SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Sexta)
de 22 de junio de 2022 (*)
Índice
I. Marco jurídico
A. Derecho de la Unión
1. Directiva sobre los hábitats
2. Directiva sobre las aves
B. Derecho eslovaco
1. Ley sobre la conservación de la naturaleza
2. Ley de bosques
II. Procedimiento administrativo previo
III. Sobre el recurso
A. Primer motivo, basado en la infracción del artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats, en relación con el artículo 7 de dicha Directiva
1. Alegaciones de las partes
2. Apreciación del Tribunal de Justicia
a) Sobre la admisibilidad
b) Sobre el fondo
1) Observaciones preliminares
2) Sobre la primera parte del primer motivo, relativa a los PMB
3) Sobre la segunda parte del primer motivo, relativa a las cortas de emergencia
4) Sobre la tercera parte del primer motivo, relativa a las medidas destinadas a prevenir las amenazas que pesan sobre los bosques y a eliminar las consecuencias de los daños causados por los agentes nocivos
B. Segundo motivo, basado en la infracción del artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats, en relación con el artículo 7 de dicha Directiva
1. Alegaciones de las partes
2. Apreciación del Tribunal de Justicia
a) Admisibilidad
b) Fondo
C. Tercer motivo, basado en la infracción del artículo 4, apartado 1, de la Directiva sobre las aves
1. Alegaciones de las partes
2. Apreciación del Tribunal de Justicia
a) Admisibilidad
b) Fondo
IV. Costas
«Incumplimiento de Estado — Directiva 92/43/CEE — Artículo 6, apartados 2 y 3 — Conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres — Directiva 2009/147/CE — Artículo 4, apartado 1 — Conservación de las aves silvestres — Urogallo (Tetrao urogallus) — Programas de gestión forestal — Cortas emergencia — Evaluación adecuada de sus repercusiones — Lugares Natura 2000 — Zonas de protección especial designadas para la conservación del urogallo — Inexistencia de medidas para prevenir el deterioro de los hábitats y de medidas de conservación especiales en determinadas zonas»
En el asunto C‑661/20,
que tiene por objeto un recurso por incumplimiento interpuesto, con arreglo al artículo 258 TFUE, el 5 de diciembre de 2020,
Comisión Europea, representada por los Sres. C. Hermes y R. Lindenthal, en calidad de agentes,
parte demandante,
contra
República Eslovaca, representada por la Sra. B. Ricziová, en calidad de agente,
parte demandada,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Sexta),
integrado por la Sra. I. Ziemele, Presidenta de Sala, y el Sr. A. Arabadjiev (Ponente), Presidente de la Sala Primera, y el Sr. P. G. Xuereb, Juez;
Abogada General: Sra. J. Kokott;
Secretario: Sr. A. Calot Escobar;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos;
vista la decisión adoptada por el Tribunal de Justicia, oída la Abogada General, de que el asunto sea juzgado sin conclusiones;
dicta la siguiente
Sentencia
1 Mediante su recurso, la Comisión Europea solicita al Tribunal de Justicia que declare que la República Eslovaca ha incumplido las obligaciones que le incumben:
– en virtud del artículo 6, apartado 3, de la Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres (DO 1992, L 206, p. 7; en lo sucesivo, «Directiva sobre los hábitats»), en relación con el artículo 7 de dicha Directiva, al haber eximido los programas de mantenimiento de los bosques (en lo sucesivo, «PMB») y sus modificaciones, las cortas de emergencia y las medidas destinadas a prevenir las amenazas que pesan sobre los bosques y a eliminar las consecuencias de los daños causados por catástrofes naturales de la obligación, cuando puedan afectar a las zonas Natura 2000 de forma apreciable, de ser sometidos a una adecuada evaluación de sus repercusiones en la zona de que se trate, teniendo en cuenta los objetivos de conservación de dicha zona;
– en virtud del artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats, en relación con el artículo 7 de dicha Directiva, al no haber adoptado las medidas adecuadas para impedir el deterioro de los hábitats y las alteraciones que puedan tener un efecto apreciable en las zonas de protección especial (en lo sucesivo, «ZPE») designadas para la conservación del urogallo (Tetrao urogallus) (ZPE Nízke Tatry SKCHVU018, ZPE Tatry SKCHVU030, ZPE Veľká Fatra SKCHVU033, ZPE Muránska planina-Stolica SKCHVU017, ZPE Chočské vrchy SKCHVU050, ZPE Horná Orava SKCHVU008, ZPE Volovské vrchy SKCHVU036, ZPE Malá Fatra SKCHVU013, ZPE Poľana SKCHVU022, ZPE Slovenský Raj SKCHVU053, ZPE Levočské vrchy SKCHVU051 y ZPE Strážovské vrchy SKCHVU028);
– en virtud del artículo 4, apartado 1, de la Directiva 2009/147/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de noviembre de 2009, relativa a la conservación de las aves silvestres (DO 2010, L 20, p. 7; en lo sucesivo, «Directiva sobre las aves»), al no haber adoptado las medidas de conservación especiales aplicables al hábitat del urogallo (Tetrao urogallus) en las ZPE designadas para su conservación con el fin de asegurar su supervivencia y su reproducción en su área de distribución (ZPE Nízke Tatry SKCHVU018, ZPE Tatry SKCHVU030, ZPE Veľká Fatra SKCHVU033, ZPE Muránska planina-Stolica SKCHVU017, ZPE Volovské vrchy SKCHVU036, ZPE Malá Fatra SKCHVU013 y ZPE Levočské vrchy SKCHVU051).
I. Marco jurídico
A. Derecho de la Unión
1. Directiva sobre los hábitats
2 El artículo 2, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats establece:
«Las medidas que se adopten en virtud de la presente Directiva tendrán como finalidad el mantenimiento o el restablecimiento, en un estado de conservación favorable, de los hábitats naturales y de las especies silvestres de la fauna y de la flora de interés comunitario.»
3 El artículo 6 de dicha Directiva está redactado en los siguientes términos:
«1. Con respecto a las zonas especiales de conservación, los Estados miembros fijarán las medidas de conservación necesarias que implicarán, en su caso, adecuados planes de gestión, específicos a los lugares o integrados en otros planes de desarrollo, y las apropiadas medidas reglamentarias, administrativas o contractuales, que respondan a las exigencias ecológicas de los tipos de hábitats naturales del Anexo I y de las especies del Anexo II presentes en los lugares.
2. Los Estados miembros adoptarán las medidas apropiadas para evitar, en las zonas especiales de conservación, el deterioro de los hábitats naturales y de los hábitats de especies, así como las alteraciones que repercutan en las especies que hayan motivado la designación de las zonas, en la medida en que dichas alteraciones puedan tener un efecto apreciable en lo que respecta a los objetivos de la presente Directiva.
3. Cualquier plan o proyecto que, sin tener relación directa con la gestión del lugar o sin ser necesario para la misma, pueda afectar de forma apreciable a los citados lugares, ya sea individualmente o en combinación con otros planes y proyectos, se someterá a una adecuada evaluación de sus repercusiones en el lugar, teniendo en cuenta los objetivos de conservación de dicho lugar. A la vista de las conclusiones de la evaluación de las repercusiones en el lugar y supeditado a lo dispuesto en el apartado 4, las autoridades nacionales competentes solo se declararán de acuerdo con dicho plan o proyecto tras haberse asegurado de que no causará perjuicio a la integridad del lugar en cuestión y, si procede, tras haberlo sometido a información pública.
4. Si, a pesar de las conclusiones negativas de la evaluación de las repercusiones sobre el lugar y a falta de soluciones alternativas, debiera realizarse un plan o proyecto por razones imperiosas de interés público de primer orden, incluidas razones de índole social o económica, el Estado miembro tomará cuantas medidas compensatorias sean necesarias para garantizar que la coherencia global de Natura 2000 quede protegida. Dicho Estado miembro informará a la Comisión de las medidas compensatorias que haya adoptado.
En caso de que el lugar considerado albergue un tipo de hábitat natural y/o una especie prioritarios, únicamente se podrán alegar consideraciones relacionadas con la salud humana y la seguridad pública, o relativas a consecuencias positivas de primordial importancia para el medio ambiente, o bien, previa consulta a la Comisión, otras razones imperiosas de interés público de primer orden.»
4 Con arreglo al artículo 7 de dicha Directiva:
«Las obligaciones impuestas en virtud de los apartados 2, 3 y 4 del artículo 6 de la presente Directiva sustituirán a cualesquiera obligaciones derivadas de la primera frase del apartado 4 del artículo 4 de la Directiva 79/409/CEE [del Consejo, de 2 de abril de 1979, relativa a la conservación de las aves silvestres (DO 1979, L 103, p. 1),] en lo que se refiere a las zonas clasificadas con arreglo al apartado 1 del artículo 4 o con análogo reconocimiento en virtud del apartado 2 del artículo 4 de la citada Directiva, a partir de la fecha de puesta en aplicación de la presente Directiva, o de la fecha de clasificación o de reconocimiento por parte de un Estado miembro en virtud de la Directiva [79/409] si esta última fecha fuere posterior.»
2. Directiva sobre las aves
5 El artículo 4, apartado 1, de la Directiva sobre las aves establece lo siguiente:
«Las especies mencionadas en el Anexo I serán objeto de medidas de conservación especiales en cuanto a su hábitat, con el fin de asegurar su supervivencia y su reproducción en su área de distribución.
En este sentido se tendrán en cuenta:
a) las especies amenazadas de extinción;
b) las especies vulnerables a determinadas modificaciones de sus hábitats;
c) las especies consideradas como raras porque sus poblaciones son escasas o porque su distribución local es limitada;
d) otras especies que requieran una atención particular debido al carácter específico de su hábitat.
Para proceder a las evaluaciones se tendrán en cuenta las tendencias y las variaciones en los niveles de población.
Los Estados miembros clasificarán en particular como zonas de protección especial los territorios más adecuados en número y en superficie para la conservación de esas especies dentro de la zona geográfica marítima y terrestre en que es aplicable la presente Directiva.»
6 Entre las especies animales que son objeto de medidas de conservación especiales en cuanto a su hábitat, con el fin de asegurar su supervivencia y su reproducción en su área de distribución, cuya lista se establece en el anexo I de dicha Directiva, figura, en particular, el urogallo (Tetrao urogallus).
B. Derecho eslovaco
1. Ley sobre la conservación de la naturaleza
7 La zákon č. 543/2002 Z. z. o ochrane prírody a krajiny (Ley n.o 543/2002, Rec. de Conservación de la Naturaleza y del Paisaje), en su versión aplicable el 24 de marzo de 2019 (en lo sucesivo, «Ley de Conservación de la Naturaleza»), dispone en su artículo 4, apartados 1 y 2:
«1. Toda persona que lleve a cabo actividades que puedan poner en peligro, deteriorar o destruir vegetales, animales o sus hábitats deberá proceder de manera que se evite causar su muerte innecesariamente, su deterioro o su destrucción.
