Asia T-279/19
Saguia el Hamran ja Río de Oron vapautuksen kansallinen rintama (Polisario-rintama)
vastaan
Euroopan unionin neuvosto
Unionin yleisen tuomioistuimen tuomio (laajennettu yhdeksäs jaosto) 29.9.2021
Ulkosuhteet – Kansainväliset sopimukset – EY:n ja Marokon välistä assosiaatiota koskeva Euro–Välimeri-sopimus – Euro–Välimeri-sopimuksen pöytäkirjojen N:o 1 ja N:o 4 muuttamisesta kirjeenvaihtona tehty sopimus – Päätös, jolla hyväksytään sopimuksen tekeminen – Kumoamiskanne – Tutkittavaksi ottaminen – Asianosaiskelpoisuus – Kantajaa suoraan koskeva päätös – Kantajaa erikseen koskeva päätös – Alueellinen soveltamisala – Toimivalta – Unionin tuomioistuimen vahvistama kansainvälisen oikeuden tulkinta – Itsemääräämisoikeuden periaate – Sopimusten suhteellisen vaikutuksen periaate – Periaatteisiin vetoaminen – Suostumuksen käsite – Soveltaminen – Harkintavalta – Harkintavallan rajat – Riidanalaisen päätöksen vaikutukset pidetään voimassa
1. Kumoamiskanne – Luonnolliset henkilöt tai oikeushenkilöt – Oikeushenkilö – Itsenäinen unionin oikeuden käsite – Vaatimus oikeuskelpoisuudesta ja asianosaiskelpoisuudesta
(SEUT 263 artiklan neljäs kohta)
(ks. 83–85 kohta)
2. Kumoamiskanne – Luonnolliset henkilöt tai oikeushenkilöt – Asianosaisuuskelpoisuus – Oikeushenkilöt – Käsite – Yhteisö, joka on tunnustettu kansainvälisellä tasolla itsehallintoa vailla olevan alueen väestön edustajaksi – Kuuluminen käsitteen piiriin
(SEUT 263 artiklan neljäs kohta)
(ks. 91, 92 ja 96–101 kohta)
3. Tuomioistuinmenettely – Ehdottomat prosessinedellytykset – Peruste, jonka tuomioistuin tutkii viran puolesta – Vaikutus – Tuomioistuimen on omasta aloitteestaan tutkittava, onko asia jätettävä tutkimatta ehdottoman prosessinedellytyksen puuttumisen vuoksi, myös silloin, kun ensimmäisen tätä koskevan väitteen esittää väliintulija
(Unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 129 artikla)
(ks. 117 kohta)
4. Tuomioistuinmenettely – Asianosaisten edustaminen – Yksityisoikeudellisen oikeushenkilön nostama kanne – Asianajajalle annettu valtuutus – Pätevyys – Yksityisoikeudellisen oikeushenkilön elinten kelpoisuus nostaa kanne – Oikeushenkilön luonteen huomioon ottaminen – Oikeushenkilö, jota ei ole perustettu sellaisten oikeussääntöjen mukaan, joita tavanomaisesti sovelletaan
(Unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 51 artiklan 3 kohta)
(ks. 121, 124 ja 129 kohta)
5. Euroopan unioni – Toimielinten toimien laillisuuden tuomioistuinvalvonta – Ulottuvuus – Toimi, jolla unionin tekemä kansainvälinen sopimus hyväksytään – Kuuluminen tuomioistuinvalvonnan piiriin
(SEUT 263)
(ks. 135 ja 136 kohta)
6. Kansainväliset sopimukset – Unionin tekemät sopimukset – Sopimusten tekeminen – Oikeusvaikutukset suhteessa kolmansiin osapuoliin – Yleiseen kansainväliseen oikeuteen kuuluva sopimusten suhteellisen vaikutuksen periaate – Sopimus, joka voi vaikuttaa kolmansiin
(SEUT 218 artiklan 6 kohta)
(ks. 149–153 kohta)
7. Euroopan unioni – Toimielinten toimien laillisuuden tuomioistuinvalvonta – Kansainväliset sopimukset – Kannekelpoiset toimet – Kansainvälisen sopimuksen tekemistä koskeva unionin toimi – Tällaisen sopimuksen tekemistä koskevan päätöksen pätevyyden valvonta – Kansainvälisen sopimuksen sisällön huomioon ottaminen – Tehokkaan oikeussuojan periaatteen noudattaminen
(SEUT 263 artikla)
(ks. 154 ja 155 kohta)
