HOTĂRÂREA TRIBUNALULUI (Camera a treia)
22 martie 2011(*)
„Acces la documente – Regulamentul (CE) nr. 1049/2001 – Document privind o procedură legislativă în curs – Respingerea în parte a cererii de acces – Acțiune în anulare – Termen de introducere a acțiunii – Admisibilitate – Divulgare de către un terț – Nedispariția interesului de a exercita acțiunea – Identificarea delegațiilor statelor membre autoare ale propunerilor – Excepție privind protecția procesului decizional”
În cauza T‑233/09,
Access Info Europe, cu sediul în Madrid (Spania), reprezentată de O. W. Brouwer și de J. Blockx, avocați,
reclamantă,
împotriva
Consiliului Uniunii Europene, reprezentat de doamna C. Fekete și de domnul M. Bauer, în calitate de agenți,
pârât,
susținut de
Republica Elenă, reprezentată de doamna E.-M. Mamouna și de domnul K. Boskovits, în calitate de agenți,
și de
Regatul Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord, reprezentat de doamna E. Jenkinson și de domnul S. Ossowski, în calitate de agenți, asistați de doamna L. J. Stratford, barrister,
interveniente,
având ca obiect o cerere de anulare a Deciziei Consiliului din 26 februarie 2009 de respingere a cererii de acces la anumite informații cuprinse într‑o notă din 26 noiembrie 2008 referitoare la o propunere de regulament privind accesul public la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei
TRIBUNALUL (Camera a treia),
compus din domnul J. Azizi, președinte, doamna E. Cremona și domnul S. Frimodt Nielsen (raportor), judecători,
grefier: domnul N. Rosner, administrator,
având în vedere procedura scrisă și în urma ședinței din 6 octombrie 2010,
pronunță prezenta
Hotărâre
Cadrul juridic
1 Potrivit articolului 255 CE:
„(1) Orice cetățean al Uniunii și orice persoană fizică sau juridică, care are reședința sau sediul într‑un stat membru, are drept de acces la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei, sub rezerva principiilor și condițiilor care vor fi stabilite în conformitate cu alineatele (2) și (3).
(2) Principiile generale și limitele care, din motive de interes public sau privat, reglementează exercitarea dreptului de acces la documente se stabilesc de Consiliu, hotărând în conformitate cu procedura prevăzută la articolul 251, în următorii doi ani de la intrarea în vigoare a Tratatului de la Amsterdam.
(3) Fiecare instituție menționată anterior elaborează, în regulamentul său de procedură, dispoziții speciale privind accesul la propriile documente.”
2 Regulamentul (CE) nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului din 30 mai 2001 privind accesul public la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei (JO L 145, p. 43, Ediție specială, 01/vol. 3, p. 76) definește principiile, condițiile și limitele dreptului de acces la documentele acestor instituții în conformitate cu articolul 255 alineatul (2) CE.
3 Articolul 4 din regulamentul menționat definește mai multe excepții de la dreptul de acces la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei, consacrat prin articolul 2 din acest regulament pentru orice cetățean al Uniunii și pentru orice persoană fizică sau juridică rezidentă sau care își are sediul într‑un stat membru.
4 În special, articolul 4 alineatul (3) primul paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001 prevede:
„Accesul la un document întocmit de o instituție pentru uzul său intern sau primit de o instituție și referitor la o chestiune pentru care instituția nu a luat încă nicio decizie este refuzat în cazul în care divulgarea conținutului acestuia ar aduce gravă atingere procesului decizional al acestei instituții, cu excepția cazului în care un interes public superior justifică divulgarea conținutului documentului în cauză.”
5 Potrivit articolului 207 alineatul (3) CE:
„Consiliul adoptă propriul său regulament de procedură.
Pentru punerea în aplicare a articolului 255 alineatul (3) [CE], Consiliul stabilește, în acest regulament, condițiile în care publicul are acces la documentele Consiliului. În înțelesul prezentului alineat, Consiliul stabilește cazurile în care trebuie să fie considerat ca acționând în calitate de legiuitor, pentru a facilita accesul la documente în cazurile respective, menținând cu toate acestea eficiența procesului de luare a deciziilor. În toate cazurile, atunci când Consiliul acționează în calitatea sa de legiuitor, rezultatele și explicațiile privind voturile, precum și declarațiile înscrise în procesul‑verbal sunt făcute publice.”
Situația de fapt
6 Printr‑un e‑mail din 3 decembrie 2008, reclamanta, asociația Access Info Europe, a solicitat Consiliului Uniunii Europene, în temeiul Regulamentului nr. 1049/2001, accesul la o notă din 26 noiembrie 2008, adresată de Secretariatul General Grupului de lucru privind informarea, instituit de Consiliu, referitor la propunerea de regulament al Parlamentului European și al Consiliului privitor la accesul public la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei (denumită în continuare „documentul solicitat”). Acest document reunește propunerile de modificări sau de redactări noi prezentate de mai multe state membre cu ocazia reuniunii Grupului de lucru din 25 noiembrie 2008.
7 Printr‑un e‑mail din 17 decembrie 2008, Consiliul a acordat reclamantei acces parțial la documentul solicitat. Versiunea transmisă reclamantei cuprindea propunerile sus‑menționate, fără a permite totuși identificarea statului membru care era autorul acestora. Pentru a justifica refuzul comunicării acestei informații, Consiliul a arătat că divulgarea ei ar aduce gravă atingere procesului decizional și că nu era justificată de un interes public superior, ceea ce ar permite aplicarea excepției de la dreptul de acces la documente, consacrată la articolul 4 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1049/2001.
8 Printr‑un e‑mail din 16 ianuarie 2009, reclamanta a introdus o cerere de confirmare, în temeiul articolului 7 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1049/2001.
9 Prin decizia adoptată la 26 februarie 2009 (denumită în continuare „decizia atacată”), Consiliul, prin intermediul Secretariatului său General, a repetat refuzul, întemeiat pe articolul 4 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1049/2001, de a divulga elementele din documentul solicitat care permit identificarea statelor membre autoare ale diferitelor propuneri prezentate cu ocazia reuniunii Grupului de lucru privind informarea din 25 noiembrie 2008. În urma unei cereri privind stadiul procedurii, adresată de reclamantă, decizia atacată i‑a fost transmisă de Consiliu printr‑un e‑mail din data de 3 aprilie 2009. În acest e‑mail, Consiliul arată de asemenea că transmisese deja reclamantei o copie a deciziei atacate printr‑o scrisoare expediată la 26 februarie 2009.
10 În decizia atacată, Consiliul invocă motivele următoare în scopul de a stabili că divulgarea identității autorilor diferitelor propuneri de modificări ar aduce gravă atingere procesului său decizional și nu ar fi justificată de un interes public superior:
„Grupul de lucru «Informare», grupul de pregătire al Consiliului care s‑a ocupat de analizarea propunerii, s‑a reunit cu mai multe ocazii în scopul efectuării unei prime examinări a propunerii [de regulament privind accesul public la documente, prezentată de Comisie la 30 aprilie 2008 și în curs de dezbatere de către cele două componente ale autorității legislative în cadrul procedurii de codecizie]. În cadrul acestor discuții, delegațiile și‑au exprimat pozițiile preliminare privind modificările cuprinse în propunere. Aceste discuții se află încă într‑un stadiu preliminar și nu am remarcat o convergență a pozițiilor, nici nu am ajuns la vreo concluzie cu privire la aspectele puse în discuție. Contribuțiile scrise cuprinse în documentul solicitat vizează trei aspecte deosebit de sensibile în contextul discuțiilor preliminare cu Consiliul și care, până în prezent, nu au fost examinate în profunzime în cadrul Grupului de lucru «Informare». Ținând seama de faptul că procesul decizional nu se află acum decât în faza inițială, că aspectele delicate invocate în documentul solicitat nu au făcut încă obiectul unor discuții aprofundate și că nu s‑a putut identifica încă o linie clară de conduită cu privire la aceste aspecte, divulgarea numelui delegațiilor care se află la originea propunerilor cuprinse în documentul solicitat ar dăuna grav eficacității procesului decizional al Consiliului prin compromiterea capacității acestuia de a ajunge la un acord cu privire la acest dosar și în special ar reduce marja de manevră a delegațiilor în raport cu găsirea unui compromis în cadrul Consiliului.
Astfel, riscul de a compromite grav procesul decizional al Consiliului este previzibil în mod rezonabil, iar nu pur ipotetic. Dacă documentele care privesc punctul de vedere exprimat în scris de delegații cu privire la aspecte deosebit de sensibile ar fi divulgate integral în cursul procesului decizional, anumite delegații ar fi încurajate să nu își mai prezinte punctul de vedere în scris și să se rezume la comunicări orale cu Consiliul și cu grupurile sale de pregătire, ceea ce nu ar implica redactarea de documente. Aceasta ar dăuna considerabil eficacității procesului decizional intern al Consiliului prin crearea de obstacole în raport cu discuțiile interne complexe privitoare la proiectul de act și ar fi de asemenea prejudiciabil pentru transparența globală a procesului decizional al Consiliului.