2. Si una de las actividades contempladas en el apartado 1 pone en peligro la existencia de especies vegetales o animales u ocasiona su degradación, una perturbación de su capacidad de reproducción o la extinción de su población, el servicio estatal competente en materia de conservación de la naturaleza y del paisaje (en lo sucesivo, «autoridad responsable de la conservación de la naturaleza») limitará o prohibirá esas actividades, tras haber formulado la correspondiente advertencia previa.»
8 El artículo 26, apartados 5 y 6, de dicha Ley, en su versión modificada por la Ley n.o 356/2019 Rec., que entró en vigor el 1 de enero de 2020, establece:
«5. En las zonas de protección de las aves quedan prohibidas aquellas actividades que puedan tener un efecto negativo sobre las especies que sean objeto de las medidas de conservación de la zona. Las disposiciones del artículo 14, apartados 6 y 7, se aplicarán mutatis mutandis a la ejecución de las cortas de emergencia y de las medidas de protección del bosque en todas las zonas de protección de las aves que gocen de un nivel de conservación diferente del nivel quinto.
6. El Gobierno clasificará, mediante decreto, los hábitats de especies de aves de interés comunitario y los hábitats de especies de aves migratorias que figuren en la lista aprobada de lugares de interés ornitológico en zonas de protección de las aves y establecerá la delimitación de las zonas de protección de las aves, así como la lista de las actividades contempladas en el apartado 5, incluidas las restricciones territoriales y temporales de su ejecución.»
9 El artículo 28, apartados 4 a 9, de la Ley de Conservación de la Naturaleza tiene el siguiente tenor:
«4. La autoridad de distrito de la sede general de la región emitirá un dictamen pericial acerca del borrador de plan o de proyecto contemplado en el apartado 3 sobre el posible impacto significativo en la zona de la red de zonas protegidas. Cuando el plan o el proyecto deba ejecutarse en el territorio de varias regiones, dicho dictamen será emitido por la autoridad de distrito de la región en cuyo territorio deba ejecutarse la mayor parte del plan o del proyecto. Asimismo, podrá emitir un dictamen pericial el Ministerio o la oficina de distrito de la región, a iniciativa propia, si así se hubiera establecido durante el procedimiento de concesión de una excepción, de una autorización o de una declaración con arreglo a la presente Ley. En el supuesto de que, según el dictamen pericial, un plan o proyecto, individual o conjuntamente con otro plan o proyecto, pueda afectar de forma apreciable a dicho territorio, será objeto de una evaluación de impacto de conformidad con la legislación específica.
5. Un plan o proyecto únicamente podrá ser aprobado o autorizado cuando se demuestre, sobre la base de los resultados de un estudio de impacto realizado de conformidad con la legislación específica, que no causará perjuicio a la integridad de la zona de la red de zonas protegidas en lo que respecta a sus objetivos de conservación (en lo sucesivo, «perjuicio a la integridad de la zona»).
6. Un plan o proyecto que pueda causar perjuicio a la integridad del territorio solo podrá ser aprobado o autorizado si se demuestra que no existen otras soluciones alternativas y debe ejecutarse por razones imperiosas de interés público de primer orden, incluidas las de índole social o económica. En tal caso, se tomarán medidas compensatorias para garantizar la protección de la coherencia global de la red europea de zonas protegidas.
7. Cuando en la red de zonas protegidas existan hábitats prioritarios o especies prioritarias, solo podrá aprobarse o autorizarse un plan o proyecto que pueda causar perjuicio a la integridad del lugar por razones imperiosas de interés público de primer orden relacionadas con la salud pública y la seguridad pública o con consecuencias beneficiosas de importancia primordial para el medio ambiente y por otras razones imperiosas de interés público de primer orden basadas en el dictamen de la Comisión Europea.
8. La decisión acerca de si la aprobación de un plan o la autorización de un proyecto que cause perjuicio a la integridad del territorio constituye un interés público superior deberá ser adoptada por el Gobierno sobre la base de una propuesta presentada por el Ministerio a petición de la autoridad gubernativa central autora del plan o proyecto aprobado. La solicitud contendrá información sobre el ámbito, la localización de las medidas compensatorias propuestas y la financiación necesaria para su ejecución, así como el dictamen del Ministerio sobre el ámbito y la localización de las medidas propuestas que figuren en la información. La información deberá ser aportada por el promotor y el dictamen será emitido por el Ministerio a instancia de este.
9. La propuesta de medidas compensatorias será elaborada, a cargo del promotor, por un organismo de conservación de la naturaleza o un profesional competente [artículo 55] en cooperación con un organismo de conservación de la naturaleza. A efectos de la propuesta de medidas compensatorias, el promotor deberá solicitar la aprobación del Ministerio antes de aprobar o autorizar el plan o proyecto.»
10 El artículo 85, apartados 3 y 4, de esta Ley precisa:
«3. En los procedimientos que tengan por objeto garantizar obligaciones en virtud de una ley especial, la autoridad responsable de la conservación de la naturaleza adoptará una decisión a más tardar en la fecha de la actividad prevista; en el caso de que la solicitud se haya presentado conforme a lo dispuesto en el artículo 82, apartado 1, tal decisión deberá adoptarse al menos 30 días antes de la actividad prevista.
4. Cuando la autoridad responsable de la conservación de la naturaleza no adopte una decisión con arreglo al apartado 3 se entenderá admitida la solicitud.»
11 El artículo 104g, apartados 4 y 11, de la Ley de Conservación de la Naturaleza, en su versión modificada por la Ley n.o 356/2019 Rec., que entró en vigor el 1 de enero de 2020, dispone lo siguiente:
«4. Las prohibiciones establecidas en el artículo 13, apartado 1, letra c), y en el artículo 14, apartado 1, letra l), no se aplicarán a las actividades ejecutadas en el marco de programas de mantenimiento de los bosques para los que se haya establecido un protocolo, de conformidad con una normativa específica, antes del 31 de diciembre de 2019.
[…]
11. El organismo de conservación de la naturaleza [artículo 65a] evaluará, a más tardar el 31 de diciembre de 2020, las repercusiones de las cortas previstas en los programas de mantenimiento de los bosques aprobados de conformidad con el apartado 10 en las zonas de la red europea de zonas de conservación y, en dicho plazo, solicitará a la autoridad responsable de la conservación de la naturaleza que adopte una decisión con arreglo al artículo 14, apartados 6 y 7, cuando la ejecución de esas cortas pueda afectar negativamente a las especies objeto de las medidas de conservación de la zona, o propondrá a la autoridad responsable de la conservación de la naturaleza que solicite la modificación del programa de mantenimiento de los bosques a fin de integrar en él medidas dirigidas a la eliminación de tal efecto negativo.»
2. Ley de bosques
12 A tenor del artículo 14 de la zákon č. 326/2005 Z. z. o lesoch (Ley n.o 326/2005 Rec. de Bosques), en su versión aplicable el 24 de marzo de 2019 (en lo sucesivo, «Ley de Bosques»):
«1. Los bosques destinados a usos especiales son bosques declarados como tales y cuyo objetivo es responder a las necesidades específicas de la sociedad, de las personas jurídicas o de las personas físicas para los que los esquemas de gestión evolucionan significativamente respecto a la gestión ordinaria (en lo sucesivo, «régimen especial de gestión»).
2. Los bosques podrán ser declarados bosques destinados a usos especiales:
a) en las zonas de protección de las fases I y II en las que la abundancia y la calidad del agua en las captaciones superficiales o subterráneas de agua solo puedan garantizarse mediante un modo de gestión específico;
b) en las zonas de protección de recursos minerales naturales y en los perímetros de protección de aguas termales;
c) cuando sean bosques periurbanos o de otro tipo con una importante función sanitaria, cultural o recreativa;
d) en las faisanerías y otros lugares destinados a la cría de artiodáctilos;
e) en las zonas protegidas y en las parcelas forestales que alberguen hábitats de interés comunitario o especies protegidas;
f) cuando estén clasificados como bancos de material genético;
g) cuando estén destinados a la investigación y a la formación forestales;
h) cuando sean indispensables para la defensa del Estado en virtud de reglamentos específicos (en lo sucesivo denominados «bosques de interés para la Defensa»).
3. Cuando los bosques destinados a usos especiales con arreglo al apartado 2, letra e), se declaren de interés público, se elaborará una propuesta de régimen de gestión específica en el marco de un estudio global del estado de los bosques [artículo 38, apartado 2, letra b)], llevado a cabo conjuntamente con el solicitante o con una entidad autorizada por este.»
13 El artículo 23, apartados 6 y 10, de dicha Ley dispone lo siguiente:
«6. Si la recogida accidental excede 1/20 del volumen total de madera establecido para la recogida en el marco de un programa de gestión forestal para la unidad forestal o el propietario en cuestión o no puede ser efectuada por el gestor forestal en el plazo de seis meses, este elaborará un proyecto de calendario para su ejecución que someterá a la administración estatal de los bosques para su aprobación. La administración estatal de los bosques informará a la autoridad estatal de protección de la naturaleza y del paisaje de la apertura del procedimiento. Los recursos interpuestos contra la decisión por la que se apruebe el programa de recogida accesorio no tendrán efectos suspensivos.
7. El volumen de madera recogida en un enclave de más de 50 años no podrá exceder del 15 % del volumen recomendado en el programa de gestión forestal. Si el volumen de madera recogida, incluida la de los árboles muertos y conservados, ha alcanzado el volumen recomendado en el programa de gestión forestal, incrementado en un 15 %, el gestor forestal podrá seguir realizando recogidas accidentales o extraordinarias.
8. La madera recogida no podrá superar el volumen total prescrito a tales efectos en el marco del programa de gestión forestal para la entidad forestal [artículo 39, apartado 3]. Cuando una entidad forestal cuente con varios gestores forestales, ninguno de ellos podrá recoger un volumen de madera superior al volumen total prescrito para la recogida en la unidad o en el enclave de propiedad.
9. En caso de que se sobrepase la cantidad total de madera contemplada en el apartado 8 por haberse efectuado recogidas accidentales o extraordinarias, el gestor forestal podrá procederá a:
a) la recogida urgente [artículo 22, apartado 3, letra a),] previa modificación del programa de gestión forestal [artículo 43, apartados 2 y 3];
b) la recogida accidental;
c) la recogida extraordinaria; o
d) las intervenciones contempladas en el plan de medidas económicas [artículo 40, apartado 2, letra c)] sobre la base de una actualización del programa de gestión forestal [artículo 43, apartado 4].
10. La recogida deliberada no podrá reducir la sustitución de la cobertura forestal a menos de 7/10 de la sustitución total. Esta disposición no se aplicará cuando:
a) el objetivo sea reducir la sustitución por la extracción minera regenerativa;
b) el bosque se haya reconstruido; o
c) así resulte de la orientación funcional de los bosques de protección o de un régimen de gestión específico.»