8. Kumoamiskanne – Luonnolliset henkilöt tai oikeushenkilöt – Suoraan ja erikseen luonnollisia henkilöitä tai oikeushenkilöitä koskevat toimet – Yksityistä suoraan koskeva toimi – Kantajaa erikseen koskeva toimi – Edellytykset – Euro–Välimeri-sopimuksen pöytäkirjojen muuttamista koskeva Euroopan unionin ja Marokon kuningaskunnan välinen sopimus – Päätös 2019/217 – Kansainvälisen sopimuksen sisällön ja kolmanteen alueeseen kohdistuvien oikeusvaikutusten huomioon ottaminen – Tehokkaan oikeussuojan periaatteen noudattaminen
(SEUT 263 artiklan neljäs kohta)
(ks. 157, 158, 160, 229, 230 ja 237 kohta)
9. Euroopan unionin oikeus – Periaatteet – Toimielinten säädökset, päätökset ja muut toimet – Tehokas oikeussuoja – Toimielinten velvollisuus noudattaa unionin oikeudesta johtuvia velvoitteita sellaisena kuin unionin tuomioistuimet sitä tulkitsevat – Riidanalaisen päätöksen yhdenmukaisuutta unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön kanssa koskeva valvonta
(ks. 267–269 ja 273 kohta)
10. Kansainväliset sopimukset – Unionin tekemät sopimukset – Tulkinta – Unionin tuomioistuinten toimivalta – Edellytykset – Sopimukset, joihin sovelletaan kansainvälistä oikeutta – Valtiosopimusoikeutta koskevan Wienin yleissopimuksen soveltaminen – Valtioiden väliset suhteet – Valtiosopimuksen määräyksestä kolmannelle valtiolle syntyvä oikeus – Periaatteet – Soveltamisala – Muut kansainvälisen oikeuden subjektit – Kuuluminen soveltamisalaan
(SEUT 216 artikla ja SEUT 267 artiklan ensimmäisen kohdan b alakohta)
(ks. 313–316 kohta)
11. Kansainväliset sopimukset – Unionin tekemät sopimukset – Tulkinta – Unionin tuomioistuinten toimivalta – Edellytykset – Sopimukset, joihin sovelletaan kansainvälistä oikeutta – Valtiosopimusoikeutta koskevan Wienin yleissopimuksen soveltaminen – Sopimukset ja kolmannet valtiot – Vapaan suostumuksen periaate – Vaatimukset ja oikeusvaikutukset
(ks. 323–325 kohta)
Tiivistelmä
Unionin yleinen tuomioistuin kumoaa neuvoston päätökset, jotka koskevat yhtäältä EU:n ja Marokon välistä sopimusta, jolla muutetaan EU:n marokkolaisille tuotteille myöntämiä tullietuuksia, ja toisaalta niiden välistä kestävää kalastusta koskevaa kumppanuussopimusta. Mainittujen päätösten vaikutukset pidetään kuitenkin voimassa tietyn ajan unionin ulkoisen toiminnan ja sen kansainvälisten sitoumusten oikeusvarmuuden säilyttämiseksi.
Nyt käsiteltävät asiat koskevat kumoamiskanteita, jotka Saguia el Hamran ja Río de Oron vapautuksen kansallinen rintama (Polisario-rintama) (jäljempänä kantaja) on nostanut kahdesta neuvoston päätöksestä, joilla hyväksyttiin Euroopan unionin ja Marokon kuningaskunnan välisten sopimusten tekeminen(1).
Riidanalaisilla päätöksillä hyväksytyt sopimukset (jäljempänä riidanalaiset sopimukset) ovat tulosta unionin nimissä Marokon kanssa käydyistä neuvotteluista, jotka käytiin unionin tuomioistuimen annettua kaksi tuomiota(2) aikaisempien sopimusten muuttamiseksi. Yhtäältä tarkoituksena oli saada aikaan sopimus, jolla muutetaan Euro-Välimeri-assosiaatiosopimuksen(3) pöytäkirjoja, jotka koskevat Marokosta peräisin olevien maataloustuotteiden tuonnissa Euroopan unioniin sovellettavia järjestelyjä ja ”alkuperätuotteiden” käsitteen määritelmää, Marokosta peräisin oleville unioniin vietäville tuotteille myönnettyjen tullietuuksien ulottamiseksi koskemaan Länsi-Saharasta peräisin olevia, Marokon tulliviranomaisten valvonnassa vietäviä tuotteita. Toisaalta tarkoituksena oli muuttaa Euroopan yhteisön ja Marokon välistä kalastussopimusta(4) ja muun muassa sisällyttää tämän sopimuksen soveltamisalaan Länsi-Saharan alueen lähivedet.
