, vilket framförts till stöd för kommissionens yrkanden och som innebär att frågan huruvida investeringar och insatser som avser bearbetning är stödberättigade är avhängig av huruvida dessa angetts i nationella strategier som utarbetats i enlighet med artikel 103f.2 i förordningen om en samlad marknadsordning, ska det först konstateras att dessa strategier utarbetas vid genomförandet av den sistnämnda bestämmelsen och inte vid genomförandet av artikel 60.7 i genomförandeförordning nr 543/2011. Utarbetandet innebär således inte en genomförandeåtgärd med avseende på nämnda bestämmelse. Såsom framgår av artikel 103f.2 i förordningen om en samlad marknadsordning består de nationella strategierna huvudsakligen av analyser av läget med såväl starka som svaga sidor inbegripna och motivering av valet av prioriteringar där de operativa programmens mål och medel samt resultatindikatorer anges. Dessa strategier utgör således inte, till sin natur, bestämmelser vars syfte är att föreskriva huruvida investeringar och insatser som avser bearbetning är stödberättigade. Följaktligen utgör inte den omständigheten att dessa investeringar och insatser anges vara stödberättigade, varvid rättsenligheten av detta stödberättigande har ifrågasatts, en del av dessa strategier utan fastställs direkt genom artikel 60.7 i genomförandeförordningen nr 543/2011.
46 Slutligen har varken kommissionen eller de intervenienter som intervenerat till stöd för kommissionens yrkanden bestritt att sökandeorganisationerna skulle ha till uppgift att tillvarata sina medlemmars intressen, inbegripet att väcka talan vid domstol. Då medlemmarna i dessa organisationer är direkt berörda av de omtvistade bestämmelserna uppfyller även sökandeorganisationerna detta villkor för talerätt (se, för ett liknande resonemang, domstolens dom av den 22 juni 2006 i de förenade målen C‑182/03 och C-217/03, Belgique och Forum 187 mot kommissionen, REG 2006, s. I‑5479, punkt 56).
Huruvida Anicav har talerätt
47 I mål T-454/10 har kommissionen gjort gällande att den ogiltigförklaring som Anicav har yrkat skulle leda till att de regler som gällde före antagandet av förordning nr 687/2010 skulle tillämpas. Enligt dessa regler föreskrevs emellertid stöd för verksamhet i ”första bearbetningsledet”, vilket var än mindre fördelaktigt för sökanden.
48 Såsom framgår av skälen 2, 3 och 4 i förordning nr 687/2010 har det gamla systemet för beräkning av värdet av den saluförda produktionen upphävts genom förordningen och ersatts med ett system som grundas på schablonvärden. En eventuell ogiltigförklaring av artikel 52.2a i förordning nr 1580/2007 skulle inte med automatik leda till en återgång till en stödordning som lagstiftaren beslutat att överge. En sådan ogiltigförklaring skulle i stället leda till att kommissionen skulle tvingas vidta åtgärder för att följa tribunalens dom i enlighet med artikel 266 FEUF.
49 Det argument som framförts av intervenienterna till stöd för kommissionens yrkanden och som innebär att ändamålet med Anicavs talan har förfallit och att talan därför inte kan tas upp till sakprövning på grund av att Anicav saknar talerätt när genomförandeförordning nr 543/2011, genom vilken förordning nr 1580/2007 upphävdes (se punkt 12 ovan), trädde i kraft kan inte godtas. För det första kan inte upphävandet av förordning nr 1580/2007 likställas med att den skulle ha ogiltigförklarats av tribunalen, eftersom upphävandet inte är ett erkännande av att artikel 52.2a i förordningen är rättsstridig. Vidare får det aktuella upphävandet verkan för framtiden (ex nunc) medan en eventuell ogiltigförklaring skulle ha retroaktiv verkan (ex tunc). Det är endast i det senare fallet som de angripna bestämmelserna skulle vara ogiltiga i den mening som avses i artikel 264 FEUF. Om en rättsakt ogiltigförklaras ska vidare den institution som utfärdat rättsakten i enlighet med artikel 266 FEUF vidta de åtgärder som är nödvändiga för att följa domen. Dessa åtgärder syftar bland annat till att undanröja effekterna av de i domen konstaterade rättsstridigheterna. Den berörda institutionen kan således behöva återställa sökandens situation på ett adekvat sätt eller undvika att en likadan rättsakt antas (förstainstansrättens dom av den 13 december 1995 i de förenade målen T-481/93 och T-484/93, Exporteurs in Levende Varkens m.fl., REG 1995, s. II‑2941, punkterna 46 och 47). Anicav har följaktligen ett intresse av att artikel 52.2a i förordning nr 1580/2007 ogiltigförklaras.
50 Mot denna bakgrund ska det konstateras att talan kan tas upp till sakprövning då den avser ogiltigförklaring av de angripna bestämmelserna.
