Sag T-279/19
Front populaire pour la libération de la Saguia el-Hamra et du Rio de oro (Front Polisario)
mod
Rådet for Den Europæiske Union
Rettens dom (Niende Udvidede Afdeling) af 29. september 2021
»Forbindelser udadtil – internationale aftaler – Euro-Middelhavsaftalen om en associering mellem EF og Marokko – aftale i form af brevveksling om ændring af Euro-Middelhavsaftalens protokol nr. 1 og protokol nr. 4 – afgørelse, der godkender indgåelsen af aftalen – annullationssøgsmål – formaliteten – søgsmålskompetence – umiddelbart berørt – individuelt berørt – territorialt anvendelsesområde – kompetence – den af Domstolen anlagte fortolkning af folkeretten – princippet om selvbestemmelse – princippet om traktaters relative virkning – påberåbelse – begrebet samtykke – gennemførelse – skønsbeføjelse – grænser – opretholdelse af den anfægtede afgørelses virkninger«
1. Annullationssøgsmål – fysiske eller juridiske personer – juridisk person – selvstændigt begreb i EU-retten – krav om at være en juridisk person og om partsevne
(Art. 263, stk. 4, TEUF)
(jf. præmis 83-85)
2. Annullationssøgsmål – fysiske eller juridiske personer – søgsmålskompetence – juridiske personer – begreb – enhed, der er internationalt anerkendt som repræsentant for et ikke-selvstyrende folk – omfattet
(Art. 263, stk. 4, TEUF)
(jf. præmis 91, 92 og 96-101)
3. Retslig procedure – ufravigelige procesforudsætninger – retsinstansens efterprøvelse af egen drift – omfang – formalitetsindsigelser, som en intervenient fremsætter for første gang – omfattet
(Rettens procesreglement, art. 129)
(jf. præmis 117)
4. Retslig procedure – parternes repræsentation – søgsmål anlagt af en privatretlig juridisk person – fuldmagt udstedt til advokaten – gyldighed – beføjelse for den privatretlige juridiske persons organer til at anlægge sag – hensyntagen til arten af den juridiske person – juridisk person, der ikke er stiftet i henhold til de retsregler, der sædvanligvis finder anvendelse
(Rettens procesreglement, art. 51, stk. 3)
(jf. præmis 121, 124 og 129)
5. Den Europæiske Union – domstolsprøvelse af lovligheden af institutionernes retsakter – omfang – retsakt om godkendelse af en international aftale indgået af Unionen – omfattet
(Art. 263 TEUF)
(jf. præmis 135 og 136)
6. Internationale aftaler – Unionens aftaler – indgåelse – retsvirkninger over for tredjemand – det almindelige folkeretlige princip om traktaters relative virkning – aftale, som vil kunne påvirke tredjemand
(Art. 218, stk. 6, TEUF)
(jf. præmis 149-153)
7. Den Europæiske Union – domstolsprøvelse af lovligheden af institutionernes retsakter – internationale aftaler – akter, der kan være genstand for søgsmål – EU-retsakt om indgåelse af en international aftale – efterprøvelse af gyldigheden af en afgørelse om indgåelse af en sådan aftale – hensyntagen til selve indholdet af den internationale aftale – overholdelse af princippet om en effektiv domstolsbeskyttelse
(Art. 263 TEUF)
(jf. præmis 154 og 155)
8. Annullationssøgsmål – fysiske eller juridiske personer – retsakter, som berører dem umiddelbart og individuelt – umiddelbart berørt – individuelt berørt – kriterier – aftale mellem Den Europæiske Union og Kongeriget Marokko om ændring af protokollerne i Euro-Middelhavsaftalen – afgørelse 2019/217 – hensyntagen til selve indholdet af den internationale aftale og til dens retsvirkninger på et tredjelandsområde – overholdelse af princippet om en effektiv domstolsbeskyttelse
(Art. 263, stk. 4, TEUF)
(jf. præmis 157, 158, 160, 229, 230 og 237)
9. EU-ret – principper – institutionernes retsakter – effektiv domstolsbeskyttelse – institutionernes pligt til at opfylde de af EU-retten følgende forpligtelser som fortolket af Unionens retsinstanser – prøvelse af en anfægtet afgørelses forenelighed med Domstolens praksis
(jf. præmis 267-269 og 273)
10. Internationale aftaler – Unionens aftaler – fortolkning – Unionens retsinstansers kompetence – betingelser – aftaler, der er reguleret af folkeretten – anvendelse af Wienerkonventionen om traktatretten – forholdet mellem stater – opståen af en rettighed for en tredjestat som følge af en traktatbestemmelse – principper – anvendelsesområde – andre folkeretlige spørgsmål – omfattet
[Art. 216 TEUF og art. 267, stk. 1, litra b), TEUF]
(jf. præmis 313-316)
11. Internationale aftaler – Unionens aftaler – fortolkning – Unionens retsinstansers kompetence – betingelser – aftaler, der er reguleret af folkeretten – anvendelse af Wienerkonventionen om traktatretten – traktater og tredjestater – princippet om frit givet samtykke – krav og retsvirkninger
(jf. præmis 323-325)
Resumé
Retten annullerede Rådets afgørelser vedrørende dels aftalen mellem EU og Marokko om ændring af EU’s toldpræferencer for varer med marokkansk oprindelse, dels deres partnerskabsaftale om bæredygtigt fiskeri. Virkningerne af de nævnte afgørelser blev imidlertid opretholdt i en vis periode med henblik på at bevare Unionens optræden udadtil og retssikkerheden for dens internationale forpligtelser.
