Causa T‑279/19
Fronte popolare per la liberazione del Saguia-el-Hamra e del Rio de Oro (Fronte Polisario)
contro
Consiglio dell’Unione europea
Sentenza del Tribunale (Nona Sezione ampliata) del 29 settembre 2021
«Relazioni esterne – Accordi internazionali – Accordo euromediterraneo di associazione CE-Maroc – Accordo in forma di scambio di lettere relativo alla modifica dei protocolli n. 1 e n. 4 dell’accordo euromediterraneo – Decisione che approva la conclusione dell’accordo – Ricorso di annullamento – Ricevibilità – Capacità di stare in giudizio – Incidenza diretta – Incidenza individuale – Ambito di applicazione territoriale – Competenza – Interpretazione del diritto internazionale adottata dalla Corte – Principio di autodeterminazione – Principio dell’effetto relativo dei trattati – Invocabilità – Nozione di consenso – Attuazione – Potere discrezionale – Limiti – Mantenimento degli effetti della decisione impugnata»
1. Ricorso di annullamento – Persone fisiche o giuridiche – Persona giuridica – Nozione autonoma di diritto dell’Unione – Requisiti della personalità giuridica e della capacità di stare in giudizio
(Art. 263, comma 4, TFUE)
(v. punti 83-85)
2. Ricorso di annullamento – Persone fisiche o giuridiche – Capacità di stare in giudizio – Persone giuridiche – Nozione – Entità riconosciuta sul piano internazionale quale rappresentante di un popolo di un territorio non autonomo – Inclusione
(Art. 263, comma 4, TFUE)
(v. punti 91, 92, 96-101)
3. Procedimento giurisdizionale – Motivi di irricevibilità di ordine pubblico – Esame d’ufficio da parte del giudice – Portata – Eccezioni di irricevibilità sollevate per la prima volta da una parte interveniente – Inclusione
(Regolamento di procedura del Tribunale, art. 129)
(v. punto 117)
4. Procedimento giurisdizionale – Rappresentanza delle parti – Ricorso di una persona giuridica di diritto privato – Mandato rilasciato all’avvocato – Validità – Abilitazione degli organi della persona giuridica di diritto privato a proporre un ricorso – Presa in considerazione della natura della persona giuridica – Persona giuridica che non è stata costituita in base alle norme giuridiche usualmente applicabili
(Regolamento di procedura del Tribunale, art. 51, § 3)
(v. punti 121, 124, 129)
5. Unione europea – Sindacato giurisdizionale sulla legittimità degli atti delle istituzioni – Portata – Atto recante approvazione di un accordo internazionale concluso dall’Unione – Inclusione
(Art. 263 TFUE)
(v. punti 135, 136)
6. Accordi internazionali – Accordi dell’Unione – Conclusione – Effetti giuridici nei confronti dei terzi – Principio di diritto internazionale generale dell’effetto relativo dei trattati – Accordo idoneo ad incidere su un terzo
(Art. 218, § 6, TFUE)
(v. punti 149-153)
7. Unione europea – Sindacato giurisdizionale sulla legittimità degli atti delle istituzioni – Accordi internazionali – Atti impugnabili – Atto dell’Unione recante conclusione di un accordo internazionale – Controllo di validità di una decisione di conclusione di un siffatto accordo – Presa in considerazione del contenuto stesso dell’accordo internazionale – Rispetto del principio della tutela giurisdizionale effettiva
(Art. 263 TFUE)
(v. punti 154, 155)
8. Ricorso di annullamento – Persone fisiche o giuridiche – Atti che le riguardano direttamente e individualmente – Incidenza diretta – Incidenza individuale – Criteri – Accordo tra l’Unione europea e il Regno del Marocco recante modifica di taluni protocolli dell’accordo euromediterraneo – Decisione 2019/217 – Presa in considerazione del contenuto stesso dell’accordo internazionale, nonché dei suoi effetti giuridici su un territorio terzo – Rispetto del principio della tutela giurisdizionale effettiva
(Art. 263, comma 4, TFUE)
(v. punti 157, 158, 160, 229, 230, 237)
9. Diritto dell’Unione europea – Principi – Atti delle istituzioni – Tutela giurisdizionale effettiva – Dovere delle istituzioni di conformarsi agli obblighi derivanti dal diritto dell’Unione, come interpretato dal giudice dell’Unione – Controllo della conformità di una decisione impugnata alla giurisprudenza della Corte
(v. punti 267-269, 273)
10. Accordi internazionali – Accordi dell’Unione – Interpretazione – Competenza del giudice dell’Unione – Presupposti – Accordi disciplinati dal diritto internazionale – Applicazione della Convenzione di Vienna sul diritto dei trattati – Rapporti fra Stati – Nascita di un diritto in capo ad uno Stato terzo da una disposizione di un trattato – Principi – Ambito di applicazione – Altri soggetti di diritto internazionale – Inclusione
[Artt. 216 e 267, comma 1, b), TFUE]
(v. punti 313-316)
11. Accordi internazionali – Accordi dell’Unione – Interpretazione – Competenza del giudice dell’Unione – Presupposti – Accordi disciplinati dal diritto internazionale – Applicazione della Convenzione di Vienna sul diritto dei trattati – Trattati e Stati terzi – Principio del libero consenso – Requisiti e effetti giuridici
(v. punti 323-325)
Sintesi
Il Tribunale annulla le decisioni del Consiglio relative, da un lato, all’accordo tra l’UE e il Marocco che modifica le preferenze tariffarie accordate dall’UE ai prodotti di origine marocchina, nonché, dall’altro, al loro accordo di partenariato per una pesca sostenibile. Tuttavia, gli effetti di dette decisioni sono mantenuti per un determinato periodo di tempo al fine di preservare l’azione esterna dell’Unione e la certezza del diritto dei suoi impegni internazionali.
