РЕШЕНИЕ НА ОБЩИЯ СЪД (трети състав)
22 март 2011 година(*)
„Достъп до документи — Регламент (ЕО) № 1049/2001 — Документ във връзка с текуща законодателна процедура — Частичен отказ за достъп — Жалба за отмяна — Срок за обжалване — Допустимост — Оповестяване от трето лице — Липса на отпадане на правния интерес — Посочване на делегациите на държавите членки, автори на предложенията — Изключение, свързано със защитата на процеса на вземане на решения“
По дело T‑233/09
Access Info Europe, установено в Мадрид (Испания), за което се явяват адв. O. W. Brouwer и адв. J. Blockx, avocats,
жалбоподател,
срещу
Съвет на Европейския съюз, за който се явяват г‑жа C. Fekete и г‑н M. Bauer, в качеството на представители,
ответник,
подпомаган от
Република Гърция, за която се явяват г‑жа E.-M. Mamouna и г‑н K. Boskovits, в качеството на представители,
и от
Обединено кралство Великобритания и Северна Ирландия, за което се явяват г‑жа E. Jenkinson и г‑н S. Ossowski, в качеството на представители, подпомагани от г‑жа L. J. Stratford, barrister,
встъпили страни,
с предмет искане за отмяна на решение на Съвета от 26 февруари 2009 година, с което се отказва достъп до определена информация, съдържаща се в докладна записка от 26 ноември 2008 г. във връзка с предложение за регламент относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията,
ОБЩИЯТ СЪД (трети състав),
състоящ се от: г-н J. Azizi, председател, г‑жа E. Cremona и г‑н S. Frimodt Nielsen (докладчик), съдии,
секретар: г-н N. Rosner, администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 6 октомври 2010 г.,
постанови настоящото
Решение
Правна уредба
1 Съгласно член 255 ЕО:
„1. Всеки гражданин на Съюза, както и всяко физическо или юридическо лице, което пребивава или има седалище в държава членка, има право на достъп до документите на Европейския парламент, Съвета и Комисията, при спазване на принципите и условията, които следва да бъдат определени в съответствие с параграфи 2 и 3.
2. Общите принципи и ограничения, основани на публичния или личния интерес, които регламентират упражняването на правото на достъп до документите, се определят от Съвета, който действа в съответствие с процедурата, посочена в член 251, в срок до две години от влизането в сила на Договора от Амстердам.
3. Всяка посочена по-горе институция изготвя свой процедурен правилник със специфични разпоредби, отнасящи се до достъпа до нейните документи“.
2 Регламент (ЕО) № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета от 30 май 2001 година относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията (ОВ L 145, стр. 43; Специално издание на български език, 2007 г., глава 1, том 3, стр. 76) определя принципите, условията и ограниченията на правото на достъп до документите на тези институции в съответствие с член 255, параграф 2 ЕО.
3 Член 4 от посочения регламент определя няколко изключения от правото на достъп до документите на Парламента, Съвета и Комисията, предоставено с член 2 от този регламент на всеки гражданин на Съюза и всяко физическо или юридическо лице, пребиваващо или чието седалище според учредителния акт е в държава членка.
4 По-конкретно член 4, параграф 3, първа алинея от Регламент № 1049/2001 гласи:
„Достъпът до документ, изготвен от дадена институция за вътрешно ползване или получен от институция и третиращ въпрос, по който тя все още не е взела решение, се отказва в случаите, когато оповестяването на документа би засегнало сериозно процеса на вземане на решение на тази институция, освен ако по-висш обществен интерес не диктува оповестяването на посочения документ“.
5 Съгласно член 207, параграф 3 ЕО:
„Съветът приема свой процедурен правилник.
За целите на прилагането на член 255, параграф 3, Съветът включва в този правилник условията, при които обществеността има достъп до документите на Съвета. За целите на настоящия параграф Съветът определя случаите, при които следва да се счита, че той действа в качеството на законодателен орган, с цел в тези случаи да се позволи по-широк достъп до документите, като в същото време се запази ефективността на процедурата по вземане на решения. Във всеки случай, когато Съветът действа в качеството на законодателен орган, резултатите от гласуването и обясненията на вота, както и записаните в протокола декларации, се публикуват“.
Обстоятелства в основата на спора
6 С електронно писмо от 3 декември 2008 г. жалбоподателят, сдружението Access Info Europe, иска от Съвета на Европейския съюз съгласно Регламент № 1049/2001 да му бъде даден достъп до докладна записка от 26 ноември 2008 г., изпратена от генералния секретариат на Съвета до създадената от него работна група по информация във връзка с предложението за регламент на Парламента и на Съвета относно публичния достъп до документи на Парламента, на Съвета и на Комисията (наричана по-нататък „исканият документ“). Този документ обединява предложенията за изменения или за нови редакции, представени от няколко държави членки на заседанието на работната група от 25 ноември 2008 г.
7 С електронно писмо от 17 декември 2008 г. Съветът предоставя на жалбоподателя частичен достъп до искания документ. Текстът, предоставен на жалбоподателя, включва горепосочените предложения, без обаче да позволява да се установи държавата членка, която ги е направила. За да обоснове отказа си да предостави тази информация, Съветът посочва, че нейното оповестяване щяло да засегне сериозно процеса на вземане на решения, без да се изисква от по-висш обществен интерес, което позволявало да се приложи изключението от правото на достъп до документите, предвидено от член 4, параграф 3 от Регламент № 1049/2001.
8 С електронно писмо от 16 януари 2009 г. жалбоподателят внася потвърдително заявление на основание член 7, параграф 2 от Регламент № 1049/2001.
9 С решение, прието на 26 февруари 2009 г. (наричано по-нататък „обжалваното решение“), Съветът потвърждава чрез своя генерален секретариат отказа си да оповести, на основание член 4, параграф 3 от Регламент № 1049/2001, елементите от искания документ, които позволяват да се установи кои са държавите членки — автори на различните предложения, представени на заседанието на работната група по информация от 25 ноември 2008 г. След запитване от жалбоподателя относно развитието на процедурата обжалваното решение му е съобщено от Съвета с електронно писмо от 3 април 2009 г. В това електронно писмо Съветът посочва също, че вече е адресирал до жалбоподателя копие от обжалваното решение с писмо, изпратено на 26 февруари 2009 г.
10 В обжалваното решение Съветът посочва следните причини, за да обоснове, че оповестяването на авторите на различните предложения за промени би засегнало сериозно неговия процес на вземане на решения и не се изисквало от по-висш обществен интерес:
„Работната група „Информация“ — органът с подготвителни функции на Съвета, отговарящ за предложението, заседава неколкократно, за да извърши първоначално разглеждане на предложението [за регламент относно публичния достъп до документи, представено от Комисията на 30 април 2008 г. и понастоящем обсъждано от двете подразделения на законодателния орган в рамките на процедурата на съвместно вземане на решения]. В рамките на тези обсъждания делегациите изразиха предварителните си становища по измененията, които съдържа предложението. Тези обсъждания все още са на предварителен етап и не се отбеляза никакво съвпадане на възгледите, нито се стигна до изводи по повдигнатите въпроси. Писмените предложения, съдържащи се в искания документ, засягат три особено чувствителни въпроса в контекста на предварителните обсъждания със Съвета, които до настоящия момент не са били разглеждани подробно в рамките на работната група „Информация“. Предвид факта, че процесът на вземане на решения все още се намира в началния си етап, че деликатните въпроси, повдигнати в искания документ, още на са били предмет на задълбочени обсъждания, и че все още не се е оформил ясен подход по тези въпроси, оповестяването на наименованията на делегациите, направили предложенията, съдържащи се в искания документ, би навредило сериозно на ефективността на процеса на вземане на решения на Съвета, застрашавайки способността на последния да постигне споразумение по това досие, и по-специално би намалило свободата на действие на делегациите за намирането на компромис в рамките на Съвета.