Prövning i sak
51 Mot bakgrund av det samband i materiellt hänseende som finns mellan de första två grunderna, vilka avser åsidosättande av förordningen om en samlad marknadsordning respektive åsidosättande av icke-diskrimineringsprincipen, ska dessa prövas i ett sammanhang. Vid de jordbrukspolitiska val som gjorts i de aktuella bestämmelserna i förordningen om en samlad marknadsordning har nämligen, vilket anges nedan, hänsyn tagits till skyldigheten att säkerställa likabehandling i enlighet med artikel 34.2 EG (nu artikel 40.2 FEUF) mellan å ena sidan de frukt- och grönsaksberedare som inte tillhör en producentorganisation och å andra sidan producentorganisationer som är verksamma som beredare inom sektorn för bearbetad frukt och bearbetade grönsaker.
52 Sökandena anser att det enligt förordningen om en samlad marknadsordning inte är möjligt att bevilja stöd inom ramen för verksamhetsprogram till förmån för bearbetningsverksamhet. De angripna bestämmelserna strider följaktligen, enligt sökandena, mot förordningen om en samlad marknadsordning, eftersom det i den förordningen inte föreskrivs att stöd för sådan verksamhet kan betalas ut. De angripna bestämmelserna påstås även strida mot icke-diskrimineringsprincipen, eftersom stöd till bearbetning endast kan betalas ut till producentorganisationer och beredare som inte tillhör en sådan organisation därigenom utesluts.
53 Tribunalen konstaterar att de invändningar i mål T-454/10 som formellt har gjorts gällande mot artikel 52 i förordning nr 1580/2007 enbart avser artikel 52.2a. Anicav preciserade som svar på en fråga vid förhandlingen att talan om ogiltigförklaring i själva verket enbart avser denna punkt i förordning nr 1580/2007. Eftersom det är i artikel 52.2 andra stycket som möjligheten att beakta värdet av vissa bearbetningsaktiviteter föreskrivs och då det är rättsenligheten av denna möjlighet som Anicav har ifrågasatt, ska talan i mål T-454/10 anses avse artikel 52.2a andra stycket i förordning nr 1580/2007. Däremot har ingen invändning riktats mot första stycket i samma punkt, eftersom det i denna bestämmelse föreskrivs att värdet av den saluförda produktionen inte ska inkludera värdet av industriellt bearbetade frukter och grönsaker eller andra produkter, som inte tillhör frukt- och grönsakssektorn. De i målet angripna bestämmelserna är följaktligen artikel 52.2a andra stycket i förordning nr 1580/2007 samt artiklarna 50.3 och 60.7 i genomförandeförordning nr 543/2011.
54 Vad avser innehållet i sökandenas invändningar ska det inledningsvis kortfattat erinras om de tillämpliga bestämmelserna om beviljande av stöd för bearbetningsverksamhet avseende frukt och grönsaker.
55 Genom artiklarna 2–4 i rådets förordning (EG) nr 2201/96 av den 28 oktober 1996 om den gemensamma organisationen av marknaden för bearbetade produkter av frukt och grönsaker (EGT L 297, s. 29) inrättades ett system för produktionsstöd för vissa produkter och som består av två delar. Den första gällde införande av ett minimipris till producenterna vilket erlades av beredarna vid köp av dessa råvaror. Den andra delen av systemet bestod av ett kompensationsstöd till beredarna som ersättning för att dessa betalar ett minimipris till producenterna (förstainstansrättens dom av den 20 juni 2006 i mål T-251/04, Grekland mot kommissionen, ej publicerad i rättsfallssamlingen, punkt 97).
56 Genom rådets förordning (EG) nr 2699/2000 av den 4 december 2000 om ändring av förordning (EG) nr 2200/96 om den gemensamma organisationen av marknaden för frukt och grönsaker, förordning (EG) nr 2201/96 om den gemensamma organisationen av marknaden för bearbetade produkter av frukt och grönsaker och förordning (EG) nr 2202/96 om att inrätta ett system med stöd till producenter av vissa citrusfrukter (EGT L 311, s. 9) upphävdes det tidigare systemet, vad avser de flesta av produkterna, från och med regleringsåret 2001/2002. Enligt artikel 2 i förordningen ersattes systemet med ett enda stöd som skulle utbetalas till producentorganisationerna utan att det föreskrevs något stöd till bearbetningssektorn som hädanefter fritt kunde förhandla om priser med producenterna (domen i det ovan i punkt 55 nämnda målet Grekland mot kommissionen, punkt 98). Det ska påpekas att i artikel 3.1 i förordning nr 2201/96, i dess lydelse enligt förordning nr 2699/2000, görs vad gäller producentorganisationernas möjlighet att erhålla stöd, ingen skillnad beroende på om deras produkter bearbetas av beredare som tillhör en producentorganisation eller ej.
57 Dessutom inrättades ett gemenskapssystem för stöd åt producentorganisationer som till bearbetning levererar vissa citrusfrukter som odlas inom gemenskapen, genom artiklarna 1–5 i rådets förordning (EG) nr 2202/96 av den 28 oktober 1996 om att inrätta ett system med stöd till producenter av vissa citrusfrukter (EGT L 297, s. 49). Detta system bestod av ett enda stöd som skulle utbetalas till producentorganisationerna utan att det föreskrevs något stöd till bearbetningssektorn, som hädanefter fritt kunde förhandla om priser med producenterna. Det ska påpekas att i artikel 2.1 i förordning nr 2202/1996 görs vad gäller frågan huruvida producentorganisationerna är stödberättigade eller ej ingen skillnad beroende på om deras produkter bearbetas av beredare som tillhör en producentorganisation eller ej.