Consiliul a pus în balanță, pe de o parte, interesul public referitor la eficacitatea procesului său decizional intern și, pe de altă parte, interesul public pentru consolidarea transparenței, care garantează o mai mare legitimitate a instituțiilor Uniunii Europene și o responsabilitate mai mare a acestora față de cetățeni, în special în cazul în care ele acționează în calitate de legiuitor. Tocmai ca urmare a acestei puneri în balanță, Secretariatul General a decis, drept răspuns la cerere[a] inițială, să divulge conținutul documentului solicitat, cu eliminarea numelor delegațiilor vizate. Această soluție permite, pe de o parte, examinarea de către cetățeni, în conformitate cu principiile democratice, a informațiilor pe care se bazează proiectul de act legislativ dezbătut în cadrul Consiliului și, pe de altă parte, păstrarea eficacității procesului decizional al Consiliului, în conformitate cu dispozițiile exprese cuprinse la articolul 207 alineatul (3) CE.
Consiliul a examinat de asemenea posibilitatea de a aprecia, în raport cu fiecare delegație în parte, dacă numele statelor membre vizate putea fi divulgat. Totuși, s‑a renunțat la această abordare, întrucât ar conduce la o apreciere extrem de arbitrară, la rândul ei susceptibilă de contestare. Soluția reținută nu împiedică, bineînțeles, delegațiile vizate să își exprime public poziția astfel cum consideră adecvat.”
Procedura și concluziile părților
11 Prin cererea introductivă depusă la grefa Tribunalului la 12 iunie 2009, reclamanta a introdus prezenta acțiune.
12 Prin Ordonanța din 23 noiembrie 2009 a președintelui Camerei a treia a Tribunalului a fost admisă cererea de intervenție în susținerea concluziilor Consiliului formulată de Republica Elenă și de Regatul Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord.
13 Pe baza raportului judecătorului raportor, Tribunalul (Camera a treia) a decis deschiderea procedurii orale. În cadrul măsurilor de organizare a procedurii, s‑a solicitat Consiliului să răspundă la mai multe întrebări și să prezinte o copie a diferitor documente ale Consiliului referitoare la propunerea de regulament privind accesul public la documente prezentată de Comisie la 30 aprilie 2008 și disponibile publicului în acest stadiu al procedurii legislative.
14 Prin scrisoarea din 29 iulie 2010, Consiliul și‑a prezentat răspunsurile la întrebările Tribunalului și a prezentat de asemenea documentele solicitate, cu privire la care reclamanta a avut ocazia de a se pronunța în ședință.
15 Pledoariile părților și răspunsurile acestora la întrebările adresate de Tribunal au fost ascultate în ședința din 6 octombrie 2010.
16 Reclamanta solicită Tribunalului:
– anularea deciziei atacate;
– obligarea Consiliului la plata cheltuielilor de judecată efectuate de aceasta, precum și de interveniente.
17 Consiliul solicită Tribunalului:
– respingerea acțiunii ca vădit inadmisibilă;
– cu titlu subsidiar, respingerea acțiunii ca neîntemeiată;
– obligarea reclamantei la plata cheltuielilor de judecată.
18 Republica Elenă solicită Tribunalului respingerea acțiunii.
19 Regatul Unit solicită Tribunalului:
– respingerea acțiunii;
– obligarea reclamantei la plata cheltuielilor de judecată.
În drept
Cu privire la admisibilitate
Cu privire la data de la care începe să curgă termenul de introducere a acțiunii
– Argumentele părților
20 Consiliul arată că acțiunea este vădit inadmisibilă întrucât este tardivă. Termenul de introducere a acțiunii prevăzut la articolul 230 al cincilea paragraf CE nu ar începe să curgă la 3 aprilie 2009, dată la care decizia atacată a fost comunicată reclamantei prin e‑mail, ci la 26 februarie 2009, dată la care Consiliul i‑ar fi comunicat acesteia decizia amintită printr‑o scrisoare simplă nerecomandată. În speță, decizia atacată ar fi fost adoptată de Consiliu la 26 februarie 2009. Scrisoarea care însoțea această decizie ar fi fost finalizată și semnată la aceeași dată, ulterior ar fi fost înregistrată la serviciul de poștă și imediat ar fi fost expediată sub formă de scrisoare simplă nerecomandată la adresa indicată de reclamantă. În cursul celor opt ani în care Regulamentul nr. 1049/2001 a fost aplicat de Consiliu, nu i‑ar fi fost semnalată pierderea niciunui răspuns. În consecință, Consiliul ar avea toate motivele să creadă că decizia atacată a fost primită de reclamantă. Prin urmare, termenul de introducere a acțiunii, care ar fi început să curgă la 26 februarie 2009, ar expira la 6 mai 2009, la expirarea termenului de două luni, la care se adaugă un termen de zece zile pentru considerente de distanță, în temeiul articolului 102 alineatul (2) din Regulamentul de procedură al Tribunalului. Astfel, acțiunea ar fi tardivă întrucât a fost introdusă la 12 iunie 2009, respectiv la mai mult de cinci săptămâni de la expirarea termenului prevăzut în acest sens.
21 În ipoteza în care legalitatea notificării nu ar putea fi stabilită cu certitudine, Consiliul arată că reclamanta putea lua cunoștință de decizia atacată începând cu 26 februarie 2009. În speță, proiectul de răspuns la cererea de confirmare era accesibil publicului de la 20 februarie 2009, prin intermediul registrului de documente al Consiliului. De altfel, acest proiect fusese transmis reclamantei drept răspuns la cererea sa la 2 martie 2009, în timp ce informațiile privitoare la adoptarea proiectului amintit erau publice de la 26 februarie 2009. Întrucât reclamanta nu a acționat timp de o lună, până la 3 aprilie 2009, pentru a solicita comunicarea textului adoptat în temeiul proiectului de răspuns comunicat la 2 martie, aceasta nu ar fi respectat ceea ce Consiliul consideră că reprezintă un termen rezonabil pentru a lua cunoștință de decizia atacată.
22 Reclamanta susține că nu a primit nicio scrisoare de la Consiliu prin care să fie informată în legătură cu decizia atacată anterior datei de 3 aprilie 2009, dată la care a primit notificarea deciziei atacate prin e‑mail. În ce privește afirmația potrivit căreia aceasta ar fi putut lua cunoștință de decizia atacată prin consultarea registrului public al Consiliului, reclamanta subliniază că registrul la care face trimitere Consiliul nu conține decât o schiță de răspuns, iar nu documentul final.
– Aprecierea Tribunalului
23 În temeiul articolului 230 al cincilea paragraf CE, o acțiune în anulare trebuie formulată în termen de două luni, după caz, de la publicarea sau de la notificarea actului atacat reclamantului ori, în lipsă, de la data la care acesta a luat cunoștință de actul respectiv.
24 Potrivit articolului 102 alineatul (2) din Regulamentul de procedură, termenul pentru introducerea acțiunii trebuie prelungit pentru considerente de distanță, în mod invariabil, cu zece zile.
25 Reiese de asemenea de la articolul 254 alineatul (3) CE că deciziile sunt notificate destinatarilor lor și intră în vigoare prin această notificare.
26 În speță, nu se contestă că decizia atacată a fost comunicată de Consiliu reclamantei la 3 aprilie 2009. Această decizie era anexată unui e‑mail al Consiliului prin care Secretariatul General răspundea la un e‑mail al reclamantei prin care aceasta solicita să fie informată în legătură cu stadiul procedurii. Reclamanta confirmă că a luat cunoștință de acest răspuns la 3 aprilie 2009, ceea ce permite să se stabilească notificarea deciziei atacate destinatarului său, în sensul tratatului.
27 Această concluzie nu este readusă în discuție de argumentația Consiliului prin care se urmărește să se demonstreze notificarea la 26 februarie 2009 a deciziei atacate reclamantei. Astfel, Consiliul nu a dovedit că scrisoarea pe care declară că a adresat‑o reclamantei a ajuns în bune condiții la destinatară anterior datei de 3 aprilie 2009. Consiliul recunoaște de altfel că a adresat decizia atacată prin „scrisoare simplă nerecomandată”, ceea ce nu îi permite să stabilească recepția și, cu atât mai puțin, data recepției scrisorii menționate de destinatara acesteia din Spania. În lipsa unei scrisori recomandate cu confirmare de primire, a unui e‑mail sau a unui fax, urmate de o confirmare de primire, susținerea Consiliului potrivit căreia răspunsul său transmis la 26 februarie 2009 a fost primit de reclamantă în aceeași zi sau după puțin timp nu este demonstrată. În consecință, data la care a început să curgă termenul de introducere a acțiunii este 3 aprilie 2009, dată la care Consiliul a notificat prin e‑mail reclamantei decizia atacată.