Le presenti cause vertono su ricorsi di annullamento proposti dal Fronte popolare per la liberazione del Saguia-el-Hamra e del Rio de Oro (Fronte Polisario) (in prosieguo: il «ricorrente») avverso due decisioni del Consiglio recanti approvazione della conclusione di accordi tra l’Unione europea e il Regno del Marocco (1).
Gli accordi approvati dalle decisioni impugnate (in prosieguo: gli «accordi controversi») sono il risultato di negoziati condotti a nome dell’Unione, con il Marocco, a seguito di due sentenze pronunciate dalla Corte (2), al fine di modificare precedenti accordi. Da un lato, si trattava della conclusione di un accordo di modifica dei protocolli dell’accordo euromediterraneo di associazione (3) relativi al regime applicabile all’importazione, nell’Unione europea, di prodotti agricoli originari del Marocco e alla definizione della nozione di «prodotti originari», al fine di estendere ai prodotti originari del Sahara occidentale esportati sotto il controllo delle autorità doganali marocchine il beneficio delle preferenze tariffarie concesse ai prodotti di origine marocchina esportati nell’Unione. Dall’altro, l’obiettivo consisteva nel modificare l’accordo di pesca tra la Comunità europea e il Marocco (4) e, segnatamente, nell’includere nell’ambito di applicazione di tale accordo le acque adiacenti al territorio del Sahara occidentale.
Con atti introduttivi depositati nel 2019, il ricorrente ha chiesto l’annullamento delle decisioni impugnate. Affermando di agire «in nome del popolo saharawi», esso fa valere segnatamente che il Consiglio, approvando, con le decisioni impugnate, gli accordi controversi senza il consenso di tale popolo, ha violato gli obblighi incombenti all’Unione nell’ambito dei suoi rapporti con il Marocco, in forza del diritto dell’Unione e del diritto internazionale. Infatti, ad avviso del ricorrente, tali accordi si applicano al Sahara occidentale, prevedono lo sfruttamento delle sue risorse naturali e favoriscono la politica di annessione di tale territorio da parte del Marocco. Inoltre, il secondo di tali accordi si applicherebbe anche alle acque adiacenti a tale territorio. In particolare, il ricorrente sostiene che tali accordi non sono conformi alla giurisprudenza della Corte enunciata nelle sentenze Consiglio/Fronte Polisario (C‑104/16 P) e Western Sahara Campaign UK (C‑266/16), la quale avrebbe escluso una siffatta applicazione territoriale.
Con le sue sentenze nella causa T‑279/19, da un lato, e nelle cause riunite T‑344/19 e T‑356/19, dall’altro, il Tribunale annulla le decisioni impugnate, dichiarando nel contempo che gli effetti di dette decisioni sono mantenuti per un determinato periodo di tempo (5), poiché il loro annullamento con effetto immediato può comportare gravi conseguenze sull’azione esterna dell’Unione e rimettere in discussione la certezza del diritto degli impegni internazionali cui essa si è sottoposta. Per contro, il Tribunale respinge, in quanto irricevibile, il ricorso proposto dal ricorrente nella causa T‑356/19 avverso il regolamento relativo alla ripartizione delle possibilità di pesca a norma dell’accordo di pesca, per difetto di incidenza diretta (6).