58 Dessa stödsystem för sektorn för bearbetade produkter av frukt och grönsaker gällde enligt artikel 55 i förordning nr 1182/2007 till det regleringsår för produkten i fråga som avslutades under 2008, då de upphävdes (se även skälen 18–20, 38 och 42 i förordning nr 1182/2007). Genom artikel 1.43 i förordning nr 361/2008 införlivades artikel 55 i förordning nr 1182/2007, som artikel 203 a.1 i förordningen om en samlad marknadsordning.
59 Upphävandet av de aktuella stöden skedde samtidigt som frukt och grönsaker, vilka omfattades av dessa stöd, inkluderades i det system för direktstöd som inrättades genom rådets förordning (EG) nr 1782/2003 av den 29 september 2003 om upprättande av gemensamma bestämmelser för system för direktstöd inom den gemensamma jordbrukspolitiken och om upprättande av vissa stödsystem för jordbrukare och om ändring av förordningarna (EEG) nr 2019/93, (EG) nr 1452/2001, (EG) nr 1453/2001, (EG) nr 1454/2001, (EG) nr 1868/94, (EG) nr 1251/1999, (EG) nr 1254/1999, (EG) nr 1673/2000, (EEG) nr 2358/71 och (EG) nr 2529/2001 (EUT L 270, s. 1). Detta skedde med stöd av artikel 52 i förordning nr 1182/2007, genom vilka flera bestämmelser i förordning nr 1782/2003 ändrades (se skälen 18–20 i förordning nr 1182/2007).
60 Såsom kommissionen har angett i punkterna 58 och 44 i sina svarsinlagor i mål T-454/10 respektive T-482/11 avser avdelning I kapitel IV avsnitt IVa i del II i förordningen om en samlad marknadsordning, med rubriken ”Stöd inom sektorn för frukt och grönsaker”, endast denna sektor som den definieras i artikel 1.1 i i förordningen om en samlad marknadsordning med undantag av sektorn för bearbetad frukt och bearbetade grönsaker som den definieras i artikel 1.1 j i förordningen. Enligt dessa bestämmelser definieras var och en av dessa sektorer av de produkter som avses, såsom de förtecknats av unionslagstiftaren. När ett stöd således omfattar kostnader för bearbetning av frukt och grönsaker som ska saluföras som bearbetade produkter av frukt och grönsaker beviljas detta stöd inom sektorn för bearbetad frukt och bearbetade grönsaker. Kommissionen har även, i ett meddelande till förvaltningskommittén av den 17 november 2009 påpekat att förordningen om en samlad marknadsordning inte innehåller någon rättslig grund för utbetalning av stöd inom sektorn för bearbetad frukt och bearbetade grönsaker.
61 Det ska vidare erinras om att de sektorer som kan bli föremål för finansiering från unionen anges i förordningen om en samlad marknadsordning, varför de sektorer som inte anges i nämnda förordning inte kan komma i fråga för finansiering. Mot denna bakgrund ska det slås fast att från det regleringsår som avslutades under 2008 kunde unionsstöd inte betalas ut för bearbetning av frukt och grönsaker.
62 Detta stöds av sjunde skälet i förordningen om en samlad marknadsordning enligt vilket förordningen utgör en förenkling som inte bör leda till att de politiska beslut som under åren har fattats inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken (GJP) ifrågasätts. Den bör därför inte innebära upphävande eller ändring av befintliga instrument eller innebära införande av nya instrument eller åtgärder. Detta upprepas i skäl 2 i förordning nr 361/2008 genom vilken bestämmelserna i förordning nr 1182/2007, genom vilken stödet till sektorn för bearbetad frukt och bearbetade grönsaker upphävdes, införlivades med förordningen om en samlad marknadsordning (se punkt 58 ovan).
63 Som det framgår av artikel 52.2a i förordning nr 1580/2007 och av artikel 50.3 i genomförandeförordning nr 543/2011 är emellertid de frukter och grönsaker på vilka de schablonvärden som fastställs i dessa bestämmelser sådana bearbetade produkter som avses i del X i bilaga I till förordningen om en samlad marknadsordning samt de bearbetade produkter som anges i bilaga VIa till förordning nr 1580/2007 och i bilaga VI till genomförandeförordning nr 543/2011. Kommissionen och de intervenienter som intervenerat till stöd för kommissionens yrkanden har vidare medgett att de schablonvärden som fastställs i ovannämnda bestämmelser även täcker kostnader för vissa verksamheter som kallas ”oäkta bearbetningsverksamhet” i skäl 4 i förordning nr 687/2010 och i skäl 35 i genomförandeförordning nr 543/2011. Dessa verksamheter sker således inom ramen för en process som syftar till att framställa bearbetad frukt och bearbetade grönsaker samt saluföring av dessa bearbetade produkter. Detta förhållande framgår även av kommissionens meddelande till medlemsstaterna i juni 2010 där det anges att beredningskostnader, såsom kostnader för skärning och rengöring uppkommer innan bearbetningen av produkterna inleds, medan den andra kategorin av kostnader som tas i beaktande vid beräkningen av värdet av den saluförda produkten avser kostnader ”efter bearbetningen”.