28 Pe de altă parte, în ce privește argumentul Consiliului potrivit căruia reclamanta ar fi luat cunoștință despre conținutul deciziei atacate atunci când a luat cunoștință de proiectul de răspuns confirmativ la 2 martie 2009, trebuie amintit că reiese chiar din cuprinsul articolului 230 al cincilea paragraf CE că acest criteriu al datei când s‑a luat cunoștință de actul atacat ca dată de la care începe să curgă termenul de introducere a acțiunii prezintă caracter subsidiar în raport cu cel al publicării sau cu cel al notificării (a se vedea Hotărârea Tribunalului din 27 noiembrie 2003, Regione Siciliana/Comisia, T‑190/00, Rec., p. II‑5015, punctul 30 și jurisprudența citată). În consecință, presupunând chiar că ar fi demonstrată, data la care reclamanta a luat cunoștință de decizia atacată nu poate fi considerată dată la care a început să curgă termenul de introducere a acțiunii dat fiind că, în speță, această decizie i‑a fost notificată la 3 aprilie 2009 în temeiul articolului 254 alineatul (3) CE. În prezența unei notificări adresate destinatarului, pentru calcularea termenului de introducere a acțiunii prevăzut la articolul 230 al cincilea paragraf CE aceasta este data care trebuie luată în considerare, iar nu data când reclamanta a luat cunoștință de decizie, care nu intervine decât cu titlu subsidiar, în lipsa notificării. Oricare ar fi situația, în ce privește chiar dovedirea faptului că s‑a luat cunoștință de decizia atacată, este necontestat de părți că singurul document disponibil în registrul public al Consiliului este un proiect de decizie, iar nu decizia atacată. Prin urmare, reclamanta nu era în măsură să ia cunoștință de cuprinsul și de motivele actului emis cu privire la cererea sa de confirmare în raport cu Regulamentul nr. 1049/2001.
29 În consecință, dat fiind faptul că acțiunea a fost introdusă la grefa Tribunalului la 12 iunie 2009, respectiv în termenul de două luni de la notificarea deciziei atacate, la 3 aprilie 2009, prelungit cu termenul invariabil de zece zile, aceasta nu este tardivă. Prin urmare, se impune respingerea cauzei de inadmisibilitate invocate în acest sens de Consiliu.
Cu privire la interesul reclamantei de a obține anularea deciziei atacate
30 În memoriul în apărare, Consiliul arată că o versiune integrală a documentului solicitat este accesibilă publicului pe site‑ul internet al organizației Statewatch de la 26 noiembrie 2008. Drept răspuns la întrebările adresate în cadrul măsurilor de organizare a procedurii, Consiliul a precizat adresa electronică la care era posibil accesul la această versiune. Consiliul s‑a referit de asemenea la raportul redactat de House of Lords Select Committee on the European Union (Comisia specială a Camerei Lorzilor privind Uniunea Europeană, denumită în continuare „Comisia «Uniunea Europeană»”) referitor la poziția Regatului Unit cu privire la propunerea de revizuire a Regulamentului nr. 1049/2001, care menționează o reuniune organizată la 18 martie 2009 cu reprezentanții guvernului Regatului Unit cu ocazia căreia au fost amintite consecințele divulgării sus‑menționate. În ședință, Consiliul a arătat că, deși divulgarea neautorizată a versiunii integrale a documentului solicitat de organizația Statewatch a avut loc foarte repede, respectiv, potrivit Consiliului, chiar la sfârșitul lunii noiembrie 2008, Consiliul nu avea cunoștință despre această divulgare atunci când a adoptat decizia inițială din 17 decembrie 2008 și decizia confirmativă din 26 februarie 2009 privind cererea de acces prezentată de reclamantă.
31 În replică, reclamanta arată că nu luase cunoștință de versiunea integrală a documentului solicitat în momentul în care a prezentat cererea sa de acces la documente. În ședință, reclamanta a arătat de asemenea că a putut lua cunoștință de versiunea integrală a documentului solicitat în mai sau în iunie 2009, în urma unor discuții cu alte asociații interesate de aspecte de transparență. Ca urmare a acestei divulgări, reclamanta dispune în prezent de o copie a versiunii integrale a documentului solicitat Consiliului.
32 În acest context, se poate susține că reclamanta nu este efectiv afectată de decizia atacată, întrucât dispune deja de informațiile a căror divulgare o solicită și că nu ar putea pretinde, așadar, că ar avea un interes suficient pentru a obține anularea deciziei atacate.
33 În această privință, trebuie amintit că, în raport cu obiectul acțiunii, interesul reclamantei de a exercita acțiunea trebuie să existe la momentul introducerii acesteia, sub sancțiunea inadmisibilității. Acest obiect al litigiului trebuie să existe în continuare, ca și interesul de a exercita acțiunea, până la momentul pronunțării hotărârii judecătorești, sub sancțiunea nepronunțării asupra fondului, ceea ce presupune ca acțiunea să fie susceptibilă, prin rezultatul său, să aducă un beneficiu părții care a formulat‑o. Dacă interesul reclamantei de a exercita acțiunea dispare în cursul procedurii, o hotărâre pe fond a Tribunalului nu îi poate aduce niciun beneficiu (a se vedea Hotărârea Curții din 7 iunie 2007, Wunenburger/Comisia, C‑362/05 P, Rep., p. I‑4333, punctele 42 și 43 și jurisprudența citată).
34 În speță, nici divulgarea versiunii integrale a documentului solicitat pe site‑ul internet al organizației Statewatch, la finalul anului 2008, nici aflarea cuprinsului acestei versiuni de către reclamantă în mai sau în iunie 2009 nu permit să se considere că aceasta nu are sau nu mai are interesul de a solicita anularea deciziei atacate din motivele precizate mai sus.
35 În primul rând, la nivel de principiu, rezultă dintr‑o jurisprudență constantă că reclamantul continuă să aibă interesul de a solicita anularea unui act al unei instituții pentru a nu permite repetarea în viitor a pretinsei nelegalități de care acesta ar fi afectat. Un astfel de interes de a exercita acțiunea decurge din articolul 266 primul paragraf TFUE, în temeiul căruia instituția emitentă a actului anulat este obligată să ia măsurile impuse de executarea hotărârii Curții. Totuși, un asemenea interes de a exercita acțiunea nu poate exista decât dacă pretinsa nelegalitate este susceptibilă de a se repeta în viitor, independent de împrejurările care au prilejuit acțiunea formulată de reclamant (a se vedea Hotărârea Wunenburger/Comisia, punctul 33 de mai sus, punctele 50-52 și jurisprudența citată). Aceasta este situația în cauza de față, întrucât, pe de o parte, nelegalitatea invocată de reclamantă se întemeiază pe interpretarea uneia dintre excepțiile prevăzute în Regulamentul nr. 1049/2001 în legătură cu care există un risc semnificativ de repetare de către Consiliu cu ocazia unei noi cereri, iar pe de altă parte, reclamanta, în calitate de asociație care are drept scop promovarea transparenței în cadrul Uniunii Europene, poate adresa în viitor cereri de acces similare privitoare la același tip de documente.
36 În al doilea rând, trebuie arătat că autorul divulgării informațiilor în litigiu către reclamantă nu este Consiliul, care ar recunoaște astfel interesul publicului de a obține divulgarea unor astfel de informații, ci un terț care nu a respectat reglementarea aplicabilă accesului public la documentele Consiliului. În această privință, reclamanta arată că nu știa că aceste informații erau disponibile pe site‑ul internet al organizației Statewatch în momentul în care a prezentat cererea inițială și cererea de confirmare a accesului la documente, iar Consiliul precizează că se afla în aceeași situație atunci când a răspuns la aceste cereri. În consecință, nici reclamanta, nici Consiliul nu cunoșteau acest fapt atunci când a avut loc procedura administrativă care a condus la adoptarea deciziei atacate. Prin urmare, reclamanta poate solicita Tribunalului pronunțarea cu privire la legalitatea acestei decizii cauzatoare de prejudicii, întrucât este vorba despre singura decizie care i‑a fost notificată până în prezent și nu îi acordă decât acces parțial la documentul solicitat, în temeiul uneia dintre excepțiile prevăzute în Regulamentul nr. 1049/2001. Comportamentul organizației Statewatch este lipsit de relevanță în raport cu aprecierea interesului reclamantei de a obține anularea unei asemenea decizii (a se vedea în acest sens Hotărârea Tribunalului din 17 iunie 1998, Svenska Journalistförbundet/Consiliul, T‑174/95, Rec., p. II‑2289, punctul 69, în cadrul căreia reclamanta era deja în posesia anumitor documente solicitate Consiliului care îi fuseseră transmise de autoritățile competente ale unui stat membru).
37 Reiese din cele de mai sus că, chiar dacă a putut obține conținutul informațiilor la care Consiliul îi refuzase accesul, reclamanta are în continuare un interes de a obține anularea deciziei atacate.
Cu privire la fond
38 În susținerea acțiunii sale, reclamanta invocă două motive. Primul motiv este întemeiat pe încălcarea articolului 4 alineatul (3) primul paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001. Al doilea motiv este întemeiat pe lipsa motivării. Se impune să se înceapă cu examinarea primului motiv.