Всъщност вероятността от сериозно застрашаване на процеса на вземане на решения на Съвета е разумно предвидима, а не чисто хипотетична. Ако трябваше документите относно писмено изложените становища на делегациите по особено чувствителни въпроси да бъдат оповестявани в тяхната цялост по време на процеса на вземане на решение, някои делегации биха били подтикнати да преустановят писменото представяне на своите възгледи и да се придържат към устни изявления в Съвета и неговите органи с подготвителни функции, което не би изисквало съставянето на документи. Това би навредило значително на ефективността на вътрешния процес на вземане на решения на Съвета, създавайки пречки пред сложните вътрешни обсъждания на проекта за акт, и също би било в ущърб на общата прозрачност на процеса на вземане на решения на Съвета.
Съветът претегля обществения интерес, свързан с ефективността на неговия вътрешен процес на вземане на решения, от една страна, и от друга —обществения интерес от постигане на по-голяма прозрачност, която гарантира по-голямата легитимност на институциите на Европейския съюз и още по-голямата им отговорност пред гражданите, по-специално когато действат в качеството им на законодател. Именно поради това балансиране генералният секретариат решава в отговор на първоначално[то] заявление да оповести съдържанието на искания документ като същевременно премахне наименованията на съответните делегации. Това разрешение позволява, от една страна, на гражданите да разглеждат в съответствие с демократичните принципи информацията, на която се основава обсъжданият в рамките на Съвета проект за законодателен акт, и от друга страна, да се запази ефективността на процеса на вземане на решения на Съвета в съответствие с изричната разпоредба на член 207, параграф 3 ЕО.
Съветът е разгледал и възможността да прецени поотделно за всяка делегация дали наименованията на съответните държави членки могат да бъдат оповестени. Този подход обаче е отхвърлен, тъй като той би довел до много произволна преценка, която сама по себе си подлежи на оспорване. Възприетото решение, разбира се, не е пречка съответните делегации публично да изразят своята собствена позиция така както я разбират“.
Производство и искания на страните
11 На 12 юни 2009 г. жалбоподателят подава настоящата жалба в секретариата на Общия съд.
12 С определение от 23 ноември 2009 г. председателят на трети състав на Общия съд допуска Република Гърция и Обединено кралство Великобритания и Северна Ирландия да встъпят по делото в подкрепа на исканията на Съвета.
13 Въз основа на доклад на съдията докладчик Общият съд (трети състав) решава да започне устната фаза на производството. В рамките на процесуално-организационните действия Съветът е подканен да отговори на няколко въпроса и да представи копие от различни документи на Съвета във връзка с предложението за регламент относно публичния достъп до документи, представено от Комисията на 30 април 2008 г., които са публичнодостъпни на този етап от законодателната процедура.
14 С писмо от 29 юли 2010 г. Съветът представя своите отговори на въпросите на Общия съд и исканите документи, относно които жалбоподателят има възможност да изрази становище в съдебното заседание.
15 Устните състезания и отговорите на страните на поставените от Общия съд въпроси са изслушани в съдебното заседание от 6 октомври 2010 г.
16 Жалбоподателят моли Общия съд:
– да отмени обжалваното решение,
– да осъди Съвета да заплати съдебните разноски, направени от него и от встъпилите страни.
17 Съветът моли Общия съд:
– да отхвърли жалбата като явно недопустима,
– при условията на евентуалност да отхвърли жалбата като неоснователна,
– да осъди жалбоподателя да заплати съдебните разноски.
18 Република Гърция моли Общия съд да отхвърли жалбата.
19 Обединеното кралство моли Общия съд:
– да отхвърли жалбата,
– да осъди жалбоподателя да заплати съдебните разноски.
От правна страна
По допустимостта
Относно началния момент на срока за обжалване
– Доводи на страните
20 Съветът изтъква, че жалбата е явно недопустима, тъй като е просрочена. Срокът за обжалване, предвиден в член 230, пета алинея ЕО, не започвал да тече на 3 април 2009 г. — датата на която обжалваното решение е съобщено на жалбоподателя с електронно писмо, а на 26 февруари 2009 г. — датата на която Съветът му съобщил това решение с непрепоръчано писмо. В конкретния случай обжалваното решение било прието от Съвета на 26 февруари 2009 г. Придружителното писмо към това решение било изготвено в окончателен вид и подписано на същата дата, след това регистрирано в пощенската служба и незабавно изпратено по пощата като непрепоръчана пратка на посочения от жалбоподателя адрес. За осемте години прилагане на Регламент № 1049/2001 Съветът не бил уведомен за нито един загубен отговор. Поради това Съветът имал всички основания да счита, че обжалваното решение е достигнало до жалбоподателя. Следователно срокът за обжалване, който започнал да тече на 26 февруари 2009 г., изтекъл на 6 май 2009 г., когато е краят на двумесечния срок, удължен със срок от десет дни поради отдалеченост съгласно член 102, параграф 2 от Процедурния правилник на Общия съд. В този смисъл жалбата била просрочена, тъй като е подадена на 12 юни 2009 г., т.е. повече от пет седмици след изтичането на предвидения срок.
21 В случай че редовността на съобщаването не може да се установи със сигурност, Съветът изтъква, че жалбоподателят е можел, считано от 26 февруари 2009 г., да се запознае с обжалваното решение. В случая проектът за отговор на потвърдителното заявление е публичнодостъпен от 20 февруари 2009 г. посредством регистъра на документите на Съвета. Този проект впрочем е изпратен на жалбоподателя в отговор на негово заявление на 2 март 2009 г., докато информацията за приемането на посочения проект е публична от 26 февруари 2009 г. Като е изчакал един месец, до 3 април 2009 г., за да поиска да му бъде съобщен текстът, приет въз основа на проекта за отговор, съобщен на 2 март, жалбоподателят не бил спазил разумния според Съвета срок за запознаване с обжалваното решение.
22 Жалбоподателят поддържа, че не е получил писмо от Съвета, информиращо го за обжалваното решение преди 3 април 2009 г., датата, на която обжалваното решение му е съобщено по електронна поща. Що се отнася до твърдението, че той е можел да се запознае с обжалваното решение, като направи справка в публичния регистър на Съвета, жалбоподателят подчертава, че регистърът, на който се позовава Съветът, съдържа само проект за отговор, а не окончателния документ.
– Съображения на Общия съд
23 Съгласно член 230, пета алинея ЕО жалбата за отмяна трябва да бъде подадена в срок от два месеца, считано, в зависимост от случая, от публикуването на акта, от неговото съобщаване на жалбоподателя или, при липса на съобщаване, от деня, в който той е узнал за него.
24 Според член 102, параграф 2 от Процедурния правилник срокът за подаване на жалба трябва да бъде удължен еднократно със срок от 10 дни поради отдалеченост.
25 От член 254, параграф 3 ЕО следва и че решенията се съобщават на онези, до които са адресирани, и произвеждат действие от момента на съобщаването им.
26 В конкретния случай е безспорно, че обжалваното решение е съобщено от Съвета на жалбоподателя на 3 април 2009 г. Това решение е приложено към електронно писмо на Съвета, с което генералният секретариат отговаря на електронно писмо на жалбоподателя, който е поискал да бъде информиран за развитието на процедурата. Жалбоподателят потвърждава, че се е запознал с този отговор на 3 април 2009 г., което позволява да се докаже съобщаването на обжалваното решение на неговия адресат по смисъла на Договора.
27 Този извод не се поставя под съмнение от доводите на Съвета, целящи да докажат съобщаването на обжалваното решение на жалбоподателя на 26 февруари 2009 г. Всъщност Съветът не доказва, че писмото, което той уверява, че е изпратил на жалбоподателя, наистина е достигнало до своя адресат преди 3 април 2009 г. Съветът впрочем признава, че е изпратил обжалваното решение с „непрепоръчано писмо“, което не му позволява да докаже получаването, и още по-малко датата на получаване на посоченото писмо от неговия адресат в Испания. При липса на препоръчано писмо с обратна разписка, на електронно писмо или на факс, последвани от потвърждение на получаването, твърдението на Съвета, че изпратеният от него на 26 февруари 2009 г. отговор е получен от жалбоподателя на същия ден или малко по-късно, не е доказано. Следователно началният момент на срока за обжалване е 3 април 2009 г. — датата, на която Съветът е съобщил с електронно писмо обжалваното решение на жалбоподателя.