64 Kommissionen har vidare, i punkterna 70 och 61 i sina svarsinlagor i mål T‑454/10 respektive T-482/11, bekräftat att ”oäkta bearbetningsverksamhet” består av förberedelseverksamhet samt verksamheter efter bearbetningen, som reklam, försäljning och lagerhållning.
65 Kommissionen har slutligen inte bestritt att de aktuella verksamheterna även utövas av beredare som inte tillhör en producentorganisation, i samband med sin bearbetning av de i artikel 52.2a i förordning nr 1580/2007 och artikel 50.3 i genomförandeförordning nr 543/2011 förtecknade produkterna.
66 Förordningen om en samlad marknadsordning kan således inte ges en sådan tolkning som föreslagits av kommissionen.
67 Det är visserligen riktigt att det i förordningen om en samlad marknadsordning inte fastställs en förteckning över bearbetningsverksamheter, men sådana verksamheter är likväl inte stödberättigade inom ramen för verksamhetsprogram (se punkterna 58–62 ovan). Kommissionen kan således inte, trots att begreppet värdet av den saluförda produktionen inte definieras i artikel 103d i förordningen om en samlad marknadsordning, tolka detta begrepp på så sätt att unionsstöd kan beviljas i en sektor för vilken inget stöd föreskrivs i förordningen om en samlad marknadsordning.
68 Det argument från kommissionen som grundas på artikel 103c.1 c och d, kan således inte godtas.
69 Enligt punkt 1 c i nämnda bestämmelse kan nämligen verksamhetsprogram inom sektorn för frukt och grönsaker som avses i nämnda bestämmelse syfta till att skapa ett ökat handelsvärde för produkterna. Såsom angetts i punkt 60 ovan avser avsnitt IVa avdelning I kapitel IV i del II i förordningen om en samlad marknadsordning emellertid sektorn för frukt och grönsaker med undantag av sektorn för bearbetad frukt och bearbetade grönsaker. Ökat handelsvärde för frukt och grönsaker avsedda för bearbetning ska följaktligen avse samtliga verksamheter som avser produktionen av dessa produkter med undantag för bearbetning av produkterna. Den omständigheten att mottagarna av finansieringen av verksamheter som avser bearbetning är producentorganisationer som är verksamma inom sektorn för frukt och grönsaker påverkar inte det förhållandet att den aktuella finansieringen avser bearbetningsverksamhet och därmed sektorn för bearbetad frukt och bearbetade grönsaker (se punkt 60 ovan), för vilken inget stöd föreskrivs i förordningen om en samlad marknadsordning.
70 Enligt punkt 1 d i den aktuella bestämmelsen kan verksamhetsprogrammen inom sektorn för frukt och grönsaker ha till syfte att främja produkterna oavsett om de är färska eller bearbetade. Denna bestämmelse återspeglar karaktären av den verksamhet som ska främjas. Vid en kampanj för marknadsföring av frukt och grönsaker är det nämligen i praktiken omöjligt att skilja på färska produkter och bearbetade produkter på så sätt att det inte är möjligt att enbart uppmana till konsumtion av färska frukter och grönsaker och inte till konsumtion av bearbetade produkter. Att under dessa omständigheter ställa som villkor för att främjandeåtgärder ska vara berättigade till stöd att endast färska produkter ska omfattas är detsamma som att ange att inga främjandeåtgärder godtas. Det är följaktligen inte möjligt att med stöd av artikel 103d.1 d i förordningen om en samlad marknadsordning, som endast avser främjande av produkterna, bevilja gemenskapsstöd för verksamhet som avser bearbetning av frukt och grönsaker. Det ska tilläggas att enligt artikel 52.2a i förordning nr 1580/2007 och artiklarna 50.3 och 60.7 i genomförandeförordning nr 543/2011 begränsas inte utbetalningarna av stödet till enbart producentorganisationer som har antagit ett verksamhetsprogram med sådant syfte som anges i artikel 103c.1 d i förordningen om en samlad marknadsordning och inte heller begränsas de möjliga verksamhetsprogrammen till sådana som avser detta syfte.
71 Enligt fast rättspraxis ska unionsrättsliga bestämmelser tolkas på ett sätt som säkerställer att likabehandlingsprincipen iakttas (domstolens dom av den 6 maj 1982 i de förenade målen 146/81, 192/81 och 193/81, BayWA m.fl., REG 1982, s. 1503, punkt 30, svensk specialutgåva, volym 6, s. 393, av den 17 september 2002 i mål C-513/99, Concordia Bus Finland, REG 2002, s. I‑7213, punkt 69, och av den 12 december 2002 i mål C-470/99, Universale-Bau m.fl., REG 2002, s. I‑11617, punkt 99, förstainstansrättens dom av den 2 juli 1998 i mål T-236/97, Ouzounoff Popoff mot kommissionen, REGP, s. I‑A‑311 och s. II‑905, punkt 35, av den 16 juli 1998 i mål T-81/97, Regione Toscana mot kommissionen, REG 1998, s. II‑2889, punkterna 50 och 51, och av den 18 oktober 2001 i mål T-333/99, X mot ECB, REG 2001, s. II‑3021, punkt 38).