Argumentele părților
39 Reclamanta amintește că Regulamentul nr. 1049/2001 urmărește asigurarea unei mai bune participări a cetățenilor la procesul de decizie și conferirea celui mai mare efect posibil dreptului de acces public la documente, în special în cazurile în care instituțiile acționează în calitate de legiuitor. Accesul public la documentele instituțiilor ar constitui principiul, iar refuzul, excepția, care ar trebui interpretată restrictiv.
40 În ce privește afirmația potrivit căreia marja de manevră a delegațiilor ar fi redusă dacă acestea ar fi identificate, reclamanta arată că nicio explicație nu a fost prezentată în decizia atacată pentru a susține temeinicia acestei afirmații. Delegațiile formulează avize și propun modificări care îi permit Consiliului să își definească poziția. Accesul public la aceste poziții ar permite, așadar, statelor membre și instituțiilor să fie responsabile față de cetățeni. Presupunând chiar că identificarea delegațiilor le expune riscului unei presiuni exterioare, acest risc nu ar fi suficient pentru a justifica aplicarea excepției invocate, întrucât ar fi inerent cerinței de responsabilitate și principiului participării cetățenilor pe care se întemeiază Regulamentul nr. 1049/2001. În ce privește cristalizarea pozițiilor susținută de Consiliu, reclamanta amintește că simpla afirmare a existenței unui prejudiciu nu este suficientă pentru a‑l demonstra. Consiliul nu ar demonstra modul în care divulgarea documentului solicitat pe site‑ul internet al organizației Statewatch ar fi dăunat spiritului de încredere în cadrul delegațiilor. Pe de altă parte, unica împrejurare în care poziția unei delegații ar necesita să fie ținută secretă ar fi cea în care aceasta ar dori să întrețină un dublu discurs și să aibă o anumită poziție atunci când participă la reuniunile Consiliului și o alta atunci când se adresează publicului, inclusiv propriilor cetățeni. Or, acesta nu ar fi obiectivul Regulamentului nr. 1049/2001.
41 În ce privește afirmația potrivit căreia punctele de vedere ale delegațiilor nu ar mai fi prezentate în scris dacă acestea ar fi identificate, reclamanta subliniază că, în principiu, tot ce se spune sau se scrie în cursul fazei preparatorii adoptării unui act legislativ ar trebui pus la dispoziția publicului pentru informare și control. În speță, eventualele efecte negative ale divulgării identității autorilor propunerilor nu ar fi decât marginale. Nimic nu ar permite să se susțină că această divulgare ar descuraja delegațiile să își prezinte pozițiile în scris.
42 În ce privește existența unui interes public superior, reclamanta arată că, chiar dacă procesul decizional ar fi readus în discuție din motivele invocate în decizia atacată, acest interes justifică identificarea delegațiilor naționale. Interesul publicului privitor la divulgare nu s‑ar limita la capacitatea de a controla statele membre sau Consiliul, acesta ar privi de asemenea posibilitatea cetățenilor de a participa la procesul legislativ. În consecință, nu poate fi suficientă punerea la dispoziția publicului a pozițiilor adoptate de delegații fără ca acestea să fie identificate.
43 Consiliul subliniază, în scopul de a-și susține afirmația potrivit căreia accesul public la părți din documentul solicitat care nu au fost comunicate ar reduce marja de manevră a delegațiilor, că articolul 255 CE și Regulamentul nr. 1049/2001 nu impun ca procesul legislativ să facă obiectul unei transparențe complete. Normele aplicate de Consiliu în ce privește accesul public la documentele legislative ar ține seama mai degrabă de echilibrul vizat la articolul 207 alineatul (3) CE între un acces public mai larg la activitățile sale de legiuitor și protecția procesului său decizional. Regulamentul de procedură al Consiliului ar stabili cazurile în care acesta acționează în calitate de legiuitor [articolul 7 din Decizia 2006/683/CE, Euratom a Consiliului din 15 septembrie 2006 de adoptare a regulamentului de procedură al Consiliului (JO L 285, p. 47, Ediție specială, 01/vol. 6, p. 199), denumit în continuare „Regulamentul de procedură al Consiliului”] și documentele legislative care sunt direct accesibile publicului [articolul 11 alineatele (5) și (6) din anexa II la Regulamentul de procedură al Consiliului]. Ulterior adoptării unui act legislativ, documentele care cuprind pozițiile individuale ale delegațiilor ar fi accesibile publicului [a se vedea articolul 11 alineatul (6) din anexa II la Regulamentul de procedură al Consiliului]. Atât timp cât discuțiile sunt încă în curs, cuprinsul acestor documente ar fi de asemenea accesibil publicului, cu excepția numelui delegațiilor care formulează propuneri și a părților în cazul cărora sunt aplicabile excepțiile prevăzute la articolul 4 din Regulamentul nr. 1049/2001 (a se vedea liniile directoare aprobate de Coreper la 8 martie 2002 cu privire la anumite aspecte de principiu care decurg din aplicarea Regulamentului nr. 1049/2001). Deși delegațiile cunosc faptul că se va face public cuprinsul poziției lor privitoare la dosarele legislative în cursul examinării, acestea se așteaptă totuși ca numele lor să rămână confidențiale până când actul legislativ este adoptat. Prin urmare, în scopul menținerii marjei de manevră a delegațiilor în cursul discuțiilor preliminare privind propunerea Comisiei, ar fi necesar să se asigure nedivulgarea către public a numelor acestora. În cazul în care contribuțiile scrise ar fi integral accesibile publicului, în cadrul unei proceduri legislative în curs, aceasta ar bloca pozițiile delegațiilor, întrucât ele ar dispune de o marjă de manevră mai redusă pentru a‑și modifica poziția cu ocazia dezbaterilor și pentru a justifica în raport cu opinia publică o soluție de compromis care se poate îndepărta de poziția lor inițială, ceea ce ar periclita grav șansele găsirii unui compromis.
44 Drept răspuns la motivul legat de lipsa elementelor de probă care ar permite să se stabilească modul în care divulgarea numelui delegațiilor în cauză ar aduce gravă atingere procesului decizional în curs, Consiliul – susținut de Republica Elenă și de Regatul Unit – afirmă că această gravă atingere este demonstrată în măsură suficientă în decizia atacată, în special în raport cu existența unui risc previzibil în mod rezonabil, iar nu pur ipotetic. În primul rând, ar reieși din decizia atacată că discuțiile purtate în cadrul Consiliului și privitoare la propunerea Comisiei erau considerate deosebit de sensibile. Revizuirea legislației comunitare care reglementează dreptul de acces public la documente, perceput de mulți ca un drept fundamental, ar suscita un interes considerabil din partea publicului. Anumite poziții adoptate în cadrul acestei revizuiri ar fi fost primite cu ostilitate de mass‑media, ceea ce ar fi dat naștere unor critici severe din partea publicului. În al doilea rând, grupul de lucru nu ar fi analizat încă propunerile delegațiilor. Presiunea publică ar risca să aibă incidență asupra capacității delegațiilor de a‑și prezenta și de a-și apăra în mod liber pozițiile preliminare și, în consecință, ar risca să denatureze dezbaterea din cadrul Consiliului. În cazul în care delegațiile ar fi private de posibilitatea de a examina cu calm, în cadrul Consiliului, aspecte sensibile și controversate legate de Regulamentul nr. 1049/2001, Consiliul ar avea anumite dificultăți privind progresul revizuirii textului. Luările de poziții preliminare prezentate de delegații la nivel tehnic nu ar corespunde în mod necesar cu poziția abordată de statul membru vizat într‑un stadiu ulterior al procedurii. În aceste condiții, divulgarea pozițiilor preliminare ar risca să reprezinte un obstacol în raport cu dezbaterea deschisă în cadrul Consiliului și să creeze neînțelegeri.
45 În susținerea afirmației formulate în decizia atacată, potrivit căreia identificarea delegațiilor care au formulat propuneri le‑ar determina să nu își mai prezinte punctele de vedere în scris, Consiliul constată că, în urma divulgării neautorizate pe internet a documentului solicitat de organizația Statewatch, acesta poate măsura prejudiciul direct produs procesului decizional într‑un asemenea caz. În speță, difuzarea documentului solicitat ar fi produs prejudicii spiritului de încredere în cadrul grupului de lucru, iar delegațiile ar fi devenit deosebit de prudente atunci când s‑a pus problema comunicării în scris a pozițiilor lor, în special a acelora care puteau suscita critici sau controverse din partea publicului. Examinarea unei propuneri legislative nu poate fi efectuată pe baza unor simple comunicări orale între delegații. În cazul în care delegațiile s‑ar abține de la prezentarea pozițiilor lor în scris, cetățenii nu ar mai avea posibilitatea de a exercita nicio formă de control asupra acestor poziții pentru simplul motiv că nu ar mai exista niciun document relevant, ceea ce ar aduce gravă atingere principiului transparenței.