28 Освен това, що се отнася до довода на Съвета, съгласно който жалбоподателят е узнал съдържанието на обжалваното решение, като се е запознал с проекта за отговор на потвърдителното заявление на 2 март 2009 г., трябва да се припомни, че от самия текст на член 230, пета алинея ЕО следва, че критерият за датата на узнаването за обжалвания акт като начален момент на срока за обжалване има субсидиарно значение по отношение на критериите за публикуването или за съобщаването на акта (вж. Решение на Общия съд от 27 ноември 2003 г. по дело Regione Siciliana/Комисия, T‑190/00, Recueil, стр. II‑5015, точка 30 и цитираната съдебна практика). Следователно, дори да се предположи, че е доказано, узнаването на обжалваното решение от жалбоподателя не може да бъде разглеждано като начален момент, от който започва да тече срокът за обжалване, тъй като в конкретния случай това решение му е съобщено на 3 април 2009 г. в приложение на член 254, параграф 3 ЕО. Щом е налице съобщаване на адресата, за изчисляването на предвидения в член 230, пета алинея EO срок за обжалване трябва да се вземе предвид тази дата, а не датата на узнаването, чието значение е само субсидиарно, в случай на липса на съобщаване. Във всеки случай, що се отнася до самото доказване на узнаването, страните не спорят, че единственият документ, до който има достъп в публичния регистър на Съвета, е проект на решение, а не обжалваното решение. Поради това жалбоподателят не е бил в състояние да узнае съдържанието и мотивите на акта, съдържащ решение по неговото потвърдително заявление от гледна точка на Регламент № 1049/2001.
29 Ето защо, тъй като жалбата е подадена в секретариата на Общия съд на 12 юни 2009 г., т.е. в двумесечния срок, считано от съобщаването на обжалваното решение на 3 април 2009 г., удължен еднократно със срок от десет дни, тя не е просрочена. Направеното в този смисъл възражение на Съвета за липса на процесуална предпоставка трябва да се отхвърли.
Относно интереса на жалбоподателя от отмяната на обжалваното решение
30 В писмената си защита Съветът посочва, че пълният текст на искания документ е публичнодостъпен на уебсайта на организацията Statewatch от 26 ноември 2008 г. В отговор на поставените в рамките на процесуално-организационните действия въпроси Съветът уточнява на какъв електронен адрес е достъпен този текст. Той се позовава и на доклада на House of Lords Select Committee on the European Union (Специална комисия за Европейския съюз на Камарата на лордовете, Обединеното кралство, наричана по-нататък „комисия „Европейски съюз“) относно позицията на Обединеното кралство по предложението за изменение на Регламент № 1049/2001, който описва заседание, проведено на 18 март 2009 г. с представителите на правителството на Обединеното кралство, по време на което са засегнати последиците от горепосоченото оповестяване. В съдебното заседание Съветът посочва, че макар неразрешеното оповестяване на пълния текст на искания документ от организацията Statewatch да се е осъществило много бързо, а именно според него от края на ноември 2008 г., той не е знаел за това, когато е приел първоначалното решение от 17 декември 2008 г. по заявлението за достъп, подадено от жалбоподателя, и решението по неговото потвърдителното заявление от 26 февруари 2009 г.
31 В писмената реплика жалбоподателят отбелязва, че не е бил запознат с пълния текст на искания документ към момента, в който е подал своето заявление за достъп до документите. В съдебното заседание жалбоподателят посочва и че е имал възможност да се запознае с пълния текст на искания документ през май или през юни 2009 г. след обсъждания с други сдружения, интересуващи се от въпросите на прозрачността. В резултат на това оповестяване жалбоподателят следователно разполага към настоящия момент с копие на пълния текст на документа, поискан от Съвета.
32 В този контекст би могло да се твърди, че жалбоподателят не е засегнат действително от обжалваното решение, тъй като вече разполага с информацията, чието оповестяване иска, и следователно не би могъл да претендира, че има достатъчен интерес от отмяната на обжалваното решение.
33 В това отношение следва да се припомни, че правният интерес на ищеца или жалбоподателя трябва да съществува с оглед на предмета на иска или жалбата към момента на предявяването на иска или подаването на жалбата, тъй като в противен случай същият/същата би бил/била недопустим/недопустима. Този предмет на спора трябва да продължава да съществува, също както и правният интерес, до обявяването на съдебното решение, тъй като иначе няма да има основание за постановяване на съдебно решение по същество, което предполага искът или жалбата да може чрез резултата си да донесе полза на страната, която го е предявила или я е подала. В случай че правният интерес на ищеца или жалбоподателя отпадне в хода на процеса, решение на Общия съд по съществото на спора няма да му донесе никаква полза (вж. Решение на Съда от 7 юни 2007 г. по дело Wunenburger/Комисия, C‑362/05 P, Сборник, стр. I‑4333, точки 42 и 43, и цитираната съдебна практика).
34 В конкретния случай оповестяването на пълния текст на искания документ на уебсайта на организацията Statewatch още от края на 2008 г., както и узнаването на съдържанието на този текст от жалбоподателя през май или юни 2009 г., не позволяват да се приеме, че той няма или вече няма интерес да иска отмяната на обжалваното решение поради следните причини.
35 На първо място, от принципна гледна точка според постоянната съдебна практика жалбоподателят запазва интереса си да иска отмяната на акт на институция и когато това ще позволи в бъдеще да се избегне ново извършване на нарушението, което според него е довело до незаконосъобразност на акта. Такъв правен интерес произтича от член 266, първа алинея ДФЕС, по силата на който институцията, чийто акт е бил отменен, е длъжна да предприеме необходимите мерки за изпълнение на решението на Съда. Такъв правен интерес е възможно обаче да съществува само ако твърдяното нарушение може да се извърши отново и в бъдеще, независимо от обстоятелствата по делото, които са дали основание жалбоподателят да подаде жалба (вж. Решение по дело Wunenburger/Комисия, точка 33 по-горе, точки 50—52 и цитираната съдебна практика). Такъв е случаят по настоящото дело, щом като, от една страна, твърдяното от жалбоподателя нарушение се състои в тълкуване на едно от изключенията, предвидени в Регламент № 1049/2001, което Съветът най-вероятно ще възприеме отново в случай на ново заявление, и щом като, от друга страна, жалбоподателят в качеството си на сдружение, чиято цел е да насърчава прозрачността в рамките на Европейския съюз, може в бъдеще да подаде подобни заявления за достъп, свързани със същия вид документи.
36 На второ място, трябва да се отбележи, че спорната информация е оповестена на жалбоподателя не от Съвета, който по този начин би признал обществения интерес от оповестяване на такава информация, а от трето лице, което не е спазило правната уредба, приложима към публичния достъп до документите на Съвета. Жалбоподателят посочва във връзка с това, че не е знаел, че тази информация е била достъпна на уебсайта на организацията Statewatch, когато е подал първоначалното и потвръдителното си заявление за достъп до документите, и Съветът уточнява, че също не е знаел това, когато е отговорил на тези заявления. Следователно нито жалбоподателят, нито Съветът са били запознати с този факт по време на административното производство, довело до приемането на обжалваното решение. Ето защо жалбоподателят има право да поиска от Общия съд да се произнесе по законосъобразността на това увреждащо го решение, щом като става дума за единственото решение, което му е било съобщено до настоящия момент, и щом като то му предоставя само частичен достъп до искания документ въз основа на едно от изключенията, предвидени от Регламент № 1049/2001. Поведението на организацията Statewatch е без значение за преценката на интереса на жалбоподателя от отмяната на това решение (виж в този смисъл Решение на Общия съд от 17 юни 1998 г. по дело Svenska Journalistförbundet/Съвет, T‑174/95, Recueil, стр. II‑2289, точка 69, по което жалбоподателят вече е разполагал с някои документи, поискани от Съвета, които са му били изпратени от компетентните органи на държава членка).