14 El artículo 28, apartados 1 y 2, de la citada Ley estipula lo siguiente:
«1. El gestor forestal deberá establecer medidas de prevención para evitar que se causen daños a los bosques y medidas de protección y de defensa contra los daños causados por agentes nocivos, en particular:
a) velar por que la aparición y el desarrollo de agentes nocivos y de daños forestales causados por estos sean detectados y registrados; en caso de aparición excesiva, informará sin demora a la administración forestal estatal y al organismo profesional de control de la protección de los bosques estatal [artículo 29];
b) establecer medidas destinadas a evitar la propagación excesiva de perturbaciones de índole biótica y garantizar la estabilidad y la resiliencia de las masas forestales;
c) retirar prioritariamente los árboles enfermos y dañados de las masas forestales, que pueden ser fuente de un incremento de perturbaciones de índole biótica, excepto en las zonas que gocen de un quinto nivel de protección;
d) fomentar prácticas y productos adecuados para la protección de los bosques, haciendo especial hincapié en las prácticas biológicas y biotécnicas para la protección contra los daños causados por agentes bióticos;
e) gestionar los bosques bajo la influencia de inmisiones con arreglo a las medidas económicas especificadas en los programas de gestión forestal a fin de atenuar los efectos negativos de sus efectos;
f) establecer medidas para prevenir los daños causados por especies cinegéticas;
g) aplicar medidas preventivas contra los incendios forestales;
h) gestionar el bosque de modo que no se pongan en peligro los terrenos forestales de otros propietarios;
i) respetar otras medidas de protección de los bosques impuestas por la administración estatal de los bosques o por el organismo profesional de control de la protección de los bosques estatal [artículo 29].
2. En caso de que pesen amenazas sobre los bosques o de daños causados por agentes nocivos, el gestor forestal estará obligado a aplicar, a su cargo, medidas urgentes para prevenir las amenazas que pesen sobre los bosques y reparar las consecuencias de los daños; en los lugares protegidos que gocen del quinto nivel de protección, esta obligación solo será aplicable después de la entrada en vigor de la decisión de la autoridad estatal de conservación de la naturaleza y del paisaje que autorice la derogación.»
15 A tenor del artículo 41, apartado 13, de la misma Ley, en su versión modificada por la Ley n.o 355/2019 Rec., que entró en vigor el 1 de enero de 2020:
«La propuesta de programa de mantenimiento será aprobada por la autoridad responsable de la administración de los bosques mediante una decisión que recoja en anexo el programa de mantenimiento, previa emisión por el administrador del sistema de información de la administración de los bosques [artículo 45] de un certificado que acredite la exactitud y la conformidad de los vínculos entre los datos digitales y gráficos de la propuesta de programa de mantenimiento y previo dictamen vinculante de los servicios competentes sobre el control del respeto de las observaciones y de las exigencias formuladas con arreglo al apartado 8; en el caso de las zonas de la red europea de zonas de conservación, la autoridad responsable de la administración de los bosques emitirá asimismo su decisión sobre la base de una evaluación realizada con arreglo a una normativa específica [nota n.o 57 aa, que remite al artículo 28 de la Ley de conservación de la naturaleza, en su versión modificada], decisión que incluirá una propuesta de medidas para garantizar que la ejecución del programa de mantenimiento no tenga efectos negativos sobre dichas zonas. […]»
II. Procedimiento administrativo previo
16 A lo largo de 2017, la Comisión recibió varias denuncias relativas a una sobreexplotación forestal en las doce ZPE designadas para la conservación del urogallo (Tetrao urogallus) en Eslovaquia que supuestamente afectaba al estado de conservación de esta especie protegida.
17 En reuniones celebradas en octubre de 2017 y febrero de 2018, así como del 31 de mayo al 1 de junio de 2018, la Comisión instó en varias ocasiones a la República Eslovaca a que diera cumplimiento a lo establecido en el artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats.
18 El 19 de julio de 2018, la Comisión remitió a dicho Estado miembro, de conformidad con el artículo 258 TFUE, un escrito de requerimiento, indicando que consideraba que este había incumplido las obligaciones que le incumbían en virtud de las Directivas sobre los hábitats y sobre las aves por cuanto los PMB, las cortas de emergencia y las medidas destinadas a prevenir las amenazas que pesan sobre los bosques y a eliminar las consecuencias de los daños causados por catástrofes naturales, estas últimas relativas a los agentes nocivos, no estaban sujetas a una evaluación adecuada de sus repercusiones atendiendo a los objetivos de conservación de las ZPE afectadas.
19 Las autoridades eslovacas respondieron al escrito de requerimiento el 12 de septiembre de 2018, admitiendo que el estado y las tendencias actuales de la población del urogallo (Tetrao urogallus) eran desfavorables para la conservación de esta especie protegida y que era necesario adoptar medidas para mejorar la situación, entre ellas la modificación de la legislación pertinente en vigor, a saber, la Ley de Conservación de la Naturaleza y la Ley de Bosques.
20 Mediante escrito de 24 de enero de 2019, la Comisión remitió un dictamen motivado a la República Eslovaca, en el que le reprochaba que no hubiera transpuesto correctamente el artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats, en relación con el artículo 7 de la misma Directiva, y que hubiera incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats, en relación con su artículo 7, y del artículo 4, apartado 1, de la Directiva sobre las aves. La Comisión instó a dicho Estado miembro a atenerse a lo dispuesto en el dictamen motivado en un plazo de dos meses.
21 Mediante escritos de 21 de marzo de 2019, de 21 de junio de 2019, de 20 de diciembre de 2019 y de 2 de julio de 2020, la República Eslovaca respondió al dictamen motivado, alegando que los incumplimientos que se le imputaban carecían de fundamento.
22 En septiembre de 2019, la Ley de Conservación de la Naturaleza y la Ley de Bosques fueron modificadas, con efectos a partir del 1 de enero de 2020, de tal modo que la República Eslovaca consideraba que la conformidad de la legislación nacional con el Derecho de la Unión estaba plenamente garantizada a partir de esa fecha.
23 En los meses de noviembre de 2019, junio de 2020 y octubre de 2020, la Comisión recibió información actualizada de los denunciantes, que confirmaba la destrucción de hábitats del urogallo (Tetrao urogallus), el declive de esta especie entre los años 2015 y 2018 y las cortas de madera realizadas en 2019 en las ZPE designadas para la conservación de dicha especie.
24 En los meses de mayo a julio de 2020, la Comisión recibió información sobre la evaluación de las cortas de emergencia, efectuada de conformidad con las modificaciones legislativas que habían entrado en vigor el 1 de enero de 2020 en el ordenamiento jurídico eslovaco.
25 Al considerar que las medidas comunicadas por la República Eslovaca eran insuficientes para poner fin a la situación de incumplimiento alegada, la Comisión decidió, el 5 de diciembre de 2020, interponer el presente recurso.
III. Sobre el recurso
26 En apoyo de su recurso, la Comisión invoca tres motivos, basados en la infracción, en primer lugar, del artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats; en segundo lugar, del artículo 6, apartado 2, de esta misma Directiva y, en tercer lugar, del artículo 4, apartado 1, de la Directiva sobre las aves.
A. Primer motivo, basado en la infracción del artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats, en relación con el artículo 7 de dicha Directiva
1. Alegaciones de las partes
27 La Comisión considera que la República Eslovaca ha infringido el artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats, en relación con el artículo 7 de dicha Directiva, al eximir los PMB y sus modificaciones, las cortas de emergencia y las medidas destinadas a prevenir las amenazas que pesan sobre los bosques y a eliminar las consecuencias de los daños causados por catástrofes naturales de la obligación, cuando puedan afectar de forma apreciable a las zonas Natura 2000, de ser sometidos a una evaluación adecuada de sus repercusiones sobre la zona de que se trate, teniendo en cuenta los objetivos de conservación de esa zona.
28 A este respecto, en primer lugar, la Comisión estima, en cuanto atañe a los PMB, que deberían considerarse planes o proyectos sin relación directa con la gestión del lugar o no necesarios para tal gestión, por cuanto no fijan ningún objetivo ni ninguna medida de conservación.
29 Según esta institución, los PMB pueden poner en peligro los objetivos de conservación de los lugares Natura 2000, habida cuenta de que su ejecución puede dar lugar, en particular, a cortas de madera o a la construcción de caminos forestales en dichos lugares, o afectar a estos. Por consiguiente, sostiene que, con arreglo al artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats, las autoridades eslovacas están obligadas a someterlos a una evaluación adecuada de sus repercusiones y a aprobarlos únicamente a condición de que no causen perjuicio a la integridad de los lugares de que se trate.
30 Pues bien, la Comisión señala que, al expirar el plazo fijado en el dictamen motivado, a saber, el 24 de marzo de 2019, la legislación eslovaca no era conforme con esta disposición, puesto que, por una parte, los PMB, al ser considerados documentos cuyo fin es la conservación de la naturaleza, estaban dispensados de una adecuada evaluación de sus repercusiones en los lugares afectados y, por otra parte, a partir del 1 de enero de 2015, se había suprimido la obligación existente hasta entonces de incluir en el dictamen de la autoridad responsable de la conservación de la naturaleza un informe sobre la evaluación adecuada de las repercusiones. En particular, del procedimiento establecido en el artículo 41, apartado 13, de la Ley de Bosques se desprende que la autoridad responsable de la conservación de la naturaleza era consultada sobre la propuesta de plan y no sobre su versión final, si bien esta última podía diferir de la versión sobre la que dicha autoridad había emitido su dictamen, y que no existía una evaluación adecuada de las incidencias si esta última no respondía en un plazo de quince días.
31 Asimismo, la Comisión expone la situación existente en la fecha de la interposición del presente recurso, teniendo en cuenta las modificaciones legislativas que entraron en vigor el 1 de enero de 2020, mencionadas en el apartado 22 de la presente sentencia. A este respecto, señala, por una parte, que tales modificaciones garantizan que los PMB se sometan a una evaluación adecuada de sus repercusiones si no es posible excluir que puedan afectar de forma apreciable a los lugares Natura 2000 y, por tanto, han subsanado el problema de la falta de conformidad con el artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats en lo que respecta a los PMB elaborados y aprobados después de la entrada en vigor de dichas modificaciones legislativas. Observa que, en cambio, los PMB existentes y ya aprobados se sustraen a la obligación de realizar una evaluación adecuada de sus repercusiones.