46 Drept răspuns la motivul referitor la demonstrarea necesară a prejudiciului produs în mod concret procesului decizional ca urmare a divulgării versiunii integrale a documentului solicitat pe site‑ul internet al organizației Statewatch, Consiliul – susținut de Republica Elenă și de Regatul Unit – amintește că propunerea Comisiei a fost transmisă celor două componente ale autorității legislative la 30 aprilie 2008. Dosarul legislativ s‑ar fi aflat încă în etapa primei lecturi. În așteptarea de la Parlamentul European a concluziei oficiale a primei lecturi, discuțiile din cadrul Consiliului s‑ar fi limitat la comunicări preliminare la nivel tehnic în cadrul grupurilor de pregătire, fără o perspectivă imediată a vreunor negocieri la nivel politic privitoare la dosarul legislativ, în cadrul cărora Consiliul își putea defini poziția în raport cu propunerea Comisiei. Lentoarea neobișnuită a procesului legislativ ar fi vizibilă, din moment ce adoptarea de acte legislative prin intermediul procedurii de codecizie, după prima lectură, durează în medie 16,2 luni. Lipsa progreselor în procesul legislativ ar dovedi caracterul extrem de sensibil și controversat al acestui dosar și faptul că există o reală dificultate în găsirea unei convergențe între diferitele poziții.
47 În ceea ce privește existența unui interes public superior, Consiliul amintește că refuzul său de a identifica delegațiile în cadrul unei proceduri legislative în curs nu se opune controlului exercitat de cetățeni asupra guvernelor în cadrul statelor membre. Interesul ca guvernele să fie ținute răspunzătoare pentru pozițiile pe care le adoptă cu privire la o propunere legislativă nu poate constitui un interes public superior în sensul regulamentului. În plus, Regatul Unit subliniază că solicitările generale referitoare la transparență nu sunt suficiente pentru a constitui un interes public general care să justifice divulgarea.
Răspunsurile la întrebările scrise adresate de Tribunal
48 În cadrul măsurilor de organizare a procedurii, Tribunalul a adresat întrebări scrise Consiliului în ce privește, în special, constatarea care apare în memoriul în apărare, potrivit căreia, de la 26 noiembrie 2008, o versiune integrală a documentului solicitat este accesibilă publicului pe site‑ul internet al organizației Statewatch, ceea ce îi permite „să măsoare prejudiciul direct produs procesului decizional de accesul public la totalitatea pozițiilor scrise ale delegațiilor care apar în documentul solicitat”. Drept răspuns la prima întrebare adresată în cadrul acestor măsuri de organizare a procedurii, Consiliul a formulat următoarele aprecieri pentru a explica mai în detaliu și mai concret cauzele pentru care identificarea delegațiilor care au formulat propuneri reluate în documentul solicitat reprezintă o gravă atingere adusă procesului său decizional.
49 În primul rând, Consiliul arată că, de la divulgarea versiunii integrale a documentului solicitat, Secretariatul General al acestuia nu a difuzat decât patru documente care conțin propuneri scrise formulate de delegații și referitoare la procedura legislativă în cauză, respectiv documentele nr. 8778/09 din 17 aprilie 2009, nr. 9716/09 din 11 mai 2009, nr. 10443/09 din 27 mai 2009 și nr. 11065/09 din 16 iunie 2009. Consiliul constată, în această privință, că toate propunerile realizate în aceste documente urmăresc modificarea propunerii Comisiei în sensul unei mai mari transparențe. Nicio propunere contrară acestui principiu nu ar fi fost formulată de la divulgarea realizată de organizația Statewatch. Or, în opinia Consiliului, nu se poate prezuma că toate delegațiile sunt în favoarea unei mai mari transparențe cu privire la toate aspectele examinate în cadrul grupului de lucru. Acest aspect ar fi demonstrat prin inexistența, pentru moment, a unei convergențe între delegații cu privire la o poziție a Consiliului referitoare la propunerea legislativă. În consecință, Consiliul consideră că delegațiile ale căror poziții riscau să aibă un impact negativ în opinia publică pentru motivul că s‑ar opune transparenței s‑au abținut de la prezentarea în scris a poziției lor după divulgarea versiunii integrale a documentului solicitat pe site‑ul internet al organizației Statewatch.
50 În al doilea rând, pentru a demonstra grava atingere adusă procesului decizional, Consiliul se referă la intervențiile reprezentanților guvernului Regatului Unit în fața Comisiei „Uniunea Europeană” referitoare la stadiul discuțiilor, în cadrul Consiliului, ce aveau ca obiect propunerea de regulament privind accesul public la documente. Drept răspuns la o întrebare privind „utilitatea” divulgării făcute de organizația Statewatch cu privire la progresele discuțiilor în cadrul Consiliului, unul dintre reprezentanții guvernului Regatului Unit a arătat în special că documentul solicitat constituia un „instantaneu” și că acesta nu reflecta în mod necesar coerența negocierilor. Acest reprezentant a adăugat că, așadar, nu era sigur că scoaterea din context a acestor discuții și poziții ale statelor membre prezintă vreo utilitate. Potrivit acestuia, astfel s‑ar produce confuzie. Reprezentantul amintit a adăugat de asemenea că problema ar fi de a ști în ce măsură statele membre ar putea fi sincere sau deschise în cazul în care s‑ar teme în orice moment că reflecțiile lor asupra subiectului ar putea fi publicate. Potrivit Consiliului, reiese cu claritate din cele de mai sus că divulgarea versiunii integrale a documentului solicitat a avut un impact negativ asupra sincerității și a caracterului exhaustiv al discuțiilor purtate în cadrul grupului de lucru al Consiliului, împiedicând delegațiile să anticipeze soluții sau modificări diferite în scopul ajungerii la o convergență a opiniilor cu privire la aspectele cele mai controversate.
51 În al treilea rând, Consiliul arată că nivelul de detaliu din rapoartele Secretariatului General cu privire la stadiul discuțiilor referitoare la dosarul legislativ în cadrul grupului de lucru al Consiliului a evoluat de‑a lungul timpului. Dacă primul său raport din 26 ianuarie 2009 care apare în documentul nr. 5671/09 arăta numele delegațiilor care formulaseră observații și sugestii privitoare la propunerea Comisiei, ultimul raport din data de 22 iulie 2009 care face obiectul documentului 10859/1/09 REV 1 nu mai precizează care sunt delegațiile care au formulat oral observații și sugestii în cadrul reuniunilor grupului, ci utilizează expresiile „un număr de delegații”, „alte delegații”, „un număr semnificativ de delegații”, fără a identifica delegațiile respective. Având în vedere cele de mai sus, impactul direct al divulgării neautorizate a versiunii integrale a documentului solicitat în raport cu exhaustivitatea documentelor preparatorii ale Consiliului elaborate în cadrul dosarului legislativ respectiv poate fi clar măsurat. Dat fiind că documentele preparatorii sunt, înainte de toate, instrumente de lucru ale Consiliului care îi permit să comunice stadiul lucrărilor privitoare la un anumit proces decizional și, în consecință, să faciliteze continuarea lucrărilor privitoare la dosar, este extrem de important ca acestea să aibă un cuprins cât mai complet posibil. Dacă, astfel cum ilustrează cazul de față, Consiliul ar ține seama de riscul divulgării neautorizate, acest fapt ar influența fără îndoială modul în care sunt redactate documentele preparatorii, iar informațiile sensibile – precum cele menționate în cele de mai sus – nu ar mai apărea în acestea. În consecință, documentele preparatorii nu și‑ar mai putea îndeplini obiectivul principal.
52 Drept răspuns la a doua întrebare adresată în cadrul măsurilor de organizare a procedurii, prin care Tribunalul solicita Consiliului să stabilească aspectele deosebit de sensibile abordate prin propunerile delegațiilor statelor membre prezentate în documentul solicitat și modul în care aceste aspecte se pot diferenția de aspectele care pot fi menționate în cadrul unui proces legislativ clasic, în care diferitele posibilități pot fi avute în vedere în stadiul preliminar al discuțiilor, Consiliul a arătat că acest caracter sensibil al documentului solicitat rezidă în statutul și în conținutul acestuia.
53 În ce privește statutul documentului solicitat, Consiliul amintește că, până la data adoptării deciziei atacate, contribuțiile scrise care apăreau în documentul solicitat nu făcuseră obiectul unor discuții aprofundate în cadrul grupului de lucru al Consiliului. De asemenea, dat fiind că propunerile care apar în documentul solicitat urmăresc consolidarea excepțiilor prevăzute în Regulamentul nr. 1049/2001, ar fi rezonabil de așteptat că presiunea externă exercitată de grupurile active în domeniul transparenței este deosebit de prejudiciabilă pentru capacitatea delegațiilor de a-și prezenta și de a‑și apăra în mod liber pozițiile preliminare și că, în consecință, aceasta dăunează sincerității dezbaterilor din cadrul Consiliului.