37 От гореизложеното следва, че макар да е успял да получи информацията, достъпът до която му е бил отказан от Съвета, жалбоподателят има интерес от отмяната на обжалваното решение.
По съществото на спора
38 В подкрепа на своята жалба жалбоподателят изтъква две правни основания. Първото правно основание е изведено от нарушение на член 4, параграф 3, първа алинея от Регламент № 1049/2001. Второто правно основание е изведено от липсата на мотиви. Разглеждането следва да започне с първото правно основание.
Доводи на страните
39 Жалбоподателят припомня, че Регламент № 1049/2001 цели да даде възможност за по-голямо участие на гражданите в процеса на вземане на решения и да предостави възможно най-широко право на публичен достъп до документите, по-специално в случаите, когато институциите действат в качеството на законодател. Публичният достъп до документите на институциите представлявал принципът, а отказът — изключението, което трябвало да бъде тълкувано стеснително.
40 Що се отнася до твърдението, че свободата на действие на делегациите би намаляла, ако те бяха посочени, жалбоподателят изтъква, че в обжалваното решение не е изтъкнато никакво обяснение в подкрепа на неговата основателност. Делегациите изразяват становища и предлагат изменения, които позволяват на Съвета да определи позицията си. Ето защо публичният достъп до тези позиции позволявал на държавите членки и на институциите да носят отговорност пред гражданите. Дори да се предположи, че посочването на делегациите ги излага на опасността от външен натиск, тази опасност не била достатъчна, за да обоснове прилагането на споменатото изключение, тъй като това посочване било присъщо на изискването за отговорност и на принципа за участие на гражданите, които са в основата на Регламент № 1049/2001. Що се отнася до твърдяното от Съвета избистряне на позициите, жалбоподателят припомня, че обикновеното твърдение за наличието на вреда не е достатъчно, за да я докаже. Съветът не доказвал как оповестяването на искания документ на уебсайта на организацията Statewatch вредяло на духа на доверие в рамките на делегациите. Освен това единствената хипотеза, при която се налагало позицията на дадена делегация да бъде запазена в тайна, била тази, при която тя желаела да заеме двойнствена позиция, различна според това дали участва в заседанията на Съвета, или се обръща към обществото, включително към своите собствени граждани. Не такава била обаче целта на Регламент № 1049/2001.
41 Що се отнася до твърдението, че делегациите няма повече да представят възгледите си писмено, ако бъдат посочени, жалбоподателят подчертава, че по общо правило всичко казано или написано по време на подготвителния етап от приемането на даден законодателен акт трябвало да бъде публичнодостъпно с цел информация и контрол. В конкретния случай евентуалните отрицателни последици от оповестяването на авторите на предложенията били само минимални. Нищо не позволявало да се поддържа, че това оповестяване щяло да разубеди делегациите да представят писмено своите становища.
42 Що се отнася до наличието на по-висш обществен интерес, жалбоподателят изтъква, че дори процесът на вземане на решения да се поставя под въпрос поради посочените в обжалваното решение причини, този интерес обосновава посочването на националните делегации. Общественият интерес от оповестяването не се ограничавал до правото да се контролират държавите членки или Съветът, той обхващал също възможността на гражданите да участват в законодателния процес. Ето защо не било достатъчно да се даде публичност на позициите, изразени от делегациите, без те да се посочат.
43 В подкрепа на твърдението си, че публичният достъп до частите от искания документ, които не са били предоставени, би намалил свободата на действие на делегациите, Съветът подчертава, че член 255 ЕО и Регламент № 1049/2001 не изискват законодателният процес да бъде предмет на пълна прозрачност. Правилата, прилагани от Съвета по отношение на публичния достъп до законодателните документи, отчитали по-скоро предвиденото в член 207, параграф 3 ЕО равновесие между по-широкия публичен достъп до неговата законодателна дейност и закрилата на неговия процес на вземане на решения. Процедурният правилник на Съвета посочвал случаите, в които последният действа в качеството си на законодател (член 7 от Решение 2006/683/ЕО, Евратом на Съвета от 15 септември 2006 година за приемане на процедурен правилник на Съвета, ОВ L 285, стр. 47; Специално издание на български език, 2007 г., глава 1, том 6, стр. 199, наричан по-нататък „Процедурният правилник“) и до кои законодателни документи има пряк публичен достъп (член 11, параграфи 5 и 6 от приложение II към Процедурния правилник). След приемането на законодателен акт документите, съдържащи отделните позиции на делегациите, били публичнодостъпни (вж. член 11, параграф 6 от приложение II към Процедурния правилник). По време на обсъжданията съдържанието на тези документи също било публичнодостъпно, с изключение на наименованието на делегациите, които правят предложенията, и частите, обхванати от изключенията, предвидени в член 4 от Регламент № 1049/2001 (вж. насоките, одобрени от Корепер на 8 март 2002 г. относно някои принципни въпроси, произтичащи от прилагането на Регламент № 1049/2001). Макар да знаят, че съдържанието на тяхната позиция по законодателните досиета ще бъде направено публично достояние, докато тече тяхното разглеждане, делегациите все пак очакват наименованията им да останат поверителни до приемането на законодателния акт. Следователно именно за да се запазела свободата на действие на делегациите в хода на предварителните обсъждания на предложението на Комисията, било необходимо да се следи техните наименования да не бъдат публично оповестявани. Осигуряването на публичен достъп до писмените предложения в тяхната цялост в рамките на една текуща законодателна процедура би втвърдило позициите на делегациите, защото те биха разполагали с по-ограничена възможност да изменят позицията си по време на разискванията и да обосноват пред тяхното общество компромисно разрешение, което би могло да се различава от първоначалната им позиция, като това намалявало сериозно шансовете за намиране на компромис.
44 В отговор на твърдението за нарушение, свързано с липсата на доказателства, че оповестяването на наименованията на съответните делегации засягало сериозно текущия процес на вземане на решения, Съветът — подкрепян от Република Гърция и от Обединеното кралство — поддържа, че това сериозно застрашаване е надлежно доказано в обжалваното решение, по-специално що се отнася до наличието на разумно предвидима, а не чисто хипотетична опасност. На първо място, от обжалваното решение било видно, че водените в рамките на Съвета обсъждания на предложението на Комисията били смятани за особено чувствителни. Изменението на общностното законодателство за правото на публичен достъп до документите, считано от мнозина за основно право, предизвиквало значително внимание от страна на обществото. Някои позиции, приети в рамките на това изменение, били посрещнати враждебно от медиите, предизвиквайки ожесточени обществени критики. На второ място, работната група още не била разгледала предложенията на делегациите. Ето защо общественият натиск вероятно щял да окаже влияние върху способността на делегациите да представят и да защитават свободно своите предварителни позиции и следователно щял да даде друга насока на разискванията в Съвета. Ако делегациите бъдат лишени от възможността да разгледат спокойно в рамките на Съвета чувствителните и спорни въпроси във връзка с Регламент № 1049/2001, Съветът би бил затруднен да напредне в изменението на текста. Предварителните позиции, представени от делегациите на техническо равнище, не съответствали непременно на позицията, защитавана от съответната държава членка на по-късен етап от процедурата. При тези обстоятелства било възможно оповестяването на предварителните позиции да стане пречка за провеждането на открити разисквания в рамките на Съвета и да доведе до недоразумения.
45 В подкрепа на твърдението в обжалваното решение, че посочването на делегациите, направили предложенията, щяло да ги подтикне да престанат да представят писмено своите възгледи, Съветът констатира, че вследствие на неразрешеното оповестяване в интернет на искания документ от организацията Statewatch, той може да измери пряката вреда, причинена на процеса на вземане на решения в този случай. В конкретния случай разпространението на искания документ навредило на духа на доверие в рамките на работната група и делегациите станали особено внимателни, що се отнася до разпространяването в писмен вид на техните предложения, по-специално на предложенията, които могат да предизвикат обществени критики или разногласия. Разглеждането на законодателно предложение не може да се проведе само въз основа на размяна на устни изявления между делегациите. Ако делегациите се въздържат да представят позициите си писмено, гражданите няма да могат повече да упражняват контрол върху тези позиции просто защото няма да съществува съответният документ, което щяло да засегне сериозно принципа на прозрачност.