32 Por otra parte, la Comisión considera que las disposiciones transitorias establecidas por dichas modificaciones legislativas no son suficientes para garantizar la conformidad de la legislación nacional con el artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats. Sostiene, en primer término, que esas disposiciones no indican claramente sobre qué base el organismo de conservación de la naturaleza está obligado a llevar a cabo la modificación de un PMB ya aprobado; en segundo término, que no existe una obligación explícita de evaluar si tal PMB puede afectar de forma apreciable al lugar de que se trate, ni tampoco una obligación explícita de proceder a una evaluación adecuada de sus repercusiones; en tercer término, que no existen garantías de que se dé curso a tal solicitud del organismo de conservación de la naturaleza de modificación de un PMB ya aprobado; en cuarto término, que solo se evalúa la repercusión de las cortas previstas por los PMB, y no la repercusión del PMB en su conjunto, y, en quinto término, que no se precisa que los PMB aprobados solo puedan aplicarse en la medida en que no causen perjuicio a la integridad de los lugares Natura 2000.
33 En segundo lugar, por lo que respecta a las cortas de emergencia, la Comisión observa, de entrada, que debe considerarse que constituyen planes o proyectos que no son necesarios para los lugares Natura 2000, dado que no persiguen el objetivo de conservar hábitats o especies que justifiquen la designación de un lugar como «lugar protegido de la red Natura 2000».
34 Seguidamente, la Comisión señala que, al expirar el plazo fijado en su dictamen motivado, el artículo 23, apartado 9, de la Ley de Bosques contemplaba la posibilidad de efectuar una corta de emergencia más allá del marco acordado en el PMB, sin que se requiriese la autorización de la autoridad responsable de la conservación de la naturaleza.
35 Asimismo, dicha institución precisa que, con arreglo a las disposiciones nacionales aplicables, solo era necesario informar a la autoridad responsable de la conservación de la naturaleza si el volumen de madera cortada superaba el 20 % de la masa forestal en la zona cubierta por el PMB o si se había cortado en una superficie continua de más de 0,5 hectáreas. Añade que, además, se presumía que dicha autoridad había dado su consentimiento si no emitía un dictamen en un plazo de 30 días.
36 La Comisión señala que, durante la fase administrativa previa, las autoridades eslovacas reconocieron también, a este respecto, la falta de conformidad de la legislación pertinente con el artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats y comunicaron las modificaciones legislativas que habían entrado en vigor el 1 de enero de 2020, que introducen nuevas normas relativas a las cortas de emergencia para cada nivel de protección pero que, a juicio de la Comisión, siguen siendo insuficientes.
37 La Comisión observa, en particular, que los gestores forestales conservan, a tenor del artículo 23, apartado 14, de la Ley de Bosques, la posibilidad de efectuar cortas de emergencia por encima del volumen total de madera establecido en el PMB. Para los lugares de los niveles segundo a cuarto, en los que están situados la mayor parte de los lugares Natura 2000, aunque la autoridad responsable de la conservación de la naturaleza, bajo determinadas condiciones, pueda prohibir o limitar una corta de emergencia, no se prevé ninguna evaluación adecuada de las repercusiones. Indica, además, que las autoridades eslovacas confirmaron que, incluso para el quinto nivel de protección, era posible, hasta el 1 de enero de 2020, establecer excepciones a la prohibición de dichas medidas con el presunto consentimiento de la autoridad responsable de la conservación de la naturaleza.
38 Por último, la Comisión observa que las cortas de emergencia representaban alrededor del 52 % del volumen total de las cortas realizadas en Eslovaquia durante 2017. Indica que, entre los años 2014 y 2017, su porcentaje en el volumen total de las cortas realizadas en Eslovaquia era de media superior al 55 % respecto a las cortas previstas en los PMB y que durante la última década las cortas de emergencia representaban entre el 40 % y el 65 % de la extracción de madera en dicho Estado miembro.
39 En tercer lugar, en cuanto concierne a las medidas destinadas a prevenir las amenazas que pesan sobre los bosques y a eliminar las consecuencias de los daños causados por agentes nocivos, que, por las razones mencionadas en el apartado 33 de la presente sentencia, no están directamente relacionadas con la gestión de los lugares de que se trata, la Comisión señala que, del mismo modo que para las cortas de emergencia, la decisión de la autoridad responsable de la conservación de la naturaleza solo se exigía en el quinto nivel de protección e, incluso en ese caso, la autorización de dicha autoridad se presumía concedida si esta no había adoptado la decisión en el plazo de treinta días, de modo que no se efectuaba ninguna evaluación adecuada de sus repercusiones.
40 La República Eslovaca rebate la alegación de la Comisión según la cual los PMB están exentos de la obligación de ser sometidos a una evaluación adecuada de sus repercusiones. A este respecto, dicho Estado miembro celebra que la imputación de la Comisión no se refiera a los PMB elaborados y aprobados después del 1 de enero de 2020 y admite, en su escrito de dúplica, que los PMB adoptados antes del 1 de enero de 2020 no fueron objeto, entre el 1 de enero de 2015 y el 31 de diciembre de 2019, de evaluaciones adecuadas de sus repercusiones debido a la existencia de lagunas en la aplicación práctica de la normativa vigente en ese período.
41 No obstante, las autoridades eslovacas señalan que, por una parte, estos PMB no estaban exentos de la obligación de evaluación adecuada establecida en el artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats, ya que el artículo 28 de la Ley de Conservación de la Naturaleza, que transpone esta disposición al ordenamiento jurídico eslovaco, les era aplicable. Por otra parte, con arreglo al artículo 104g, apartado 11, de la Ley de Conservación de la Naturaleza, que entró en vigor el 1 de enero de 2020, el organismo de conservación de la naturaleza tenía la obligación de proceder, antes del 31 de diciembre de 2020, a una evaluación de las repercusiones de una corta deliberada en el marco de los antiguos PMB sobre los lugares de la red Natura 2000.
42 Además, por lo que respecta a las cortas de emergencia y a las demás medidas de protección del bosque, la República Eslovaca señala que, desde el 1 de enero de 2020, se ha puesto fin a la presunción de consentimiento de la autoridad responsable de la conservación de la naturaleza, mencionada en el apartado 35 de la presente sentencia.
43 Por último, la República Eslovaca cuestiona la admisibilidad de la alegación formulada por la Comisión en el escrito de réplica, según la cual la evaluación previa, por parte de la autoridad responsable de la conservación de la naturaleza, de una eventual repercusión apreciable en el lugar no conduciría a la adopción de una decisión que determinara si las cortas de emergencia pueden afectar de forma apreciable a los lugares Natura 2000, excede del ámbito de las infracciones alegadas y, en consecuencia, es inadmisible.
2. Apreciación del Tribunal de Justicia
a) Sobre la admisibilidad
44 Para determinar el alcance del presente motivo, es preciso advertir que la existencia de un incumplimiento debe apreciarse en función de la situación del Estado miembro tal y como esta se presentaba al final del plazo señalado en el dictamen motivado, sin que el Tribunal de Justicia pueda tener en cuenta los cambios ocurridos posteriormente [sentencia de 27 de febrero de 2020, Comisión/Bélgica (Contables), C‑384/18, EU:C:2020:124, apartado 18 y jurisprudencia citada]. Así, el dictamen motivado de la Comisión delimita el objeto de un recurso por incumplimiento, de conformidad con el artículo 258 TFUE, de manera que el recurso debe basarse en los mismos motivos y alegaciones que el propio dictamen motivado (sentencia de 24 de junio de 2021, (Deterioro del espacio natural de Doñana), C‑559/19, EU:C:2021:512, apartado 160 y jurisprudencia citada].
45 En caso de que se modifique posteriormente la normativa nacional cuestionada en el marco de un procedimiento por incumplimiento, la Comisión no modifica el objeto de su recurso dirigiendo las imputaciones formuladas respecto de la normativa anterior contra la normativa resultante de la modificación adoptada cuando las dos versiones de la normativa nacional tengan idéntico contenido [sentencia de 27 de febrero de 2020, Comisión/Bélgica (Contables), C‑384/18, EU:C:2020:124, apartado 19 y jurisprudencia citada].
46 En cambio, el objeto del litigio no puede ampliarse a las obligaciones derivadas de las nuevas disposiciones que no tengan equivalente en la versión inicial del acto de que se trate, ya que lo contrario constituiría un vicio sustancial de forma que afectaría a la regularidad del procedimiento por el que se declare el incumplimiento [sentencia de 27 de febrero de 2020, Comisión/Bélgica (Contables), C‑384/18, EU:C:2020:124, apartado 20 y jurisprudencia citada].
47 En el presente asunto, en la medida en que, en sus escritos de demanda y de réplica, la Comisión dirigió la imputación objeto de su primer motivo formulada inicialmente en su dictamen motivado también contra las modificaciones legislativas que se mencionan en el apartado 22 de la presente sentencia, procede determinar si esa imputación implica, como tal, una modificación del alcance de dicho motivo.
48 En primer lugar, por cuanto se refiere a la primera parte del primer motivo, relativa a la falta de evaluación adecuada de las repercusiones de los PMB, procede señalar que el artículo 41, apartado 13, de la Ley de Bosques, en su versión resultante de las modificaciones que entraron en vigor el 1 de enero de 2020, incluye una obligación expresa de someter los PMB a una evaluación adecuada, que, no obstante, no afecta a los PMB existentes y aprobados antes de esa fecha, que están exentos de la obligación de tal evaluación. Por tanto, esta disposición no tiene equivalente en la legislación anterior.
49 En segundo lugar, en lo concerniente a la segunda parte del primer motivo, basada en la falta de evaluación adecuada de las cortas de emergencia, la propia Comisión admite que la modificación de la Ley de Conservación de la Naturaleza introdujo nuevas normas relativas a estas cortas de emergencia para cada nivel de protección, que, por tanto, no tienen equivalente en la legislación anterior.
50 En tercer lugar, respecto a la tercera parte del primer motivo, relativa a la falta de evaluación adecuada de las medidas destinadas a prevenir las amenazas que pesan sobre los bosques y a eliminar las consecuencias de los daños causados por los agentes nocivos, del tenor del artículo 26, apartado 5, de la Ley de Conservación de la Naturaleza, en su versión resultante de las modificaciones que entraron en vigor el 1 de enero de 2020, se desprende que esta disposición introduce una nueva norma, a saber, la aplicación a las zonas protegidas para las aves de las normas relativas al tercer nivel de protección.
51 Así pues, dado que las modificaciones de la Ley de Conservación de la Naturaleza y de la Ley de Bosques, tal como entraron en vigor el 1 de enero de 2020, introdujeron importantes cambios en el marco legislativo de protección de los bosques en el territorio eslovaco, su contenido no puede considerarse idéntico al de la legislación anterior.
52 Por tanto, habida cuenta de que el primer motivo se refiere también a esas modificaciones legislativas, estas modifican el alcance de dicho motivo, por lo que procede examinarlo sin tener en cuenta la ampliación efectuada por la Comisión en sus escritos de demanda y de réplica y, en consecuencia, atenerse al ámbito de dicho motivo tal como se determina en el dictamen motivado.