Giudizio del Tribunale
Sulla ricevibilità dei ricorsi
In primo luogo, il Tribunale verifica se il ricorrente sia munito della capacità di stare in giudizio dinanzi ai giudici dell’Unione. Infatti, secondo il Consiglio e gli intervenienti, il ricorrente non è dotato di personalità giuridica in forza del diritto interno di uno Stato membro, non è un soggetto di diritto internazionale e non soddisfa i criteri stabiliti dai giudici dell’Unione ai fini del riconoscimento della capacità di stare in giudizio ad un’entità priva di personalità giuridica. A loro avviso, il ricorrente non sarebbe dunque una persona giuridica ai sensi dell’articolo 263, quarto comma, TFUE.
Facendo riferimento alla giurisprudenza anteriore, il Tribunale precisa che in base a quest’ultima non è escluso che la capacità di agire dinanzi al giudice dell’Unione sia riconosciuta ad un’entità, indipendentemente dalla sua personalità giuridica di diritto interno, segnatamente qualora i requisiti della tutela giurisdizionale effettiva lo impongano, dovendo essere respinta un’interpretazione restrittiva della nozione di persona giuridica. Esaminando la questione dell’esistenza della personalità giuridica del ricorrente nel diritto internazionale pubblico, il Tribunale ritiene che il ruolo e la rappresentatività del ricorrente siano tali da conferirgli la capacità di stare in giudizio dinanzi al giudice dell’Unione.
A tal riguardo, il Tribunale constata che il ricorrente è riconosciuto sul piano internazionale quale rappresentante del popolo del Sahara occidentale, quand’anche tale riconoscimento si iscriva nell’ambito limitato del processo di autodeterminazione di detto territorio. Inoltre, la sua partecipazione a tale processo implica che esso disponga dell’autonomia e della responsabilità necessarie per agire in tale ambito. Infine, i requisiti della tutela giurisdizionale effettiva impongono di riconoscere al ricorrente la capacità di proporre un ricorso dinanzi al Tribunale per difendere il diritto all’autodeterminazione del popolo del Sahara occidentale. Il Tribunale giunge quindi alla conclusione che il ricorrente è una persona giuridica, ai sensi dell’articolo 263, quarto comma, TFUE e respinge l’eccezione di irricevibilità proposta dal Consiglio.
In secondo luogo, il Tribunale esamina l’eccezione di irricevibilità del Consiglio relativa al difetto di legittimazione ad agire del ricorrente. Per quanto riguarda la questione se il ricorrente sia direttamente interessato dalle decisioni impugnate, esso rileva che una decisione di conclusione, in nome dell’Unione, di un accordo internazionale è un elemento costitutivo di detto accordo e che, pertanto, gli effetti dell’attuazione di tale accordo sulla situazione giuridica di un terzo sono rilevanti al fine di valutare l’incidenza diretta della decisione di cui trattasi nei suoi confronti. Nel caso di specie, al fine di difendere i diritti che il popolo del Sahara occidentale trae dalle norme di diritto internazionale che vincolano l’Unione, il ricorrente deve poter invocare gli effetti degli accordi controversi su tali diritti al fine di dimostrare l’incidenza diretta nei suoi confronti. Orbene, il Tribunale ritiene che, nella misura in cui gli accordi controversi si applicano esplicitamente al Sahara occidentale nonché, per quanto riguarda il secondo di tali accordi, alle acque adiacenti a quest’ultimo, essi riguardano il popolo di tale territorio e implicavano l’ottenimento del suo consenso. Di conseguenza, il Tribunale giunge alla conclusione che le decisioni impugnate producono effetti diretti sulla situazione giuridica del ricorrente in quanto rappresentante di tale popolo e in quanto parte del processo di autodeterminazione in detto territorio. Infine, il Tribunale rileva che l’attuazione degli accordi controversi, per quanto riguarda la loro applicazione territoriale, presenta un carattere meramente automatico e non riconosce alcun potere discrezionale ai loro destinatari.
Per quanto concerne l’incidenza individuale nei confronti del ricorrente, il Tribunale rileva che, alla luce delle circostanze che hanno portato a concludere per l’incidenza diretta nei suoi confronti, in particolare della sua situazione giuridica in quanto rappresentante del popolo del Sahara occidentale e parte del processo di autodeterminazione in tale territorio, si deve ritenere che le decisioni impugnate riguardino il ricorrente in virtù di determinate qualità personali e che lo distinguono alla stregua di un destinatario di tali decisioni.