46 В отговор на твърдението за нарушение, отнасящо се до необходимото доказване на вредата, причинена конкретно на процеса на вземане на решения поради оповестяването на пълния текст на искания документ на уебсайта на организацията Statewatch, Съветът — подкрепян от Република Гърция и от Обединеното кралство — припомня, че предложението на Комисията е предадено на двете подразделения на законодателния орган на 30 април 2008 г. Законодателното досие още било на етапа на първо четене. В очакване на формалното приключване на първото четене от Парламента обсъжданията в рамките на Съвета се свеждали до предварителна размяна на становища на техническо равнище в рамките на подготвителните органи, без непосредствена перспектива от пренасянето на преговорите по законодателното досие на политическо равнище, където Съветът би могъл да определи позицията си по предложението на Комисията. Необичайната продължителност на законодателния процес била видима, тъй като приемането на законодателни актове при спазване на процедурата на съвместно вземане на решения на първо четене отнема средно 16,2 месеца. Липсата на напредък в законодателния процес свидетелствала за изключително чувствителния и противоречив характер на това досие и за факта, че съществува действително затруднение за съгласуването на различните позиции.
47 Що се отнася до наличието на по-висш обществен интерес, Съветът припомня, че неговият отказ да посочи делегациите в рамките на текуща законодателна процедура не създава пречка за контрола, упражняван от гражданите върху правителствата в държавите членки. Интересът от това правителствата да носят отговорност за позициите, които приемат относно дадено законодателно предложение, не представлявал по-висш обществен интерес по смисъла на Регламента. Освен това Обединеното кралство отбелязва, че общите заявления във връзка с прозрачността не са достатъчни, за да съставляват по-висш обществен интерес, обосноваващ оповестяването.
Отговори на писмените въпроси, поставени от Общия съд
48 В рамките на процесуално-организационните действия Общият съд поставя писмени въпроси на Съвета, по-конкретно относно съдържащата се в писмената защита констатация, че от 26 ноември 2008 г. пълният текст на искания документ е публичнодостъпен на уебсайта на организацията Statewatch, което му позволява „да измери пряката вреда, причинена на неговия процес на вземане на решения от публичния достъп до пълните писмени позиции на делегациите, съдържащи с в искания документ“. В отговор на първия въпрос, поставен в рамките на тези процесуално-организационни действия, Съветът излага следното, за да обясни по-подробно и конкретно защо посочването на делегациите, които са направили предложенията, споменати в искания документ, представлява сериозно засягане на неговия процес на вземане на решения.
49 На първо място, Съветът изтъква, че след оповестяването на пълния текст на искания документ неговият генерален секретариат е разпространил само четири документа, съдържащи писмени предложения, направени от делегациите във връзка с разглежданата законодателна процедура, а именно документите № 8778/09 от 17 април 2009 г., № 9716/09 от 11 май 2009 г., № 10443/09 от 27 май 2009 г. и № 11065/09 от 16 юни 2009 г. Във връзка с това Съветът констатира, че всички предложения, направени в тези документи, целят да изменят предложението на Комисията към постигане на по-голяма прозрачност. Не било направено нито едно предложение в противоречие с този принцип след оповестяването, осъществено от организацията Statewatch. Според становището на Съвета обаче не за всички делегации може да се презумира, че са благоразположени към повече прозрачност по всички разглеждани в рамките на работната група въпроси. Това се доказвало от факта, че все още нямало постигнато никакво съгласуване между делегациите по отношение на позицията на Съвета по законодателното предложение. Поради това Съветът счита, че делегациите, чиито позиции можели да бъдат използвани при публично обсъждане поради тяхното противопоставяне на прозрачността, са се въздържали да представят своята позиция писмено след оповестяването на пълния текст на искания документ на уебсайта на организацията Statewatch.
50 На второ място, за да докаже сериозното засягане на процеса на вземане на решения, Съветът се позовава на изказванията на представителите на правителството на Обединеното кралство пред комисията „Европейски съюз“ за развитието на обсъжданията в рамките на Съвета на предложението за регламент относно публичния достъп до документи. В отговор на въпрос, засягащ „ползата“ от оповестяването, направено от организацията Statewatch, за напредъка на обсъжданията в рамките на Съвета, един от представителите на правителството на Обединеното кралство по-специално посочва, че исканият документ представлява „моментална снимка“, която не отразява непременно последователността на тези преговори. Този представител добавя, че поради това не е сигурно, че изваждането на тези дискусии и позициите на държавите членки от техния контекст е от каквато и да било полза. Според него това пораждало объркване. Той добавя и че проблемът бил до каква степен държавите членки можели да бъдат откровени или открити, ако се страхуват във всеки един момент, че техните съображения в тази област могат да бъдат публикувани. Според Съвета от гореизложеното ясно следва, че оповестяването на пълния текст на искания документ е имало отрицателни последици за откровеността и изчерпателността на дискусиите в рамките на работната група на Съвета, като е попречило на делегациите да предвидят различни разрешения или изменения с оглед постигането на съгласуване на възгледите по най-спорните въпроси.
51 На трето място, Съветът изтъква, че с течение на времето докладите на генералния секретариат относно развитието на обсъжданията на законодателното досие в рамките на работната група на Съвета започват да съдържат все по-малко подробности. Ако първият доклад от 26 януари 2009 г., съдържащ се в документ № 5671/09, посочва наименованията на делегациите, изразили становища и препоръки по предложението на Комисията, последният доклад от 22 юли 2009 г., съдържащ се в документ 10859/1/09 REV 1, вече не уточнява кои са делегациите, изразили устно становища и препоръки по време на заседанията на групата, а използва изразите „определен брой делегации“, „други делегации“, „голям брой делегации“, без да посочва въпросните делегации. Предвид гореизложеното прякото отражение на неразрешеното оповестяване на пълния текст на искания документ върху изчерпателността на подготвителните документи на Съвета, изработени в рамките на въпросното законодателно досие, могат ясно да се измерят. Тъй като подготвителните документи са преди всичко работни инструменти за Съвета, които му позволяват да отчита напредъка на работата във връзка с даден процес на вземане на решения, и следователно да улеснява по-нататъшната работа по досието, изключително важно е тяхното съдържание да е възможно най-пълно. Ако, както показва настоящият случай, Съветът трябва да вземе предвид опасността от неразрешено оповестяване, това без никакво съмнение ще повлияе върху начина, по който са формулирани подготвителните документи, и чувствителната информация — каквато е посочената по-горе — вече няма да присъства в тях. Поради това подготвителните документи повече няма да могат да изпълнят основната си цел.
52 В отговор на втория поставен въпрос в рамките на процесуално-организационните действия, с който Общият съд иска от Съвета да посочи кои са особено чувствителните въпроси, засегнати от предложенията на делегациите на държавите членки, изложени в искания документ, и с какво тези въпроси може да се отличават от въпросите, които е възможно да бъдат повдигнати в рамките на класическия законодателен процес, при който са предвидими различни възможности на предварителния етап на обсъжданията, Съветът изтъква, че чувствителният характер на искания документ се дължи на неговия статус и съдържание.
53 Що се отнася до статуса на искания документ, Съветът припомня, че до датата на приемане на обжалваното решение, писмените предложения, посочени в искания документ, не са били предмет на задълбочени обсъждания в рамките на работната група на Съвета. Тъй като посочените в искания документ предложения целят да засилят предвидените в Регламент № 1049/2001 изключения, разумно било да се очаква външният натиск, упражняван от групите активисти в областта на прозрачността, да е особено вреден за способността на делегациите да представят и да защитават свободно своите предварителни предложения и следователно за откровеността на разискванията в рамките на Съвета.