De foreliggende sager vedrørte annullationssøgsmål anlagt af Front populaire pour la libération de la Saguia el-Hamra et du Rio de oro (Front Polisario) (herefter »sagsøgeren«) til prøvelse af to afgørelser fra Rådet om godkendelse af indgåelsen af aftaler mellem Den Europæiske Union og Kongeriget Marokko (1).
De aftaler, som var blevet godkendt ved de anfægtede afgørelser (herefter »de omtvistede aftaler«), var resultatet af forhandlinger, der var blevet gennemført med Marokko på Unionens vegne efter to domme afsagt af Domstolen (2) med henblik på at ændre tidligere aftaler. Det drejede sig for det første om at indgå en aftale om ændring af protokollerne i Euro-Middelhavsaftalen (3) om den ordning, der fandt anvendelse på indførsel i Den Europæiske Union af landbrugsprodukter med oprindelse i Marokko, og om definitionen af begrebet »produkter med oprindelse i«, således at den toldpræference, der indrømmedes varer af marokkansk oprindelse, som eksporteredes til EU, blev udvidet til at omfatte de varer med oprindelse i Vestsahara, der blev eksporteret under de marokkanske toldmyndigheders kontrol. For det andet var målet at ændre fiskeriaftalen mellem Det Europæiske Fællesskab og Marokko (4) og navnlig at henføre de farvande, der støder op til Vestsaharas område, under denne aftales anvendelsesområde.
Ved stævninger indleveret i 2019 nedlagde sagsøgeren påstand om annullation af de anfægtede afgørelser. Sagsøgeren, der erklærede at handle »på vegne af den vestsahariske befolkning«, gjorde bl.a. gældende, at Rådet havde tilsidesat de forpligtelser, der i henhold til EU-retten og folkeretten påhvilede Unionen inden for rammerne af dennes forbindelser med Marokko, idet Rådet ved de anfægtede afgørelser havde godkendt de omtvistede aftaler uden denne befolknings samtykke. Ifølge sagsøgeren fandt disse aftaler nemlig anvendelse på Vestsahara, fastsatte en udnyttelse af Vestsaharas naturressourcer og fremmede Marokkos politik med annektering af dette område. Desuden fandt den anden af disse aftaler ligeledes anvendelse på de farvande, der støder op til dette område. Sagsøgeren gjorde særligt gældende, at disse aftaler ikke var i overensstemmelse med Domstolens praksis i dommen i sagen Rådet mod Front Polisario (sag C-104/16 P) og dommen i sagen Western Sahara Campaign UK (sag C-266/16), som udelukkede en sådan territorial anvendelse.
Ved dom i sag T-279/19 på den ene side og dom i de forenede sager T-344/19 og T-356/19 på den anden side annullerede Retten de anfægtede afgørelser, samtidig med at den fastslog, at virkningerne af de nævnte afgørelser skulle opretholdes i en vis periode (5), idet en annullation heraf med øjeblikkelig virkning kunne have alvorlige konsekvenser for Unionens optræden udadtil og være til fare for retssikkerheden i forbindelse med de internationale forpligtelser, som Unionen havde indgået aftale om. Derimod afviste Retten det søgsmål, som sagsøgeren havde anlagt i sag T-356/19 til prøvelse af forordningen om fordeling af fiskerimuligheder i henhold til fiskeriaftalen, idet sagsøgeren ikke var umiddelbart berørt (6).