Sulla fondatezza dei ricorsi
Per quanto riguarda il merito e, più in particolare, la questione se il Consiglio abbia violato l’obbligo di conformarsi alla giurisprudenza della Corte relativa alle norme di diritto internazionale applicabili agli accordi controversi, il Tribunale constata che, nella sentenza Consiglio/Fronte Polisario, la Corte ha desunto dal principio di autodeterminazione e dal principio dell’effetto relativo dei trattati obblighi chiari, precisi e incondizionati che si impongono con riferimento al Sahara occidentale nell’ambito dei rapporti tra l’Unione e il Marocco, ossia, da un lato, il rispetto del suo status separato e distinto e, dall’altro, l’obbligo di avere il consenso del suo popolo in caso di attuazione dell’accordo di associazione in tale territorio. Pertanto, il ricorrente deve poter far valere la violazione di detti obblighi nei confronti delle decisioni impugnate, nella misura in cui tale violazione può riguardare detto popolo, in quanto parte terza rispetto ad un accordo concluso tra l’Unione e il Marocco. In tale contesto, il Tribunale respinge l’argomento addotto dal ricorrente in base al quale sarebbe giuridicamente impossibile per l’Unione e il Marocco concludere un accordo esplicitamente applicabile al Sahara occidentale, considerato che tale ipotesi non è esclusa dal diritto internazionale come interpretato dalla Corte.
Il Tribunale accoglie invece l’argomento del ricorrente con il quale esso fa valere che il requisito relativo al consenso del popolo del Sahara occidentale, in quanto parte terza rispetto agli accordi controversi, ai sensi del principio dell’effetto relativo dei trattati, non è stato rispettato.
A tal riguardo, da un lato, il Tribunale ritiene che non sia applicabile nella specie la norma di diritto internazionale, secondo la quale il consenso di una parte terza rispetto ad un accordo internazionale può essere presunto quando le parti di tale accordo hanno inteso conferirgli diritti, poiché gli accordi controversi non sono intesi ad accordare diritti a detto popolo, ma, gli impongono, al contrario, taluni obblighi.
Dall’altro lato, il Tribunale rileva che, qualora una norma di diritto internazionale richieda il consenso di una parte o di un terzo, la manifestazione di tale consenso condiziona la validità dell’atto per il quale esso è richiesto, la validità dello stesso consenso dipende dal suo carattere libero e autentico e detto atto è opponibile alla parte o al terzo che abbia validamente acconsentito al medesimo. Tuttavia, non si può ritenere che le iniziative intraprese dalle autorità dell’Unione prima della conclusione degli accordi controversi abbiano consentito di ottenere il consenso del popolo del Sahara occidentale a tali accordi, in conformità al principio dell’effetto relativo dei trattati, come interpretato dalla Corte. Il Tribunale precisa, in proposito, che il potere discrezionale delle istituzioni nell’ambito delle relazioni esterne non consentiva loro, nel caso di specie, di decidere se esse potevano conformarsi o meno a tale requisito.
In particolare, il Tribunale constata, anzitutto, che, tenuto conto della portata giuridica, nel diritto internazionale, della nozione di «popolo», da un lato, e della nozione di «consenso», dall’altro, le «consultazioni» delle «popolazioni interessate» organizzate dalle istituzioni non sono state tali da dar luogo alla manifestazione del consenso del popolo del Sahara occidentale. In tal senso, tale approccio ha consentito, tutt’al più, di raccogliere il parere di parti interessate, senza che tale parere condizioni la validità degli accordi controversi e vincoli tali parti, rendendo così opponibili nei loro confronti siffatti accordi. Il Tribunale ritiene poi che i diversi elementi relativi alla peculiare situazione del Sahara occidentale, invocati dal Consiglio, non dimostrino l’impossibilità di ottenere, nella prassi, il consenso del popolo del Sahara occidentale agli accordi controversi, in quanto parte terza rispetto a questi ultimi. Infine, il Tribunale rileva che le istituzioni non possono validamente fondarsi sulla lettera del 29 gennaio 2002 del consigliere giuridico dell’ONU per sostituire il criterio dei benefici degli accordi controversi per le popolazioni interessate al requisito della manifestazione di detto consenso. Il Tribunale ne trae la conclusione che il Consiglio non ha sufficientemente preso in considerazione tutti gli elementi rilevanti relativi alla situazione del Sahara occidentale e ha considerato, erroneamente, di disporre di un potere discrezionale per decidere se occorreva conformarsi a tale requisito.