54 Що се отнася до неговото съдържание, Съветът изтъква, че исканият документ съдържа предложения, които целят да засилят защитата на правните становища, на производствата за установяване на нарушение и на личните данни, като предвиждат изключение от приложното поле на предложения регламент и като засилват изключенията, установени в действащия регламент. Според Съвета тези предложения са особено спорни, не само защото има вероятност да бъдат критикувани, поради това че ограничават принципа на възможно най-широк достъп до документите, но и защото могат да бъдат разглеждани като ограничаващи разширителното тълкуване, което съдът на Съюза е дал на принципа на прозрачност. Следователно тези предложения били изключително трудно защитими пред общественото мнение, по-специално ако са извадени от техния законодателен контекст.
Съображения на Общия съд
55 Предвид целите, преследвани от Регламент № 1049/2001, по-специално припомненото в съображение 2 от него обстоятелство, че правото на публичен достъп до документите на институциите е свързано с демократичния им характер и предвид факта, че — както се посочва в съображение 4 и член 1 от него — същият цели да предостави на обществеността възможно най-широко право на достъп, посочените в член 4 от регламента изключения от това право трябва да се тълкуват и прилагат стриктно (Решение на Съда от 18 декември 2007 г. по дело Швеция/Комисия, C‑64/05 P, Сборник, стр. I‑11389, точка 66).
56 Утвърждаването на възможно най-широк публичен достъп следователно предполага правото на обществеността да ѝ се оповести пълното съдържание на исканите документи, като това право може да се ограничи само чрез стриктното прилагане на изключенията, предвидени от Регламент № 1049/2001. В случай че изключението се прилага само за част от искания документ, останалите части от документа се оповестяват. Именно при тези условия прозрачността позволява да се гарантира по-голямо участие на гражданите в процеса на вземане на решения, както и по-голяма легитимност, ефективност и отговорност на администрацията по отношение на гражданите в демократичната система.
57 Както се е произнесъл Съдът, тези съображения очевидно са особено релевантни, когато Съветът действа в качеството на законодател, както следва от съображение 6 от Регламент № 1049/2001, според което именно в този случай следва да бъде предоставен по-широк достъп до документите. Прозрачността в това отношение допринася за засилване на демокрацията, като позволява на гражданите да контролират цялата информация, която стои в основата на определен законодателен акт. Всъщност възможността за гражданите да се запознаят с основите на законодателната дейност е условие за ефективното упражняване от страна на последните на демократичните им права (Решение на Съда от 1 юли 2008 г. по дело Швеция и Turco/Съвет, C‑39/05 P и C‑52/05 P, Сборник, стр. I‑4723, точка 46).
58 Освен това следва да се отбележи, че по силата на член 207, параграф 3, втора алинея ЕО Съветът е длъжен да определи кога трябва да се счита, че той действа в качеството на законодател, за да се осигури по-добър достъп до документите в подобни случаи (Решение по дело Швеция и Turco/Съвет, точка 57 по-горе, точка 47).
59 Освен това обстоятелството, че даден документ засяга интерес, защитен по силата на изключение, само по себе си не е достатъчно, за да обоснове прилагането на това изключение (Решение на Общия съд от 13 април 2005 г. по дело Verein für Konsumenteninformation/Комисия, T‑2/03, Recueil, стр. II‑1121, точка 69). Такова прилагане може по принцип да бъде оправдано само в хипотезата, при която институцията предварително е преценила дали достъпът до документа може да засегне конкретно и реално защитения интерес. Освен това, за да може да се направи позоваване на опасността от засягане на защитения интерес, същата трябва да бъде разумно предвидима, а не чисто хипотетична (Решение по дело Швеция и Turco/Съвет, точка 57 по-горе, точка 43, и Решение на Общия съд от 11 март 2009 г. по дело Borax Europe/Комисия, T‑166/05, непубликувано в Сборника, точка 50).
60 В конкретния случай Съветът следва да претегли специфичния интерес, който трябва да се защити чрез неоповестяване на част от искания документ, а именно на авторите на предложенията, и общия интерес от осигуряване на достъп до този документ в неговата цялост с оглед на предимствата, произтичащи от повишената прозрачност на законодателния процес. Безспорно е, че исканият документ е изготвен в рамките на законодателната дейност на Съвета. Член 7, първа алинея от Процедурния правилник посочва в този смисъл, че „Съветът действа в качеството си на законодателен орган по смисъла на член 207, параграф 3, втора алинея, […] ЕО, когато приема правни норми, задължителни във или за държавите членки, под формата на регламенти, директиви, рамкови решения или решения въз основа на съответните разпоредби в Договорите, с изключение на обсъжданията за приемане на мерки от вътрешен характер, административни или бюджетни актове, актове относно междуинституционални или международни отношения, или незадължителни актове (като заключения, препоръки или резолюции)“.
61 Разглеждането на документа, изпратен от Съвета като приложение към неговия първоначален отговор, позволява да се установи, че исканият документ възпроизвежда изцяло съдържанието на предложенията, направени на работната група „Информация“ на Съвета от страна на четири делегации, представляващи държави членки, за изменение или за различна редакция на разпоредбите, съдържащи се в предложението за регламент относно публичния достъп до документи на Парламента, на Съвета и на Комисията. Исканият документ излага също изцяло съображенията, изтъкнати от представителите на държавите членки в подкрепа на техните предложения. На този етап от законодателната процедура, която още е текуща, единствената информация, до която е отказан достъп от Съвета, е информацията, която позволява да се установи кои са четирите държави членки — автори на предложенията за изменение или за нова редакция. Съветът отбелязва, че в приложение на установената от него практика тази информация по принцип е публичнодостъпна едва след приемането на регламента — предмет на предложението на Комисията (виж точка 43 по-горе).
62 От обжалваното решение следва, че изключението, посочено като основание за отказа на достъп до информацията относно авторите на предложенията, е член 4, параграф 3, първа алинея от Регламент № 1049/2001, съгласно който достъпът до документ, изготвен от дадена институция за вътрешно ползване или получен от институция и третиращ въпрос, по който тя все още не е взела решение, се отказва в случаите, когато оповестяването на документа би засегнало сериозно процеса на вземане на решение на тази институция, освен ако по-висш обществен интерес не диктува оповестяването на посочения документ.
63 В обжалваното решение Съветът посочва няколко съображения, за да обоснове приложимостта на това изключение (вж. точка 10 по-горе). Основното изтъкнато съображение е, че оповестяването на разглежданата информация намалявало свободата на действие на делегациите за намирането на компромис, вследствие на което поставяло под въпрос способността на Съвета да постигне съгласие. В подкрепа на това твърдение Съветът посочва две специфични обстоятелства. Първото е свързано с предварителния характер на текущите обсъждания в Съвета, докато второто се основава на чувствителното и деликатно естество на предложенията, направени от представителите на държавите членки. Съветът поддържа също, че оповестяването на разглежданата информация имало за предвидима последица отказ от писмените становища в полза на устните, което засягало общата прозрачност на процеса на вземане на решения.
64 Освен това, както изтъква Съветът в писменото си становище и в отговора на въпросите на Общия съд по този въпрос, оповестяването на пълния текст на искания документ на уебсайта на организацията Statewatch, което е станало още в деня на приемането на този документ — т.е. на 26 ноември 2008 г., е фактор, който следва да се вземе предвид, за да се илюстрират и преценят последиците, които оповестяването на информацията относно авторите на предложенията може конкретно да има за разглеждания процес на вземане на решение.
65 Следователно не оповестяването на съдържанието на различните предложения, направени от делегациите на държавите членки в хода на дадена законодателна процедура, би засегнало сериозно процеса на вземане на решения, а само оповестяването на информацията относно авторите на тези предложения. Това сериозно засягане, твърдяно от Съвета и вероятно подлежащо на доказване след случайното оповестяване на информацията, отнасяща се до авторите на предложенията, би съществувало само докато се обсъжда съответният законодателен акт. Следователно настоящото дело повдига въпроса дали поради изтъкнатите от Съвета съображения оповестяването на информацията, отнасяща се до авторите на предложенията, възпроизведени в искания документ, към момент, когато Съветът още не е взел решение, би засегнало сериозно процеса на вземане на решения на тази институция.