Rettens bemærkninger
Om formaliteten
For det første undersøgte Retten, om sagsøgeren havde søgsmålskompetence for Unionens retsinstanser. Ifølge Rådet og intervenienterne var sagsøgeren nemlig ikke en juridisk person i henhold til en medlemsstats nationale ret, var ikke et folkeretligt retssubjekt og opfyldte ikke de kriterier, som Unionens retsinstanser har fastsat med henblik på at anerkende søgsmålskompetence for en enhed, der ikke har status som juridisk person. Ifølge dem var sagsøgeren derfor ikke en juridisk person som omhandlet i artikel 263, stk. 4, TEUF.
Under henvisning til tidligere retspraksis præciserede Retten, at denne praksis ikke udelukker, at en enhed kan anses for at have søgsmålskompetence for Unionens retsinstanser, uanset om den er en juridisk person i henhold til national ret, navnlig hvis det er påkrævet i henhold til kravene om en effektiv domstolsbeskyttelse, idet en indskrænkende fortolkning af begrebet juridisk person skal forkastes. I forbindelse med undersøgelsen af, om sagsøgeren havde status som juridisk person under folkeretten, anførte Retten, at sagsøgerens rolle og repræsentativitet var af en sådan art, at den pågældende havde søgsmålskompetence for Unionens retsinstanser.
Retten fastslog i denne henseende, at sagsøgeren var internationalt anerkendt som repræsentant for Vestsaharas befolkning, også selv om det antoges, at denne anerkendelse var et led i den begrænsede selvbestemmelsesproces for dette område. Desuden indebar sagsøgerens deltagelse i denne proces, at den pågældende rådede over den selvstændighed og det ansvar, der er nødvendige for at handle i denne forbindelse. Endelig indebar kravene til en effektiv domstolsbeskyttelse, at sagsøgeren blev indrømmet kompetence til at anlægge sag for Retten med henblik på at forsvare Vestsaharas befolknings ret til selvbestemmelse. Retten konkluderede derfor heraf, at sagsøgeren var en juridisk person som omhandlet i artikel 263, stk. 4, TEUF, og forkastede Rådets formalitetsindsigelse.
For det andet undersøgte Retten Rådets formalitetsindsigelse vedrørende sagsøgerens manglende søgsmålskompetence. Hvad angår spørgsmålet om, hvorvidt sagsøgeren var umiddelbart berørt af de anfægtede afgørelser, bemærkede Retten, at en afgørelse om indgåelse på Unionens vegne af en international aftale er et grundlæggende element i den nævnte aftale, og at virkningerne af gennemførelsen af denne aftale på en tredjemands retsstilling derfor er relevante for vurderingen af, om sagsøgeren er umiddelbart berørt af den omhandlede afgørelse. I den foreliggende sag skulle sagsøgeren for at forsvare de rettigheder, som Vestsaharas befolkning udleder af de for Unionen bindende folkeretlige regler, have mulighed for at påberåbe sig de omtvistede aftalers virkninger for disse rettigheder med henblik på at godtgøre, at den pågældende var umiddelbart berørt. Retten fastslog, at for så vidt som de omtvistede aftaler udtrykkeligt fandt anvendelse på Vestsahara og for så vidt angår den anden af disse aftaler på de farvande, der støder op hertil, berørte de dette områdes befolkning og indebar, at dennes samtykke skulle indhentes. Følgelig konkluderede Retten heraf, at de anfægtede afgørelser havde umiddelbar indvirkning på sagsøgerens retsstilling som repræsentant for denne befolkning og som part i selvbestemmelsesprocessen vedrørende dette område. Endelig bemærkede Retten, at gennemførelsen af de omtvistede aftaler for så vidt angår deres territoriale anvendelse skulle ske helt automatisk og ikke overlod noget skøn til deres adressater.
Hvad angår spørgsmålet om, hvorvidt sagsøgeren var individuelt berørt, fastslog Retten, at sagsøgeren – henset til de omstændigheder, der havde ført til den konklusion, at den pågældende var umiddelbart berørt, og navnlig til den pågældendes retsstilling som repræsentant for Vestsaharas befolkning og part i selvbestemmelsesprocessen vedrørende dette område – skulle anses for at være berørt af de anfægtede afgørelser på grund af egenskaber, der var særlige for den pågældende, og som individualiserede vedkommende på samme måde, som adressaten for disse afgørelser ville være blevet det.