72 Inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken kommer denna princip särskilt till uttryck i artikel 40.2 andra stycket FEUF (domstolens dom av den 11 juni 2009 i mål C-33/08, Agrana Zucker, REG 2009, s. I‑5035, punkt 46), enligt vilken varje form av diskriminering mellan producenter och konsumenter i unionen är förbjuden.
73 De olika stödsystem som täcker bearbetningskostnader (se punkterna 55–57 ovan) har utarbetats för att bevara likabehandlingen av beredarna i unionen, det vill säga aktörer inom sektorn för bearbetad frukt och bearbetade grönsaker, vare sig dessa tillhör en producentorganisation eller ej. I det system som inrättats genom förordning nr 2201/96 föreskrivs utbetalning av direkt stöd till enbart beredarna (domen i det ovan i punkt 55 nämnda målet Grekland mot kommissionen, punkterna 101 och 102) utan hänsyn till om dessa tillhör en producentorganisation eller ej, medan det i förordning nr 2699/2000 föreskrivs att stöd ska ges till producenter vars produktion är avsedd för bearbetning utan hänsyn till huruvida de tillhör en producentorganisation eller ej. Så är även fallet med det system som inrättades genom förordning nr 2202/96.
74 Det är med samma synsätt, syftande till likabehandling mellan de aktörer i unionen som utövar verksamhet för bearbetning av frukt och grönsaker, som förordningen om en samlad marknadsordning återspeglar de val av jordbrukspolitik som gjorts av rådet vad gäller stöd till sektorn för bearbetad frukt och bearbetade grönsaker. Såsom angetts i punkterna 58–62 och 67–70 ovan består denna politik i att allt stöd inom denna sektor avskaffas utan att hänsyn tas till huruvida en beredare tillhör en producentorganisation eller ej.
75 Kommissionen kan följaktligen inte bevilja stöd som täcker kostnader för bearbetningsverksamhet genom att kvalificera vissa verksamheter som uteslutande avser framställning av bearbetade produkter av frukt och grönsaker som ”oäkta bearbetningsverksamhet”, ett begrepp som dessutom inte förekommer i förordningen om en samlad marknadsordning. Kommissionen kan i än mindre grad bevilja stöd genom att upprätthålla en diskriminering till nackdel för beredare som inte tillhör en producentorganisation och till förmån för producentorganisationerna i den mån de bedriver bearbetningsverksamhet.
76 I det aktuella fallet blir emellertid effekten av artikel 52.2a i förordning nr 1580/2007 och artikel 50.3 i genomförandeförordning nr 543/2011 att stöd beviljas inom sektorn för bearbetad frukt och bearbetade grönsaker till producentorganisationer som själva bearbetar sina produkter eller låter dessa bearbetas för sin räkning. Dessa bestämmelser åsidosätter förordningen om en samlad marknadsordning, eftersom det i den sistnämnda förordningen inte föreskrivs att sådana stöd kan ges och – av skäl som anges i punkterna 73 och 74 ovan – eftersom de leder till diskriminering mellan beredare i unionen som konkurrerar med varandra. Dessa verkningar uppkommer då de schablonvärden som anges i dessa bestämmelser även täcker vissa verksamheter som utövas av beredarna vid bearbetningen av frukt och grönsaker som levererats till dem av producenterna. Stöd för vissa kostnader för dessa verksamheter ges nämligen enbart när bearbetningen utförs av producentorganisationerna själva eller genom på entreprenad under deras ansvar såsom anges i artikel 29 i förordning nr 1580/2007 och artikel 27 i genomförandeförordning nr 543/2011.