Kantaja vaati vuonna 2019 toimittamillaan kannekirjelmillä riidanalaisten päätösten kumoamista. Se totesi toimivansa ”Länsi-Saharan väestön puolesta” ja väitti muun muassa, että hyväksyessään riidanalaiset sopimukset riidanalaisilla päätöksillä ilman mainitun kansan suostumusta neuvosto on laiminlyönyt unionille sen suhteissa Marokkoon kuuluvia unionin oikeuteen ja kansainväliseen oikeuteen perustuvia velvoitteita. Kantajan mukaan näitä sopimuksia sovelletaan Länsi-Saharaan, niissä määrätään sen luonnonvarojen hyödyntämisestä ja niillä edistetään Marokon tämän alueen osalta harjoittamaa liittämispolitiikkaa. Lisäksi jälkimmäistä sopimusta sovelletaan myös mainitun alueen lähivesiin. Kantaja väittää erityisesti, että nämä sopimukset eivät ole tuomiossa neuvosto v. Polisario-rintama (C-104/16 P) ja tuomiossa Western Sahara Campaign UK (C-266/16) vahvistetun unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaisia, sillä mainitussa oikeuskäytännössä on suljettu pois tällainen alueellinen soveltaminen.
Yhtäältä asiassa T-279/19 ja toisaalta yhdistetyissä asioissa T-344/19 ja T-356/19 antamissaan tuomioissa unionin yleinen tuomioistuin kumoaa riidanalaiset päätökset mutta päättää, että mainittujen päätösten vaikutukset pidetään voimassa tietyn ajanjakson ajan(5), koska niiden kumoaminen välittömin vaikutuksin voi vaikuttaa vakavasti unionin ulkoiseen toimintaan ja vaarantaa niiden kansainvälisten sitoumusten oikeusvarmuuden, joihin se on antanut suostumuksensa. Sitä vastoin unionin yleinen tuomioistuin jättää tutkimatta kanteen, jonka kantaja on nostanut asiassa T-356/19 kalastussopimuksen mukaisesta kalastusmahdollisuuksien jakamisesta annetusta asetuksesta, koska kyseinen toimi ei koske sitä suoraan(6).
Unionin yleisen tuomioistuimen arviointi asiasta
Kanteiden ottaminen tutkittavaksi
Unionin yleinen tuomioistuin tutkii ensinnäkin, onko kantajalla asianosaiskelpoisuus unionin tuomioistuimissa. Neuvoston ja väliintulijoiden mukaan kantajalla ei näet ole jäsenvaltion sisäisen oikeuden mukaan oikeushenkilöllisyyttä, se ei ole kansainvälisen oikeuden oikeussubjekti eikä se täytä edellytyksiä, jotka unionin tuomioistuimet ovat vahvistaneet sille, että yhteisöllä, joka ei ole oikeussubjekti, on asianosaiskelpoisuus. Niiden mukaan kantaja ei siis ole SEUT 263 artiklan neljännessä kohdassa tarkoitettu oikeushenkilö.
Unionin yleinen tuomioistuin viittaa aiempaan oikeuskäytäntöön ja täsmentää, ettei siinä suljeta pois sitä, että yhteisölle voidaan tunnustaa asianosaiskelpoisuus unionin tuomioistuimissa riippumatta siitä, onko se kansallisen oikeuden mukaan oikeushenkilö, erityisesti silloin, kun tehokkaan oikeussuojan vaatimukset sitä edellyttävät, jolloin oikeushenkilön käsitteen suppea tulkinta on hylättävä. Tarkastellessaan kysymystä siitä, onko kantaja oikeushenkilö kansainvälisen oikeuden mukaan, unionin yleinen tuomioistuin katsoo, että kantajan asema ja edustavuus ovat omiaan antamaan sille asianosaiskelpoisuuden unionin tuomioistuimissa.
Unionin yleinen tuomioistuin toteaa tältä osin, että kantaja on kansainvälisesti tunnustettu Länsi-Saharan kansan edustajaksi, vaikka katsottaisiinkin, että tämä tunnustaminen liittyy vain mainitun alueen itsemääräämisprosessiin. Lisäksi kantajan osallistuminen itsemääräämisprosessiin merkitsee sitä, että se on riittävän itsenäinen ja vastuussa oleva taho, jotta se voi toimia tässä yhteydessä. Lisäksi tehokkaan oikeussuojan vaatimukset edellyttävät sen tunnustamista, että kantajalla on mahdollisuus nostaa kanne unionin yleisessä tuomioistuimessa Länsi-Saharan kansan itsemääräämisoikeuden puolustamiseksi. Unionin yleinen tuomioistuin päättelee tästä, että kantaja on SEUT 263 artiklan neljännessä kohdassa tarkoitettu oikeushenkilö, ja hylkää neuvoston oikeudenkäyntiväitteen.