53 En estas circunstancias, procede declarar la inadmisibilidad del primer motivo en la medida en que se refiere a las modificaciones de la Ley de Conservación de la Naturaleza y de la Ley de Bosques, tal como entraron en vigor el 1 de enero de 2020, y limitarse al examen de la compatibilidad de la legislación nacional en su versión aplicable al término del plazo fijado en el dictamen motivado con el artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats.
54 Por lo que respecta, en cuarto y último lugar, a la inadmisibilidad propuesta por la República Eslovaca frente a la alegación formulada por la Comisión en su escrito de réplica en relación con el procedimiento de evaluación previa, procede señalar que el hecho de que esta institución haya detallado, en dicho escrito, la primera parte de su primer motivo que ya había formulado de manera más general en la demanda para responder a las alegaciones formuladas por las autoridades eslovacas en su escrito de contestación a la demanda no ha modificado el objeto del incumplimiento alegado y, por tanto, no tiene incidencia alguna en el alcance del litigio [véase, en este sentido, la sentencia de 10 de noviembre de 2020, Comisión/Italia (Valores límite — PM10), C‑644/18, EU:C:2020:895, apartado 68 y jurisprudencia citada].
55 De ello se sigue que esta alegación es admisible.
b) Sobre el fondo
1) Observaciones preliminares
56 Con carácter liminar, procede recordar que el artículo 6 de la Directiva sobre los hábitats impone a los Estados miembros una serie de obligaciones y de procedimientos específicos dirigidos a garantizar, como se desprende del artículo 2, apartado 2, de esta Directiva, el mantenimiento o, en su caso, el restablecimiento, en un estado de conservación favorable, de los hábitats naturales y de las especies silvestres de la fauna y de la flora de interés de la Unión para alcanzar el objetivo más general de la misma Directiva, que es garantizar un elevado nivel de protección del medio ambiente en lo que atañe a los lugares protegidos por ella (sentencia de 7 de noviembre de 2018, Holohan y otros, C‑461/17, EU:C:2018:883, apartado 30 y jurisprudencia citada).
57 Así, las disposiciones de la Directiva sobre los hábitats tienen por objetivo que los Estados miembros adopten medidas de protección apropiadas para mantener las características ecológicas de los lugares en que existan tipos de hábitats naturales [sentencia de 17 de abril de 2018, Comisión/Polonia (Bosque de Białowieża»), C‑441/17, EU:C:2018:255, apartado 107 y jurisprudencia citada].
58 Para ello, el artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats establece un procedimiento de evaluación destinado a garantizar, mediante un control previo, que un plan o proyecto que, sin tener relación directa con la gestión del lugar de que se trate o sin ser necesario para la misma, pueda afectar de forma apreciable al citado lugar únicamente se autorice en la medida en que no cause perjuicio a la integridad de dicho lugar [véase, en este sentido, la sentencia de 17 de abril de 2018, Comisión/Polonia (Bosque de Białowieża), C‑441/17, EU:C:2018:255, apartado 108 y jurisprudencia citada)].
59 En particular, habida cuenta del principio de cautela, cuando un plan o proyecto que no tenga relación directa con la gestión de un determinado lugar o no sea necesario para la misma puede comprometer los objetivos de conservación de ese lugar, se debe considerar que puede afectar a dicho lugar de forma apreciable. Esta posibilidad debe apreciarse, en particular, a la luz de las características y condiciones medioambientales específicas del lugar afectado por tal plan o proyecto [sentencia de 17 de abril de 2018, Comisión/Polonia (Bosque de Białowieża), C‑441/17, EU:C:2018:255, apartado 112 y jurisprudencia citada].
60 La evaluación adecuada de las repercusiones de un plan o proyecto sobre el lugar de que se trate que debe llevarse a cabo en virtud del artículo 6, apartado 3, primera frase, de la Directiva sobre los hábitats implica que deben identificarse, a la luz de los mejores conocimientos científicos en la materia, todos los aspectos del plan o del proyecto que puedan afectar, por sí mismos o conjuntamente con otros planes o proyectos, a los objetivos de conservación de dicho lugar [sentencia de 17 de abril de 2018, Comisión/Polonia (Bosque de Białowieża), C‑441/17, EU:C:2018:255, apartado 113 y jurisprudencia citada].
61 Procede examinar a la luz de estos principios si, como sostiene la Comisión en su primer motivo, la República Eslovaca ha infringido el artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats.
2) Sobre la primera parte del primer motivo, relativa a los PMB
62 De entrada, procede señalar que la República Eslovaca no niega que los PMB constituyan planes que no tienen relación directa con la gestión de las doce ZPE designadas para la conservación del urogallo (Tetrao urogallus) en su territorio, ni son necesarios para la misma, que, como tales, deben someterse a una adecuada evaluación de sus repercusiones.
63 Pues bien, procede señalar que, según las propias afirmaciones de dicho Estado miembro, desde el 1 de enero de 2015, los PMB no estaban sometidos a una adecuada evaluación de sus repercusiones debido a la inexistencia de procedimientos y de procesos suficientemente completos y armonizados.
64 En particular, de los autos se desprende que, a partir de esa fecha, se suprimió la obligación existente hasta entonces, prevista en el artículo 28, apartado 4, de la Ley de Conservación de la Naturaleza, de incluir en el dictamen de las autoridades responsables de la conservación de la naturaleza un dictamen científico sobre el riesgo de que un PMB afectara de forma apreciable a un lugar Natura 2000.
65 De lo anterior se infiere que procede estimar la primera parte del primer motivo.
3) Sobre la segunda parte del primer motivo, relativa a las cortas de emergencia
66 En primer lugar, procede señalar que no se discute que las cortas de emergencia constituyan planes que no tienen relación directa con la gestión de las doce ZPE designadas para la conservación del urogallo (Tetrao urogallus) en Eslovaquia ni son necesarios para la misma, en el sentido del artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats, que, por tanto, deben someterse a una adecuada evaluación de sus repercusiones.
67 En segundo lugar, debe ponerse de relieve, por una parte, que el artículo 23, apartado 9, de la Ley de Bosques, en relación con el apartado 8 de dicha disposición, autoriza las cortas que excedan de la cantidad total de madera prescrita para su recogida en el marco del PMB, sin que figure mención alguna de una evaluación previa de las repercusiones de tales cortas y sin que se requiera la autorización del organismo de conservación de la naturaleza. Por otra parte, si bien el quinto nivel de protección, asociado a un régimen de no intervención, no es objeto de las disposiciones antes citadas, ha de señalarse que, con arreglo al artículo 85, apartado 4, de la Ley de Conservación de la Naturaleza, el consentimiento de la autoridad responsable de la conservación de la naturaleza a una corta de emergencia en un lugar comprendido en ese nivel de protección se presumía otorgado cuando tal organismo no hubiese adoptado una decisión al menos 30 días antes de la actividad prevista.
68 Pues bien, en su escrito de contestación, la República Eslovaca indica que ese presunto consentimiento del organismo de conservación de la naturaleza solo se suprimió a partir del 1 de enero de 2020.
69 A este respecto, procede recordar que la posibilidad de dispensar en términos generales a algunas actividades de la necesidad de una evaluación de sus repercusiones sobre el espacio de que se trate, conforme a la normativa en vigor, no tiene entidad suficiente para garantizar que tales actividades no atenten contra la integridad del lugar protegido. De este modo, el artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats no puede autorizar a un Estado miembro a dictar normas nacionales que eximan, en términos generales, de la obligación de evaluación de sus repercusiones sobre el lugar a ciertos tipos de planes o proyectos (sentencia de 7 de noviembre de 2018, Coöperatie Mobilisation for the Environment y otros, C‑293/17 y C‑294/17, EU:C:2018:882, apartado 114 y jurisprudencia citada).
70 De lo anterior se desprende que, al dispensar en términos generales las cortas de emergencia de una evaluación de sus repercusiones en las ZPE designadas para la conservación del urogallo (Tetrao urogallus), la República Eslovaca ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats.
71 Por tanto, procede estimar la segunda parte del primer motivo.
4) Sobre la tercera parte del primer motivo, relativa a las medidas destinadas a prevenir las amenazas que pesan sobre los bosques y a eliminar las consecuencias de los daños causados por los agentes nocivos
72 De entrada, procede señalar que las autoridades eslovacas desarrollaron su argumentación a este respecto únicamente a la luz de la situación existente a raíz de las modificaciones legislativas introducidas, con efectos a partir del 1 de enero de 2020, de modo que, por las razones expuestas en los apartados 52 y 53 de la presente sentencia, tal argumentación no puede tenerse en cuenta en el marco de la apreciación de la tercera parte del primer motivo.
73 En cualquier caso, procede señalar que la República Eslovaca no discute la calificación de las medidas destinadas a prevenir las amenazas que pesan sobre los bosques y a eliminar las consecuencias de los daños causados por agentes nocivos como plan o proyecto que no tiene una relación directa con la gestión de los lugares Natura 2000 ni es necesario para tal gestión.
74 Pues bien, como señala la Comisión, la decisión de la autoridad responsable de la conservación de la naturaleza solo era necesaria para el quinto nivel de protección, asociado a un régimen de no intervención, de manera que las medidas destinadas a prevenir las amenazas que pesan sobre los bosques y a eliminar las consecuencias de los daños causados por los agentes nocivos en los cuatro primeros niveles de protección no estaban sujetas a ninguna autorización y, por tanto, a ninguna evaluación adecuada de sus repercusiones en las ZPE designadas para la conservación del urogallo (Tetrao urogallus).
75 Además, por las razones mencionadas en los apartados 67 y 68 de la presente sentencia, procede considerar que, en la fecha de expiración del plazo fijado en el dictamen motivado, el régimen de no intervención asociado al quinto nivel de protección tampoco permitía garantizar la conformidad de la legislación nacional con el artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats.
76 De ello se sigue que procede estimar la tercera parte del primer motivo.
77 De las consideraciones anteriores se desprende que la República Eslovaca ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats, en relación con el artículo 7 de dicha Directiva, al eximir los PMB y sus modificaciones, las cortas de emergencia y las medidas destinadas a prevenir las amenazas que pesan sobre los bosques y a eliminar las consecuencias de los daños causados por catástrofes naturales de la obligación, cuando puedan afectar a las zonas de protección especial designadas para la conservación del urogallo (Tetrao urogallus), de ser sometidos a una adecuada evaluación de sus repercusiones en la zona de que se trate, teniendo en cuenta los objetivos de conservación de dicha zona.
B. Segundo motivo, basado en la infracción del artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats, en relación con el artículo 7 de dicha Directiva
1. Alegaciones de las partes
78 Mediante su segundo motivo, la Comisión reprocha a la República Eslovaca que infringiera el artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats, al no haber adoptado las medidas adecuadas para impedir el deterioro de los hábitats y las alteraciones con efectos apreciables en las ZPE designadas para la conservación del urogallo (Tetrao urogallus).