77 Detsamma gäller i än högre grad artikel 60.7 i genomförandeförordning nr 543/2011.
78 För det första innebär denna bestämmelse, i likhet med vad kommissionen bekräftade vid förhandlingen, särskilt att unionsstöd kan ges till alla insatser eller investeringar som görs av en producentorganisation och som avser bearbetning utan att dess räckvidd begränsas till ”oäkta bearbetningsverksamhet”. För det andra leder inte det förhållandet att insatserna eller investeringarna måste ha ett sådant syfte som anges i artikel 103c eller artikel 122 första stycket c i förordningen om en samlad marknadsordning för att vara stödberättigade till att den aktuella bestämmelsen blir förenlig med förordningen om en samlad marknadsordning. Artikel 103c i förordningen om en samlad marknadsordning hör nämligen till avsnitt IVa avdelning I kapitel IV i del II i förordningen och avser således enbart stöd till sektorn för frukt och grönsaker med undantag för sektorn för bearbetad frukt och bearbetade grönsaker (se punkt 60 ovan). Artikel 122 i förordningen om en samlad marknadsordning hör vidare till avdelning II kapitel II i del II i förordningen om en samlad marknadsordning, med rubriken ”Producentorganisationer, branschorganisationer och aktörsorganisationer”. Reglerna för producentorganisationer, branschorganisationer och aktörsorganisationer i sektorn för frukt och grönsaker anges i artikel 125 a–n i förordningen om en samlad marknadsordning, vilken infördes genom artikel 1.28 i förordning nr 361/2008. Genom den sistnämnda förordningen införlivades vissa bestämmelser i förordning nr 1182/2007 med förordningen om en samlad marknadsordning (se punkt 2 ovan). Enligt skäl 6 i den sistnämnda förordningen gäller ”[b]estämmelserna om producentorganisationer och branschorganisationer … dock endast produkter som täcks av den gemensamma organisationen av marknaden för frukt och grönsaker, och denna åtskillnad bör kvarstå”. Det är således inte tillräckligt att en producentorganisation eftersträvar ett av de syften som anges i artikel 122 första stycket c i förordningen om en samlad marknadsordning, till vilken bestämmelse det hänvisas i artikel 125b.1 a i samma förordning, för att stöd till verksamheter som avser bearbetning av frukt och grönsaker ska medges.
79 Kommissionens ståndpunkt att en förmånlig behandling av producentorganisationerna kan motiveras med behovet av att även ge dem stöd som täcker vissa finansierade aktiviteter i sektorn för frukt och grönsaker som är avsedda att saluföras färska, kan inte godtas. Det ska härvid för det första erinras om att även om en sådan bedömning kunde försvaras de lege ferenda föreskrivs likväl inte något sådant stöd i förordningen om en samlad marknadsordning. För det andra är det riktigt att försäljning av färsk frukt och färska grönsaker kan nödvändiggöra vissa aktiviteter avseende rengöring, förpackning och lagerhållning vilka liknar aktiviteterna vid bearbetning, men dessa frukter och grönsaker förblir likväl färska vid försäljningen. Mot bakgrund av att frukt och grönsaker som säljs färska – även efter att ha genomgått vissa av de ovannämnda åtgärderna – och frukt och grönsaker avsedda för bearbetning inte står i ett konkurrensförhållande till varandra, saknas anledning att behandla dem lika. För det tredje är den skillnad som kommissionen gör mellan dessa två producentkategorier konstlad vad gäller flertalet av producenterna, eftersom frågan om huruvida produkterna saluförs som färska eller som produkter avsedda för bearbetning huvudsakligen beror på om de uppfyller de handelsnormer som är tillämpliga på produkter avsedda att säljas färska som fastställs i artikel 113a i förordningen om en samlad marknadsordning och som anges i detalj i genomförandeförordningen nr 543/2011. Den omständigheten att marknaden för frukt och grönsaker skiljer sig från marknaden för bearbetad frukt och bearbetade grönsaker innebär följaktligen inte att det är nödvändigt att göra en sådan skillnad på producentnivå och än mindre mellan de producentorganisationer som är mottagare av det omtvistade stödet. För det fjärde omkullkastas förklaringen avseende det påstådda syftet att bevilja stöd till producenter av frukt och grönsaker avsedda för bearbetning för att återspegla finansieringen av motsvarande verksamheter avseende frukt och grönsaker avsedda att säljas färska av den omständigheten att det varken i artikel 52.2a andra stycket i förordning nr 1580/2007 eller artikel 50.3 i genomförandeförordning nr 543/2011 föreskrivs att stöd ska ges till producentorganisationer som saknar möjlighet att själva bearbeta sina produkter eller lägga ut den på entreprenad, utan att det förefaller finnas några godtagbara skäl till denna olikhet i behandlingen.
80 Slutligen kan kommissionens argument för att motivera skillnaden i behandling mellan de producentorganisationer som får stöd för åtgärder som avser bearbetning å ena sidan och beredare å andra sidan inte godtas. För det första, eftersom det i förordningen om en samlad marknadsordning inte föreskrivs att stöd kan beviljas för kostnader för verksamheter som avser bearbetningsprocessen, kan inte något sådant stöd ges även om dessa av kommissionen benämns ”oäkta bearbetningsverksamhet”. För det andra befinner sig, i motsats till vad kommissionen har gjort gällande, en beredare och en producentorganisation som bedriver bearbetningsverksamhet under alla omständigheter inte i olika situationer vad avser deras anknytning till sektorn för bearbetad frukt och bearbetade grönsaker utan de utgör tvärtom konkurrenter på samma marknad. En beredare kan i detta avseende inte anses befinna sig i samma ställning som en producentorganisation vars medlemmar inte bedriver frukt- och grönsaksodling, eftersom sådan verksamhet enligt artiklarna 2.2 a, 122 första stycket a iii och 125 b i förordningen om en samlad marknadsordning jämförda med artikel 2 a och c i förordning nr 1782/2003 utgör en förutsättning för att en juridisk person ska erkännas som producentorganisation i denna sektor. Således kan det inte finnas en producentorganisation inom sektorn för frukt och grönsaker vars medlemmar inte bedriver odling av frukt och grönsaker. Syftet att samordna utbudet som anges i skäl 10 i förordning nr 1182/2007 utgör således inte ett godtagbart skäl till en diskriminerande behandling till förmån för producentorganisationer när dessa bedriver bearbetningsverksamhet och till nackdel för beredarna, en behandling som för övrigt inte föreskrivs i den sistnämnda förordningen. Under dessa omständigheter avser det aktuella syftet endast produktion av frukt och grönsaker, eftersom unionslagstiftaren har beslutat att avskaffa allt stöd som täcker kostnader för bearbetningsverksamhet.