66 Трябва обаче да се приеме, че в конкретния случай Съветът не установява надлежно от правна и фактическа страна, че оповестяването на информацията за авторите на предложенията, направени в искания документ, би засегнало сериозно текущия законодателен процес, свързан с предложението за изменение на Регламент № 1049/2001.
67 Що се отнася до доводите, посочени от Съвета в подкрепа на твърдението за наличие на сериозно засягане на текущия законодателен процес с мотива, че това намалявало свободата на действие на делегациите, следва да се приеме, че тези доводи не описват достатъчно сериозна и разумно предвидима опасност, която да обоснове прилагането на изключението по член 4, параграф 3, първа алинея от Регламент № 1049/2001.
68 Най-общо, Съветът поддържа, че посочването на делегациите, които са автори на предложението за изменение или за нова редакция, към момент, когато той още не е взел решение, би довело до втвърдяване на позициите на тези делегации, защото те щели да разполагат с по-ограничена възможност да изменят позицията си по време на предстоящите разисквания и да обосноват пред тяхното обществено мнение разрешение, което би могло да се различава от първоначалната им позиция (виж точка 43 по-горе). В отговор на първия въпрос, поставен от Общия съд, Съветът изтъква и че оповестяването от организацията Statewatch на наименованията на делегациите, които са направили предложенията в искания документ, води до това, че тези или други делегации, които евентуално желаят да направят предложения, за да ограничат или намалят прозрачността, нямало повече да правят такива предложения поради страх от натиск, който може да бъде упражнен върху тях от общественото мнение (виж точка 49 по-горе). С други думи, натискът, който обществото е в състояние да упражни, бил такъв, че повече нямало да е възможно за дадена делегация в Съвета да представи предложение, което цели да ограничи прозрачността.
69 Тези доводи не са достатъчно подкрепени с доказателства, за да обосноват сами по себе си отказа да се оповестят авторите на различните предложения, които в система, основана на принципа за демократична легитимност, трябва да отговарят за своите действия пред обществото. В това отношение трябва да се припомни, че публичният достъп до пълното съдържание на документите на Съвета, включително в случая до това кои са авторите на различните предложения, съставлява принципът, особено в рамките на процедура, в която институциите действат в качеството на законодател, и изключенията трябва да бъдат тълкувани и прилагани стриктно (вж. точки 55—57 по-горе). Всъщност упражняването от гражданите на техните демократични права предполага възможността да следят в подробности процеса на вземане на решения в рамките на институциите, участващи в законодателните процедури, и да имат достъп до цялата релевантна информация. Посочването на делегациите на държавите членки, които представят предложения на етапа на първоначалните обсъждания, не изглежда да представлява пречка тези делегации да могат да вземат предвид тези обсъждания, за да представят нови предложения, ако техните първоначални предложения не отразяват повече техните позиции. По своето естество предложението се прави, за да бъде обсъдено, независимо дали е анонимно, и целта не е то да остане непроменено след това обсъждане, когато неговият автор е известен. Общественото мнение е напълно в състояние да разбере, че авторът на предложението може впоследствие да измени неговото съдържание.
70 Доводите, посочени в това отношение от Съвета, остават прекалено абстрактни. Те се основават на отправната недоказана хипотеза, съгласно която общественото мнение се противопоставяло на всякакво ограничаване на принципа на прозрачност. Правилата за прозрачността обаче винаги са се основавали на определянето на един принцип — този на правото на публичен достъп до документите на Парламента, на Съвета и на Комисията, придружен от много изключения, чиито обхват или значение могат да се променят. Следователно институциите, държавите членки и общественото мнение непременно вземат предвид поставеното на всяка от везните — принципа и изключенията — когато им се налага да се произнесат по въпрос, свързан с прозрачността. Ако е възможно да се приеме, че една делегация на държава членка в Съвета или част от общественото мнение по-скоро подкрепя принципа на прозрачност, също е възможно да се приеме, че друга делегация или друга част от общественото мнение по-скоро подкрепя засилването на изключенията от този принцип.
71 В този контекст следва да се приеме, че Съветът не излага никакво съображение, което да позволява да се разбере защо би било необходимо да се защити информацията относно това кои делегации желаят да направят предложения, целящи да ограничат принципа на прозрачност, под предлог, че част от общественото мнение би могла да бъде против тях.
72 По-конкретно разглеждането на различните публичнодостъпни документи, що се отнася до текущата законодателна процедура, позволява да се установи, че са представени няколко предложения от различни делегации на държавите членки след неразрешеното оповестяване от организацията Statewatch на информацията за авторите на спорните предложения. Като пример от публичнодостъпния текст на документ № 9716/09 от 11 май 2009 г., цитиран от Съвета (вж. точка 49 по-горе), е видно, че непосочена делегация представя предложение за разширяване на изключението от принципа на прозрачност, отнасящо се до съдебните производства, така че то да включва арбитражните производства и процедурите за уреждане на спорове. Следователно това предложение е по-ограничително отколкото текстът, предложен от Комисията.
73 Освен това, що се отнася до заключенията, които могат да бъдат направени от състоялото се на 18 март 2009 г. обсъждане между представителите на правителството на Обединеното кралство и комисията „Европейски съюз“, трябва да се отбележи, че съдържанието на това обсъждане не подкрепя твърдението на Съвета, че неразрешеното оповестяване от организацията Statewatch на информация за авторите на спорните предложения позволявало да се докаже отрицателно отражение върху откровеността и изчерпателността на дискусиите в рамките на работната група на Съвета, пречещо на делегациите да стигнат до съгласуване на възгледите (вж. точка 50 по-горе). Всъщност изказването на този представител на държава членка, според което по същество не било сигурно, че изваждането на тези обсъждания и становища от техния контекст е от каквато и да е полза, и според което това вероятно щяло дори да породи объркване, не показват такова засягане на процеса на вземане на решения.
74 По-нататък абстрактното и общо мнение, изтъкнато от този представител на правителството на Обединеното кралство, не е достатъчно, за да се определи сериозно засягане на разглеждания законодателен процес, по-специално предвид значението на разискваните въпроси за гражданите на Съюза и липсата на всякакво друго представено в преписката доказателство, позволяващо да се установят реакциите на делегациите на държави членки, на медиите и на обществото по отношение на неразрешеното оповестяване на информацията за авторите на спорните предложения. В този смисъл от материалите по делото по никакъв начин не може да се докаже реакция, надхвърляща това, което всяко подразделение на законодателен орган, представящо изменение на проектозакон, може разумно да очаква от обществото.
75 Що се отнася до довода, съгласно който трябвало да се вземе предвид предварителният характер на текущите обсъждания, за да се прецени сериозността на опасността, свързана с намаляването на свободата на действие на делегациите (вж. точка 44 по-горе), действително е безспорно, че спорните предложения са направени в началото на законодателен процес, който все още продължава. Предложението за регламент на Комисията е от 30 април 2008 г., а предложенията за изменение или за нова редакция са представени на заседанието на работната група на Съвета от 25 ноември 2008 г. Обсъжданията на тези предложения не са приключени и във всеки случай Съветът не е приел решение по въпросите, до които са отнасят.
76 Предварителният характер на обсъжданията на предложението за регламент на Комисията обаче не позволява сам по себе си да се обоснове прилагането на изключението, предвидено от член 4, параграф 3, първа алинея от Регламент № 1049/2001. Всъщност тази разпоредба не прокарва разграничение според етапа на обсъжданията. Тази разпоредба посочва по общ начин документите, отнасящи се до въпрос, по който съответната институция „все още не е взела решение“, за разлика от член 4, параграф 3, втора алинея, който има предвид случаите, в които съответната институция е взела решение. Следователно в конкретния случай предварителният характер на текущите обсъждания, както и фактът, че по тези предложения още няма консенсус или компромис в рамките на Съвета, не позволяват да се определи сериозно засягане на законодателния процес.