54 În raport cu conținutul documentului solicitat, Consiliul arată că documentul respectiv cuprinde propuneri prin care se urmărește consolidarea protecției consultanței juridice, a procedurilor de încălcare și a datelor cu caracter personal prin prevederea unei excluderi din domeniul de aplicare al regulamentului propus și prin consolidarea excepțiilor prevăzute în regulamentul în vigoare. În opinia Consiliului, aceste propuneri sunt deosebit de controversate nu numai pentru că riscă să fie criticate pentru motivul că limitează principiul accesului cel mai larg posibil la documente, ci și pentru că se poate considera că acestea restrâng interpretarea largă pe care instanța Uniunii a dat‑o principiului transparenței. Așadar, aceste propuneri ar fi extrem de dificil de apărat în fața opiniei publice, în special dacă sunt scoase din contextul lor legislativ.
Aprecierea Tribunalului
55 Ținând seama de obiectivele urmărite de Regulamentul nr. 1049/2001, în special de împrejurarea, evocată în considerentul (2) al acestuia, că dreptul de acces public la documentele instituțiilor este legat de caracterul democratic al acestora din urmă și de faptul că regulamentul menționat urmărește, astfel cum precizează considerentul (4) și articolul 1 din acesta, conferirea unui drept de acces public cât mai larg posibil, excepțiile de la dreptul menționat enumerate la articolul 4 din acest regulament sunt de strictă interpretare și aplicare (Hotărârea Curții din 18 decembrie 2007, Suedia/Comisia, C‑64/05 P, Rep., p. I‑11389, punctul 66).
56 Așadar, consacrarea celui mai larg acces public posibil implică dreptul publicului de a i se divulga în întregime conținutul documentelor solicitate, acest drept neputând fi limitat decât prin aplicarea strictă a excepțiilor prevăzute în Regulamentul nr. 1049/2001. În cazul în care doar o parte a documentului solicitat se încadrează într‑o excepție, celelalte părți ale documentului se divulgă. În aceste condiții, transparența permite asigurarea unei mai bune participări a cetățenilor la procesul de decizie, precum și o mai mare legitimitate, eficacitate și responsabilitate din partea administrației față de cetățeni într‑un sistem democratic.
57 Astfel cum a decis Curtea, aceste considerații sunt, fără îndoială, de o deosebită pertinență atunci când Consiliul acționează în calitatea sa de legiuitor, astfel cum rezultă din considerentul (6) al Regulamentului nr. 1049/2001, potrivit căruia un acces mai larg la documente trebuie să fie autorizat tocmai într‑un astfel de caz. Transparența în această privință contribuie la consolidarea democrației prin faptul că permite cetățenilor să controleze totalitatea informațiilor care au constituit fundamentul unui act legislativ. Astfel, posibilitatea cetățenilor de a cunoaște fundamentele acțiunilor legislative este o condiție a exercitării efective de către aceștia din urmă a drepturilor lor democratice (Hotărârea Curții din 1 iulie 2008, Suedia și Turco/Consiliul, C‑39/05 P și C‑52/05 P, Rep., p. I‑4723, punctul 46).
58 În plus, trebuie să se arate că, în temeiul articolului 207 alineatul (3) al doilea paragraf CE, Consiliul are obligația de a stabili cazurile în care trebuie să fie considerat ca acționând în calitate de legiuitor pentru a facilita accesul la documente în astfel de cazuri (Hotărârea Suedia și Turco/Consiliul, punctul 57 de mai sus, punctul 47).
59 Pe de altă parte, simpla împrejurare că un document privește un interes protejat printr‑o excepție nu poate fi suficientă pentru a justifica aplicarea acesteia din urmă (Hotărârea Tribunalului din 13 aprilie 2005, Verein für Konsumenteninformation/Comisia, T‑2/03, Rec., p. II‑1121, punctul 69). În principiu, o astfel de aplicare nu poate fi justificată decât în ipoteza în care instituția a apreciat în prealabil dacă accesul la document putea aduce atingere în mod concret și real interesului protejat. În plus, pentru a putea fi invocat, riscul de a se aduce atingere unui interes protejat trebuie să fie previzibil în mod rezonabil, iar nu pur ipotetic (Hotărârea Suedia și Turco/Consiliul, punctul 57 de mai sus, punctul 43, și Hotărârea Tribunalului din 11 martie 2009, Borax Europe/Comisia, T‑166/05, nepublicată în Repertoriu, punctul 50).
60 În speță, revine Consiliului obligația de a pune în balanță interesul special care trebuie protejat prin nedivulgarea unei părți din documentul solicitat, și anume identitatea autorilor propunerilor, și interesul general ca documentul să fie accesibil în întregime, date fiind avantajele care decurg dintr‑o transparență sporită a procesului legislativ. Nu se contestă că documentul solicitat a fost întocmit în cadrul activității legislative a Consiliului. Articolul 7 primul paragraf din Regulamentul de procedură al Consiliului prevede: „Consiliul acționează în calitatea sa legislativă în sensul articolului 207 alineatul (3) al doilea paragraf [...] CE atunci când adoptă norme care sunt obligatorii din punct de vedere juridic în sau pentru statele membre, prin regulamente, directive, decizii‑cadru sau decizii, pe baza dispozițiilor relevante ale tratatelor, cu excepția deliberărilor care conduc la adoptarea unor măsuri interne, acte administrative sau bugetare, acte privind relațiile interinstituționale sau internaționale sau acte neobligatorii (precum concluzii, recomandări sau rezoluții)”.
61 Examinarea documentului transmis de Consiliu în anexă la răspunsul său inițial permite să se constate că documentul solicitat reia in extenso cuprinsul propunerilor adresate Grupului de lucru „Informare” al Consiliului de patru delegații care reprezintă state membre cu scopul de a modifica sau de a redacta în mod diferit dispoziții existente în propunerea de regulament privind accesul public la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei. Documentul solicitat expune de asemenea in extenso motivele invocate de reprezentanții statelor membre în susținerea propunerilor lor. În acest stadiu al procedurii legislative, în curs și în prezent, singurele informații la care a fost refuzat accesul de către Consiliu sunt informațiile care permit identificarea celor patru state membre autoare ale propunerilor de modificare sau de redactare nouă. Consiliul arată că, în temeiul practicii pe care a instituit‑o, aceste informații nu sunt în principiu accesibile publicului decât ulterior adoptării regulamentului care face obiectul propunerii Comisiei (a se vedea punctul 43 de mai sus).
62 Reiese din decizia atacată că excepția invocată pentru a refuza accesul la informațiile referitoare la identitatea autorilor propunerilor este articolul 4 alineatul (3) primul paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001, potrivit căruia accesul la un document întocmit de o instituție pentru uzul său intern sau primit de o instituție și referitor la o chestiune pentru care instituția nu a luat încă nicio decizie este refuzat în cazul în care divulgarea conținutului acestuia ar aduce gravă atingere procesului decizional al acestei instituții, cu excepția cazului în care un interes public superior justifică divulgarea conținutului documentului în cauză.
63 În decizia atacată, Consiliul invocă mai multe motive pentru a justifica aplicarea acestei excepții (a se vedea punctul 10 de mai sus). Principalul motiv invocat este legat de susținerea potrivit căreia divulgarea informațiilor în cauză ar reduce marja de manevră a delegațiilor în raport cu găsirea unui compromis, ceea ce, pe cale de consecință, ar readuce în discuție capacitatea Consiliului de a ajunge la un acord. În scopul de a susține această afirmație, Consiliul invocă două împrejurări speciale. Prima este legată de caracterul preliminar al discuțiilor în curs la Consiliu, în timp ce a doua este legată de caracterul sensibil și delicat al propunerilor formulate de reprezentanții statelor membre. Consiliul susține de asemenea că divulgarea informațiilor în cauză ar avea drept efect previzibil renunțarea la comunicările scrise în favoarea celor orale, ceea ce ar aduce atingere transparenței globale a procesului decizional.
64 Pe de altă parte, astfel cum arată Consiliul în memoriile sale și în răspunsul la întrebările Tribunalului cu privire la acest aspect, divulgarea versiunii integrale a documentului solicitat pe site‑ul internet al organizației Statewatch, care ar fi intervenit de la data adoptării acestui document, respectiv la 26 noiembrie 2008, este un element care trebuie luat în considerare pentru a ilustra și a aprecia efectele pe care divulgarea informațiilor referitoare la identitatea autorilor propunerilor le poate avea în mod concret în raport cu procesul decizional în cauză.
65 În consecință, nu divulgarea conținutului diferitelor propuneri formulate de delegațiile statelor membre în cursul unei proceduri legislative ar aduce gravă atingere procesului decizional, ci numai divulgarea informațiilor referitoare la identitatea autorilor acestor propuneri. Această gravă atingere invocată de Consiliu și care poate fi demonstrată ca urmare a divulgării întâmplătoare a informațiilor referitoare la identitatea autorilor propunerilor nu ar exista decât atât timp cât actul legislativ în cauză este în curs de discutare. În prezenta cauză se pune problema dacă, din motivele invocate de Consiliu, divulgarea informațiilor referitoare la identitatea autorilor propunerilor reluate în documentul solicitat la un moment când Consiliul nu luase încă o decizie ar aduce gravă atingere procesului decizional al acestei instituții.