81 Av vad som ovan anförts följer att de omtvistade bestämmelserna ska ogiltigförklaras, i den del det i dessa föreskrivs att värdet av ”oäkta bearbetningsverksamhet” räknas in i värdet av den saluförda produkten och att det i dessa bestämmelser föreskrivs att investeringar och insatser som avser bearbetning av frukt och grönsaker är berättigade till unionsstöd. Det saknas vidare anledning att pröva talan i mål T-454/10 i den del talan avser ogiltigförklaring av bilaga VIII till förordning nr 1580/2007.
82 Det saknas mot denna bakgrund anledning att pröva den tredje grunden, avseende åsidosättande av proportionalitetsprincipen, eftersom räckvidden av den ogiltigförklaring som yrkats på denna grund överensstämmer med vad som yrkats på de två första grunderna.
Huruvida verkningarna av de ogiltigförklarade bestämmelserna ska bestå
83 Enligt artikel 264 andra stycket FEUF får tribunalen, om den anser det nödvändigt, ange vilka verkningar av en ogiltigförklarad rättsakt som ska betraktas som bestående.
84 Sökandena och de intervenienter som intervenerat till stöd för Anicavs yrkanden anförde vid förhandlingen att artikel 264 andra stycket FEUF inte borde tillämpas i förevarande mål. Kommissionen ansåg däremot att verkningarna av de omtvistade bestämmelserna borde bestå.
85 Artikel 52.2a andra stycket i förordning nr 1580/2007 och artikel 50.3 i genomförandeförordning nr 543/2011 ogiltigförklaras därför att de schablonvärden som fastställs däri även täcker vissa kostnader för verksamheter vid bearbetning av frukt och grönsaker. Det finns under dessa omständigheter anledning att förhindra att finansiella transaktioner där kommissionen, de nationella utbetalningsställena och producentorganisationerna är inblandade blir delvis ifrågasatta i så måtto att det skulle behöva göras en ny beräkning av allt stöd som utbetalats till producentorganisationerna med stöd av de omtvistade bestämmelserna för att beräkna den del som motsvarar bearbetningsverksamhet, en beräkning som för övrigt skulle vara förenad med betydande tekniska svårigheter.
86 Följaktligen ska verkan av artikel 52.2a andra stycket i förordning nr 1580/2007 och artikel 50.3 i genomförandeförordning nr 543/2011, i förhållandet mellan kommissionen, medlemsstaterna och producentorganisationerna, bestå såtillvida att enbart de utbetalningar till producentorganisationer som gjorts med stöd av dessa bestämmelser sedan förordning nr 687/2010 trädde i kraft och fram till dess att förevarande dom meddelas ska anses vara definitiva.
87 Däremot saknas, vad gäller investeringar eller insatser som fått stöd från unionen enligt artikel 60.7 i genomförandeförordning nr 543/2011, anledning att slå fast att verkningarna av denna bestämmelse är definitiva, eftersom finansieringen av dessa till sin natur omfattas i sin helhet av den fastställda rättsstridigheten.
Rättegångskostnader
88 Enligt artikel 87.2 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Eftersom kommissionen har tappat målet, ska sökandenas yrkande bifallas med undantag för de kostnader som har samband med interventionen till förmån för kommissionens yrkanden.
89 Kommissionen ska även ersätta kostnaderna för de intervenienter som har intervenerat till stöd för Anicavs yrkanden i mål T-454/10.
90 De intervenienter som har intervenerat till stöd för kommissionens yrkanden ska ersätta de av sökandenas kostnader som har samband med deras intervention.
Mot denna bakgrund beslutar
TRIBUNALEN (andra avdelningen)
följande:
1) Artikel 52.2a andra stycket i kommissionens förordning (EG) nr 1580/2007 av den 21 december 2007 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordningar (EG) nr 2200/96, (EG) nr 2201/96 och (EG) nr 1182/2007 avseende sektorn för frukt och grönsaker, i dess lydelse enligt kommissionens förordning (EU) nr 687/2010 av den 30 juli 2010, ogiltigförklaras i den del det däri föreskrivs att värdet av ”oäkta bearbetningsverksamhet” ska räknas in i värdet av den saluförda produktionen av frukt och grönsaker avsedda för industriell bearbetning.
2) Artikel 50.3 i kommissionens genomförandeförordning (EU) nr 543/2011 av den 7 juni 2011 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EG) nr 1234/2007 vad gäller sektorn för frukt och grönsaker och sektorn för bearbetad frukt och bearbetade grönsaker ogiltigförklaras i den del det däri föreskrivs att värdet av ”oäkta bearbetningsverksamhet” ska räknas in i värdet av den saluförda produktionen av frukt och grönsaker avsedda för industriell bearbetning.