Om grundlaget for søgsmålene
Hvad angår realiteten, og nærmere bestemt spørgsmålet om, hvorvidt Rådet havde tilsidesat forpligtelsen til at overholde Domstolens praksis vedrørende de folkeretlige regler, der fandt anvendelse på de omtvistede aftaler, fastslog Retten, at i dommen i sagen Rådet mod Front Polisario havde Domstolen af princippet om selvbestemmelse og af princippet om traktaters relative virkning udledt klare, præcise og ubetingede forpligtelser med hensyn til Vestsahara inden for rammerne af forbindelserne mellem EU og Marokko, nemlig dels iagttagelsen af Vestsaharas særskilte og særlige status, dels forpligtelsen til at sikre sig et samtykke fra Vestsaharas befolkning i tilfælde af gennemførelse af associeringsaftalen på dette område. Sagsøgeren skulle derfor med henblik på prøvelse af de anfægtede afgørelser have mulighed for at kunne påberåbe sig en tilsidesættelse af de nævnte forpligtelser, for så vidt som denne tilsidesættelse kunne have en indvirkning på den nævnte befolkning i kraft af dennes egenskab af tredjemand i forhold til en aftale indgået mellem EU og Marokko. I denne sammenhæng forkastede Retten sagsøgerens argument om, at det er retligt umuligt for EU og Marokko at indgå en aftale, der finder udtrykkelig anvendelse på Vestsahara, idet denne situation ikke er udelukket i henhold til folkeretten som fortolket af Domstolen.
Retten tiltrådte derimod sagsøgerens argument, hvorved denne havde gjort gældende, at kravet om, at der skulle indhentes samtykke fra Vestsaharas befolkning i dennes egenskab af tredjemand i forhold til de omtvistede aftaler som omhandlet i princippet om traktaters relative virkning, ikke var blevet overholdt.
I denne henseende fastslog Retten for det første, at den folkeretlige regel, hvorefter der er formodning for, at der foreligger samtykke fra en tredjemand i forhold til en international aftale, når parterne i denne aftale har ønsket at indrømme tredjemanden rettigheder, ikke fandt anvendelse i den foreliggende sag, idet de omtvistede aftaler ikke havde til formål at tillægge den nævnte befolkning rettigheder, men tværtimod pålagde den forpligtelser.
For det andet bemærkede Retten, at når en folkeretlig regel kræver samtykke fra en part eller en tredjemand, forholder det sig således, at afgivelsen af dette samtykke er en betingelse for gyldigheden af den retsakt, for hvilken samtykket er påkrævet, at gyldigheden af selve samtykket er afhængig af, at det er blevet givet frit og på ægte vis, og at den nævnte retsakt kan gøres gældende over for den part eller den tredjemand, der gyldigt har givet samtykke hertil. De tiltag, som Unionens myndigheder iværksatte inden indgåelsen af de omtvistede aftaler, kunne imidlertid ikke anses for at have gjort det muligt at indhente Vestsaharas befolknings samtykke til disse aftaler i overensstemmelse med princippet om traktaters relative virkning som fortolket af Domstolen. Retten bemærkede i denne henseende, at institutionernes skønsbeføjelse i forbindelse med forbindelserne udadtil ikke i den foreliggende sag gav dem mulighed for at afgøre, om de kunne overholde dette krav eller ej.
Navnlig fastslog Retten indledningsvis, at – henset til den i folkeretten fastsatte retlige rækkevidde af begrebet »befolkning« på den ene side og begrebet »samtykke« på den anden side – havde de af institutionerne afholdte »høringer« af »de berørte befolkninger« ikke kunnet føre til afgivelse af et samtykke fra Vestsaharas befolkning. Denne tilgang gjorde det således højst muligt at indhente de berørte parters synspunkter, uden at disse synspunkter betingede gyldigheden af de omtvistede aftaler og var bindende for de nævnte parter, således at disse aftaler kunne gøres gældende over for dem. Dernæst fastslog Retten, at de forskellige forhold vedrørende den særlige situation i Vestsahara, som Rådet havde henvist til, ikke godtgjorde, at det i praksis var umuligt at indhente samtykke til de omtvistede aftaler fra Vestsaharas befolkning i dennes egenskab af tredjemand i forhold hertil. Endelig bemærkede Retten, at institutionerne ikke gyldigt kunne støtte sig på skrivelsen af 29. januar 2002 fra FN’s juridiske konsulent med henblik på at lade kriteriet om de omtvistede aftalers fordele for de berørte befolkninger erstatte kravet om afgivelse af det nævnte samtykke. Retten konkluderede heraf, at Rådet ikke havde taget tilstrækkeligt hensyn til samtlige relevante forhold vedrørende situationen i Vestsahara, og at det med urette havde været af den opfattelse, at det rådede over en skønsmargen ved afgørelsen af, om der var anledning til at overholde dette krav.