66 Totuși, se impune să se constate că, în speță, Consiliul nu prezintă suficiente temeiuri de drept și de fapt în susținerea afirmației potrivit căreia divulgarea informațiilor referitoare la identitatea autorilor propunerilor formulate în documentul solicitat ar aduce gravă atingere procesului legislativ în curs referitor la propunerea de revizuire a Regulamentului nr. 1049/2001.
67 În ceea ce privește argumentele invocate de Consiliu pentru a afirma existența unei grave atingeri aduse procesului legislativ în curs pentru motivul că acest fapt ar reduce marja de manevră a delegațiilor, trebuie să se considere că acestea nu caracterizează un risc suficient de grav și previzibil în mod rezonabil pentru a justifica aplicarea excepției prevăzute la articolul 4 alineatul (3) primul paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001.
68 În general, Consiliul susține că identificarea delegațiilor autoare ale unei propuneri de modificare sau de redactare nouă într‑un moment în care acesta nu a luat încă nicio decizie ar avea drept efect blocarea pozițiilor acestor delegații, dat fiind că ele ar dispune de o marjă de manevră mai redusă în raport cu modificarea pozițiilor lor în cadrul dezbaterilor următoare și cu justificarea în fața opiniei publice a unei soluții care se poate îndepărta de poziția lor inițială (a se vedea punctul 43 de mai sus). În răspunsul său la prima întrebare adresată de Tribunal, Consiliul susține chiar că divulgarea de către organizația Statewatch a numelor delegațiilor care au formulat propuneri în documentul solicitat are drept consecință renunțarea de către aceste delegații sau de către altele, care ar dori eventual să formuleze propuneri în scopul de a limita sau de a reduce transparența, ca urmare a temerii legate de presiunile care pot fi exercitate asupra acestora de opinia publică, de a formula astfel de propuneri (a se vedea punctul 49 de mai sus). Cu alte cuvinte, presiunea care poate fi exercitată de public ar fi atât de semnificativă încât nu ar mai fi posibil ca o delegație la Consiliu să prezinte o propunere în sensul unei restrângeri a transparenței.
69 Aceste susțineri nu sunt suficient de argumentate pentru a justifica, prin ele însele, refuzul de a divulga identitatea autorilor diferitelor propuneri care, într‑un sistem fondat pe principiul legitimității democratice, trebuie să răspundă în fața publicului pentru actele lor. În această privință, trebuie amintit că accesul public la întregul conținut al documentelor Consiliului, inclusiv, în speță, la identitatea autorilor diferitelor propuneri, constituie principiul, în special în cadrul unei proceduri în care instituțiile acționează în calitate de legiuitor, iar excepțiile sunt de strictă interpretare și aplicare (a se vedea punctele 55-57 de mai sus). Astfel, exercitarea de către cetățeni a drepturilor lor democratice presupune posibilitatea de a urmări în detaliu procesul decizional în cadrul instituțiilor care participă la procedurile legislative și de a avea acces la totalitatea informațiilor relevante. Identificarea delegațiilor statelor membre care prezintă propuneri în etapa discuțiilor inițiale nu pare de natură a împiedica aceste delegații să țină seama de aceste discuții pentru a prezenta noi propuneri dacă propunerile lor inițiale nu mai reflectă pozițiile lor. Prin natura sa, o propunere este prezentată pentru a fi discutată, indiferent dacă este sau nu este anonimă, și nu are vocația de a rămâne nemodificată în urma acestei discuții în cazul în care identitatea autorului său este cunoscută. Opinia publică este perfect capabilă să înțeleagă că autorul unei propuneri poate modifica ulterior conținutul acesteia.
70 Argumentele invocate în această privință de Consiliu rămân prea abstracte. Acestea se întemeiază pe o ipoteză de pornire nedemonstrată, potrivit căreia opinia publică ar fi contrară oricărei limitări a principiului transparenței. Or, normele referitoare la transparență au fost întotdeauna bazate pe definirea unui principiu, respectiv cel al dreptului de acces public la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei, însoțite de numeroase excepții, al căror conținut sau a căror importanță poate varia. Așadar, instituțiile, statele membre și opinia publică iau în mod obligatoriu în considerare cele două elemente ale balanței, principiul și excepțiile, atunci când li se solicită să se pronunțe cu privire la un aspect de transparență. Deși este posibil să se considere că o delegație a unui stat membru la Consiliu sau o parte a opiniei publice este mai degrabă în favoarea principiului transparenței, este de asemenea posibil să se considere că o altă delegație sau că o altă parte a opiniei publice este mai degrabă favorabilă consolidării excepțiilor de la acest principiu.
71 În acest context, trebuie să se constate că nu s‑a prezentat de Consiliu niciun motiv care să permită să se înțeleagă motivul pentru care ar fi necesară nedivulgarea identității delegațiilor care doresc să formuleze propuneri în sensul limitării principiului transparenței sub pretextul că o parte a opiniei publice ar putea fi defavorabilă acestora.
72 Mai concret, examinarea diferitelor documente accesibile publicului legate de procedura legislativă în curs permite să se constate că au fost prezentate mai multe propuneri de diferite delegații ale statelor membre în urma divulgării neautorizate de organizația Statewatch a informațiilor referitoare la identitatea autorilor propunerilor în litigiu. Cu titlu de exemplu, reiese din versiunea publică a documentului nr. 9716/09 din 11 mai 2009, citat de Consiliu (a se vedea punctul 49 de mai sus), că o delegație neidentificată a prezentat o propunere prin care se urmărește extinderea excepției de la principiul transparenței cu privire la procedurile jurisdicționale cu scopul ca aceasta să cuprindă procedurile arbitrale și procedurile de soluționare a diferendelor. Prin urmare, această propunere este mai restrictivă decât textul propus de Comisie.
73 Pe de altă parte, în ce privește concluziile care pot fi formulate în urma discuției intervenite între reprezentanții guvernului Regatului Unit și Comisia „Uniunea Europeană”, la 18 martie 2009, trebuie să se considere că, din cuprinsul acestei discuții, nu reiese o confirmare a aprecierii formulate de Consiliu, potrivit căreia divulgarea neautorizată de către organizația Statewatch a informațiilor referitoare la identitatea autorilor propunerilor în litigiu ar permite să se demonstreze un impact negativ asupra sincerității și a caracterului exhaustiv al discuțiilor din cadrul grupului de lucru al Consiliului care împiedică delegațiile să ajungă la opinii convergente (a se vedea punctul 50 de mai sus). Astfel, susținerile acestui reprezentant al unui stat membru, potrivit cărora, în esență, nu era sigur că scoaterea din context a acestor discuții și opinii ar avea vreo utilitate și chiar că aceasta ar risca producerea unor confuzii, nu identifică o astfel de atingere adusă procesului decizional.
74 În plus, opinia prezentată în mod abstract și generic de acest reprezentant al guvernului Regatului Unit nu poate fi suficientă pentru a caracteriza o atingere gravă adusă procesului legislativ în cauză, ținând seama în special de importanța pentru cetățenii Uniunii a aspectelor dezbătute și de inexistența în dosar a oricărui alt element care să permită dovedirea reacțiilor delegațiilor statelor membre, ale mass‑media și ale publicului la divulgarea neautorizată a informațiilor referitoare la identitatea autorilor propunerilor în litigiu. Astfel, niciun element al dosarului nu permite stabilirea unei reacții care să depășească așteptările rezonabile pe care orice membru al unui organ legislativ le poate avea de la public atunci când prezintă o modificare la un proiect de lege.
75 În ce privește argumentul potrivit căruia s‑ar fi impus să se ia în considerare caracterul preliminar al discuțiilor în curs pentru a aprecia gravitatea riscului legat de diminuarea marjei de manevră a delegațiilor (a se vedea punctul 44 de mai sus), nu se poate nega că propunerile în litigiu au fost prezentate la începutul unui proces legislativ care încă este în curs. Data propunerii de regulament a Comisiei este 30 aprilie 2008, iar propunerile de modificare sau de redactare nouă au fost transmise cu ocazia reuniunii grupului de lucru al Consiliului din 25 noiembrie 2008. Discuțiile referitoare la aceste propuneri nu sunt încheiate și, oricare ar fi situația, Consiliul nu a adoptat nicio decizie cu privire la aspectele legate de acestea.
76 Totuși, caracterul preliminar al discuțiilor referitoare la propunerea de regulament al Comisiei nu permite să justifice ca atare aplicarea excepției prevăzute la articolul 4 alineatul (3) primul paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001. Astfel, această dispoziție nu prevede o distincție în raport cu stadiul discuțiilor. Această dispoziție vizează în mod general documentele care au legătură cu un aspect cu privire la care instituția vizată „nu a luat încă nicio decizie”, prin opoziție cu articolul 4 alineatul (3) al doilea paragraf, care vizează cazul în care instituția vizată a adoptat o decizie. În speță, caracterul preliminar al discuțiilor în curs, precum și faptul că aceste propuneri încă nu au făcut obiectul unui consens sau al unui compromis în cadrul Consiliului nu permit, așadar, stabilirea unei grave atingeri aduse procesului decizional.