79 A este respecto, en primer lugar, dicha institución sostiene que la explotación intensiva de los bosques, las cortas rasas en grandes superficies con plantación de monocultivos sombríos y la utilización de pesticidas dañaron el hábitat del urogallo (Tetrao urogallus) en las doce ZPE de que se trata, al reducir la superficie de este hábitat y su estructura específica y sus funciones, contribuyendo así a un descenso significativo de la población de esta especie en esas ZPE.
80 La Comisión señala, además, que la mayor reducción del hábitat del urogallo (Tetrao urogallus) se constató en una de las cinco ZPE principales, concretamente en la ZPE Nízke Tatry, en la que se cortó una gran cantidad de madera para resolver el problema de los insectos subcorticales.
81 Dicha institución subraya que la propia República Eslovaca reconoció el deterioro de los hábitats del urogallo (Tetrao urogallus) en el marco del Programa de conservación del urogallo 2018/2022, aprobado por el Ministerio de Medio Ambiente en abril de 2018 (en lo sucesivo, «Programa de conservación»).
82 En segundo lugar, la Comisión observa que, aun cuando, como ha alegado la República Eslovaca durante la fase administrativa previa, las autoridades responsables de la conservación de la naturaleza adoptaron, entre 2015 y 2018, siete decisiones, sobre 33 solicitudes, dirigidas a limitar o prohibir la explotación forestal y llevaron a cabo diez inspecciones tras ser alertadas por una organización no gubernamental (ONG) que dieron lugar a que se interrumpieran las cortas en cinco ZPE, esas decisiones y esos controles individuales no son suficientes o adecuados para la conservación del urogallo (Tetrao urogallus), dado que se limitan a casos aislados y no responden sino a solicitudes de particulares o de ONG. La Comisión aduce que, mientras que el artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats exige un régimen de protección jurídica coherente, específico y completo, la República Eslovaca no ha introducido un sistema estructural que permita efectuar cortas únicamente cuando no afecten de forma apreciable a los lugares Natura 2000.
83 En tercer lugar, la Comisión señala que esta situación persistía en el momento de la interposición del presente recurso. En primer término, observa que, si bien las autoridades eslovacas pusieron de relieve que habían emitido dictámenes sobre 1 599 cortas de emergencia, pronunciándose en sentido negativo en casi 150 casos, en los 1 000 casos en los que se habían establecido requisitos estrictos y específicos no se llevó a cabo un examen acerca de la probabilidad de que los lugares se vieran afectados de forma apreciable ni una evaluación adecuada de sus repercusiones. Indica, además, que en alrededor de 450 casos no se impuso ninguna limitación y, por tanto, había sido posible que se efectuara una corta de emergencia sin examinar la probabilidad de que los lugares se vieran afectados de forma apreciable y sin una evaluación adecuada de sus repercusiones.
84 En segundo término, la Comisión aduce que las medidas más importantes del Programa de conservación, como las modificaciones de los decretos que designan las ZPE con el fin de prohibir las actividades nocivas, la adopción de programas de mantenimiento de las ZPE, la zonificación de las mayores zonas protegidas y la introducción de un régimen de no intervención asociado al quinto nivel de protección, aún no han sido adoptadas por la República Eslovaca.
85 En tercer término, mientras que la República Eslovaca ha explicado que sería posible llevar a cabo una gestión de los bosques favorable al urogallo (Tetrao urogallus) si los bosques afectados se clasificaran como «bosques de uso especial», en virtud del artículo 14, apartado 2, letra e), de la Ley de Bosques, la Comisión señala que el procedimiento de designación establecido en esta disposición aún no ha comenzado.
86 En cuarto término, dicha institución pone de relieve que la adopción de medidas provisionales, con arreglo al nuevo artículo 104 g, apartado 4, de la Ley de Conservación de la Naturaleza, a la espera de que finalice el proceso de modificación de la legislación, no es conforme con el artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats, que establece obligaciones destinadas a aplicarse permanentemente a las zonas especiales de conservación.
87 La República Eslovaca responde, en primer lugar, que para prevenir el deterioro de los hábitats del urogallo (Tetrao urogallus) y las alteraciones que tengan un efecto apreciable en las ZPE designadas para la conservación de esta especie, las autoridades responsables de la conservación de la naturaleza adoptaron decisiones con arreglo al artículo 4, apartado 2, de la Ley de Conservación de la Naturaleza, incluso antes de la entrada en vigor de la nueva normativa.
88 Dicho Estado miembro subraya, en segundo lugar, que interviene de manera continua para evaluar y aprobar los planes y proyectos cuya realización podría tener un efecto negativo sobre los hábitats del urogallo (Tetrao urogallus), como, según indica, demuestran, por una parte, la paralización de la construcción realizada en el marco del proyecto de la sociedad STIV Čertovica, s.r.o. en el área de la ZPE Nízke Tatry, relativo a la ampliación de las pistas de esquí y a las construcciones adyacentes, y, por otra parte, la evaluación en curso de las repercusiones del proyecto «Mejora de las infraestructuras de transporte en la montaña y del transporte en Štrbské Pleso».
89 En tercer lugar, la República Eslovaca enumera una serie de medidas, adoptadas entre los años 2018 y 2020, que, a su juicio, demuestran los progresos realizados en el procedimiento de preparación, de negociación previa y de aprobación de los programas de mantenimiento de las ZPE. A este respecto, se citan en particular:
– la aprobación del PMB para la ZPE Horná Orava, que es objeto de una propuesta en la que se solicita su paso a la categoría «bosque de uso especial», en el sentido del artículo 14, apartado 1, y apartado 2, letra e), de la Ley de Bosques;
– la elaboración, durante el año 2019, por el organismo de conservación de la naturaleza del proyecto de PMB para la ZPE Muránska planina-Stolica;
– la elaboración, entre los meses de septiembre de 2020 y de enero de 2021, por el organismo de conservación de la naturaleza de las propuestas científicas de PMB para seis ZPE (Nízke Tatry, Tatry, Veľká Fatra, Malá Fatra, Volovské vrchy y Levočské vrchy);
– la finalización, en agosto de 2020, del proceso de preparación y de consultas científicas sobre el proyecto de reserva natural Pralesy Slovenska (Bosques primarios en Eslovaquia) que debería permitir que esta reserva natural disfrutase del quinto nivel de protección;
– la preparación, en octubre de 2020, de un proyecto de protección con el fin de crear la reserva natural del Hluchánia, cuyo objetivo es proteger las masas forestales residuales en este lugar inicial de hábitat del urogallo (Tetrao urogallus).
90 Además, la República Eslovaca señala que, como se desprende de un análisis realizado por el organismo de conservación de la naturaleza en julio de 2020, sobre una superficie total de 54 346,17 hectáreas, los hábitats del urogallo (Tetrao urogallus) disfrutan, en 23 952,19 hectáreas, del régimen de no intervención. Precisa que, no obstante, tal régimen, que, por otra parte, no viene impuesto por el artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats, podría resultar manifiestamente inadecuado para esta especie en función de las condiciones concretas del hábitat en cuestión, en particular si el bosque se ha hecho demasiado viejo y uniforme.
91 En cuarto y último lugar, según dicho Estado miembro, el carácter adecuado y proporcionado de las medidas adoptadas en las ZPE designadas para la conservación del urogallo (Tetrao urogallus) ya son parcialmente visibles. A tal respecto, observa que durante los dos últimos años se ha podido observar una tendencia a la estabilización de la población de los ejemplares de esta especie, aunque continúe disminuyendo ligeramente.
2. Apreciación del Tribunal de Justicia
a) Admisibilidad
92 De entrada, procede señalar que en el presente motivo la Comisión se refiere tanto a hechos anteriores como a hechos posteriores al dictamen motivado.
93 Según reiterada jurisprudencia, como la recordada en el apartado 44 de la presente sentencia, la existencia de un incumplimiento debe apreciarse en función de la situación del Estado miembro tal como esta se presentaba al final del plazo señalado en el dictamen motivado.
94 Se desprende asimismo de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia que, en la medida en que un recurso pretende denunciar un incumplimiento sistemático y continuado del artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats, no puede excluirse, en principio, la aportación de datos adicionales en la fase del procedimiento ante el Tribunal de Justicia, que acrediten el carácter general y continuado del incumplimiento alegado (véase, en este sentido, la sentencia de 5 de abril de 2017, Comisión/Bulgaria, C‑488/15, EU:C:2017:267, apartado 42 y jurisprudencia citada).
95 En particular, el Tribunal de Justicia ya tuvo ocasión de precisar que el objeto de un recurso por incumplimiento puede ampliarse a hechos posteriores al dictamen motivado, siempre que tengan la misma naturaleza que los mencionados en dicho dictamen y formen parte del mismo comportamiento (sentencia de 5 de abril de 2017, Comisión/Bulgaria, C‑488/15, EU:C:2017:267, apartado 43 y jurisprudencia citada).
96 En el presente asunto, procede señalar que, mientras que la fecha de expiración del plazo señalado en el dictamen motivado dirigido a la República Eslovaca se fijó en el 24 de marzo de 2019, la totalidad de los hechos invocados por la Comisión en su recurso, relativos exclusivamente a la inexistencia o insuficiencia de medidas adecuadas destinadas a proteger los hábitats del urogallo (Tetrao urogallus) en las ZPE designadas para su conservación son posteriores a esa fecha.
97 Ahora bien, aunque no se mencionaron durante el procedimiento administrativo previo, esos hechos, de los que la Comisión tuvo conocimiento después de la emisión del dictamen motivado, pudieron ser válidamente mencionados por dicha institución en apoyo de su recurso, como ilustración del incumplimiento de carácter general que denuncia.
b) Fondo
98 Con carácter preliminar, procede recordar que una actividad únicamente es conforme con el artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats si se garantiza que no genera ninguna alteración que pueda afectar de forma significativa a los objetivos de la citada Directiva, en particular, a sus objetivos de conservación (sentencia de 24 de noviembre de 2011, Comisión/España, C‑404/09, EU:C:2011:768, apartado 126 y jurisprudencia citada).
99 En virtud de esta disposición, el estatuto jurídico de protección de las ZPE también debe garantizar que se eviten en estas el deterioro de los hábitats naturales y de los hábitats de las especies, así como las alteraciones significativas que afecten a aquellas especies para las que se hayan designado las referidas zonas (sentencia de 11 de diciembre de 2008, Comisión/Grecia, C‑293/07, no publicada, EU:C:2008:706, apartado 24 y jurisprudencia citada).
100 De la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que, por una parte, la protección de las ZPE no debe limitarse a medidas destinadas a evitar los deterioros y las perturbaciones externas causados por el hombre, sino que, según la situación que se presente, debe también incluir medidas positivas cuyo objetivo sea conservar y mejorar el estado del lugar (sentencia de 24 de noviembre de 2011, Comisión/España, C‑404/09, EU:C:2011:768, apartado 135).