77 Що се отнася до довода, съгласно който следвало да се отчете особено чувствителното естество на предложенията, направени от делегациите на държавите членки в настоящото дело (вж. точка 44 по-горе), трябва да се отбележи, че различните представени в искания документ предложения за изменение или за нова редакция, направени от четирите делегации на държави членки, са част от обичайния законодателен процес, естествено отнасящ се до гражданите, които ще бъдат засегнати от него, още повече че тук става дума за законодателно предложение, свързано с правата на гражданите да участват в този процес. На етапа, когато тези делегации излагат становищата си, те се опитват единствено да изтъкнат своите предпочитания или идеи по един или друг конкретен въпрос, като необходимостта да се защитят правните становища или документите, предоставени на Съда.
78 Противно на това, което изтъква Съветът, без обаче да представя примери, които са в състояние да подкрепят наличието на враждебен прием от медиите на разглежданите предложения или на ожесточени обществени критики, на които той се позовава, тези въпроси не са „особено чувствителни“ в смисъл, че основен интерес на Съюза или на държавите членки би бил поставен под въпрос в случай на оповестяване на авторите на предложенията. В това отношение трябва да се припомни, че тук не става въпрос за съдържанието на предложенията, направени от делегациите на държавите членки, а само за посочването на тези делегации на този етап от законодателната процедура. Освен това за демократичния дебат е присъщо дадено предложение за изменение на проект за регламент, който е с общо приложение, задължителен в своята цялост и се прилага пряко във всички държави членки, да може да бъде обект на положителни, както и на отрицателни коментари от страна на обществото и на медиите. Накрая Регламент № 1049/2001 предвижда особена процедура в член 9, когато документът, до който е поискан достъп, може да бъде определен като „чувствителен документ“, а Съветът не се позовава на такова третиране в настоящото дело. Поради това твърдяното чувствително естество на предложенията, направени от държавите членки и възпроизведени в искания документ, не може да обоснове прилагането на член 4, параграф 3, първа алинея от Регламент № 1049/2001 в конкретния случай.
79 Що се отнася до твърдението на Съвета, че допуснатото от него закъснение при изразяването на становище по предложението за регламент на Комисията било свързано с трудностите, произтичащи от оповестяването на информацията за авторите на предложенията, следва да се отбележи, че много други обяснения от политическо и правно естество позволяват да се обясни продължителността на този законодателен процес, като например определянето на правомощията на Съвета и на Парламента в областта на съвместното вземане на решения след влизането в сила на Договора от Лисабон, резултатите от изборите за Европейския парламент и встъпването в длъжност на новата Комисия.
80 Следователно трябва да се направи изводът, че твърдяната от Съвета опасност от поставяне под въпрос на свободата на действие на представителите на държавите членки в рамките на текущата законодателна процедура не може да засегне сериозно процеса на вземане на решения на Съвета по смисъла на изключението, предвидено от член 4, параграф 3, първа алинея от Регламент № 1049/2001 (вж. точка 59 по-горе). Конкретно доказване на такова засягане не е направено в обжалваното решение и не следва впрочем от доказателствата по делото.
81 Що се отнася до доводите, съгласно които оповестяването на авторите на предложенията имало за предвидима последица отказ от писмени становища в полза на устните (вж. точка 45 по-горе), следва да се отбележи, че начинът, по който представителите на държавите членки излагат техните предложения за промени или изменения на предложението за регламент, в действителност не влияе върху практиката на Съвета за изготвяне на доклад за съдържанието на тези предложения, за да се допусне обсъждането им. Що се отнася до разглежданата законодателна процедура, генералният секретариат е сметнал за подходящо да състави документ, включващ различните предложения, направени от държавите членки, за да позволи на работната група на Съвета да изрази становище по тези предложения. Като пример разглеждането на документ 10859/1/09 REV 1, цитиран от Съвета за илюстрация на това, което той счита за промяна в своята практика, показва, че генералният секретариат на Съвета посочва както писмените, така и устните предложения, направени от различните делегации на държавите членки в документите, които изпраща, за да обобщи напредъка на обсъжданията. Ето защо в конкретния случай опасността от отказ от писмени становища в полза на устните не може да засегне сериозно процеса на вземане на решения от Съвета по смисъла на изключението, предвидено от член 4, параграф 3, първа алинея от Регламент № 1049/2001.
82 На последно място, що се отнася до твърдението на Съвета, че практиката на неговия генерален секретариат се променила между 26 януари 2009 г. — датата, на която документ № 5671/09 още посочвал наименованията на делегациите, изразили становища и препоръки по предложението на Комисията, и 22 юли 2009 г. — датата, на която документ 10859/1/09 REV 1 вече не уточнява кои са делегациите, изразили становища и препоръки по предложението на Комисията, а използва изразите „определен брой делегации“, „други делегации“ или „голям брой делегации“, без да посочва въпросните делегации, след неразрешеното публично оповестяване от организацията Statewatch на информацията за авторите на предложенията (вж. точка 51 по-горе), следва да се отбележи, че посоченото изменение на практиката може също да се обясни с факта, че жалбоподателят е подал жалба, за да оспори законосъобразността на обжалваното решение, с което му се отказва достъп до тази информация. В това отношение следва да се констатира, че в отговор на въпрос на Общия съд Съветът посочва в съдебното заседание, че промяната на разглежданата практика не се прилага хоризонтално към всички законодателни процедури, а само към процедурата, свързана с предложението за регламент, което е предмет на искания документ.
83 Във всеки случай посочената от Съвета пряка причинно-следствена връзка между публичното оповестяване на наименованията на делегациите — автори на предложенията, и сериозното засягане на неговия процес на вземане на решения не е доказана по никакъв начин от документите, посочени във връзка с това от Съвета. Всъщност, обратно на изтъкнатото от Съвета, от разглеждането на документ 10859/1/09 REV 1 следва, че делегациите на държавите членки все още поименно са посочени в оригиналния текст и заличени в публичнодостъпния текст и че това изглежда е направено както при позоваването на минали предложения, изложени например в искания документ, така и при позоваването на предложения, представени впоследствие от тези делегации. Освен това жалбоподателят посочва в съдебното заседание, без това да е оспорено от Съвета, че използването на горепосочените изрази от генералния секретариат изобщо не е ново и оригинално.
84 От всичко гореизложено следва, че Съветът е нарушил член 4, параграф 3, първа алинея от Регламент № 1049/2001, като се е противопоставил в обжалваното решение на оповестяването на информация за авторите на предложенията с мотива, че от това произтичало сериозно засягане на неговия процес на вземане на решения по съображенията, изложени в самото решение.
85 Следователно обжалваното решение трябва да се отмени, без да е необходимо да се разглежда въпросът за наличието на по-висш обществен интерес, обосноваващ оповестяването на тази информация, нито второто правно основание, изведено от нарушение на задължението за мотивиране.
По съдебните разноски
86 По силата на член 87, параграф 2 от Процедурния правилник загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. Тъй като Съветът е загубил делото, той следва да бъде осъден да заплати освен направените от него съдебни разноски и тези на жалбоподателя в съответствие с исканията на последния.
87 Съгласно член 87, параграф 4, първа алинея от Процедурния правилник държавите членки, които са встъпили в делото, понасят направените от тях съдебни разноски. Следователно Република Гърция и Обединеното кралство понасят направените от тях съдебни разноски.
По изложените съображения
ОБЩИЯТ СЪД (трети състав)
реши:
1) Отменя решението на Съвета на Европейския съюз от 26 февруари 2009 година, с което се отказва достъп до определена информация, съдържаща се в докладна записка от 26 ноември 2008 г. във връзка с предложение за регламент относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията.
2) Съветът понася направените от него съдебни разноски, както и съдебните разноски, направени от Access Info Europe.
3) Република Гърция и Обединено кралство Великобритания и Северна Ирландия понасят направените от тях съдебни разноски.
Azizi | Cremona | Frimodt Nielsen |
Обявено в открито съдебно заседание в Люксембург на 22 март 2011 година.
Подписи