Toiseksi unionin yleinen tuomioistuin tutkii neuvoston oikeudenkäyntiväitteen, jonka mukaan kantajalla ei ole asiavaltuutta. Siitä, koskevatko riidanalaiset päätökset kantajaa suoraan, unionin yleinen tuomioistuin toteaa, että päätös kansainvälisen sopimuksen tekemisestä unionin puolesta on olennainen osa kyseistä sopimusta ja että näin ollen kyseisen sopimuksen täytäntöönpanon vaikutukset kolmannen osapuolen oikeusasemaan ovat merkityksellisiä arvioitaessa sitä, koskeeko kyseinen päätös kantajaa suoraan. Nyt käsiteltävässä asiassa kantajan on, voidakseen puolustaa niitä oikeuksia, joita Länsi-Saharan kansalla on unionia sitovien kansainvälisen oikeuden sääntöjen nojalla, voitava vedota vaikutuksiin, joita riidanalaisista sopimuksista on näihin oikeuksiin, osoittaakseen, että päätös koskee sitä suoraan. Unionin yleinen tuomioistuin katsoo, että siltä osin kuin riidanalaisia sopimuksia sovelletaan nimenomaisesti Länsi-Saharaan ja jälkimmäistä sopimusta Länsi-Saharan lähivesiin, ne vaikuttavat tämän alueen väestöön ja edellyttävät sen suostumusta. Näin ollen unionin yleinen tuomioistuin päättelee tästä, että riidanalaisilla päätöksillä on välittömiä vaikutuksia kantajan oikeusasemaan tämän kansan edustajana ja tämän alueen itsemääräämisprosessiin osallistujana. Lopuksi unionin yleinen tuomioistuin toteaa, että riidanalaisten sopimusten täytäntöönpano on niiden alueellisen soveltamisen osalta puhtaasti automaattista eikä jätä niille, joille sopimukset on osoitettu, ollenkaan harkintavaltaa.
Unionin yleinen tuomioistuin toteaa kysymyksestä, koskeeko riidanalainen päätös kantajaa erikseen, että kun otetaan huomioon olosuhteet, joiden perusteella on päädytty siihen, että toimi koskee kantajaa suoraan, ja erityisesti kantajan oikeudellinen asema Länsi-Saharan kansan edustajana ja tämän alueen itsemääräämisprosessiin osallistujana, riidanalaisten päätösten on katsottava vaikuttavan kantajaan sille tunnusomaisten erityispiirteiden vuoksi, joiden perusteella se voidaan yksilöidä samalla tavalla kuin se, jolle nämä päätökset on osoitettu.
Kanteiden perusteltavuus
Asiakysymyksen osalta ja erityisesti siitä, onko neuvosto laiminlyönyt velvollisuutensa noudattaa unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöä, joka koskee riidanalaisiin sopimuksiin sovellettavia kansainvälisen oikeuden sääntöjä, unionin yleinen tuomioistuin toteaa, että unionin tuomioistuin on tuomiossa neuvosto v. Polisario-rintama johtanut itsemääräämisoikeuden periaatteesta ja sopimusten suhteellisen vaikutuksen periaatteesta selviä, täsmällisiä ja ehdottomia velvoitteita, joita on sovellettava unionin ja Marokon välisissä suhteissa Länsi-Saharan osalta, ja joita ovat yhtäältä velvoite kunnioittaa Länsi-Saharan omaa ja erillistä asemaa ja toisaalta velvoite varmistua siitä, että Länsi-Saharan väestö on antanut suostumuksensa, jos assosiaatiosopimusta sovelletaan Länsi-Saharaan. Kantajan on näin ollen on voitava vedota riidanalaisia päätöksiä vastaan siihen, että mainittuja velvoitteita on rikottu, koska kyseisten velvoitteiden väitetty rikkominen voi vaikuttaa Länsi-Saharan väestöön unionin ja Marokon välisen sopimuksen kannalta kolmantena osapuolena. Tässä yhteydessä unionin yleinen tuomioistuin hylkää kantajan väitteen, jonka mukaan unionin ja Marokon on oikeudellisesti mahdotonta tehdä Länsi-Saharaan nimenomaisesti sovellettava sopimus, koska tätä mahdollisuutta ei suljeta pois kansainvälisessä oikeudessa, sellaisena kuin unionin tuomioistuin on sitä tulkinnut.