77 În ce privește argumentul potrivit căruia s‑ar impune să se țină seama de natura deosebit de sensibilă a propunerilor făcute de delegațiile statelor membre în prezenta cauză (a se vedea punctul 44 de mai sus), trebuie arătat că diferitele propuneri de modificare sau de redactare nouă efectuate de cele patru delegații ale statelor membre care sunt prezentate în documentul solicitat fac parte din cursul normal al procesului legislativ, care îi vizează în mod natural pe cetățenii care vor fi afectați de acest proces, cu atât mai mult cu cât aici este vorba despre o propunere de natură legislativă referitoare la drepturile cetățenilor de a participa la acest proces. În stadiul în care se pronunță aceste delegații, ele încearcă numai să își expună preferințele sau ideile cu privire la unele aspecte particulare, precum necesitatea de a proteja avizele juridice sau documentele transmise Curții de Justiție.
78 Contrar celor afirmate de Consiliu, fără a prezenta de altfel ilustrări capabile să susțină existența unei primiri ostile de către mass‑media a propunerilor în cauză sau a unor critici severe formulate de public, pe care le menționează, aceste aspecte nu sunt „deosebit de sensibile” în sensul că ar implica un interes fundamental al Uniunii sau al statelor membre în cazul divulgării identității autorilor propunerilor. În această privință, trebuie amintit că nu conținutul propunerilor formulate de delegațiile statelor membre face obiectul prezentei cauze, ci numai identificarea acestor delegații în acel stadiu al procedurii legislative. În plus, este de natura dezbaterii democratice ca o propunere de modificare a unui proiect de regulament, act juridic de aplicabilitate generală, obligatoriu în toate elementele sale și care se aplică direct în toate statele membre, să poată face obiectul unor comentarii pozitive, precum și al unor comentarii negative din partea publicului și a mass‑media. În cele din urmă, Regulamentul nr. 1049/2001 prevede o procedură specială la articolul 9, în cazul în care documentul la care se solicită accesul poate fi definit drept „document sensibil”, iar acest tratament nu este invocat de Consiliu în prezenta cauză. În consecință, natura pretins sensibilă a propunerilor prezentate de statele membre și reluate în documentul solicitat nu este de natură să justifice în speță aplicarea articolului 4 alineatul (3) primul paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001.
79 În ce privește susținerea Consiliului, potrivit căreia întârzierea cu care acesta s‑a pronunțat cu privire la propunerea de regulament al Comisiei ar fi legată de dificultățile pe care le‑ar fi determinat divulgarea informațiilor referitoare la identitatea autorilor propunerilor, trebuie arătat că numeroase alte explicații de natură politică și juridică permit explicarea duratei acestui proces legislativ, precum definirea prerogativelor Consiliului și a celor ale Parlamentului European în materie de codecizie în urma intrării în vigoare a Tratatului de la Lisabona, rezultatele alegerilor pentru Parlamentul European și intrarea în funcție a unei noi Comisii.
80 Prin urmare, trebuie să se concluzioneze că riscul readucerii în discuție a marjei de manevră a reprezentanților statelor membre, susținută de Consiliu, în cadrul procedurii legislative în curs nu este de natură să aducă gravă atingere procesului decizional al Consiliului în temeiul excepției prevăzute la articolul 4 alineatul (3) primul paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001 (a se vedea punctul 59 de mai sus). În decizia atacată nu s‑a dovedit concret o astfel de atingere, iar aceasta nu reiese nici din înscrisurile din dosar.
81 În ce privește argumentele potrivit cărora divulgarea identității autorilor propunerilor ar fi avut drept efect previzibil renunțarea la comunicarea scrisă în favoarea celei orale (a se vedea punctul 45 de mai sus), trebuie să se arate că metoda de prezentare de către reprezentanții statelor membre a propunerilor lor de modificări sau de redactări noi ale propunerii de regulament nu are o incidență concretă asupra practicii Consiliului de raportare a conținutului acestor propuneri în vederea discutării lor. În ce privește procedura legislativă în cauză, Secretariatul General a considerat adecvat să întocmească un document care reia diferitele propuneri formulate de statele membre în scopul de a permite grupului de lucru al Consiliului să se pronunțe cu privire la aceste propuneri. Cu titlu de exemplu, examinarea documentului 10859/1/09 REV 1, citat de Consiliu, pentru a ilustra ce consideră acesta că reprezintă o evoluție a practicii sale arată că Secretariatul General al Consiliului menționează atât propunerile scrise, cât și propunerile orale formulate de diferitele delegații ale statelor membre în documentele pe care le transmite în vederea evaluării evoluției discuțiilor. Prin urmare, în speță, riscul renunțării la comunicarea scrisă în favoarea celei orale nu este de natură să aducă gravă atingere procesului decizional al Consiliului în temeiul excepției prevăzute la articolul 4 alineatul (3) primul paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001.
82 În cele din urmă, în ce privește susținerea Consiliului potrivit căreia practica Secretariatului său General ar fi evoluat între 26 ianuarie 2009, dată la care documentul nr. 5671/09 menționa încă numele delegațiilor care au prezentat observații și sugestii cu privire la propunerea Comisiei, și 22 iulie 2009, dată la care documentul 10859/1/09/REV nu mai precizează care sunt delegațiile care au prezentat observațiile și sugestiile privitoare la propunerea Comisiei, ci utilizează expresiile „un număr de delegații”, „alte delegații” sau „un număr semnificativ de delegații”, fără a identifica delegațiile respective, în urma divulgării neautorizate către public de organizația Statewatch a informațiilor referitoare la identitatea autorilor propunerilor (a se vedea punctul 51 de mai sus), trebuie arătat că modificarea menționată a practicii se poate explica de asemenea prin faptul că reclamanta a formulat o acțiune în vederea contestării legalității deciziei atacate prin care i se refuză accesul la aceste informații. În această privință, trebuie să se constate că, drept răspuns la o întrebare a Tribunalului, Consiliul a arătat în ședință că schimbarea practicii în cauză nu se aplică în mod uniform în cazul tuturor procedurilor de natură legislativă, ci numai procedurii referitoare la propunerea de regulament care face obiectul documentului solicitat.
83 Oricare ar fi situația, legătura directă de la cauză la efect invocată de Consiliu, între divulgarea către public a numelui delegațiilor autoare ale propunerilor și grava atingere adusă procesului său decizional, nu este nicidecum demonstrată prin documentele menționate cu privire la acest aspect de Consiliu. Astfel, contrar susținerilor Consiliului, reiese din examinarea documentului 10859/1/09/REV 1 că numele delegațiilor statelor membre sunt încă menționate în versiunea originală și sunt eliminate din versiunea publică, iar aceste mențiuni vizează atât trimiterile istorice la propuneri efectuate, spre exemplu, în documentul solicitat, cât și trimiterile realizate la propunerile comunicate ulterior de aceste delegații. În plus, reclamanta a arătat în ședință, fără a fi contrazisă de Consiliu cu privire la acest aspect, că utilizarea expresiilor sus‑menționate de Secretariatul General nu este cu nimic nouă și inedită.
84 Reiese din cele de mai sus că a avut loc o încălcare de către Consiliu a articolului 4 alineatul (3) primul paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001 atunci când acesta s‑a opus, în decizia atacată, divulgării informațiilor privitoare la identitatea autorilor propunerilor cu motivarea că divulgarea menționată ar putea produce o gravă atingere procesului său decizional din motivele invocate în decizia atacată.
85 În consecință, se impune anularea deciziei atacate fără a fi necesară examinarea aspectului existenței unui interes public superior care ar fi justificat divulgarea acestor informații, nici a celui de al doilea motiv întemeiat pe încălcarea obligației de motivare.
Cu privire la cheltuielile de judecată
86 Potrivit articolului 87 alineatul (2) din Regulamentul de procedură, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată. Întrucât Consiliul a căzut în pretenții, se impune ca, pe lângă propriile cheltuieli de judecată, să fie obligat să suporte și cheltuielile de judecată efectuate de reclamantă, conform concluziilor acesteia din urmă.
87 În temeiul articolului 87 alineatul (4) primul paragraf din Regulamentul de procedură, statele membre care intervin în litigiu suportă propriile cheltuieli de judecată. În consecință, Republica Elenă și Regatul Unit suportă propriile cheltuieli de judecată.
Pentru aceste motive,
TRIBUNALUL (Camera a treia)
declară și hotărăște:
1) Anulează Decizia Consiliului Uniunii Europene din 26 februarie 2009 de respingere a cererii de acces la anumite informații cuprinse într‑o notă din 26 noiembrie 2008 referitoare la o propunere de regulament privind accesul public la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei.
2) Consiliul suportă propriile cheltuieli de judecată, precum și pe cele efectuate de Access Info Europe.
3) Republica Elenă și Regatul Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord suportă propriile cheltuieli de judecată.
Azizi | Cremona | Frimodt Nielsen |
Pronunțată astfel în ședință publică la Luxemburg, la 22 martie 2011.
Semnături