101 Por otra parte, para demostrar un incumplimiento del artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats, la Comisión no tiene que probar una relación de causalidad entre una actividad de gestión forestal y una perturbación significativa causada al urogallo (Tetrao urogallus). Habida cuenta de que el apartado 2 del artículo 6 de la Directiva sobre los hábitats y el apartado 3 de ese mismo artículo tienen por objeto garantizar el mismo nivel de protección, basta que la Comisión demuestre la existencia de una probabilidad o un riesgo de que dicha explotación ocasione perturbaciones significativas para esa especie (sentencia de 24 de noviembre de 2011, Comisión/España, C‑404/09, EU:C:2011:768, apartado 142).
102 Atendiendo a lo expuesto anteriormente, procede concluir que, en el presente asunto, el segundo motivo solo podrá considerarse fundado en la medida en que la Comisión demuestre de modo suficiente en Derecho que la República Eslovaca no ha adoptado las medidas de protección adecuadas, consistentes en evitar que las actividades de gestión forestal causen deterioros de los hábitats del urogallo (Tetrao urogallus) y alteraciones que puedan afectar de forma apreciable al objetivo perseguido por la Directiva sobre los hábitats de garantizar la conservación de dicha especie.
103 A este respecto, en primer lugar, de los autos remitidos al Tribunal de Justicia y, en particular, del Programa de conservación se desprende que las cortas intensivas de madera en grandes superficies y el recurso a pesticidas para luchar contra los insectos subcorticales, incluso durante el período de reproducción del urogallo (Tetrao urogallus), contribuyeron a un descenso significativo de la población de esta especie en las doce ZPE designadas para su conservación, a saber, una caída del 49,4 % entre los años 2004 y 2019.
104 En particular, por lo que respecta a la ZPE Nízke Tatry, en la que se constató la mayor pérdida de hábitat del urogallo (Tetrao urogallus) a raíz de cortas de emergencia, la población de esta especie disminuyó en un 42,5 % entre los años 2004 y 2015.
105 Ahora bien, es preciso señalar que la República Eslovaca no ha demostrado que haya adoptado medidas adecuadas para evitar que tales actividades de gestión forestal provoquen alteraciones apreciables para el urogallo (Tetrao urogallus).
106 Ciertamente, dicho Estado miembro ha demostrado, mediante la aprobación del Programa de conservación, que es consciente del declive del hábitat y de la población de esta especie y que tiene la intención de poner remedio a esa situación, como demuestran las decisiones adoptadas por las autoridades responsables de la protección de la naturaleza hasta el 20 de junio de 2020 para limitar o prohibir la explotación forestal en las zonas de hábitat del urogallo (Tetrao urogallus) y las inspecciones llevadas a cabo en determinadas ZPE.
107 Sin embargo, estas medidas resultan incompletas, por cuanto no incluyen medidas de conservación establecidas de manera sistemática, en función de las exigencias ecológicas de dicha especie y de cada tipo de hábitat presente en cada una de las doce ZPE designadas para su conservación. En efecto, como señala la Comisión, tales medidas se limitan a casos aislados y se adoptaron, en su mayor parte, únicamente a raíz de quejas de particulares o de ONG, de modo que revisten un carácter parcial y acreditan la inexistencia de un sistema estructural destinado a garantizar la conservación del urogallo (Tetrao urogallus) poniendo término a los deterioros de su hábitat.
108 En segundo lugar, procede señalar que la República Eslovaca menciona, en su escrito de contestación, un conjunto de medidas que, a su entender, son adecuadas para prevenir el deterioro de los hábitats del urogallo (Tetrao urogallus) y las alteraciones que tengan un efecto apreciable en esta especie, a saber, el proyecto «Mejora de las infraestructuras de transporte en la montaña y del transporte en Štrbské Pleso», la propuesta de recalificación de la ZPE Horná Orava como «bosque de uso especial», el proyecto de zonificación del parque nacional para la ZPE Muránska planina-Stolica, las propuestas científicas de PMB para seis ZPE, los proyectos de reserva natural Pralesy Slovenska (Bosques primarios de Eslovaquia) y Hluchánian y el proyecto integrado Natura 2000 SVK.
109 Pues bien, como observa la Comisión, a excepción del proyecto Natura 2000 SVK, cuya realización comenzó en enero de 2021, todas las medidas mencionadas en el apartado anterior están en fase de proyecto y, por tanto, no se aplicaron ni al término del plazo fijado en el dictamen motivado ni en la fecha de interposición del presente recurso. Así, habida cuenta de que imponen obligaciones que solo surtirán efectos en el futuro, dichas medidas no pueden calificarse de «medidas apropiadas», en el sentido del artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats.
110 Por consiguiente, la Comisión ha demostrado, de manera suficientemente documentada y pormenorizada, la falta constante y casi generalizada de medidas de protección apropiada, consistentes en evitar que las actividades de gestión forestal ocasionen deterioros de los hábitats del urogallo (Tetrao urogallus) y alteraciones de esta especie que puedan tener efectos apreciables, teniendo en cuenta el objetivo de conservación de la misma.
111 De las consideraciones anteriores resulta que la República Eslovaca ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats, en relación con el artículo 7 de dicha Directiva, al no haber adoptado las medidas apropiadas para impedir el deterioro de los hábitats y las alteraciones con efectos apreciables en las ZPE designadas para la conservación del urogallo (Tetrao urogallus).
C. Tercer motivo, basado en la infracción del artículo 4, apartado 1, de la Directiva sobre las aves
1. Alegaciones de las partes
112 Mediante su tercer motivo, la Comisión reprocha a la República Eslovaca que incumpliera las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 4, apartado 1, de la Directiva sobre las aves, al no haber adoptado las medidas de conservación especiales aplicables al hábitat del urogallo (Tetrao urogallus) en las ZPE designadas para su conservación a fin de asegurar su supervivencia y su reproducción en su área de distribución.
113 En particular, la Comisión subraya que esta disposición establece un modo de gestión de las ZPE comparable al del artículo 6, apartado 1, de la Directiva sobre los hábitats, de modo que las ZPE están sujetas a un régimen de protección análogo al de las zonas especiales de conservación contempladas en esta última disposición. En consecuencia, a su juicio, la obligación de establecer medidas de conservación especiales recogida en el artículo 4, apartado 1, de la Directiva sobre las aves, comprende la obligación de fijar objetivos de conservación y medidas específicas en el lugar de que se trate, que deben llevarse a cabo de manera efectiva.
114 Pues bien, la Comisión señala que, en la fecha en que expiró el plazo fijado en el dictamen motivado, la República Eslovaca no había adoptado medidas de conservación especiales sobre el hábitat del urogallo (Tetrao urogallus) en once de las doce ZPE designadas para su conservación. Además, dicha institución indica que, en la fecha de interposición del presente recurso, siete ZPE designadas para la conservación de esta especie, incluido el lugar más importante para ella, a saber, la ZPE Nizke Tatry, no disponían de programas de mantenimiento de las zonas de conservación.
115 En particular, la Comisión destaca que, aun cuando el artículo 26, apartado 6, de la Ley de Conservación de la Naturaleza permita establecer mediante decreto gubernativo la prohibición de actividades que tengan un efecto negativo sobre la conservación de urogallo (Tetrao urogallus), dicho Estado miembro no ha establecido tales prohibiciones. Alega que esta deficiencia ha sido admitida por las propias autoridades eslovacas, puesto que el Programa de conservación exige que los decretos que designan las ZPE se modifiquen con el fin de establecer prohibiciones para las actividades que tengan un efecto negativo sobre esta especie, exigencia que, en la fecha de interposición del presente recurso, no siempre se ha observado.
116 De entrada, por lo que respecta a la admisibilidad, la República Eslovaca sostiene que, contrariamente a cuanto se desprende de la demanda de la Comisión, el tercer motivo invocado por esta institución en realidad se refiere únicamente a siete ZPE y no a once o a doce ZPE.
117 Por otra parte, dicho Estado miembro aduce, en su escrito de dúplica, que la evocación por la Comisión, en la fase de réplica, de la jurisprudencia, mencionada en el apartado 100 de la presente sentencia, según la cual las medidas de conservación especiales no deben limitarse a medidas destinadas a evitar los atentados y las perturbaciones externas causadas por el hombre, sino que deben también, según la situación que se presente, incluir medidas positivas dirigidas a conservar y mejorar el estado del lugar, es inadmisible por cuanto constituye una nueva imputación.
118 En cuanto al fondo, la República Eslovaca replica, en primer lugar, que el organismo de conservación de la naturaleza preparó una propuesta de lugares sometidos a vigilancia permanentes para la vigilancia del urogallo (Tetrao urogallus) en el marco del proyecto del PO QE denominado «Vigilancia de las especies y de los hábitats de interés comunitario con arreglo a la Directiva sobre los hábitats y a la Directiva sobre las aves». Dicho Estado miembro indica que, en total, se propusieron 54 lugares de esta especie para ser sometidos a vigilancia, tanto dentro de las ZPE como fuera de ellas, de modo que, a su juicio, la vigilancia incluye una muestra representativa de la población. La República Eslovaca precisa que esa vigilancia se lleva a cabo a través de un proveedor seleccionado en el marco de un procedimiento de licitación que aún no ha concluido.
119 En segundo lugar, la República Eslovaca subraya, por una parte, que la ejecución de los programas de mantenimiento aprobados se evalúa regularmente y, por otra parte, que el 10 de marzo de 2021, de las 72 medidas propuestas para alcanzar los objetivos de protección del urogallo (Tetrao urogallus) en las ZPE designadas para su conservación, 68 están en fase de ejecución.
120 En tercer lugar, dicho Estado miembro alega que la preparación de los proyectos científicos de programas de mantenimiento de seis ZPE concluyó entre septiembre de 2020 y enero de 2021. Indica que para la ZPE restante, la ZPE Muránska planina-Stolica, el 24 de enero de 2020 se anunció un proyecto de creación de parque nacional que goza de una protección provisional de dos años y señala que esta protección es aplicable también a los 76 lugares afectados por el proyecto de reserva natural «Pralesy Slovenska» tras su sumisión, entre septiembre y noviembre de 2020, a información pública.
121 Según la República Eslovaca, de ello resulta que la falta temporal de programas de mantenimiento no significa que, a la espera de su aprobación, las medidas de conservación no se hayan aplicado en los lugares afectados para proteger al urogallo (Tetrao urogallus).
2. Apreciación del Tribunal de Justicia
a) Admisibilidad
122 En primer lugar, por lo que respecta al objeto del tercer motivo, ha de señalarse que dicho motivo está dirigido a denunciar un incumplimiento sistemático y persistente del artículo 4, apartado 1, de la Directiva sobre las aves por parte de la República Eslovaca. Atendiendo a la jurisprudencia recordada en los apartados 94 y 95 de la presente sentencia, procede considerar que los hechos de los que la Comisión tuvo conocimiento tras la emisión de su dictamen motivado pudieron ser válidamente invocados por dicha institución en apoyo de su recurso.