3) Artikel 60.7 i genomförandeförordning nr 543/2011 ogiltigförklaras.
4) Det saknas anledning att pröva talan i mål T-454/10 i den del talan avser ogiltigförklaring av bilaga VIII till förordning nr 1580/2007.
5) Verkan av artikel 52.2a andra stycket i förordning nr 1580/2007 och artikel 50.3 i genomförandeförordning nr 543/2011, i förhållandet mellan kommissionen, medlemsstaterna och producentorganisationerna, ska bestå såtillvida att enbart de utbetalningar till producentorganisationer som gjorts med stöd av dessa bestämmelser sedan förordning nr 687/2010 trädde i kraft och fram till dess att förevarande dom meddelas ska anses vara definitiva.
6) I mål T‑454/10 ska Europeiska kommissionen bära sina rättegångskostnader samt ersätta rättegångskostnaderna för Nazionale degli Industriali delle Conserve Alimentari Vegetali (Anicav) och de intervenienter som har intervenerat till stöd för Anicavs yrkanden och som namnges i bilaga II.
7) I mål T‑454/10 ska de intervenienter som har intervenerat till stöd för kommissionens yrkanden och som namnges i bilaga III bära sina rättegångskostnader.
8) I mål T‑482/11 ska kommissionen bära sina rättegångskostnader samt ersätta rättegångskostnaderna för Agrupación Española de Fabricantes de Conservas Vegetales (Agrucon) och de andra sökande som namnges i bilaga I.
9) I mål T‑482/11 ska de intervenienter som har intervenerat till stöd för kommissionens yrkanden och som namnges i bilaga III bära sina rättegångskostnader.
Forwood | Dehousse | Schwarcz |
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 30 maj 2013.
Underskrifter
BILAGA I
Associazione Italiana Industrie Prodotti Alimentari (AIIPA), Milano (Italien),
Associazione Nazionale degli Industriali delle Conserve Alimentari Vegetali (Anicav), Neapel (Italien),
Campil-Agro-Industrial do Campo do Tejo, Lda, Cartaxo (Portugal),
Evropaïka Trofima AE, Larissa (Grekland),
FIT – Fomento da Indústria do Tomate, SA, Águas de Moura (Portugal),
Konservopoiia Oporokipeftikon Filippos AE, Veria (Grekland),
Panellinia Enosi Konservopoion, Aten (Grekland),
Elliniki Etairia Konservon AE, Nafplio (Grekland),
Anonymos Viomichaniki Etaireia Konservon D. Nomikos, Marousi (Grekland),
Italagro – Indústria de Transformação de Produtos Alimentares, SA, Castanheira do Ribatejo (Portugal),
Kopaïs AVEE Trofimon & Poton, Marousi,
Serraïki Konservopoiia Oporokipeftikon Serko AE, Serres (Grekland),
Sociedade de Industrialização de Produtos Agrícolas – Sopragol, SA, Mora (Portugal),
Sugalidal – Indústrias de Alimentação, SA, Benavente (Portugal),
Sutol – Indústrias Alimentares, Lda, Alcácer do Sal (Portugal),
ZANAE Zymai Artopoiias Nikoglou AE Viomichania Emporio Trofimon, Thessaloniki (Grekland).
BILAGA II
Agrupación Española de Fabricantes de Conservas Vegetales (Agrucon), Madrid (Spanien),
AIT – Associação dos Industriais de Tomate, Lissabon (Portugal),
Panellinia Enosi Konservopoion, Aten (Grekland),
Kopaïs AVEE Trofimon & Poton, Maroussi (Grekland),
Evropaïka Trofima AE, Larissa (Grekland),
Konservopoiia Oporokipeftikon Filippos AE, Veria (Grekland),
Anonymos Viomichaniki Etaireia Konservon D. Nomikos, Maroussi,
Serraïki Konservopoiia Oporokipeftikon Serko AE, Serres (Grekland),
Elliniki Etairia Konservon AE, Nafplio (Grekland),
ZANAE Zymai Artopoiias Nikoglou AE, Viomichania Emporio Trofimon, Thessaloniki (Grekland).
BILAGA III
Cooperativas Agro-alimentarias, Madrid (Spanien),
Fédération française de la coopération fruitière, légumière och horticole (Felcoop), Paris (Frankrike),
VOG Products Soc. agr. coop., Laives (Italien),
Consorzio Padano Ortofrutticolo Soc. agr. coop. (Copador), Collecchio (Italien),
Consorzio Casalasco del Pomodoro Soc. agr. coop., Rivarolo del Re ed Uniti (Italien),
ARP Agricoltori Riuniti Piacentini Soc. agr. coop., Podenzano (Italien),
Orogel Fresco Soc. coop. agr., Cesena (Italien),
Conserve Italia – Consorzio Italiano Fra Cooperative Agricola Soc. coop. agr., San Lazzaro di Savena (Italien).