Unionin yleinen tuomioistuin hyväksyy sitä vastoin kantajan väitteen, jonka mukaan asiassa ei ole noudatettu vaatimusta siitä, että sopimusten tekeminen edellyttää Länsi-Saharan kansan suostumusta, koska kyseinen väestö on riidanalaisten sopimusten kannalta kolmas osapuoli sopimusten suhteellisen vaikutuksen periaatteessa tarkoitetulla tavalla.
Tältä osin unionin yleinen tuomioistuin katsoo yhtäältä, että kansainvälisen oikeuden sääntöä, jonka mukaan voidaan olettaa, että kolmas osapuoli on antanut suostumuksensa kansainväliseen sopimukseen, kun kyseisen sopimuksen osapuolet ovat aikoneet myöntää sille oikeuksia, ei voida soveltaa nyt käsiteltävässä asiassa, koska riidanalaisilla sopimuksilla ei ole tarkoitus myöntää oikeuksia kyseiselle kansalle vaan niissä asetetaan sille sitä vastoin velvoitteita.
Toisaalta unionin yleinen tuomioistuin toteaa, että kun kansainvälisen oikeuden säännössä edellytetään osapuolen tai kolmannen osapuolen suostumusta, toimi, jonka toteuttaminen edellyttää suostumusta, ei ole pätevä, jos suostumusta ei ole annettu, kyseinen suostumus on pätevä vain, jos se on vapaa ja todellinen tahdonilmaisu, ja kyseiseen toimeen voidaan vedota vain sellaista osapuolta tai kolmatta osapuolta vastaan, joka on antanut siihen pätevästi suostumuksensa. Unionin viranomaisten ennen riidanalaisten sopimusten tekemistä toteuttamien toimenpiteiden ei kuitenkaan voida katsoa mahdollistaneen Länsi-Saharan kansan suostumuksen hankkimista näihin sopimuksiin sopimusten suhteellisen vaikutuksen periaatteen mukaisesti, sellaisena kuin unionin tuomioistuin on sitä tulkinnut. Unionin yleinen tuomioistuin täsmentää tältä osin, että toimielimillä ulkosuhteiden alalla oleva harkintavalta ei käsiteltävässä asiassa mahdollistanut sitä, että niillä olisi ollut valta päättää, oliko niiden noudatettava tätä vaatimusta vai ei.
Unionin yleinen tuomioistuin toteaa erityisesti, että kun otetaan huomioon yhtäältä ”kansan” käsitteen ja toisaalta ”suostumuksen” käsitteen oikeudellinen ulottuvuus kansainvälisessä oikeudessa, toimielinten järjestämät ”asianomaisten väestöryhmien” ”kuulemiset” eivät ole voineet johtaa Länsi-Saharan kansan suostumuksen ilmaisemiseen. Tämä lähestymistapa on mahdollistanut enintään asianomaisten osapuolien kannan kuulemisen ilman, että tällä kannalla olisi vaikutusta riidanalaisten sopimusten pätevyyteen tai että se sitoisi näitä osapuolia siten, että sopimuksiin voitaisiin vedota niitä vastaan. Lisäksi unionin yleinen tuomioistuin katsoo, että ne Länsi-Saharan erityistilanteeseen liittyvät eri seikat, joihin neuvosto on vedonnut, eivät osoita, että Länsi-Saharan kansalta olisi käytännössä mahdotonta saada suostumus riidanalaisiin sopimuksiin niiden kannalta kolmantena osapuolena. Lopuksi unionin yleinen tuomioistuin toteaa, että toimielimet eivät voi pätevästi tukeutua YK:n oikeudellisen neuvonantajan 29.1.2002 päivättyyn kirjeeseen korvatakseen kyseistä nimenomaista suostumusta koskevan vaatimuksen kriteerillä, joka koskee sitä, että riidanalaisesta sopimuksesta koituu hyötyjä asianomaisille väestöryhmille. Unionin yleinen tuomioistuin päättelee tästä, ettei neuvosto ottanut riittävällä tavalla huomioon kaikkia Länsi-Saharan tilanteeseen liittyviä merkityksellisiä seikkoja ja katsoi virheellisesti, että sillä oli harkintavaltaa päättää, oliko tätä vaatimusta noudatettava.