123 Además, cabe observar, como hace la República Eslovaca, que, si bien en su recurso la Comisión desarrolló alegaciones relativas a la inexistencia de medidas de conservación especiales en relación con el hábitat del urogallo (Tetrao urogallus) en once de las doce ZPE designadas para su conservación, el punto concluyente de la demanda a este respecto, así como sus pretensiones, no se refieren a esas once ZPE, sino únicamente a siete de ellas, a saber, la ZPE Nízke Tatry SKCHVU018, la ZPE Tatry SKCHVU030, la ZPE Veľká Fatra SKCHVU033, la ZPE Muránska planina-Stolica SKCHVU017, la ZPE Volovské vrchy SKCHVU036, la ZPE SKCHVU013 Malá Fatra SKCHVU013 y la ZPE Levočské vrchy SKCHVU051.
124 Por tanto, en el marco de la apreciación del tercer motivo, procede tener en cuenta únicamente las alegaciones que la Comisión formuló con respecto a esas siete ZPE.
125 En segundo lugar, en cuanto concierne a la excepción de inadmisibilidad propuesta por la República Eslovaca, baste señalar que, en su escrito de réplica, la Comisión se limitó a reproducir una cita jurisprudencial cuyo único efecto es detallar una alegación que esta institución ya había formulado de manera más general en la demanda, consistente en recordar que las medidas específicas de las ZPE previstas en el artículo 4, apartado 1, de la Directiva sobre las aves deben aplicarse de manera efectiva, a través de medidas completas, claras y precisas.
126 En consecuencia, debe considerarse que esta cita jurisprudencial no modifica el objeto del incumplimiento alegado ni tiene incidencia alguna en el alcance del litigio [véase, en este sentido, la sentencia de 10 de noviembre de 2020, Comisión/Italia (Valores límite — PM10), C‑644/18, EU:C:2020:895, apartado 68 y jurisprudencia citada], por lo que procede desestimar la excepción de inadmisibilidad propuesta por la República Eslovaca.
b) Fondo
127 De entrada, procede recordar que, con arreglo al artículo 4, apartado 1, de la Directiva sobre las aves, la designación de un territorio como ZPE para la conservación de una especie implica el mantenimiento sostenible de las características constitutivas del hábitat de esa zona, siendo el objetivo que ha justificado la designación de dicha zona la supervivencia de la especie en cuestión y su reproducción (sentencia de 25 de julio de 2018, Grace y Sweetman, C‑164/17, EU:C:2018:593, apartado 35).
128 En particular, esta disposición exige, so pena de verse privada de cualquier efecto útil, no solo la adopción de las medidas de conservación necesarias para mantener un estado de conservación favorable de los hábitats y de las especies protegidos en el lugar de que se trate, sino también, y sobre todo, su aplicación efectiva [véase, en este sentido, la sentencia de 17 de abril de 2018, Comisión/Polonia (Bosque de Białowieża), C‑441/17, EU:C:2018:255, apartado 213].
129 Teniendo en cuenta estas precisiones preliminares, procede examinar si, como sostiene la Comisión, las autoridades eslovacas incumplieron su obligación de adoptar medidas de conservación especiales en relación con el hábitat del urogallo (Tetrao urogallus).
130 A este respecto, en primer lugar, debe señalarse que, en su escrito de contestación, la República Eslovaca admite que las siete ZPE objeto del tercer motivo son precisamente aquellas para las que aún no se han adoptado los programas de mantenimiento.
131 En cambio, dicho Estado miembro alega que es consciente de la necesidad y de la urgencia de garantizar una protección suficiente del urogallo (Tetrao urogallus) y que, por tanto, ha recurrido, de manera eficaz, a todas las herramientas jurídicas puestas a su disposición por la Ley de Conservación de la Naturaleza.
132 Sin embargo, esta afirmación no es respaldada por ninguna remisión a un programa de mantenimiento efectivamente adoptado y ejecutado en las siete ZPE de que se trata. Si bien es cierto, como se desprende del escrito de contestación de la República Eslovaca y de los documentos a él anexos, que dicho Estado miembro elaboró y preparó una serie de proyectos destinados a garantizar la conservación de los hábitats del urogallo (Tetrao urogallus) en las ZPE designadas a tal efecto, como, en particular, la zonificación del parque nacional «Muránska planina-Stolica» y la creación de la reserva natural «Pralesy Slovenska», no es menos cierto que se trata solo de proyectos que, tanto en la fecha de expiración del plazo fijado en el dictamen motivado como en la fecha de presentación del presente recurso, no se habían concluido ni, menos aún, ejecutado.
133 En segundo lugar, por lo que respecta a las medidas de conservación especiales adoptadas a raíz de decisiones de las autoridades responsables de la protección de la naturaleza basadas en el artículo 4, apartado 2, de la Ley de Conservación de la Naturaleza, de los autos se desprende que tales medidas tienen carácter temporal y deben prolongarse mediante la adopción de decisiones ulteriores, de modo que la protección garantizada por esta disposición no puede constituir una garantía duradera del mantenimiento de un estado de conservación favorable de los hábitats y de la especie del urogallo (Tetrao urogallus) en las ZPE de que se trata.
134 De ello se deduce que la Comisión demostró de modo suficiente en Derecho que la República Eslovaca no había cumplido las exigencias del artículo 4, apartado 1, de la Directiva sobre las aves. Por consiguiente, procede considerar fundado el tercer motivo, basado en la infracción de esta disposición.
135 De las consideraciones anteriores se desprende que la República Eslovaca ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 4, apartado 1, de la Directiva sobre las aves, al no haber adoptado las medidas de conservación especiales aplicables al hábitat del urogallo (Tetrao urogallus) en las ZPE designadas para su conservación con el fin de asegurar su supervivencia y su reproducción en su área de distribución (ZPE Nízke Tatry SKCHVU018, ZPE Tatry SKCHVU030, ZPE Veľká Fatra CHVU033, ZPE Muránska plan-Stolica CHVU‑017, ZPE Volovské vrchy SKCHVU036, ZPE Malá Fatra SKCHVU013 y ZPE Levočské vrchy SKCHVU051).
136 En consecuencia, debe estimarse íntegramente el recurso interpuesto por la Comisión.
137 Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede declarar que:
– al haber eximido los PMB y sus modificaciones, las cortas de emergencia y las medidas destinadas a prevenir las amenazas que pesan sobre los bosques y a eliminar las consecuencias de los daños causados por catástrofes naturales de la obligación, cuando puedan afectar a zonas Natura 2000, de ser sometidos a una adecuada evaluación de sus repercusiones en la zona de que se trate, teniendo en cuenta los objetivos de conservación de dicha zona;
– al no haber adoptado las medidas adecuadas para impedir el deterioro de los hábitats y las alteraciones con efectos apreciables en las ZPE designadas para la conservación del urogallo (Tetrao urogallus) (ZPE Nízke Tatry SKCHVU018, ZPE Tatry SKCHVU030, ZPE Veľká Fatra SKCHVU033, ZPE Muránska planina-Stolica SKCHVU017, ZPE Chočské vrchy SKCHVU050, ZPE Horná Orava SKCHVU008, ZPE Volovské vrchy SKCHVU036, ZPE Malá Fatra SKCHVU013, ZPE Poľana SKCHVU022, ZPE Slovenský Raj SKCHVU053, ZPE Levočské vrchy SKCHVU051 y ZPE Strážovské vrchy SKCHVU028);
– al no haber adoptado las medidas de conservación especiales aplicables al hábitat del urogallo (Tetrao urogallus) en las ZPE designadas para su conservación con el fin de asegurar su supervivencia y su reproducción en su área de distribución [ZEPA Nízke Tatry SKCHVU018, ZEPA Tatry SKCHVU030, ZEPA Veľká Fatra SKCHVU033, ZEPA Muránska planina-Stolica SKCHVU017, ZEPA Volovské vrchy SKCHVU036, ZEPA Malá Fatra (SKCHVU013) y ZEPA Levočské vrchy SKCHVU051],
la República Eslovaca ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud, respectivamente, del artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats, en relación con el artículo 7 de dicha Directiva; del artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats, en relación con el artículo 7 de dicha Directiva, y del artículo 4, apartado 1, de la Directiva sobre las aves.
IV. Costas
138 A tenor del artículo 138, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Al haber solicitado la Comisión la condena en costas de la República Eslovaca y al haber sido desestimadas las pretensiones de esta, procede condenarla en costas.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Sexta) decide:
1) Declarar que:
– al haber eximido los programas de mantenimiento de los bosques y sus modificaciones, las cortas de emergencia y las medidas destinadas a prevenir las amenazas que pesan sobre los bosques y a eliminar las consecuencias de los daños causados por catástrofes naturales de la obligación, cuando puedan afectar de forma apreciable a las zonas Natura 2000, de ser sometidos a una adecuada evaluación de sus repercusiones en la zona de que se trate, teniendo en cuenta los objetivos de conservación de dicha zona;
– al no haber adoptado las medidas adecuadas para impedir el deterioro de los hábitats y las alteraciones con efectos apreciables en las zonas de protección especial (ZPE) designadas para la conservación del urogallo (Tetrao urogallus) (ZPE Nízke Tatry SKCHVU018, ZPE Tatry SKCHVU030, ZPE Veľká Fatra SKCHVU033, ZPE Muránska planina-Stolica SKCHVU017, ZPE Chočské vrchy SKCHVU050, ZPE Horná Orava SKCHVU008, ZPE Volovské vrchy SKCHVU036, ZPE Malá Fatra SKCHVU013, ZPE Poľana SKCHVU022, ZPE Slovenský Raj SKCHVU053, ZPE Levočské vrchy SKCHVU051 y ZPE Strážovské vrchy SKCHVU028);
– al no haber adoptado las medidas de conservación especiales aplicables al hábitat del urogallo (Tetrao urogallus) en las ZPE designadas para su conservación con el fin de asegurar su supervivencia y su reproducción en su área de distribución (ZPE Nízke Tatry SKCHVUU018, ZPE Tatry SKCHVU030, ZPE Veľká Fatra SKCHVU033, ZPE Muránska planina-Stolica SKCHVUU017, ZPE Volovské vrchy SKCHVU036, ZPE Malá Fatra SKCHVU013 y ZPE Levočské vrchy SKCHVU051),
la República Eslovaca ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud, respectivamente, del artículo 6, apartado 3, de la Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres, en relación con el artículo 7 de dicha Directiva; del artículo 6, apartado 2, de la Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres, en relación con el artículo 7 de dicha Directiva, y con el artículo 4, apartado 1, de la Directiva 2009/147/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de noviembre de 2009, relativa a la conservación de las aves silvestres.
2) Condenar en costas a la República Eslovaca.
Firmas